治理視域下高校行政效能監(jiān)察機制的構(gòu)建探析

李 晉

（福州職業(yè)技術(shù)學院，福建 福州 350108）

高校行政效能監(jiān)察不僅是提升高校行政效能的可行途徑，還是高校教育教學實效性的重要保證，是高校教育改革順利推進的重中之重，也是持續(xù)反思和完善高校教育體制的內(nèi)源動力。新形勢下，將高校行政效能監(jiān)察目標單純定位于行政效能的提升已然無法適應(yīng)高等教育改革與高校內(nèi)涵式發(fā)展的要求，現(xiàn)代高等教育體制呼吁高校行政效能監(jiān)察的重新定位與反思。治理理論強調(diào)參與主體的多元性、主體間的互動性、管理方式的多樣性，迎合了社會轉(zhuǎn)型發(fā)展的基本趨勢，為高校行政效能監(jiān)察提供了新視角、新思路。值得思考的是，當前高校行政效能監(jiān)察治理仍面臨諸多困境，因此，有必要立足治理視域下研究高校行政效能監(jiān)察機制的建設(shè)與完善路徑，以充分發(fā)揮其對行政部門及人員的監(jiān)察、管理與警戒作用，為高校行政效能的提升提供支持。

一、治理理論應(yīng)用于高校行政效能監(jiān)察的可行性

管理學中的“治理”是指公共或私人個體、機構(gòu)參與共同事務(wù)管理的多種方式的總和，其具有如下典型特征：其一，參與主體的多元性，治理強調(diào)多方主體協(xié)作參與事務(wù)管理；其二，主體間的交互性，治理要求各主體之間相互協(xié)作、通力配合，以維護各方共同利益；其三，管理方式的多樣性，治理強調(diào)通過行政、市場、經(jīng)濟、法律等多重手段實現(xiàn)各主體的協(xié)商管理。

本質(zhì)而言，治理隸屬于管理范疇，但其更強調(diào)“適度放權(quán)”與“多方共治”，這使其與高度集權(quán)、“單打獨斗”式的傳統(tǒng)管理模式成功區(qū)別開來，形成截然不同的管理格局。2015年，教育部出臺了《關(guān)于深入推進教育管辦評分離的若干意見》，積極響應(yīng)了黨中央關(guān)于“簡政放權(quán)”的具體要求；2017年，教育部等部門聯(lián)合頒布了《關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見》，對高等院校治理能力提出了更高的要求，要求其從傳統(tǒng)管理模式逐步升級為現(xiàn)代治理模式，以“善治”應(yīng)對新時代高等教育發(fā)展面臨的新課題〔1〕。

治理理論的本質(zhì)特征在于其強調(diào)多元主體對公共事務(wù)的協(xié)作管理，體現(xiàn)了一種合作共贏的最佳狀態(tài)，并與高校行政效能監(jiān)察展現(xiàn)出較強的關(guān)聯(lián)性與共通性。一方面，國際學術(shù)界認為治理涉及合法性、責任性、透明性、廉潔、公正等十大衡量標準，其中合法性是治理的最高準則，這與我國行政監(jiān)察法的規(guī)定高度契合，反映了高校行政效能監(jiān)察工作的基本要求；另一方面，治理理論強調(diào)通過行政資源的最優(yōu)配置實現(xiàn)行政管理效率的最大化，而高校行政效能監(jiān)察以追求行政效能的提高為根本宗旨，可見，治理理論為高校行政效能監(jiān)察提供了科學的衡量標準與手段，促使監(jiān)察活動逐步由粗放轉(zhuǎn)向精準。此外，治理理論所強調(diào)的透明性、廉潔性等要求，扭轉(zhuǎn)了傳統(tǒng)行政體系的主體中心主義，要求公職人員奉公守法、清正廉潔，體現(xiàn)了高校行政效能監(jiān)察的終極價值取向，因此，將治理理論應(yīng)用于高校行政效能監(jiān)察領(lǐng)域是可行的。

二、高校行政效能監(jiān)察現(xiàn)狀及面臨的困境

當前國內(nèi)高校普遍存在嚴重的行政化傾向，行政效能監(jiān)察面臨諸多盲點和誤區(qū)，導致高校行政效能建設(shè)嚴重受阻。

（一）權(quán)力泛化，行政監(jiān)督缺位

現(xiàn)階段，國內(nèi)高校普遍存在嚴重的行政化傾向。造成這一困局的原因異常復雜，一方面，改革開放前長期的計劃經(jīng)濟體制賦予高校過大的行政權(quán)力，政府又以占據(jù)壟斷地位的財政撥款等方式強制干預(yù)高校管理，校長等高校重要領(lǐng)導的人事任免權(quán)仍掌握在政府手中，這導致不良的官僚習氣不可避免地流入高校，致使很多高校行政化傾向又有所抬頭，甚至愈加嚴重；另一方面，除了歷史與制度層面的原因，高校行政部門自身過度戀權(quán)，導致高校行政部門猶如政府行政部門一樣機構(gòu)龐雜、人員繁冗，權(quán)力趨向泛化乃至異化，加上行政監(jiān)督缺位，致使多數(shù)高校無法擺脫行政級別制的影響〔2〕。

（二）機制不善，監(jiān)察工作滯后

雖然，多數(shù)高校已經(jīng)設(shè)置了專門的行政效能監(jiān)察機構(gòu)，但因指導性文件缺失、工作方式不規(guī)范、工作體系不健全，導致監(jiān)察機構(gòu)形同虛設(shè)?，F(xiàn)階段，很多高校的行政監(jiān)察仍以資料查閱、實地監(jiān)察、走訪詢問為主，存在嚴重的“補材料”“做樣子”“虛假空”等問題，效能監(jiān)察機制的不完善導致失職瀆職問題時有發(fā)生，無法達到真實的監(jiān)察效果。不僅如此，從監(jiān)察形式來看，行政效能監(jiān)察仍以事后監(jiān)察為主，缺乏行政工作開展前、開展過程中的有效監(jiān)督與監(jiān)察，加上監(jiān)察目標、內(nèi)容、主體及程序等規(guī)范不清，也未形成系統(tǒng)的監(jiān)察流程，這導致行政效能監(jiān)察工作嚴重滯后。

（三）責任不明，監(jiān)察力量薄弱

有調(diào)查顯示，很多高校行政效能監(jiān)察并未對行政人員發(fā)揮應(yīng)有的預(yù)警作用，仍有很多行政人員在工作開展中存在不作為、亂作為等情況。除此以外，高校行政效能監(jiān)察隊伍不甚專業(yè)，很多監(jiān)察人員并非監(jiān)察專業(yè)出身，也未接受過系統(tǒng)而專業(yè)的培訓，部分甚至由其他領(lǐng)域人員兼職，這導致行政監(jiān)察隊伍工作能力不強、專業(yè)性不足、整體力量薄弱，加上責任劃分不甚明確，導致行政效能監(jiān)察工作開展過程中監(jiān)察內(nèi)容不全、監(jiān)察工作不到位、監(jiān)察結(jié)果不精準等問題屢屢發(fā)生，無法充分發(fā)揮對高校行政工作的監(jiān)督與促進作用〔3〕。

三、治理視域下高校行政效能監(jiān)察機制的構(gòu)建路徑

（一）建立基于負面清單管理模式的權(quán)利約束監(jiān)督機制

負面清單管理模式可概括為負面、權(quán)利、責任“三單”的確立分化，通過權(quán)力制約機制規(guī)范行政權(quán)力，從治理視域來看，負面清單管理模式的引入明晰了法定權(quán)利的邊界，賦予高校行政效能監(jiān)察治理以法治的內(nèi)涵與意蘊，最大限度地規(guī)避高校行政部門濫用權(quán)力的風險，有效解決高校過度行政化、權(quán)力泛化及行政監(jiān)督缺位等問題。一方面，要將高校行政運行全面納入法律法規(guī)及制度規(guī)范的范圍內(nèi)，建立基于負面清單管理模式的權(quán)利約束監(jiān)督機制，切實加強效能監(jiān)察治理與問責工作，明確高校行政部門這一監(jiān)察治理對象，全面厘清行政效能監(jiān)察與群眾監(jiān)督、行政效能監(jiān)察與行政效能建設(shè)等關(guān)系；另一方面，要加快構(gòu)建權(quán)、責、利、效相統(tǒng)一的崗位責任制，從授權(quán)、擔責、獲利、提效四個環(huán)節(jié)出發(fā)，加強對行政部門及崗位人員的監(jiān)督與管理，確保有關(guān)部門真正放掉該放的、管好該管的，既不缺位又不越位、不錯位，集中全力抓大事、謀全局、議長遠，理順高校治理秩序，促進行政效能的穩(wěn)步提升〔4〕。

（二）建立覆蓋事前、事中、事后的效能監(jiān)督督察機制

針對當前多數(shù)高校行政效能監(jiān)察以事后監(jiān)察為主，預(yù)防性監(jiān)察缺失等問題，關(guān)鍵是要建立起覆蓋事前、事中、事后全過程的效能監(jiān)督督察機制，促進行政部門內(nèi)部管理的規(guī)范化、有序化。具體而言，一方面，高校要加快成立監(jiān)察室，由專人負責效能監(jiān)察工作，同時要加快制定行政效能監(jiān)察公正指導性、規(guī)范性文件與制度，全面明確監(jiān)察的目標、內(nèi)容、主體、程序及流程，明確監(jiān)察部門的各項職責，確保每項工作有例可依、有據(jù)可查，使監(jiān)察人員能夠?qū)?zhí)法、廉政、效能與預(yù)防性監(jiān)察等多種監(jiān)察形式有機結(jié)合，全面促進監(jiān)察工作落地落實落細。另一方面，為了解決效能監(jiān)察工作不及時、不到位等問題，還要加強事前、事中、事后監(jiān)察，全面構(gòu)建信息公開制、服務(wù)承諾制、首問負責制、否定報備制、限時辦結(jié)制等覆蓋全過程的監(jiān)督督察制度體系。事前要重點加強行政活動啟動、內(nèi)容、方案等的預(yù)防性監(jiān)察工作，及時發(fā)現(xiàn)并防范可能出現(xiàn)的不合法、不合規(guī)行為；事中要實時跟進，全面把握活動實施進程及情況，避免過程中存在違法違規(guī)行為；事后要對合同簽訂與執(zhí)行、資金使用等行政活動的各環(huán)節(jié)進行全面監(jiān)察，檢查項目是否存在違法違紀情況，并進行相應(yīng)的懲處〔5〕。

（三）建立基于PDCA循環(huán)設(shè)計的效能監(jiān)察運行機制

從運作層面來看，高校行政效能監(jiān)察機制實質(zhì)上是一種績效管理，與全面質(zhì)量管理目標一致、內(nèi)容相通、管理工具及整體循環(huán)模式相同，因此，可在PDCA循環(huán)設(shè)計的基礎(chǔ)上構(gòu)建便于操作、流程規(guī)范的高校行政效能監(jiān)察運行機制。PDCA循環(huán)設(shè)計模式主要涉及P、D、C、A四大環(huán)節(jié)，其中，P指的是監(jiān)察計劃環(huán)節(jié)，即在全面調(diào)研與可行性論證的基礎(chǔ)上對選題進行確定，爭取高校行政部門同意后成立相應(yīng)的監(jiān)察組織機構(gòu)，并對選題項目監(jiān)察實施方案進行制定；D是指監(jiān)察執(zhí)行環(huán)節(jié)，即嚴格依據(jù)監(jiān)察計劃環(huán)節(jié)中所制定的方案付諸實施；C即監(jiān)察執(zhí)行情況檢查環(huán)節(jié)，是對立項監(jiān)察項目的完成結(jié)果進行系統(tǒng)檢查，確保結(jié)果與預(yù)期目標及效果一致；A是指處理監(jiān)察結(jié)果環(huán)節(jié)，需要依據(jù)檢查結(jié)果及所發(fā)現(xiàn)的問題進行深入分析，總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，針對未達標事項形成具體的監(jiān)察報告，向上級部門進行反饋，并督促高校行政部門做出相應(yīng)的改進，為進入下一個PDCA循環(huán)做好準備。

（四）建立兼具專業(yè)性與權(quán)威性的監(jiān)察隊伍建設(shè)機制

高校行政效能監(jiān)察部門是紀律檢察機關(guān)下級單位，若缺乏獨立性、權(quán)威性與專業(yè)性，將直接影響高校行政效能監(jiān)察職能的發(fā)揮。因此，要加快建立兼具專業(yè)與權(quán)威性的監(jiān)察隊伍建設(shè)與培訓機制。一方面，要加強監(jiān)察部門及隊伍的理論知識學習，使之充分認識到行政效能監(jiān)察工作的重要性與特殊性，明確工作的重難點與方法原則，確保其在效能監(jiān)察工作中始終保持獨立性，不推諉責任，亦不盲目依賴其他監(jiān)察工作；另一方面，要對監(jiān)察人員展開系統(tǒng)的業(yè)務(wù)培訓，通過專題培訓、掛職訓練等多種方式提高其工作能力，還要積極提升監(jiān)察隊伍的信息化素質(zhì)，使之能夠利用數(shù)字監(jiān)察系統(tǒng)所提供的各項業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)加強監(jiān)察工作，并將監(jiān)察結(jié)果納入高校黨風廉政建設(shè)責任制考核、干部作風建設(shè)考評、領(lǐng)導年終考核等標準中，切實提高高校行政效能監(jiān)察工作的便捷性與實效性〔6〕。

四、結(jié)語

綜上所述，各地教育水平的不均衡性及高校行政效能的良莠不齊，導致高校辦學水平及發(fā)展質(zhì)量受到嚴重影響。為了有效應(yīng)對高校行政化所暴露的種種弊端，要求有關(guān)部門立足治理視域，對高校行政效能建設(shè)給予密切關(guān)注，通過建立健全監(jiān)察機制，做好高校行政效能評測，全面落實問責機制。針對高校行政部門工作機械粗暴、部門間信息割裂、表格冗雜、效率不高等諸多問題，積極引入大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代化技術(shù)，搭建高校智慧管理共享平臺建設(shè)，實現(xiàn)各部門、各類教育資源的精準對接，最大限度地規(guī)避資源內(nèi)耗，為高等教育體制改革與高校內(nèi)涵式發(fā)展提供有力支持。