數(shù)字經(jīng)濟(jì)推動(dòng)政府治理變革的機(jī)制、困境與出路分析

◎趙建華，杜傳華

山東大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，濟(jì)南250100

2021年10月18日，中共中央政治局就推動(dòng)我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展進(jìn)行第三十四次集體學(xué)習(xí)，習(xí)近平總書(shū)記在主持學(xué)習(xí)時(shí)指出，近年來(lái)，互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能、區(qū)塊鏈等技術(shù)加速創(chuàng)新，日益融入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各領(lǐng)域全過(guò)程，數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度之快、輻射范圍之廣、影響程度之深前所未有，正在成為重組全球要素資源、重塑全球經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、改變?nèi)蚋?jìng)爭(zhēng)格局的關(guān)鍵力量。在這一背景下，以互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為核心的數(shù)字經(jīng)濟(jì)正在逐漸重塑政府與企業(yè)以及政府與個(gè)人的關(guān)系，從而給政府行為、政企關(guān)系和國(guó)家安全等領(lǐng)域帶來(lái)一系列風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)[1]。為此，政府應(yīng)主動(dòng)適應(yīng)并加快自身數(shù)字化轉(zhuǎn)型，進(jìn)而不斷提升數(shù)據(jù)應(yīng)用水平[2]。而且隨著信息化社會(huì)不斷深化，在治理現(xiàn)代化驅(qū)動(dòng)下和制度優(yōu)勢(shì)支撐下，政府治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型成為必然選擇，其系統(tǒng)性特征凸顯[3]。與此同時(shí)，政府治理的過(guò)度技術(shù)化在實(shí)踐中又很容易演變?yōu)橐环N技術(shù)依賴傾向，并可能對(duì)政府績(jī)效、政府決策、數(shù)據(jù)安全、社會(huì)公平等帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)[4]。因此，為了更好地推進(jìn)政府治理數(shù)字化，我們有必要對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)推進(jìn)政府治理變革的機(jī)制和困境進(jìn)行系統(tǒng)分析，并找尋走出這些困境的出路和對(duì)策，但迄今為止，學(xué)者們對(duì)于數(shù)字經(jīng)濟(jì)如何推動(dòng)政府治理變革的機(jī)制還缺乏深刻的認(rèn)識(shí)，尤其是在數(shù)據(jù)要素已經(jīng)成為國(guó)家基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源的條件下，對(duì)于數(shù)據(jù)要素將和政府治理產(chǎn)生哪些深層次聯(lián)系，研究得還不夠深入，因此我們有必要對(duì)這種聯(lián)系背后的機(jī)制進(jìn)行深度挖掘。此外，新的數(shù)字技術(shù)對(duì)資源配置方式、生產(chǎn)方式、勞資關(guān)系及收入分配等都會(huì)產(chǎn)生顛覆性影響，由此產(chǎn)生新的市場(chǎng)思維對(duì)政府治理理念、價(jià)值取向的轉(zhuǎn)變起到潛移默化的影響，并促使政府在管理模式、組織體制及決策方式等方面進(jìn)行深刻變革。綜上，數(shù)字經(jīng)濟(jì)推進(jìn)政府治理變革要求我們對(duì)其背后的境況進(jìn)行系統(tǒng)分析，從而得出有價(jià)值的對(duì)策建議。

一、數(shù)字經(jīng)濟(jì)推動(dòng)政府治理變革的機(jī)制分析

(一)數(shù)字經(jīng)濟(jì)通過(guò)技術(shù)躍遷機(jī)制推動(dòng)政府治理變革

與傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)形態(tài)不同，數(shù)字經(jīng)濟(jì)的核心是數(shù)據(jù)，但數(shù)字經(jīng)濟(jì)的出現(xiàn)并沒(méi)有消除傳統(tǒng)的生產(chǎn)要素和生產(chǎn)過(guò)程，而是通過(guò)對(duì)這些要素和過(guò)程進(jìn)行編碼從而大大提高了社會(huì)運(yùn)行的整體效率。如果政府不能順應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，必然為高效率的數(shù)字社會(huì)所淘汰，所以數(shù)字經(jīng)濟(jì)通過(guò)技術(shù)躍遷機(jī)制倒逼政府治理改革。

首先，數(shù)字經(jīng)濟(jì)通過(guò)大數(shù)據(jù)技術(shù)實(shí)現(xiàn)政府公共服務(wù)的精準(zhǔn)供給。由于公共服務(wù)具有一定的非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性，難以通過(guò)市場(chǎng)進(jìn)行有效供給，因此政府成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下公共服務(wù)的主要供給主體。又由于缺乏有效的信號(hào)傳遞機(jī)制，政府供給的公共服務(wù)與社會(huì)大眾的需求之間總會(huì)存在一定偏差，要么供給過(guò)剩，要么供給不足，從而難以實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利的最大化。數(shù)字經(jīng)濟(jì)條件下的大數(shù)據(jù)技術(shù)則在很大程度上解決了這一問(wèn)題，大數(shù)據(jù)技術(shù)能將分散的多樣化的需求信息有效集中起來(lái)并傳遞給政府，從而能幫助政府實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的精準(zhǔn)供給。

其次，數(shù)字經(jīng)濟(jì)通過(guò)大平臺(tái)技術(shù)實(shí)現(xiàn)政府各部門(mén)之間的高效協(xié)作。政府肩負(fù)多重目標(biāo)和任務(wù)的屬性決定了其必須通過(guò)部門(mén)之間的分工來(lái)實(shí)現(xiàn)不同的目標(biāo)和任務(wù)，但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，這種分工逐漸演變成為政府低效率的重要根源。當(dāng)不同部門(mén)的目標(biāo)和任務(wù)存在交叉時(shí)，各部門(mén)之間很難實(shí)現(xiàn)有效合作，而一旦這些目標(biāo)和任務(wù)無(wú)法完成時(shí)，部門(mén)之間又會(huì)相互推諉，形成部門(mén)屏障和業(yè)務(wù)壁壘，極大降低了政府的協(xié)作效率。數(shù)字經(jīng)濟(jì)條件下的大平臺(tái)技術(shù)可以將各部門(mén)之間的信息和數(shù)據(jù)匯總在一起，并實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)的傳遞和共享，這不僅可以有效解決部門(mén)之間的信息不對(duì)稱問(wèn)題，還可以通過(guò)平臺(tái)所提供的數(shù)據(jù)和信息進(jìn)行追查和問(wèn)責(zé)，從而幫助政府實(shí)現(xiàn)各部門(mén)之間的有效合作。

最后，數(shù)字經(jīng)濟(jì)通過(guò)大計(jì)算技術(shù)實(shí)現(xiàn)政府決策和計(jì)劃的科學(xué)制定。政府與市場(chǎng)作為資源配置的兩種主要方式，其根本區(qū)別在于政府是集中進(jìn)行決策和計(jì)劃，而市場(chǎng)則是由微觀個(gè)體進(jìn)行分散決策。由于計(jì)算能力的限制，政府在資源配置方面的表現(xiàn)遠(yuǎn)不如市場(chǎng)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)由此成為現(xiàn)代社會(huì)資源配置的主導(dǎo)方式。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本身的自發(fā)性、盲目性和滯后性也導(dǎo)致一系列新問(wèn)題，為了應(yīng)對(duì)這些問(wèn)題，政府仍然需要制定一系列決策和計(jì)劃來(lái)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)節(jié)。在數(shù)字技術(shù)不成熟的時(shí)代，即使政府手中掌握了制定決策和計(jì)劃所必需的數(shù)據(jù)信息，由于技術(shù)所限也無(wú)法通過(guò)所掌握的數(shù)據(jù)信息制定出科學(xué)的決策和計(jì)劃。在數(shù)字經(jīng)濟(jì)條件下，大計(jì)算技術(shù)可以大幅提高政府的計(jì)算能力和計(jì)算速度，從而幫助政府實(shí)現(xiàn)決策和計(jì)劃的科學(xué)制定。

(二)數(shù)字經(jīng)濟(jì)通過(guò)組織重構(gòu)機(jī)制推動(dòng)政府治理變革

數(shù)字經(jīng)濟(jì)不僅可以通過(guò)大數(shù)據(jù)技術(shù)、大平臺(tái)技術(shù)和大計(jì)算技術(shù)來(lái)幫助政府實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的精準(zhǔn)供給、各部門(mén)之間的高效合作和決策的科學(xué)制定，還可以基于這些技術(shù)推動(dòng)政府自身的組織重構(gòu)。換言之，數(shù)字經(jīng)濟(jì)條件下的技術(shù)變革要求政府對(duì)自身的組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整以更加充分發(fā)揮這些組織機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢(shì)和潛能。

數(shù)字經(jīng)濟(jì)通過(guò)去中心化實(shí)現(xiàn)治理主體的多元化。在數(shù)字經(jīng)濟(jì)條件下，每一個(gè)微觀個(gè)體都可以成為數(shù)據(jù)的創(chuàng)造者和發(fā)布者，并有效參與到社會(huì)治理的全部過(guò)程之中。政府是主要的行政主體，但其行政行為會(huì)受到社會(huì)的廣泛監(jiān)督，社會(huì)大眾憑借基于數(shù)字經(jīng)濟(jì)所提供的數(shù)據(jù)傳播媒介實(shí)時(shí)參與到政府的社會(huì)治理過(guò)程之中，使政府與社會(huì)之間形成了有效的互動(dòng)和制約關(guān)系，并推動(dòng)治理主體由傳統(tǒng)的以政府為中心的單一化格局向“政府—社會(huì)”雙中心多元化格局發(fā)展。也就是說(shuō)，數(shù)字經(jīng)濟(jì)的去中心化特性將推動(dòng)治理主體的多元化[5]，政府不再是“話語(yǔ)權(quán)”的唯一中心，這是數(shù)字經(jīng)濟(jì)條件下政府治理組織重構(gòu)的核心驅(qū)動(dòng)力。

數(shù)字經(jīng)濟(jì)通過(guò)跨邊界化實(shí)現(xiàn)治理結(jié)構(gòu)的扁平化和智能化。數(shù)字經(jīng)濟(jì)條件下的大平臺(tái)技術(shù)和大計(jì)算技術(shù)將打破傳統(tǒng)時(shí)空的限制，使數(shù)據(jù)和信息可以在平臺(tái)上自由流動(dòng)，進(jìn)而推動(dòng)政府治理由垂直的層級(jí)式結(jié)構(gòu)向扁平的平臺(tái)式結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。相對(duì)于傳統(tǒng)的層級(jí)式治理結(jié)構(gòu)，平臺(tái)式的扁平化治理結(jié)構(gòu)大大簡(jiǎn)化了辦事流程，能更滿足現(xiàn)代社會(huì)對(duì)于高效的“一站式辦理”的需求，并大大提高政府的辦事效率和群眾的滿意度。面對(duì)扁平式的治理結(jié)構(gòu)，數(shù)字經(jīng)濟(jì)可以通過(guò)人工智能實(shí)現(xiàn)各部門(mén)之間的互聯(lián)互通，促進(jìn)政府內(nèi)部資源的高效整合，并及時(shí)應(yīng)對(duì)和處理各種復(fù)雜的場(chǎng)景和突發(fā)情況，在必要時(shí)還可以進(jìn)行提前預(yù)警，由此實(shí)現(xiàn)了治理結(jié)構(gòu)的智能化。

(三)數(shù)字經(jīng)濟(jì)通過(guò)價(jià)值重塑機(jī)制推動(dòng)政府治理變革

在技術(shù)躍遷機(jī)制和組織重構(gòu)機(jī)制作用下，政府治理實(shí)現(xiàn)了技術(shù)和組織上的變革，這些變革也逐步改變了政府治理理念，使政府治理最終適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需求。具體來(lái)說(shuō)，數(shù)字經(jīng)濟(jì)通過(guò)價(jià)值重塑機(jī)制推動(dòng)政府治理理念的變革，即由管理理念、邊界理念和封閉理念轉(zhuǎn)向服務(wù)理念、合作理念和開(kāi)放理念。

數(shù)字經(jīng)濟(jì)本身是以消費(fèi)者為中心的服務(wù)經(jīng)濟(jì)，通過(guò)將消費(fèi)者的需求信息及時(shí)準(zhǔn)確地傳達(dá)給生產(chǎn)者，從而促進(jìn)供需的精準(zhǔn)匹配和社會(huì)福利的最大化。因此，在數(shù)字經(jīng)濟(jì)作用下，政府治理也必然由傳統(tǒng)的管理理念向服務(wù)理念轉(zhuǎn)變。數(shù)字技術(shù)的發(fā)展為這一轉(zhuǎn)變提供了物質(zhì)基礎(chǔ)，通過(guò)大數(shù)據(jù)技術(shù)，政府可以精準(zhǔn)了解社會(huì)大眾對(duì)于公共服務(wù)的需求，從而實(shí)現(xiàn)“人民至上”的服務(wù)理念。在傳統(tǒng)的金字塔式的層級(jí)結(jié)構(gòu)中，各部門(mén)之間具有明確的分工和界限，“條塊分割”的邊界理念占據(jù)絕對(duì)主導(dǎo)地位，數(shù)字經(jīng)濟(jì)的出現(xiàn)打破了邊界限制，不僅為部門(mén)之間的合作提供了技術(shù)保障，還使得跨界合作成為解決數(shù)字經(jīng)濟(jì)條件下相關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題的必要途徑，因此，政府治理的邊界理念逐步為合作理念所取代。在合作理念的驅(qū)動(dòng)下，政府治理必然打破部門(mén)之間的界限，從而實(shí)現(xiàn)政府內(nèi)部的開(kāi)放。在扁平化的組織結(jié)構(gòu)中，社會(huì)大眾有動(dòng)力監(jiān)督政府的行為，政府也有義務(wù)向社會(huì)大眾公開(kāi)自身的數(shù)據(jù)和信息，因此，在數(shù)字經(jīng)濟(jì)的作用下，政府治理的封閉式理念逐步向開(kāi)放式理念轉(zhuǎn)變。

二、數(shù)字經(jīng)濟(jì)推動(dòng)政府治理變革的困境分析

雖然數(shù)字經(jīng)濟(jì)可通過(guò)技術(shù)躍遷機(jī)制、組織重構(gòu)機(jī)制和價(jià)值重塑機(jī)制推動(dòng)政府治理變革，但是在現(xiàn)實(shí)生活中仍然存在一系列的困境和挑戰(zhàn)。

(一)頂層設(shè)計(jì)不完善引起的整體性治理變革困境

無(wú)論是大數(shù)據(jù)技術(shù)、大平臺(tái)技術(shù)還是大計(jì)算技術(shù)，其有效應(yīng)用都離不開(kāi)頂層設(shè)計(jì)指導(dǎo)下的整體性治理變革。囿于頂層設(shè)計(jì)缺陷，地方政府各自為政，難以形成足夠的大數(shù)據(jù)和統(tǒng)一的大平臺(tái)，更難以充分發(fā)揮大計(jì)算的潛能，由此導(dǎo)致政府治理的整體性變革困境。換言之，頂層設(shè)計(jì)與整體性變革是相輔相成的，如果缺乏頂層設(shè)計(jì)，各個(gè)地方政府在電子政府建設(shè)方面展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，必然導(dǎo)致各地區(qū)間數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，難以充分實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的有效銜接和平臺(tái)的共建共享。

進(jìn)一步來(lái)說(shuō)，頂層設(shè)計(jì)的不完善還會(huì)導(dǎo)致層級(jí)間信息控制、信息系統(tǒng)建設(shè)碎片化和地方本位主義。眾所周知，數(shù)字經(jīng)濟(jì)本身需要依托于規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)，在推動(dòng)政府治理變革的過(guò)程中也必然要求打破權(quán)力分工所導(dǎo)致的人為割裂。在傳統(tǒng)的金字塔式的層級(jí)結(jié)構(gòu)中，一方面，上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的權(quán)威在很大程度上體現(xiàn)在上級(jí)政府所掌握的信息優(yōu)勢(shì)上；另一方面，同一層級(jí)的部門(mén)之間為了維護(hù)和擴(kuò)大自身的利益，也千方百計(jì)地搜集數(shù)據(jù)和信息，并人為制造“信息孤島”。因此，數(shù)字經(jīng)濟(jì)在推動(dòng)政府整體性治理變革的過(guò)程中，仍然面臨著傳統(tǒng)科層制所帶來(lái)的層級(jí)間信息控制和條塊分割導(dǎo)致的信息系統(tǒng)建設(shè)碎片化等問(wèn)題。各地政府為了能在激烈的政治晉升博弈中占據(jù)優(yōu)勢(shì)會(huì)產(chǎn)生明顯的地方本位主義，對(duì)區(qū)域之間合作的積極性明顯不足，導(dǎo)致區(qū)域之間的大平臺(tái)難以建立起來(lái)，大計(jì)算技術(shù)的潛力也難以獲得有效發(fā)揮。

(二)傳統(tǒng)治理理念慣性導(dǎo)致的政府治理融合困境

技術(shù)升級(jí)僅僅是數(shù)字經(jīng)濟(jì)推動(dòng)政府治理變革的第一步，要真正實(shí)現(xiàn)政府治理變革，還必須在組織結(jié)構(gòu)和價(jià)值理念上實(shí)現(xiàn)變革，但在傳統(tǒng)的管理理念、邊界理念和封閉理念影響下，政府治理與數(shù)字經(jīng)濟(jì)難以實(shí)現(xiàn)真正融合，導(dǎo)致政府治理陷入與數(shù)字經(jīng)濟(jì)的融合困境。一些地方政府在推動(dòng)政府治理變革過(guò)程中，僅停留在信息公開(kāi)層面，沒(méi)有真正實(shí)現(xiàn)開(kāi)放、合作和服務(wù)型政府的建設(shè)。從數(shù)字經(jīng)濟(jì)和數(shù)字技術(shù)應(yīng)用于政府治理的角度看，數(shù)字政府建設(shè)好像只是一個(gè)技術(shù)問(wèn)題，但從本質(zhì)上分析，數(shù)字政府建設(shè)能否成功實(shí)則體現(xiàn)了政府部門(mén)能否真正樹(shù)立以人民為中心的理念。同時(shí)，我們也要防止將數(shù)字政府建設(shè)視為一項(xiàng)政績(jī)工程、不顧本地實(shí)際條件強(qiáng)行嵌入數(shù)字技術(shù)的錯(cuò)誤傾向，那樣不僅會(huì)造成技術(shù)與體制的融合困境，還會(huì)加劇基層政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。

數(shù)字經(jīng)濟(jì)的價(jià)值重塑造機(jī)制需要建立在技術(shù)躍遷機(jī)制和組織重構(gòu)機(jī)制的基礎(chǔ)之上，但傳統(tǒng)治理理念的慣性反過(guò)來(lái)也會(huì)對(duì)技術(shù)躍遷機(jī)制和組織重構(gòu)機(jī)制的順利推進(jìn)產(chǎn)生負(fù)面影響，所以價(jià)值重塑、技術(shù)躍遷和組織重構(gòu)是數(shù)字經(jīng)濟(jì)推動(dòng)政府治理變革的不同層面，需要同步推進(jìn)、缺一不可。層級(jí)間信息控制、條塊分割和屬地管理是傳統(tǒng)治理理念的集中體現(xiàn)，與扁平式的平臺(tái)組織結(jié)構(gòu)相悖，如果傳統(tǒng)的治理理念不改變，那么扁平式的治理結(jié)構(gòu)也就無(wú)法真正建立起來(lái)。如果扁平式的組織結(jié)構(gòu)無(wú)法實(shí)現(xiàn)，則大數(shù)據(jù)技術(shù)、大平臺(tái)技術(shù)和大計(jì)算技術(shù)也就無(wú)法充分發(fā)揮效力。由此可見(jiàn)，價(jià)值重塑在很大程度上決定了技術(shù)躍遷和組織重構(gòu)的水平和程度，從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，傳統(tǒng)治理理念的慣性會(huì)從深層次上導(dǎo)致政府治理和數(shù)字經(jīng)濟(jì)的融合困境。

(三)數(shù)據(jù)信息安全風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)的政府治理倫理困境

如果說(shuō)整體性變革困境和融合困境是數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代政府治理所面臨的特殊困境的話，那么由數(shù)據(jù)信息安全所引發(fā)的政府治理倫理困境則屬于數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代的一般性困境。換言之，數(shù)據(jù)信息安全是數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代所面臨的普遍性問(wèn)題，而這一問(wèn)題進(jìn)一步引發(fā)了政府治理的倫理困境。相對(duì)于數(shù)字經(jīng)濟(jì)中的企業(yè)而言，政府手中掌握著更多更詳細(xì)的個(gè)人信息。一方面，這些數(shù)據(jù)和信息是政府實(shí)現(xiàn)科學(xué)治理的重要依托；另一方面，這些重要數(shù)據(jù)和信息可能會(huì)泄露個(gè)人的隱私，造成嚴(yán)重的信息安全風(fēng)險(xiǎn)[6]。

在推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)的過(guò)程中，人們更多地關(guān)注數(shù)據(jù)發(fā)展在賦能國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、提升社會(huì)數(shù)字化服務(wù)能力過(guò)程中所帶來(lái)的收益，而在很大程度上忽視了數(shù)據(jù)尤其是政務(wù)數(shù)據(jù)利用過(guò)程中的安全隱患問(wèn)題。一方面，數(shù)字政府建設(shè)初期不可避免地會(huì)有不同程度的技術(shù)漏洞，造成數(shù)據(jù)信息、網(wǎng)絡(luò)信息和個(gè)人隱私信息的泄露；另一方面，對(duì)于數(shù)據(jù)運(yùn)用的程度和尺度把握不準(zhǔn)、相關(guān)法律法規(guī)的滯后、數(shù)據(jù)利用操作規(guī)則的缺乏等，又在一定程度上阻礙了政務(wù)數(shù)據(jù)的公開(kāi)和利用效果，從而制約了數(shù)字政府建設(shè)進(jìn)度。因此，數(shù)據(jù)信息安全所引發(fā)的政府治理倫理困境導(dǎo)致民眾對(duì)新興數(shù)字技術(shù)存有恐懼和擔(dān)憂。

在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代“人人皆數(shù)字”的背景下，傳統(tǒng)的復(fù)雜社會(huì)人成為現(xiàn)代的透明數(shù)字人，政府作為社會(huì)公眾利益的代表要從社會(huì)尤其是倫理層面對(duì)數(shù)據(jù)信息安全進(jìn)行更多考量。綜上，如果不能有效處理數(shù)據(jù)信息安全風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)的政府治理倫理困境，則個(gè)人信息隱私安全可能成為阻礙數(shù)字政府建設(shè)的巨大障礙。

三、數(shù)字經(jīng)濟(jì)推動(dòng)政府治理變革的對(duì)策分析

為有效應(yīng)對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)推動(dòng)政府變革所面臨的困境，以下從頂層設(shè)計(jì)、價(jià)值重塑和制度建設(shè)等三個(gè)視角提出相應(yīng)的對(duì)策建議。

(一)以整體性精準(zhǔn)治理為導(dǎo)向進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，將數(shù)字技術(shù)嵌入國(guó)家治理體系

數(shù)字經(jīng)濟(jì)具有顯著的規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)特征，以大數(shù)據(jù)技術(shù)、大平臺(tái)技術(shù)和大計(jì)算技術(shù)為核心的數(shù)字技術(shù)要求政府治理必須以整體性精準(zhǔn)治理為導(dǎo)向進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)數(shù)字技術(shù)和現(xiàn)代化國(guó)家治理體系的有機(jī)融合。

首先，中央政府和省級(jí)政府出臺(tái)數(shù)字政府建設(shè)規(guī)劃，統(tǒng)籌推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)，并明確不同層級(jí)政府之間的職責(zé)和義務(wù)。尤其是要制定統(tǒng)一的數(shù)字政府建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，以打破地方本位主義，為全國(guó)統(tǒng)一信息系統(tǒng)建設(shè)和區(qū)域間協(xié)調(diào)合作提供必要的物質(zhì)基礎(chǔ)。另外，在目前我國(guó)各地區(qū)之間存在較大發(fā)展差距的現(xiàn)實(shí)條件約束之下，中央政府可通過(guò)適當(dāng)?shù)霓D(zhuǎn)移支付或以專項(xiàng)撥款的方式來(lái)彌補(bǔ)欠發(fā)達(dá)地區(qū)建設(shè)數(shù)字政府的資金需求，使各地都能實(shí)現(xiàn)全國(guó)大平臺(tái)的共建共治共享。

其次，以整體性治理為導(dǎo)向進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)要求中央政府做好相關(guān)的配套制度改革。針對(duì)普遍存在的“層級(jí)控制”和“條塊分割”問(wèn)題，一方面要切實(shí)推進(jìn)中央層面和省級(jí)層面的政務(wù)信息公開(kāi)工作，打破上級(jí)政府的信息壟斷優(yōu)勢(shì)，使基層政府能及時(shí)全面了解中央政府和省級(jí)政府的相關(guān)政策及意圖，盡可能減少甚至消除縱向信息傳遞過(guò)程中的延遲和偏誤；另一方面，同級(jí)的各政府部門(mén)之間也必須打破信息壁壘，消除“信息孤島”，實(shí)現(xiàn)信息共享，從而真正建立起順應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的扁平式組織結(jié)構(gòu)[7]。

最后，以精準(zhǔn)性治理為整體性改革的最終落腳點(diǎn)。無(wú)論是大數(shù)據(jù)技術(shù)、大平臺(tái)技術(shù)還是大計(jì)算技術(shù)，其最終目標(biāo)都是提高政府服務(wù)的效率，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給和需求的精準(zhǔn)匹配，所以“整體性推進(jìn)+精準(zhǔn)性治理”是檢驗(yàn)數(shù)字技術(shù)與政府治理融合程度的基本指標(biāo)。如果不能夠?qū)崿F(xiàn)精準(zhǔn)治理，則整體性推進(jìn)的效果必然大打折扣。因此，我們必須要以整體性精準(zhǔn)治理為導(dǎo)向進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，最終實(shí)現(xiàn)數(shù)字技術(shù)和國(guó)家治理體系的有機(jī)高效融合。

(二)以服務(wù)對(duì)象滿意度為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行價(jià)值重塑，創(chuàng)新政府、市場(chǎng)和社會(huì)之間的協(xié)作方式

近年來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央一再?gòu)?qiáng)調(diào)人民至上的執(zhí)政理念。人民作為政府的服務(wù)對(duì)象，在以數(shù)字經(jīng)濟(jì)推進(jìn)政府治理改革的過(guò)程中必須時(shí)刻以人民的滿意度為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行價(jià)值重塑，并以此為標(biāo)準(zhǔn)創(chuàng)新政府、市場(chǎng)和社會(huì)之間的協(xié)作方式。

首先，要以數(shù)字技術(shù)為基礎(chǔ)構(gòu)建起“多中心”的治理格局。政府不再是唯一的中心，政府服務(wù)的對(duì)象即人民可以通過(guò)數(shù)字技術(shù)實(shí)現(xiàn)對(duì)政府行為的有效監(jiān)督和約束，這是推動(dòng)政府治理由管理理念轉(zhuǎn)向服務(wù)理念的重要?jiǎng)恿ΑＴ诖嘶A(chǔ)上，政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系也隨之發(fā)生改變，政府不再隨意干預(yù)市場(chǎng)的微觀運(yùn)行，而應(yīng)以維護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)有效運(yùn)行為目標(biāo)[8]，逐漸構(gòu)建起“政府—社會(huì)”多元化的治理格局。

其次，在構(gòu)建多元化治理格局的過(guò)程中，要不斷創(chuàng)新政府與市場(chǎng)之間的協(xié)作方式。一方面，政府在提供公共服務(wù)的過(guò)程中可通過(guò)市場(chǎng)的方式進(jìn)行供給，從而提高公共服務(wù)的供給品質(zhì)和效率；另一方面，政府也可以借助大數(shù)據(jù)技術(shù)、大平臺(tái)技術(shù)和大計(jì)算技術(shù)制定更加科學(xué)準(zhǔn)確的決策和計(jì)劃，從而有效克服市場(chǎng)的自發(fā)性、盲目性和滯后性，并推動(dòng)市場(chǎng)平穩(wěn)健康運(yùn)行。

最后，政府與社會(huì)作為數(shù)字經(jīng)濟(jì)條件下推動(dòng)政府治理變革的兩大核心主體，也必須動(dòng)態(tài)調(diào)整和不斷創(chuàng)新雙方之間的協(xié)作方式。在政府治理價(jià)值重塑的過(guò)程中，必須不斷創(chuàng)新政府和社會(huì)之間的協(xié)作方式。社會(huì)作為政府服務(wù)對(duì)象的集合體，在向政府傳遞自身公共服務(wù)需求的同時(shí)，也要通過(guò)專業(yè)化的第三方社會(huì)團(tuán)體對(duì)政府提供的公共服務(wù)進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)。隨著數(shù)字政府尤其是智能政府的不斷完善，社會(huì)與政府之間的關(guān)系將逐漸走向統(tǒng)一，社會(huì)的自組織程度將不斷提高。

(三)以保障數(shù)據(jù)安全為底線進(jìn)行制度建設(shè)，有效應(yīng)對(duì)數(shù)字技術(shù)條件下出現(xiàn)的倫理問(wèn)題

數(shù)據(jù)既是數(shù)字經(jīng)濟(jì)條件下政府治理變革的核心要素，又是政府治理變革的潛在風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。政府要實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)服務(wù)，提高服務(wù)對(duì)象的滿意度，就必須獲取足夠多的數(shù)據(jù)，并對(duì)這些數(shù)據(jù)進(jìn)行有效處理，但這些數(shù)據(jù)又往往涉及服務(wù)對(duì)象的隱私。因此，在數(shù)字政府建設(shè)過(guò)程中，必須對(duì)數(shù)據(jù)信息的可獲得性和使用規(guī)則進(jìn)行明確立法，以保障數(shù)據(jù)安全為底線進(jìn)行制度建設(shè)，從而切實(shí)克服數(shù)字技術(shù)條件下出現(xiàn)的倫理問(wèn)題。

首先，要通過(guò)立法明確數(shù)據(jù)信息的可獲得性和使用規(guī)則，尤其要厘清數(shù)據(jù)的產(chǎn)權(quán)歸屬。近年來(lái)，濫用消費(fèi)者數(shù)據(jù)、侵犯消費(fèi)者隱私的案件呈現(xiàn)持續(xù)增加態(tài)勢(shì)，根源在于我國(guó)對(duì)于數(shù)據(jù)這一生產(chǎn)要素的產(chǎn)權(quán)歸屬尚缺乏明確的法律規(guī)定。因此，我國(guó)立法機(jī)關(guān)應(yīng)該在科學(xué)研究的基礎(chǔ)上制定相關(guān)的法律規(guī)范，厘清數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的歸屬，并在此基礎(chǔ)上明確數(shù)據(jù)信息的可獲得性和使用規(guī)則。

其次，要在立法的基礎(chǔ)上，逐步建立數(shù)據(jù)分類分級(jí)保護(hù)制度，加強(qiáng)對(duì)重要核心數(shù)據(jù)的保護(hù)，細(xì)化數(shù)字政府建設(shè)過(guò)程中數(shù)據(jù)安全保障制度。同時(shí)，逐步完善數(shù)據(jù)流動(dòng)管理制度，尤其要建立數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估制度。此外，不僅應(yīng)該頒布全國(guó)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，還要掌握大數(shù)據(jù)安全治理的核心技術(shù)，通過(guò)自主研發(fā)的技術(shù)為關(guān)鍵信息和隱私信息“上鎖”。

最后，要構(gòu)建起分工明確、多元高效和激勵(lì)相容的數(shù)據(jù)信息安全監(jiān)管制度體系。數(shù)據(jù)安全作為數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代的核心所在和關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，必須要在立法的同時(shí)構(gòu)建起有效的監(jiān)管制度體系。要把事前預(yù)防、事中監(jiān)督和事后處理有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)，并積極探索設(shè)計(jì)鼓勵(lì)各信息主體主動(dòng)守法合規(guī)的激勵(lì)相容機(jī)制，實(shí)現(xiàn)從單向的外部監(jiān)督向權(quán)力控制與激勵(lì)機(jī)制并行的多元治理機(jī)制轉(zhuǎn)變。

數(shù)字經(jīng)濟(jì)是新時(shí)代的重要經(jīng)濟(jì)形態(tài)。隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的深度融合，其在推進(jìn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中的地位和作用愈發(fā)凸顯。各級(jí)政府要主動(dòng)適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展對(duì)政府治理帶來(lái)的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，積極探尋數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，找出政府治理中的短板和不足，找準(zhǔn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)與政府治理的契合點(diǎn)，持續(xù)推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)與政府治理的深度融合。