尺度變遷與城市性的本土獲得

◎姚尚建

華東政法大學(xué) 政治學(xué)與公共管理學(xué)院，上海201620

一、研究的緣起：尺度政治與城市性的互構(gòu)

芝加哥學(xué)者路易斯·沃斯于1938年發(fā)表《作為一種生活方式的城市性》，在這一城市學(xué)的名篇中，沃斯指出，影響社會關(guān)系的元素包括人口數(shù)量、密度和異質(zhì)性[1]。從顯現(xiàn)的人口、空間到抽象的文化差異，城市性的概念呼之欲出。沃斯的思考對于世界范圍的城市研究有著積極的先導(dǎo)意義，也啟發(fā)了中國城市學(xué)者的思考。吳曉林認為，如果并不對城市性(Urbanism&Urbanity)的兩個單詞進行區(qū)分，城市性起碼有六種典型的觀點：非農(nóng)村性、空間特征、生活方式、文化心理、社會特性、組織特性[2]。

城市性是一種與農(nóng)村生活相區(qū)別的外部特征，還是一種城市內(nèi)在的本質(zhì)屬性？不同的認知建立在我們對于城市功能及其歷史的不同理解之上。劉易斯·芒福德不贊同皮雷納對于中世紀(jì)城市繁榮經(jīng)濟基礎(chǔ)的論斷，他強調(diào)，11世紀(jì)的商業(yè)復(fù)興并非是由中世紀(jì)新型城鎮(zhèn)奠定的基礎(chǔ)性因素，如果貿(mào)易及其帶來的保障是一種癥候，那么政治統(tǒng)一就是另一種癥候，修道院發(fā)布的一系列指令則是第三個癥候[3]。因此在芒福德看來，繁榮、安全、神圣、統(tǒng)一自然成為城市的內(nèi)核。喬爾·科特金也認為：“早在發(fā)軔之初，城市區(qū)域就已扮演三種不同的重要功能：構(gòu)建神圣的空間；提供基本的安全保障；擁有一個商業(yè)市場。”[4]3

應(yīng)該說，從芒福德到科特金，中世紀(jì)以來的城市變遷日益形成其內(nèi)在的邏輯，“城市史的研究也提示我們，一個沒有道義約束或沒有市民屬性概念的城市即使富庶，也注定會蕭條和衰退”[5]。作為自由生活的標(biāo)志，城市自中世紀(jì)以來就建立在權(quán)利解放的前提之上，這一前提日益強化了城市性的價值基礎(chǔ)，并引導(dǎo)著城市的空間擴張與人口增長。與此同時，城市特有的地理空間必然規(guī)范著自由生活的邊界及其形式。同時，在城市的發(fā)展中，國家從未退場，從城市國家到國家的城市，城市不可能作為抽象的權(quán)利共同體而存在，國家力量通過資源的汲取與再分配深刻地影響著城市的外部形態(tài)與內(nèi)部結(jié)構(gòu)。因此從這個意義上，城市的集聚、擴張與收縮既是城市空間自我適應(yīng)的結(jié)果，也是國家權(quán)力調(diào)整的結(jié)果。

在世界城市化浪潮中，中國不可或缺。先秦以來的中國政治史同樣是一部城市與國家的關(guān)系史。在今天，一個擁有悠久農(nóng)業(yè)傳統(tǒng)的人口大國如何平穩(wěn)實現(xiàn)農(nóng)村人口向城市的有序流動，已經(jīng)成為中國城市化的主要任務(wù)。這一任務(wù)包括兩方面內(nèi)容：農(nóng)村城市化與城市宜居化。兩方面內(nèi)容又分別通過兩個階段加以完成：第一階段，中國從20世紀(jì)70年代末啟動了農(nóng)村改革，尤其是土地所有權(quán)、承包權(quán)以及經(jīng)營權(quán)之間的政策性分離，使農(nóng)民獲得了部分土地權(quán)利，而農(nóng)民從土地上的身份解放助推了大規(guī)模的農(nóng)民進城；第二階段，從2011年中國城市化率突破50%之后，在不同地區(qū)，城市發(fā)展出現(xiàn)了形態(tài)差異性，在一些沿海地區(qū)城市快速膨脹的同時，一些中西部的資源型城市走向收縮。在這一背景下，城市競爭開始體現(xiàn)為人口的競爭與城市服務(wù)的競爭，各級政府建設(shè)中心城市的任務(wù)逐步讓位于對美好城市生活的推崇。

尺度概念與制圖學(xué)密切相關(guān)，即自然地理領(lǐng)域?qū)Φ匦蔚貓D的分級。20世紀(jì)80年代，尺度概念經(jīng)由泰勒等學(xué)者引入人文地理學(xué)領(lǐng)域，尺度開始包含復(fù)雜的社會與權(quán)力關(guān)系，并進而包含等級化的隱喻[5]。近年來，作為人文地理學(xué)的核心概念，尺度正在走向政治學(xué)范疇，并成為空間政治學(xué)的前沿理論。西方人文地理學(xué)中的尺度政治(PoliticsofScale)廣泛應(yīng)用于分析選區(qū)劃定、社會抗?fàn)?、城市管治、資源開發(fā)和危機治理等問題。國內(nèi)學(xué)者也逐步將尺度政治理論應(yīng)用到對中國的城市管治、社會抗?fàn)?、?zhàn)略規(guī)劃、地緣安全和土地開發(fā)等問題的實證分析[6]。在中國城市性的研討中，尺度概念同樣具有啟發(fā)意義。從城市國家到國家城市的演變，意味著治理層級與治理幅度的變遷，也意味著國家政治與城市政治的尺度互構(gòu)。因此，在世界范圍內(nèi)，城市的外部形態(tài)并無明顯的差異，正是從這個意義上講，城市性體現(xiàn)為沃斯關(guān)于人口數(shù)量、密度和異質(zhì)性的描述，但是在不同制度背景下，城市形成的內(nèi)在邏輯則存在差異，從封建主義到集權(quán)政治，從國野制到郡縣制，中國的城市變遷與國家的治理尺度密切相關(guān)：一方面，中國城市長期以來都是超大規(guī)模國家政治權(quán)力的節(jié)點；另一方面，這些節(jié)點之間仍然為非國家的因素保留了空間。

二、早期國家的敘事傳統(tǒng)與城市尺度的形成

與西方城邦傳統(tǒng)不同，中國傳統(tǒng)的城市政治體系一直是國家權(quán)力體系的組成部分。長期以來，中國政治體系是家國一體的集權(quán)體系，在這一體系中，國家是君主的所有物，只是為了維系這一政治體的延續(xù)，君主才通過必要的政治分權(quán)制衡機制來實現(xiàn)國家的穩(wěn)定。在國家初創(chuàng)時期，這一分權(quán)體制表現(xiàn)為中央政府中君權(quán)與相權(quán)的分離。隨著國家規(guī)模擴大，國家逐漸形成眾多的地方單元，城市登上中國的歷史舞臺，并在不同的歷史時期呈現(xiàn)差異性的國家敘事。

(一)“國野制”與早期城市的角色悖論

中國從周開始的政治史，是一部城市史和國家史?！洞笱拧の耐跤新暋酚涊d，“文王受命，有此武功，既伐于崇，作邑于豐”，這是中國早期歷史上由國家建設(shè)都城的重要文獻。當(dāng)然，在早期歷史中，所謂的城市國家還十分簡陋，“從歷史的發(fā)展來看，初期的筑城是封樹，后期是土墉，一開始并沒有‘筑’和‘城’、‘邑’和‘都’的嚴(yán)格區(qū)別”[7]151。從氏族到國家，從“作邑”到“作邦”的演變過程，也是城市國家的形成過程?！案鶕?jù)傳說，周武王時代還有八百‘國’，這比周初林立的部落大為減少是無問題的”[7]158。隨著姬姓周族的連續(xù)封國，周部落聯(lián)盟中的姜姓、子姓等部族離開故土，紛紛在山東等地建立邦國，從而拓展了周的地理疆域，城市國家也因此成為早期中國的政治單元。

雖然中西方政治文明的起源相似，城市承擔(dān)著國家與社會管理的重要職能，但是中西方城市國家又有不同。中國早期國家的建立還需要與其他部族建立起政治聯(lián)系，這些城市國家周圍被持續(xù)征服與奴役的農(nóng)村稱為“野”，這就是“國野制”的由來。在中國，“城市和鄉(xiāng)村是不可分割的統(tǒng)一體；而希臘、羅馬等西方早期國家，城市則是政治、經(jīng)濟與文化的中心，是城邦國家的核心”[8]。在早期中國的統(tǒng)一進程中，城市國家多次搬遷，即所謂“遷國”，但是無論城市遷到何地，都會面臨“國野”背后的對立?！俺鞘械谋趬?，在中國古代社會，是由氏族社稷的制度所約束，社會上雖然有都鄙的分別，經(jīng)濟上卻形成農(nóng)村和城市不可分裂的統(tǒng)一”[7]190。

國野制證明了中國早期城市的國家屬性與“殖民者”的角色，也證明城市是中國城鄉(xiāng)分立的堡壘。城市使中國從氏族部落逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘袊业穆?lián)盟，且城市作為政治中心，隨著國家規(guī)模的擴張日益成為大一統(tǒng)國家的政治節(jié)點。從春秋到戰(zhàn)國，國家的數(shù)量逐漸減少，那些被取消國家屬性的城市先后成為勝利者的治所。秦滅六國后，這些城市又成為郡縣制的政治樞紐。國野制向郡縣制的演變，使中國城市完成國家政治向地方政治的尺度轉(zhuǎn)向，完成城市國家到國家城市的角色演變。因此中國的城市從起源上看，就不完全具有西方早期國家的邏輯，在長期大一統(tǒng)的過程中，在國家版圖的持續(xù)擴張中，城市之間的連續(xù)戰(zhàn)爭促進了民族大融合，但無論是南方城市還是北方城市，這一融合過程始終沒有摧毀城市自身的角色悖論，即中國城市既是國家治理的區(qū)域中樞，又是地方治理的政治中心。

(二)早期國家政治過程的城市傳播

“古典古代的歷史是城市的歷史，不過這是以土地財產(chǎn)和農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)的城市；亞細亞的歷史是城市和鄉(xiāng)村無差別的統(tǒng)一(真正的大城市在這里只能干脆看作王公的營壘，看作真正的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)上的贅疣)；中世紀(jì)(日耳曼時代)是從鄉(xiāng)村這個歷史的舞臺出發(fā)的，然后，它的進一步發(fā)展是在城市和鄉(xiāng)村的對立中進行的；現(xiàn)代的歷史是鄉(xiāng)村城市化，而不象在古代那樣，是城市鄉(xiāng)村化”[9]。在這一建基于農(nóng)業(yè)社會的城市制度中，鄉(xiāng)村關(guān)系嵌入了城市政治結(jié)構(gòu)，城市治理必然帶有東方鄉(xiāng)村社會治理的倫理色彩，意味著基于熟人社會的國家制度、城市制度與農(nóng)村制度并無明顯的鴻溝。

在早期中國，國家并不擁有城市所有的話語權(quán)。城市既住著君主貴族，也住著同族的國民，城市因此提供了民間議論朝政的空間。為了更好地采納這些意見，執(zhí)政者廣開言路，“臣聞堯舜之世，諫鼓謗木，立之于朝”[10]。政論家賈山給漢文帝的《至言》中，記錄了不同行業(yè)的百姓都有監(jiān)督政治的責(zé)任，“古者圣王之制，史在前書過失，工誦箴諫，瞽誦詩諫，公卿比諫，士傳言諫，庶人謗于道，商旅議于市，然后君得聞其過失也。聞其過失而改之，見義而從之，所以永有天下也”[11]。尤其值得關(guān)注的是，無論是“道”還是“市”，都是人口集中的地方，這些地方也因此具有公共討論與政治溝通的功能。城市作為國家和地方的政治中心與商貿(mào)中心，自然是這些公共討論與政治溝通的重要場所。

(三)城市工商業(yè)的發(fā)展與國家敘事的轉(zhuǎn)向

從周到秦，中國逐漸從王權(quán)國家演變成為皇權(quán)國家。如果說在周厲王朝代，君主尚無法實際上擁有城市國家的全部權(quán)力，那么到了秦以后，由于國家擴張及其權(quán)力結(jié)構(gòu)的等級化，君主與國民的直接互動日益困難，君主造神運動的升級與官僚機構(gòu)的成熟使議政日益成為官僚尤其是朝官的特權(quán)，國家與社會呈現(xiàn)不同的運轉(zhuǎn)軌跡。漢唐之后，城市聚集了大量人口，商業(yè)高度繁榮，城市在保持政治中心功能的同時走向了社會化與商業(yè)化。唐前期實行嚴(yán)格的坊市制，長安城建有常設(shè)的商業(yè)區(qū)如東、西、中等三市，洛陽亦有豐都、大同、通遠等三市。隨著工商業(yè)的發(fā)展，在唐朝中期，坊市制在時間和空間上的限制均被突破。唐后期以后，長安的坊與坊之間出現(xiàn)了眾多小商販，東、西市附近的坊與坊之間還出了商店。到9世紀(jì)時，長安城內(nèi)出現(xiàn)夜市，打破了唐王朝夜間不能進行商業(yè)活動的禁令[12]263-264。

因此，城市一旦形成，就無法僅僅依賴國家敘事。有唐一朝，由于選官制度與商業(yè)的繁榮，人口大量進入各類城市，其中長安尤甚。百萬人口的長安城有大量脫離原籍的人口，對于這些“流動人口”，唐朝政府在不同階段采取了不同的政策措施：一是堅決追討、采取懲罰性攤逃措施；二是派使分赴各地括戶，仍堅持遣返原籍的思路和政策；三是各地日益增加的逃戶已難以控制，遂以“客戶”稱之；四是鼓勵客戶在當(dāng)?shù)厝爰?，并給予賦役方面的若干優(yōu)惠；五是通過“兩稅法”的推行，直接將逃戶和定居者的身份定性為“客戶”[13]。承認流動人口的事實、重新把脫籍人口納入城市居住地管理是唐朝城市治理的務(wù)實之舉。同時，唐朝城市制度還面臨著商業(yè)沖擊。作為世界性都市，唐長安一度成為連接?xùn)|西方貿(mào)易和文化中心地帶，來自朝鮮半島、日本及西域的商賈在此云集，市場化氣息濃厚，并逐步蔓延全國，洛陽、揚州、成都、廣州等都先后成為重要的商業(yè)中心。異質(zhì)性的商業(yè)文化對傳統(tǒng)中國城市進行了組織和制度上的改造，“隨著商業(yè)發(fā)展，城市出現(xiàn)了商業(yè)行會組織，這種商業(yè)行會同手工業(yè)行會一樣，是政府控制商業(yè)的工具。同時，唐政府還制定了較為完備的市場管理制度，制定了較完整的商法”[12]266。同時，一些廣為傳播的文學(xué)作品也關(guān)注時事，一些民間戲劇如“參軍戲”等偶爾涉及社會現(xiàn)象甚至有對朝政的批判，沿襲了早期城市國家“庶人謗于道，商旅議于市”的議政傳統(tǒng)。

三、國家敘事的制度變遷與城市政治的尺度互動

馬學(xué)廣、李魯奇使用“結(jié)構(gòu)—行為—行動者”的分析思路，將尺度政治的研究方向分為作為政治過程的尺度結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變、跨尺度的政治行為與策略、跨尺度的政治行動者聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)等三種[14]。這一分類有助于理解中國城市政治的敘事方式。從唐朝以來，一旦戰(zhàn)亂終止，國家繁榮，資本與流動人口對于城市制度的沖擊就持續(xù)發(fā)生。如果說唐代中后期的“客戶”入籍沖擊了周秦以來的編戶制度，那么坊墻的崩塌則重構(gòu)了城市空間。自宋以來，城市的國家屬性日益讓位于市場屬性與社會屬性，并從地理空間、權(quán)力結(jié)構(gòu)上重塑了中國的城市制度。

(一)坊市制的瓦解與“國家—編戶齊民”治理結(jié)構(gòu)的危機

秦漢以來的中國政治在很長時間里都維系著“國家—編戶齊民”的治理結(jié)構(gòu)，“威脅編戶齊民的社會勢力，主要是商人與豪強。為了打擊商人，商鞅給出的方案是抑商。以國家力量在經(jīng)濟領(lǐng)域排擠出商人的經(jīng)濟力量，在社會領(lǐng)域則是打擊商人的社會聲望；對于豪強，主要是遷徙、掠奪家產(chǎn)、誅殺宗族等方式予以消滅”[15]。消滅豪強維系了國家君主的最高權(quán)力，重農(nóng)抑商的政治傳統(tǒng)減少了人口的流動。即使在城市，居民也被編入里坊之中以限制流動。從“什伍連坐”到保甲制度，人們被嚴(yán)格按照軍隊結(jié)構(gòu)整合起來，這種嚴(yán)密的命令服從式的政治體系需要以社會相對靜止與民智遲鈍為基礎(chǔ)，一旦民智開化和人口流動，那么這一治理結(jié)構(gòu)勢必出現(xiàn)危機。

隋唐以后的科舉考試打破了秦漢以來征辟、察舉、任子等僵化的選官制度，教育深入鄉(xiāng)村，讀書求官成為階層上升的重要渠道。同時，商業(yè)機會促進了人口流動，主要體現(xiàn)為農(nóng)業(yè)人口進入城市。由于市場的持續(xù)發(fā)育，唐朝后期里坊制度逐步破壞，揚州等城市不再設(shè)立坊墻，不再區(qū)分居住區(qū)與商業(yè)區(qū)。宋朝放寬夜禁，夜市繁榮，街巷制最終取代了里坊制，而作為國家制度的宋朝保甲制度主要具有治安和基層治理功能，也并不遏制商業(yè)的繁榮與人口的流動。

(二)國家制度與城市政治的尺度互動

傳統(tǒng)中國城市長期以來維系著對農(nóng)村的統(tǒng)治，但隨著部分城市的開埠與租界的建立，中國城市開始移植西方現(xiàn)代城市制度?！皬?909年1月到1910年2月間，清廷先后頒布《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治選舉章程》《京師地方自治章程》《府廳州縣地方自治章程》《府廳州縣議事會議員選舉章程》，允許各地選舉產(chǎn)生理事會或董事會，實施地方自治。而一系列的地方自治背后，是城市的興起和自治”[16]。在中國傳統(tǒng)的政治演變中，城市既是國家權(quán)力的集中體現(xiàn)，也是重要的居所。城市自治體現(xiàn)了國家治理形態(tài)的轉(zhuǎn)變，而城市則成為政治權(quán)力下放與制度變遷的重要切口。

1949年以后，依賴封閉的土地制度和戶籍制度，中國的城市等級重新得以強化。在取消城市自治權(quán)之后，國家掌握城市廢立的權(quán)力，并先后于1955、1963、1986年調(diào)整了設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)。在1955年，國務(wù)院《關(guān)于設(shè)置市、鎮(zhèn)建制的決定》(以下簡稱《決定》)規(guī)定，市是屬于省、自治區(qū)、自治州領(lǐng)導(dǎo)的行政單位。聚居人口10萬以上的城鎮(zhèn)，可以設(shè)置市的建制。聚居人口不足10萬的城鎮(zhèn)，必須是重要工礦基地、省級地方國家機關(guān)所在地、規(guī)模較大的物資集散地或者邊遠地區(qū)的重要城鎮(zhèn)，并確有必要時方可設(shè)置市的建制[17]?；诠と穗A級先進性的認識，城市在1949年以后迅速與工業(yè)結(jié)合起來，大量的工廠建立在城市，一些遠離城市的礦區(qū)也劃入城市轄區(qū)。20世紀(jì)80年代之前，在中國的政治結(jié)構(gòu)中，城市治理幅度是有限的，除了直轄市及少數(shù)地區(qū)以外，全國的工業(yè)城市與農(nóng)村縣多由省級政府管轄，省級政府以派出機關(guān)——行政公署的形式進行管理，而行政公署機關(guān)往往設(shè)立在該區(qū)域的城市或城鎮(zhèn)之中，這就是1949年以后的“地市分離”格局。1983年，江蘇省推行“地市合并”并實施市管理縣體制，于是有了“地級市”?！暗丶壥小逼毡閿U張了中國城市的管理尺度，也是中國城市化進程中非常重要的制度探索。同年1月，江蘇省常熟縣雖然撤縣建市，仍然被劃入地級蘇州市管轄；原江蘇省屬泰州市劃入地級市揚州市管轄，常熟和泰州也形成了新的城市類型——縣級市。2019年，溫州市蒼南縣龍港鎮(zhèn)升格為縣級市，在現(xiàn)有轄區(qū)不變的情況下，“切塊設(shè)市”為中國城市化提供了新的可能。與此同時，一些縣或縣級市成為市轄區(qū)，完成了新的地理空間重組。

(三)國家尺度松弛與城市異質(zhì)性的持續(xù)萌發(fā)

從全球、國家到城市，泰勒把權(quán)力與空間聯(lián)系了起來，他強調(diào)，“唯物主義的適用明確了世界經(jīng)濟的起點并給予我們分割空間組織的線索，世界經(jīng)濟在全球最大地理范圍內(nèi)存在，此外，我們接受國家的相對自治，就意味著大部分的重要議題是在國家尺度下討論的，我們還要增加一個更為常見的地理尺度——城市，將尺度作為基本原則來創(chuàng)建空間組織”[18]。在泰勒看來，全球、國家和城市等三種尺度與社會科學(xué)將活動劃分為經(jīng)濟、社會和政治活動是同樣“自然”的，但是從尺度政治的視角來看，這種劃分方式僅初步揭示了城市在全球、國家政治中的基本單元，而沒有充分展示國家尺度變遷對于城市發(fā)展的影響。中世紀(jì)以來，由于國家尺度的松弛，歐洲城市是神圣、安全而又繁忙的場所，是“作為一個巨大的宗教中心、一個神圣的地方而立足的。它位于一個具有天然屏障、安全的地方，可以培植復(fù)雜的城市生活”[4]3。中世紀(jì)以后，重新崛起的城市世俗化進程加快，“中世紀(jì)的城市從十二世紀(jì)起是一個公社，受到筑有防御工事的城墻的保護，靠工商業(yè)維持生存，享有特別的法律、行政和司法，這使它成為一個享有特權(quán)的集體法人”[19]。因此只有在國家尺度松弛這一基礎(chǔ)上，城市的獨特性才逐漸形成。

國家尺度的松弛使城市迅速膨脹起來，沃斯關(guān)于城市性的三個特征解釋了人口與文化對于城市形成的重要意義，這一事實與尺度政治并不沖突。具體而言，針對物質(zhì)空間、組織空間和表達空間，尺度政治主要涉及三種尺度形式：不同的領(lǐng)土范圍(Range)或大小(Size)、不同的行政或組織級別(Level)、對地方化權(quán)利范圍(Scope)的不同聲明(Statement)[6]。從地理空間、權(quán)力空間到社會空間，無論是超大城市還是中小城市，正是異質(zhì)性的人口進入相同的空間，賦予城市以不同的生命與立場，賦予人們在城市空間之內(nèi)的不同表達與共同生活。從城市國家到國家城市，從直轄市、地級市到縣級市，尺度政治理論同樣解釋了中國城市變遷中的空間與權(quán)力，中國的城市擴張和城市數(shù)量增加是行政區(qū)劃調(diào)整的結(jié)果，在這一邏輯的另一面，也是市場崛起與公民自由流動的社會化結(jié)果。

四、權(quán)利的崛起與城市的人民性轉(zhuǎn)向

如果說城市研究的尺度轉(zhuǎn)向為城市性的理解提供了新的視角，那么隨著民主制度的確立，這一轉(zhuǎn)向終將指向現(xiàn)代城市的主體——人民。也就是說，當(dāng)尺度這一制圖學(xué)意義上的“比例尺”直接指向了城市權(quán)力的等級、幅度，它也為城市政治中“人民”的出場提供了前提。在這一基礎(chǔ)上，城市的屬人性到城市的人民性形成了尺度的跨越：在前者上，城市性體現(xiàn)為國家傳統(tǒng)、技術(shù)力量、社團崛起、市場要素的混合作用；在后者上，行使參與城市、管理城市與控制城市的權(quán)利成為人民城市的價值內(nèi)核?！半S著人民性的導(dǎo)入，城市性逐漸失去原先中立立場，并具有了引導(dǎo)城市發(fā)展的正向功能”[20]。

(一)現(xiàn)代城市增長與農(nóng)村人口權(quán)利尺度的持續(xù)擴張

城市的形成伴隨著人口的流動。1840年，在美國獨立50年后，僅有10%的人口具有城市身份，到了1920年代，城市人口已經(jīng)達到了51%，在不到100年的時間里，美國從一個農(nóng)業(yè)國家進入了城市國家的行列[21]。由于農(nóng)業(yè)機械的發(fā)展，在1830—1896年間，收割小麥所需要的時間減少了95%，所需要的勞動力減少了80%[22]。工業(yè)革命促進了農(nóng)業(yè)人口的遷徙，并為城市提供了源源不斷的人口。同樣在中國城市化進程中，大量的農(nóng)業(yè)人口從土地上解放出來，一項基于QQ登錄的數(shù)據(jù)表明，早在2003年年底，包含瞬間流動人口在內(nèi)，北京、上海、廣州和深圳等四個一線城市的實際人口數(shù)量就不止官方公布的6,930萬，而是高達1.6476億[23]。城市人口劇增是大規(guī)模人口流動推動的結(jié)果，2011—2014年，我國流動人口以年均800萬人的規(guī)模增長，至2014年年末，已達2.53億人，其中東部地區(qū)仍然是流動人口集中導(dǎo)入地[24]。

工業(yè)革命及人口流動導(dǎo)致了城市規(guī)模的擴大，導(dǎo)致人民對于自身生存尺度的擴充，也對農(nóng)業(yè)社會形成了結(jié)構(gòu)性沖擊。僅從土地制度來看，城市化的快速推進與仍然停留在農(nóng)業(yè)社會的土地制度的異步性干擾了中國的城市化進程。在文貫中看來，中國長期的土地制度已經(jīng)造成兩種結(jié)構(gòu)性失衡：一是中國未能在農(nóng)業(yè)比重急劇下降的同時相應(yīng)地減少農(nóng)村人口的比重，造成城市化的滯后和城鄉(xiāng)收入差距的惡化；二是未能將服務(wù)業(yè)的就業(yè)比例提高到世界平均水平，造成農(nóng)村的普遍性隱性失業(yè)和集聚效應(yīng)的浪費[25]。一份數(shù)據(jù)也表明，中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率只有荷蘭的千分之一，中國有2.2億農(nóng)業(yè)勞動力，荷蘭有22萬農(nóng)業(yè)勞動力，但是同期農(nóng)產(chǎn)品價值比荷蘭少110億美元[26]。未來中國農(nóng)村將持續(xù)析出農(nóng)業(yè)剩余人口，中國城市化的規(guī)模擴張主要是由于這些人口的生存尺度擴張導(dǎo)致的。

(二)國家尺度的持續(xù)放寬與城市種類的多樣化

1949年，中華人民共和國定都北京后，城市政治進入新的歷史階段。作為新中國第一部市鎮(zhèn)設(shè)置的法律文件，《決定》明確了城市的人口與行政地位，這就意味著中國的城市化必須從這兩個角度予以突破。1984年，浙江省蒼南縣龍港鎮(zhèn)在全國率先推出土地有償使用制度、戶籍管理制度和發(fā)展多種經(jīng)濟成分“三大改革”，積極探索農(nóng)民建設(shè)城鎮(zhèn)的路徑；1992年前后，“龍港經(jīng)驗”催生了“富陽農(nóng)民城”，引導(dǎo)農(nóng)民進城搞經(jīng)營、辦企業(yè)[27]。農(nóng)民城從人口與行政級別兩個方面撕開了中國已有的城市尺度，2014年12月29日，國家發(fā)展改革委聯(lián)合中央編辦、公安部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、農(nóng)業(yè)部等部委聯(lián)合下發(fā)《國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點方案》，確定在江蘇、安徽兩省和寧波等62個城市(鎮(zhèn))開展試點新型城鎮(zhèn)化。要求這些地區(qū)建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機制、多元化可持續(xù)的城鎮(zhèn)化投融資機制、改革完善農(nóng)村宅基地制度、探索建立行政管理創(chuàng)新和行政成本降低的新型管理模式、綜合推進體制機制改革創(chuàng)新[28]。

中央政府對于城市尺度的放寬得到了地方政府的積極響應(yīng)。2017年8月22日，《甘肅省人民政府辦公廳關(guān)于進一步健全完善戶籍制度改革配套政策推進城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋的實施意見》(以下簡稱《意見》)頒布，提出到2020年實現(xiàn)約240萬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶的目標(biāo)任務(wù)?！兑庖姟诽岢隽寺鋺舫擎?zhèn)的政策標(biāo)準(zhǔn)，即農(nóng)村學(xué)生升學(xué)和參軍進入城鎮(zhèn)的人口、在城鎮(zhèn)就業(yè)居住5年以上和舉家遷徙的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口以及新生代農(nóng)民工，一律可在城鎮(zhèn)落戶；高校畢業(yè)生、技術(shù)工人、職業(yè)院校生、留學(xué)歸國人員一律可在城鎮(zhèn)落戶；有國家級專業(yè)技術(shù)職稱、各類高等級的專業(yè)技能人員一律可在城鎮(zhèn)落戶[29]。全國各地也都紛紛加快城市化進程，人口競爭與城市發(fā)展聯(lián)系起來，除了特大城市，一些新興城市也得到了政策關(guān)注。截至2016年年初，我國10萬人以上的鎮(zhèn)有200多個[30]，這些鎮(zhèn)在一定條件下都具備了設(shè)市的可能。近30年來670余座城市的演變還說明，城市數(shù)量與城市版圖的擴張線路呈雙線推進，即大城市越來越大、小城市越來越多。對于大城市來說，通過縣區(qū)合并、撤縣建區(qū)的方式擴大市域空間，通過市域公交尤其是軌道交通的方式形成中心城市的交通樞紐地位，通過港口或企業(yè)重組等形式凸顯中心城市的經(jīng)濟地位，這一系列政策組合使中國的縣域經(jīng)濟演變?yōu)槭杏蚪?jīng)濟，使縣域管理演變?yōu)槭杏蚬芾?，從而形成一批百萬人口以上甚至千萬人口的特大城市；對小城市來說，通過鎮(zhèn)改市等政策鼓勵中小城市發(fā)育，降低農(nóng)民進入城市的制度門檻，使其成為中國城市化進程的新陣地。

(三)人民城市對于國家尺度與資本力量的雙重平衡

長期以來，中國都是一個傳統(tǒng)的集權(quán)制國家，城市體系不過是這個等級體系中的組成部分?！跋襁@樣一個持續(xù)如此長久并具有如此高度自主性的體系，其影響力不可能僅限于自身制度在形式上存在的那段時期。甚至在新體制超出舊類型時，傳統(tǒng)價值和行為也可無限長久地持續(xù)下去”[31]。1955年的《決定》從政治地位與人口規(guī)模角度設(shè)定城市標(biāo)準(zhǔn)，事實上也是這種等級政治傳統(tǒng)的繼續(xù)，但是當(dāng)城市人口已經(jīng)達到設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，是否可以自動成為城市？在中國卻是一個需要跨越制度門檻的問題。在人民國家的制度背景下，人民城市的理念有助于突破上述限制，即人民有權(quán)建設(shè)自己的城市。也正是在這樣的考量下，在“強鎮(zhèn)擴權(quán)”遭遇困難之后，蒼南縣龍港鎮(zhèn)獲得中央政府的政策支持，直接設(shè)立縣級市而非學(xué)界呼吁的縣轄市的案例說明，在當(dāng)下中國的城市化進程中，不同層級間政府的權(quán)力平衡仍然是城市發(fā)展突破制度瓶頸的助推劑。

城市的人民性除了國家尺度的平衡，還需要平衡資本的力量。近年來國家城市尺度的放寬，把農(nóng)民從土地束縛上解放出來，一系列土地確權(quán)行為使中國農(nóng)民的土地權(quán)利逐步轉(zhuǎn)化為城市權(quán)利，但是農(nóng)民的城市權(quán)利卻極易遭到阻截，“決定民工能否留在一個城市定居、工作的根本原因是住房的租金或價格。但是，中國在當(dāng)前的條件下，只有少量有技術(shù)的農(nóng)民工才能在城市找到工資較高的工作，因而支付得起昂貴的房租或買得起房……由于土地供應(yīng)完全由國家壟斷，房屋市場無法對中低層的需求做出反應(yīng)。雖然大量的樓盤空置，但這些房屋并不可能成為中低階層特別是外來民工的棲身之地”[25]。樓房空置既不符合國家利益，也不符合資本利益，更不符合人民利益。在城市的人民性彰顯過程中，中國城市化的下半場事實上已經(jīng)成為逐漸上升的城市自由與逐漸轉(zhuǎn)向的國家尺度、資本尺度間的博弈過程。在社會、權(quán)力與資本的關(guān)系變遷中，三者的結(jié)盟并不穩(wěn)定：國家希望通過尺度調(diào)整把大量人口吸納到中小城市，以緩解大城市尤其是超大城市的治理壓力；資本在逐利過程中既受制于國家“房住不炒”的總體規(guī)定，又要關(guān)注“一城一策”的地方政策誘導(dǎo)；社會個體既依賴國家落戶政策的尺度放松，又依賴資本解決城市居住權(quán)與空間的占有。城市性就在這種復(fù)雜的關(guān)系變遷中得以形成。

五、結(jié)論

從城鄉(xiāng)關(guān)系看，鄉(xiāng)村的末端是城市的起點。在工業(yè)革命之后，與西方類似，中國城鄉(xiāng)關(guān)系背后同樣是農(nóng)業(yè)與工業(yè)的關(guān)系。工業(yè)發(fā)展對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的革命性意義在于：前者解放了大量的農(nóng)業(yè)人口，促進了城鄉(xiāng)之間人口的大規(guī)模流動，城市的商業(yè)特征與社會屬性日益突出，城市政治中的國家尺度日益松弛，城市權(quán)利逐步浮現(xiàn)。市管縣的體制將城市引入中國的縱向?qū)蛹夡w系，也逐步形成了中國城市性的自身特色。雖然中國城市治理仍然帶有濃厚的國家屬性與城鄉(xiāng)合治的政治特征，但是正是持續(xù)性的國家尺度的松弛與城市權(quán)利的拓展，才帶來了中國城市發(fā)展的多樣性與可能性。今天的中國城市變遷仍在持續(xù)，現(xiàn)有的小型、中性、大型和特大型城市分別在中國城市化進程中逐步體系化，并在國家發(fā)展與治理中承擔(dān)著不同的責(zé)任，但是總體上來說，無論是哪一類城市都要遵循，“人民城市人民建、人民城市為人民”這一逐漸深入人心的理念。在人民城市的建設(shè)過程中，日益增長的人口在國家現(xiàn)有的制度設(shè)計與政策尺度中有序流動，正是這種社會自由與國家秩序、地理空間一道成為中國城市接軌世界城市化浪潮新的起點，也成為中國本土城市性的基本內(nèi)核。