全球公域治理的現(xiàn)實挑戰(zhàn)與對策

余曉迪

（中國人民大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，北京 100872）

在中國科學(xué)院第二十次院士大會、中國工程院第十五次院士大會、中國科協(xié)第十次全國代表大會上，習(xí)近平總書記指出：“科技創(chuàng)新深度顯著加深，深空探測成為科技競爭的制高點，深海、深地探測為人類認(rèn)識自然不斷拓展新的視野?！保?］的確，人工智能、生命科技、太空探索、深海探測等一系列前沿性、顛覆性技術(shù)的不斷突破，為一些主要發(fā)達(dá)國家探索其主權(quán)管轄范圍外的領(lǐng)域提供了硬性條件，大國競爭范圍隨之延伸到深海、極地、太空、網(wǎng)絡(luò)空間等全球公域。但全球公域與主權(quán)國家的主要區(qū)別及治理難點在于，在主權(quán)國家范圍內(nèi)，公共資源的分配、公共設(shè)施的使用、公共產(chǎn)品的享有等都是由國家和政府依法合理配置的，每個公民都是受益者也是維護(hù)者。然而，一旦跨足到全球公域，就出現(xiàn)了權(quán)威和責(zé)任的缺失，易導(dǎo)致公域資源環(huán)境的破壞和治理困局。而作為人類活動的終極前沿和新疆域，全球公域與人類的生存發(fā)展密切相關(guān)，因此，對公域的治理不容忽視。由全球公域的共性特點出發(fā)，探尋全球公域治理出現(xiàn)困境的原因，進(jìn)而尋求妥善的治理對策，不僅是對公域的保護(hù)，更是對人類長遠(yuǎn)發(fā)展的考慮。

一、全球公域治理研究現(xiàn)狀分析

從大航海時代起，以海洋為代表的公域開始進(jìn)入人類視野。進(jìn)入21世紀(jì)，人類對公域的探索加快，公域治理的重要性也愈發(fā)凸顯。相應(yīng)地，學(xué)界對公域治理的研究也在不斷拓展和進(jìn)步。從國內(nèi)學(xué)界對全球公域治理的研究來看，主要體現(xiàn)在三個層面：一是對全球公域治理發(fā)展歷程的考察。如鄭文明，指出互聯(lián)網(wǎng)治理大致經(jīng)歷了非組織化的技術(shù)治理、私人組織治理、聯(lián)合國介入治理等階段。［2］陳秋豐則把公域治理分為早期海洋帝國治理階段、自由進(jìn)入與主權(quán)封閉階段、全球公域的拓展階段和全球治理階段。［3］同時，學(xué)者們也指出了當(dāng)前公域治理存在的問題，謝晶仁認(rèn)為，全球網(wǎng)絡(luò)空間治理存在認(rèn)識不足、協(xié)商不明顯、技術(shù)落后、人才缺乏等問題。［4］游啟明指出，海洋治理面臨的主要挑戰(zhàn)在于其態(tài)勢的權(quán)力政治化、供給的赤字化、價值導(dǎo)向的私有化。［5］二是從法治的視角來探討公域治理。王陽將全球海洋治理看作是海洋政治和法律制度發(fā)展的必然結(jié)果，但中國在海洋法上制度創(chuàng)新仍顯不足，且在實踐上受到個別西方國家抵制，由此王陽提出中國應(yīng)積極塑造與自身地位和責(zé)任相符合的國際制度，以此為海洋治理貢獻(xiàn)中國智慧。［6］董躍探討了“極地條款”納入我國《海洋基本法》的問題，指出通過立法形式宣示我國在極地地區(qū)的立場和主張是必要的。楊華也以極地為研究對象，分析了諸多國家在極地全球治理規(guī)則存在的共性問題，即國際規(guī)則本身的局限、國際規(guī)則之間及國內(nèi)與國際法則之間的沖突三個方面。［7］三是對中國在全球公域治理中的作用分析。學(xué)者們普遍考察了中國在全球公域治理中的作用，認(rèn)為中國在理念共識塑造、話語權(quán)構(gòu)建、多元治理合作等方面為全球公域治理貢獻(xiàn)了方案，此外也提出了具體性建議。丁煌提出，中國應(yīng)加強(qiáng)與他國的互動與合作，提升參與北極治理的能力，并通過國際性媒體表達(dá)自身立場和利益訴求。［8］何奇松指出，太空武器化成為威脅太空安全和中國安全的重大挑戰(zhàn)，因此中國要增強(qiáng)太空實力，加快構(gòu)建太空安全體系。葉泉認(rèn)為，中國正在建設(shè)“海洋強(qiáng)國”，參與和推動全球海洋治理是必由之路，應(yīng)做好國際和國內(nèi)的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)，推動全球、區(qū)域和雙邊合作，對全球海洋治理體系進(jìn)行“改良”。［9］

從國外學(xué)者研究情況來看：第一，對全球公域的安全研究。以美國為例，巴里·博森將全球公域的主導(dǎo)權(quán)看作是美國霸權(quán)地位得以維持的關(guān)鍵，該領(lǐng)域?qū)W者繼而從國家頂層設(shè)計上論證了全球公域?qū)γ绹踩闹匾?。第二，對人類共同遺產(chǎn)（CHM）原則在全球公域治理中的局限性和戰(zhàn)略優(yōu)勢剖析，及其與公地悲劇理論的對比研究。第三，針對海洋治理存在碎片化和多中心化的問題，指出應(yīng)發(fā)揮聯(lián)合國在全球海洋治理中的領(lǐng)導(dǎo)作用，加強(qiáng)全球和區(qū)域?qū)用娴暮献鳎瑢崿F(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。［10］第四，針對發(fā)展中國家在全球公域治理機(jī)制建設(shè)中的影響作了分析，指出發(fā)展中國家可以利用其在國際上的多數(shù)地位，也即數(shù)量優(yōu)勢來塑造制度結(jié)果，推進(jìn)其所偏好的決策。［11］第五，立足于國際海洋法，考察了在《聯(lián)合國海洋法公約》框架下以往海洋治理取得的成績，及當(dāng)前顯現(xiàn)出來的問題，包括海洋能源和資源管理、跨界資源管理爭端、深海資源開發(fā)活動增加帶來的潛在沖突。

綜上，在全球公域治理問題上，國外研究相對較少，國內(nèi)學(xué)界雖已取得一定進(jìn)展，但仍顯不足，具體來講：首先，側(cè)重于中國視角。主要圍繞對中國在參與公域治理中的突出貢獻(xiàn)展開，并對未來中國在公域治理上發(fā)揮更大作用提出展望。其次，多針對某一具體公域，學(xué)者們結(jié)合“海洋命運共同體”“網(wǎng)絡(luò)命運共同體”“數(shù)字絲路”等，對公海、網(wǎng)絡(luò)空間、極地等不同公域進(jìn)行了探討，但由此也造成視角的局限性，在治理建議上缺乏聯(lián)系，呈現(xiàn)碎片化。再次，從公域整體進(jìn)行考察的研究較少，造成系統(tǒng)性研究的欠缺，且主要突出理念治理而缺乏具體性、實踐性。據(jù)此，本文立足于“全球公域”這一整體概念，將公海、極地、太空、互聯(lián)網(wǎng)空間納入研究對象，明確其價值所在，并指明公域治理的必要性。由此進(jìn)一步分析當(dāng)前全球公域治理所面臨的共性問題，立足全局為推進(jìn)公域善治提出對策建議。

二、全球公域治理的相關(guān)概念界定

全球公域不同于主權(quán)國家之下的疆域，是人類的共有區(qū)域。隨著人類對公域價值的認(rèn)識不斷加深，公域逐漸成為人類活動的重要場域。與此同時，全球公域出現(xiàn)的問題也使得公域治理成為必需。

（一）全球公域的內(nèi)涵及其價值所在

在地理空間意義上，全球公域是指位于國家主權(quán)管轄范圍以外的區(qū)域或資源，主要包括公海、極地、太空等。這些區(qū)域處在主權(quán)國家領(lǐng)土和管轄范圍之外，而不能被單獨任何一個國家、聯(lián)合體、組織或個人所占有，是全人類共同享有的全球公共物品。獨特的地理位置，極端的氣候環(huán)境和未知性，使全球公域成為人類活動的“戰(zhàn)略邊疆”“終極前沿”。隨著大數(shù)據(jù)時代的到來，網(wǎng)絡(luò)空間作為一種蘊含非物質(zhì)性資源如知識、技術(shù)等的公共空間，也成為大國間角逐的新型公域。

整體來看，全球公域資源豐富，對于國家發(fā)展具有重大的生態(tài)、科研、經(jīng)濟(jì)等價值。公海區(qū)域有著多樣的生物資源、石油和天然氣等，是人類生存發(fā)展不可或缺的重要資源和能源，此外，公海還可應(yīng)用于國際自由貿(mào)易的交通運輸通道、通訊電纜等，為貨物輸送、經(jīng)貿(mào)往來提供了便利。極地地區(qū)有豐富的石油、煤、鐵、金、錳等礦產(chǎn)資源和森林、漁業(yè)資源，北極航道還可用于遠(yuǎn)洋運輸，在科研考察、生態(tài)環(huán)境、資源開發(fā)、航道利用方面具有重要價值。太空在科學(xué)實驗、對地觀測、空間技術(shù)等方面意義重大，是“政治、軍事、經(jīng)濟(jì)和社會等各領(lǐng)域的‘助產(chǎn)士’”［12］?；ヂ?lián)網(wǎng)的發(fā)展促進(jìn)信息與數(shù)據(jù)的全球流動，由此形成了龐大的網(wǎng)絡(luò)空間和海量的數(shù)據(jù)資源，能夠產(chǎn)生巨大的戰(zhàn)略和經(jīng)濟(jì)效益。最初由于技術(shù)水平和開發(fā)手段的局限，公域是在人們活動范圍之外的，隨著技術(shù)的發(fā)展，人類活動對公域的探索成為可能，公域資源的價值也逐漸被挖掘，公域因此走進(jìn)人類視野。

（二）全球公域治理及其必要性

簡言之，全球公域治理是全球治理在公域范圍內(nèi)的具體化。具體來說，則指國際間各行為主體針對公域內(nèi)出現(xiàn)的一系列公共性議題或事務(wù)進(jìn)行協(xié)商，在共同利益的基礎(chǔ)上達(dá)成一致意見和行動的過程。從其行為主體來看，當(dāng)前參與全球公域治理的主要是主權(quán)國家及權(quán)威性的國際組織。從治理對象來看，主要是由于人類活動在公海、極地、太空、網(wǎng)絡(luò)等空間內(nèi)產(chǎn)生的資源、環(huán)境、主權(quán)、安全等議題。從治理目標(biāo)來看，全球公域治理致力于形成公域善治。

全球公域治理最初始于公海，在十五六世紀(jì)的大航海時代，西班牙和葡萄牙為解決雙方勢力范圍問題，先后簽訂了1494年的《托德西拉斯條約》與1529年的《薩拉戈薩條約》，這被視為早期海洋治理的一項重要標(biāo)志。18世紀(jì)末至20世紀(jì)中期，人類對全球公域探索的范圍拓展到極地地區(qū)，主要圍繞極地生物資源、海洋及島嶼主權(quán)展開。20世紀(jì)中后期以來，太空也成為人類活動的新場域。隨著深空、深海、深地探測技術(shù)的飛速推進(jìn)，信息、數(shù)字技術(shù)加快萬物智能互聯(lián)，不斷為人類活動賦能，相應(yīng)地也使人類對公域利用程度加深。但全球公域是處于無政府狀態(tài)之下的，全球公域的開放性使得任何一個國家、組織或個人都可進(jìn)入此領(lǐng)域。每個能力所及某一公域的國家都企圖從中單獨獲取利益，并盡可能地排斥其他國家的介入，使公域為其私有，由此導(dǎo)致了國家間對全球公域資源的搶占和爭奪。在全球公域的開發(fā)與利用中，大國間的競爭行為比比皆是?？梢?，公域典型的“無主性”與“非排他性”極易導(dǎo)致“公地悲劇”，即在所屬權(quán)無法界定的情況下，人們對公域資源進(jìn)行競爭性使用、過度開發(fā)，導(dǎo)致資源枯竭、生態(tài)破壞，甚至引發(fā)自然災(zāi)害、軍事戰(zhàn)爭、通訊及網(wǎng)絡(luò)癱瘓等重大風(fēng)險。長遠(yuǎn)來看，雖然此類問題最初發(fā)端于一國或地區(qū)，甚至是某個局部領(lǐng)域，但鑒于人口的流動性、交通運輸?shù)谋憬菪?、地理位置的特殊性等，使之在客觀上有了廣泛的傳播范圍和影響空間，最終可能形成全球性風(fēng)險，任何一個國家都不可能獨善其身。因此，全球公域看似遠(yuǎn)離人類活動范圍，但與人類生活生存息息相關(guān)。我們在享有全球公域資源帶來的價值的同時，必須看到由于人類活動所造成公域內(nèi)部出現(xiàn)的一系列問題，這就需要國際社會摒棄分歧，在公域治理上形成共同體，合作應(yīng)對公域難題，維護(hù)人類共同利益。

三、全球公域治理面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)

隨著人類對公域探索速度與頻率的加快，公域內(nèi)出現(xiàn)的問題也逐漸增多，但在治理成效上卻并不明顯，全球公域治理仍面臨諸多挑戰(zhàn)。主要體現(xiàn)在公域資源和環(huán)境承載力的有限性，無序競爭下的公域霸權(quán)，公域治理規(guī)則和機(jī)制的欠缺，責(zé)任劃界模糊導(dǎo)致治理難題增多。

（一）人與自然的緊張：公域資源和環(huán)境承載力的有限性

全球公域是主權(quán)疆域之外的自然，蘊含許多尚未開發(fā)的資源，開發(fā)潛力巨大。但是科技作為人本質(zhì)力量的對象化，成為人類拓展新疆域的工具，在資本利益的驅(qū)使下，人類向公域不斷擴(kuò)張，由此也帶來了公域資源的緊張和環(huán)境壓力，更導(dǎo)致了無政府狀態(tài)下的公地悲劇。

一方面，人類對資源的需求構(gòu)成了對公域探索的動力。工業(yè)文明時代以降，人類創(chuàng)造了巨大的物質(zhì)財富，相應(yīng)的是對自然資源的不斷攫取。對全球公域的開發(fā)利用，本質(zhì)上體現(xiàn)了資本在全球范圍內(nèi)的擴(kuò)張。人類對自然利用的能力隨著技術(shù)革命帶來的進(jìn)步而不斷攀升，在利益的驅(qū)使下，技術(shù)上的發(fā)展進(jìn)步逐漸成為追逐資本的生產(chǎn)力。但隨著一國人口增長、資源過度開發(fā)等，僅靠單個國家的內(nèi)部資源已難以滿足需求的高漲，人們逐漸開始往更大的范圍拓展。

另一方面，人類活動超出公域資源和環(huán)境承載力。全球公域的特殊性，及其未知資源蘊藏的巨大利益的吸引，使越來越多的國家將探索范圍延伸到這些領(lǐng)域。人們“探索整個自然界，以便發(fā)現(xiàn)物的新的有用屬性”［13］89，于是，大自然成為人真正的對象，成為能為人所用的有價值之物。舉凡自然界可利用的資源，任何資本之手可及的地方，都被納入資本主義的生產(chǎn)過程之中，“使自然界（不管是作為消費品，還是作為生產(chǎn)資料）服從于人的需要”［13］91。資本不僅超越了國界，還觸及地球上的公域。這種擴(kuò)張的背后，一邊是生產(chǎn)力的飛速增長，一邊是公域資源壓力的不斷加劇。雖然全球公域內(nèi)擁有豐富的資源，但在眾多國家和非政府行為體的覬覦下，也顯得非常有限。特別是全球公域的共有性、非排他性，使得具備開發(fā)探索能力的任何一個國家或非政府組織都能“分一杯羹”。在過度開發(fā)濫用之下，公域的承載界限不斷被突破，自我修復(fù)能力已遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上人類活動的速度。其結(jié)果是“可能導(dǎo)致資源枯竭，比如特定漁業(yè)的崩潰，或者發(fā)生災(zāi)難性的環(huán)境事件，比如氣候變化”［14］。如若不加以控制，將損害公域的再生能力，危害整個人類的生存和可持續(xù)發(fā)展。

（二）國家間利益的較量：無序競爭下產(chǎn)生公域霸權(quán)

由于參與全球公域治理的是各個主權(quán)國家，在公域治理的問題上就難免帶有政治色彩，最突出的莫過于霸權(quán)主義。全球公域作為無政府狀態(tài)下的區(qū)域，極易模糊與主權(quán)國家之間的界限，也因此國與國之間在全球公域內(nèi)存在更多的利益重疊。在面對利益分割時，輕則造成無序競爭，重則產(chǎn)生公域霸權(quán)，加劇國家之間的摩擦。

一是資源獲取上的“霸權(quán)”。本質(zhì)上來講，國際力量的對比即國家綜合實力的大小差異，一定程度上決定了全球公域的治理格局。不同發(fā)展階段國家在經(jīng)濟(jì)、科技、能力的明顯差異，導(dǎo)致了利用公域獲取資源的多少上存在顯著不同，因而在利益獲取上也存在不均的狀況。發(fā)展中國家及其他非政府性組織權(quán)力仍然相對弱小，在公域治理的話語權(quán)上往往陷于被動，甚至對于那些缺乏技術(shù)和能力的國家來說，則完全被排除在全球公域之外，更不必說進(jìn)行公域資源的開發(fā)利用。與之相反，發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟(jì)實力、科技研發(fā)、物資保障上具有先天優(yōu)勢。資本主義的擴(kuò)張本性，也推動其不斷探索領(lǐng)土范圍外的資源和土地，并力圖將之私有化。它們以自由主義為旗幟，提倡對全球公域范圍內(nèi)的資源具有自主權(quán)。但實際上，鑒于在對全球公域的探索和利用上往往占據(jù)優(yōu)先地位，發(fā)達(dá)國家對全球公域資源堅持“先到先得”。是否符合本國利益及實現(xiàn)自身利益最大化是它們的行事標(biāo)準(zhǔn)，至于是否符合全人類的普遍利益卻較少關(guān)注。

二是權(quán)力輸出上的“霸權(quán)”。對于公域內(nèi)出現(xiàn)的治理難題，發(fā)達(dá)國家有著自己的一套規(guī)則。它們在公域治理規(guī)則上享有塑造權(quán)，得以主導(dǎo)和維系對自身有利的安排，以全球公利之名謀本國私利之實?！皻v史與現(xiàn)實表明，部分大國通常以能否獲取、增進(jìn)自身利益為原則來調(diào)整參與全球公域治理的力度和程度?！保?5］其中最明顯的便是互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域，由于對域名、自治域、互聯(lián)網(wǎng)數(shù)字地址等資源的分配和管理，關(guān)系著國家間的利益配置，因此美國便圍繞互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域展開爭奪。20世紀(jì)90年代，美國推行“全球信息高速公路”計劃，號召各國開放電信市場，從中獲益后卻又以威懾理念在互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域謀求主導(dǎo)權(quán)。在全球僅有的13臺根域名服務(wù)器中，美國就控制了8臺。此外，公域霸權(quán)還體現(xiàn)在公海議題上，美國始終把進(jìn)入和主導(dǎo)海洋公域作為美國國家戰(zhàn)略的根基，為拉攏他國不惜犧牲整體利益。2021年4月31日，日本政府宣布將福島第一核電站污水排進(jìn)大海，而美國立即作出回應(yīng)支持日本的決定，并聲稱此舉符合全球公認(rèn)的核安全標(biāo)準(zhǔn)。這種損害人類健康和生態(tài)環(huán)境的行為，突出反映了全球公域治理中西方大國的霸權(quán)主義。全球公域的治理成為個別西方國家輸出權(quán)力的場域，共同治理被代之以大國強(qiáng)權(quán)，由此導(dǎo)致的國家利益與全球公共利益的對立，成為全球公域治理的主要挑戰(zhàn)。

（三）制度機(jī)制間的錯位：公域治理規(guī)則和機(jī)制有待完善

極地、深海、外空、網(wǎng)絡(luò)空間等屬于戰(zhàn)略新疆域，超出了一般意義上的國際法律范疇。現(xiàn)實情況是，在全球公域的探索是伴隨著現(xiàn)代科技進(jìn)步而快速興起的，相應(yīng)的治理制度的改革完善卻是一個長期的過程，當(dāng)前針對全球公域治理的國際規(guī)制仍不完善。

一是制度話語權(quán)上的失衡。權(quán)力上的差異必然導(dǎo)致國際話語權(quán)的失衡，大國主導(dǎo)下的公域治理規(guī)則是建立在“非中性”基礎(chǔ)之上的?！胺侵行浴币庵竻⑴c者有著不同的利益導(dǎo)向和偏好，在制度、規(guī)則安排上隱含著具有國家色彩的價值判斷。這種制度安排導(dǎo)致非國家行為體處于公域治理的外圍，參與程度較低，且發(fā)展中國家的利益沒有在相關(guān)規(guī)則制度上得到同等體現(xiàn)。但礙于國家能力與地位的限制，非西方國家的話語弱勢難以扭轉(zhuǎn)。如《聯(lián)合國海洋法公約》《南極條約》，其制定主體和對象主要是主權(quán)國家，一定程度上限制了國際組織、企業(yè)或個人對南極的探索權(quán)利?！耙恍┲卫碇黧w無法有效參與到治理議程或機(jī)制設(shè)計過程中來，致使其應(yīng)享有的權(quán)利未能得到體現(xiàn)，也不能在治理進(jìn)程中充分發(fā)揮作用”［9］。中國雖然是參與極地治理的主要成員之一，但是在全球公域治理上話語權(quán)仍然較弱，利益主張無法充分體現(xiàn)，而類似情況在國際社會大有存在。長此以往，在非中性的公域治理制度下，將可能出現(xiàn)“合法性危機(jī)”。

二是主體之間共識的缺失。一方面是不同行為體利益訴求的差異導(dǎo)致的共識難題。目前，在全球公域治理機(jī)制上仍缺乏統(tǒng)一的頂層設(shè)計和規(guī)劃，每個國家都有根據(jù)自身情況制定的準(zhǔn)則，導(dǎo)致在全球公域事務(wù)上難以達(dá)成一致意見，導(dǎo)致不同行動。如美國一向是溫室氣體排放量較大的國家，卻無視氣候變化、全球變暖的現(xiàn)實，先后于2001年3月退出《京都議定書》、2017年6月又退出《巴黎協(xié)定》。1982年國際社會就已通過的《聯(lián)合國海洋法公約》，美國至今沒有加入。在2021年發(fā)布的《國家安全戰(zhàn)略臨時指南》中，美國再次強(qiáng)調(diào)了其在全球公域的“自由權(quán)”。另一方面是現(xiàn)有公域治理規(guī)則的不確定性造成的共識難題。各行為體意欲謀求在公域內(nèi)權(quán)力的擴(kuò)張，但礙于公域的公有性和非排他性而不得不達(dá)成暫時的妥協(xié)。因此，現(xiàn)有的全球公域治理機(jī)制是具備公域開發(fā)探索和占有能力的各主體間權(quán)力制衡的結(jié)果，這必然導(dǎo)致治理規(guī)則的不確定與不穩(wěn)定。因為一旦出現(xiàn)新的利益矛盾，具備強(qiáng)權(quán)的大國就可根據(jù)現(xiàn)有利益重新進(jìn)行規(guī)則的修改，以滿足自身對利益的占有。如加拿大于2011年12月12日退出針對氣候變化的《京都議定書》，認(rèn)為按照當(dāng)前的規(guī)定，退出該協(xié)議將會使加拿大免于承擔(dān)巨額的罰款，甚至表示當(dāng)年的加入是錯誤決定。

三是治理機(jī)制時效性的缺失。時效性上的缺失突出表現(xiàn)為治理機(jī)制的滯后。一方面是參與主體的多元與規(guī)則的滯后。隨著新興國家和廣大發(fā)展中國家的崛起，日益在國際范圍內(nèi)爭取更多的話語權(quán)和治理權(quán)，參與主體將更加多樣化、自由化。由此公域治理的不平衡性也將不斷放大，產(chǎn)生收益不等、治理責(zé)任不明確的問題。其結(jié)果往往是各成員提供公共產(chǎn)品時持觀望態(tài)度，造成規(guī)則真空下的治理停滯，直至陷入集體行動困境。另一方面是新議題的增加與規(guī)則的滯后。各國科技力量、經(jīng)濟(jì)實力都發(fā)生了巨大變化，對公域的探索速度加快，隨之新的治理議題也將持續(xù)增加。但相關(guān)條約規(guī)定卻沒有更新修訂，還有些國際法規(guī)尚處于醞釀階段。目前國際上現(xiàn)行的公域條約制定時間較早，如現(xiàn)今涉及公海的國際性條約是1982年通過的《聯(lián)合國海洋法公約》，關(guān)于北極地區(qū)的相關(guān)條約和文件有1925年《斯瓦爾巴條約》、1991年《北極環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略》。太空領(lǐng)域的五大外空條約則形成于20世紀(jì)60年代至70年代。這些條約距今已有幾十年時間，已與現(xiàn)實情況不相匹配。若不及時升級完善，全球公域?qū)霈F(xiàn)治理盲區(qū)，增加治理風(fēng)險。

（四）治理與責(zé)任之間的分異：責(zé)任劃界模糊導(dǎo)致治理難題增多

全球公域?qū)Ω鲊饬x重大，開發(fā)公域資源、進(jìn)行科學(xué)探索考察、軍事活動甚至運用于商業(yè)，都能為一國帶來巨大的利益和價值。無疑，全球公域蘊含巨大的資源和潛力，而技術(shù)的不斷進(jìn)步，使得人類在極端氣候或地理條件下生存的能力極大提高，從而為各國對未知的公域進(jìn)行不斷的探索提供了手段。但同時我們也應(yīng)看到在對公域進(jìn)行開發(fā)利用時產(chǎn)生的種種危機(jī)，如大氣污染、氣候變化、生態(tài)問題、互聯(lián)網(wǎng)安全、太空安全等問題層出不窮。

目前，全球公域治理中存在的問題是復(fù)雜多樣的。一是生態(tài)環(huán)境壓力。特別是極地地區(qū)，由于其地理位置的特殊性，自然環(huán)境較為脆弱。一旦造成生態(tài)破壞與環(huán)境污染，將直接影響周邊國家并向更大范圍內(nèi)蔓延，使風(fēng)險全球化。二是海洋污染，海上油井管泄漏、油輪事故等造成的污染，工業(yè)垃圾和廢水排放、農(nóng)業(yè)農(nóng)藥使用、生活垃圾和污水排放、漁業(yè)過度捕撈，甚至包括人類對深海領(lǐng)域的探索，也影響著海洋生物生存及海水質(zhì)量。三是太空垃圾，包括人造衛(wèi)星碎片、粉塵、生活垃圾、航天器和衛(wèi)星殘骸等，在太空飛行速度快、殺傷力高，一旦與衛(wèi)星相撞將產(chǎn)生毀滅性事故。四是氣候問題，包括人為因素造成的工業(yè)廢氣、燃料燃燒、汽車尾氣等，以及自然因素造成的森林火災(zāi)、火山爆發(fā)等。事實上，并非在嚴(yán)格的全球公域內(nèi)造成的“破壞”才屬于公域治理的范圍，地球上的所有人類有意無意的活動，如二氧化碳排放量的增加、工業(yè)導(dǎo)致的大氣污染、砍伐森林等等，都會造成全球變暖，并對公域生態(tài)產(chǎn)生蝴蝶效應(yīng)。2019年7月澳大利亞森林大火，截至2020年1月7日燃燒面積已達(dá)到600萬公頃，排放二氧化碳約3.5億噸，勢必影響全球氣候變化。五是極地冰川融化。溫室效應(yīng)引起的全球變暖，造成南極冰川融化，海平面上升，不但直接影響極地生物生存和極地的生態(tài)系統(tǒng)，還對海洋資源以及人類的居住地和生活造成嚴(yán)重影響。六是全球互聯(lián)網(wǎng)安全?；ヂ?lián)網(wǎng)的高速發(fā)展，促進(jìn)了人類的文明發(fā)展進(jìn)步。與此同時，網(wǎng)絡(luò)攻擊、網(wǎng)絡(luò)恐怖主義、信息竊取、網(wǎng)絡(luò)犯罪等在全球范圍內(nèi)造成了極大影響。

然而，由于全球公域沒有明確的主權(quán)劃分和職責(zé)歸屬，導(dǎo)致在治理上出現(xiàn)了貝克所言的“有組織的不負(fù)責(zé)”，即在全球公域內(nèi)，各相關(guān)國家雖都參與了對公域資源或環(huán)境的侵占，但對于公域內(nèi)出現(xiàn)的問題，卻都在為自身開脫，無法厘清誰該為公域負(fù)責(zé)。須明確的是，公域內(nèi)存在的治理難題，單靠一國或一地區(qū)的力量很難應(yīng)對，需要全球各國共同關(guān)注，增強(qiáng)風(fēng)險共擔(dān)意識，通力合作進(jìn)行治理。

四、推進(jìn)全球公域治理的實踐路徑

全球公域出現(xiàn)的治理困境，亟須各國攜手合作，共同探索有效的治理方案。即需要在價值導(dǎo)向上正視人與自然的關(guān)系，在制度機(jī)制上厲行更為完善的法治，在具體實踐上明晰主體責(zé)任，在治理目標(biāo)上以人類共同利益為指向，以擺脫公域“無治理”狀態(tài)，實現(xiàn)人類永續(xù)發(fā)展。

（一）價值導(dǎo)向：全球公域治理需要人與自然的和解

公海、極地、太空等地理空間上的全球公域，是人類活動較少涉足的領(lǐng)域，本身是大自然的一部分。因此，全球公域治理的首要前提便是通過調(diào)節(jié)人的活動，使之趨向于合目的性、合規(guī)律性、合價值性的統(tǒng)一，在人類與自然之間達(dá)成和解。馬克思認(rèn)為，勞動是“人和自然之間的過程，是人以自身的活動來中介、調(diào)整和控制人和自然之間的物質(zhì)變換的過程”［16］。然而，人類在先前的實踐活動中，忽視了自然規(guī)律，人與自然出現(xiàn)了矛盾。

隨著人類生產(chǎn)力的提高，人通過勞動和實踐使自然成為人類的附屬品和支配物，這種以人為中心的工具理性主義使人類與自然都受到了戕害。“面對自然界和社會，人們注意的主要只是最初的最明顯的成果”［17］。人類在探索地球資源的過程中，逐漸深陷于資源帶來的利益，甚至為了利益相互斗爭。對公域資源所帶來利益的過度追求，片面滿足于對自然界未知領(lǐng)域的征服和掠奪，最終引發(fā)了一系列全球性問題。極端天氣、重大疫情、全球變暖、生物多樣性的喪失等等，已經(jīng)向我們發(fā)出了警示?！吧虡I(yè)化了的自然界、污染了的自然界、軍事化了的自然界，不僅在生態(tài)學(xué)意義上，而且在實存本身的意義上，切斷了人的生命氛圍”［18］。

我們必須意識到，人類的生命與自然的生命是緊緊聯(lián)系在一起的，人與自然是共存的關(guān)系而不是主客關(guān)系。人通過實踐作用于自然界，但與動物所依照的“它所屬的那個種的尺度和需要”［19］163相比，人類必須“按照美的規(guī)律來構(gòu)造”［19］163對象世界。在這里，這種“美的規(guī)律”是尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然，把人與自然視為生命共同體。要實現(xiàn)人與自然共同永續(xù)發(fā)展，就要保證人與自然物質(zhì)交換的可持續(xù)性。世界各國都應(yīng)樹立長遠(yuǎn)眼光，承擔(dān)起代內(nèi)、代際責(zé)任，既考慮當(dāng)代又著眼長遠(yuǎn)。人類活動與公域資源也存在一種相互作用力，如果對全球公域進(jìn)行開發(fā)時無所節(jié)制、竭澤而漁，超越了公域承載力的極限，必將承受相應(yīng)的代價。只有在維護(hù)公域長遠(yuǎn)發(fā)展的基礎(chǔ)上進(jìn)行探索，并給予公域資源自我修復(fù)的時間，逐步達(dá)成人與自然的和解，才能促進(jìn)人類整體的永續(xù)發(fā)展。

（二）規(guī)則導(dǎo)向：推進(jìn)公域治理法治更加完善

如果說價值導(dǎo)向是一種軟約束，那么通過強(qiáng)制性的制度規(guī)則推動國際關(guān)系的法治化則是一種硬約束。綜合運用軟硬約束治理手段，能夠在應(yīng)對公域治理時靈活地組合資源，統(tǒng)籌謀劃和布局，系統(tǒng)性地解決全球問題。

一是提高發(fā)展中國家和新興主體的制度建設(shè)話語權(quán)。國際關(guān)系的法治化，本應(yīng)成為維護(hù)國際公平正義的支柱。但公域制度建設(shè)的主導(dǎo)權(quán)卻一直掌握在發(fā)達(dá)國家手中，隨著綜合力量的增強(qiáng)，發(fā)展中國家和新興主體也要求在公域制度建設(shè)上獲得更多的參與權(quán)。因此，在全球公域的制度設(shè)計上，要尊重不同行為體的利益訴求，建立起多元治理機(jī)制。通過降低發(fā)展中國家參與公域治理的門檻，并適當(dāng)引入非政府組織和社會力量，增加其代表性和話語權(quán)，“分散的、多中心的、自下而上的路徑包括多重機(jī)制的，而非單一全球性的機(jī)制，能為合作的繁榮提供更好的條件，也更能確保監(jiān)督機(jī)制的存在”［20］。多元主體相互補(bǔ)充，能夠觸及到單一主體所難以涉及的領(lǐng)域，如資源缺乏、信息滯后等問題，也更加體現(xiàn)民主和公意。

二是要形成統(tǒng)一性、權(quán)威性的公域法規(guī)制度。在全球公域治理上，一個統(tǒng)一的權(quán)威性的制衡機(jī)制既是限制大國爭霸的力量，也是形成共識、提高效率的關(guān)鍵。在全球公域中，各行為主體利益交織，每個國家都傾向于獲得較多利益，在“權(quán)力界定利益”下，西方大國易運用強(qiáng)權(quán)邏輯按照單方面意愿行事。因此要維護(hù)現(xiàn)有國際法在全球公域治理中的主導(dǎo)地位，增強(qiáng)其權(quán)威性和執(zhí)行力。同時，要加快建立強(qiáng)制性的國際規(guī)則和制度，對強(qiáng)權(quán)霸權(quán)進(jìn)行制約，防止公域規(guī)則的政治化和碎片化。在制度落實上，不搞雙重標(biāo)準(zhǔn)，敦促各國貫徹執(zhí)行，使公域法規(guī)成為約束各國的共同準(zhǔn)繩，避免利益紛爭引起的沖突和對公域資源的掠奪。

三是根據(jù)現(xiàn)實情況適時修改和完善相關(guān)領(lǐng)域規(guī)制。在公域應(yīng)及時建立新的國際性規(guī)章制度，準(zhǔn)確地反映現(xiàn)行世界格局的實際，避免制度在治理上不匹配而“滯后”。為此，一方面要增添關(guān)于發(fā)展中國家和新興主體的制度內(nèi)容。非西方力量的上升在逐漸改變“一超多強(qiáng)”的治理格局，因此在規(guī)則制度領(lǐng)域也應(yīng)反映出它們的訴求。要對發(fā)展中國家和新興主體參與公域開發(fā)、利用、治理的方式、限度等作出明確規(guī)定，并在制度上明確各行為主體的義務(wù)和權(quán)利，確保實現(xiàn)各國權(quán)利與義務(wù)的平衡。另一方面要根據(jù)全球公域出現(xiàn)的新型治理議題完善公域制度。既要依照新的形勢變化修訂相關(guān)條約和規(guī)定，剔除已與現(xiàn)實情況不相匹配的條款，又要通過多方協(xié)商，共同創(chuàng)設(shè)新的公域治理制度。

（三）實踐導(dǎo)向：明晰主體責(zé)任以增強(qiáng)治理有效性

全球公域邊界的“模糊性”使之成為主體搶占的高地，但同時全球公域的“無主性”，又極易造成在治理上主體間責(zé)任的推卸。對此，國際社會必須明確主體責(zé)任，增強(qiáng)公域治理有效性。

一要摒棄“先開發(fā)后治理”的行為邏輯。面對公域看似無盡的資源下潛藏的價值，人類對它進(jìn)行著不計后果的占有。先到先得，先開發(fā)后治理甚至無治理成為常態(tài)。如此所造成的結(jié)果并不總是與預(yù)期目的相一致，常常是“不能預(yù)見的作用占了優(yōu)勢，不能控制的力量比有計劃發(fā)動的力量強(qiáng)得多”［21］，而且人類行為所產(chǎn)生的消極后果往往在很久以后才逐漸顯現(xiàn)出來。所以，一方面，要以公域資源和環(huán)境的承載力為底線，進(jìn)行有限度的、合理的開發(fā)利用，不危害公域的永續(xù)發(fā)展；另一方面，在對公域進(jìn)行開發(fā)利用的過程中，一旦出現(xiàn)公域生態(tài)破壞或環(huán)境污染，須立即采取措施加以控制，防止影響擴(kuò)大化。

二要堅持“共同但有區(qū)別的責(zé)任”。全球公域也是“人類共同家園”的一部分，每個參與主體既是開發(fā)者，更是維護(hù)者。在公域治理上，各主體都有義不容辭的責(zé)任，既是命運共同體、利益共同體，又是責(zé)任共同體。如果大家都想要享受從全球公域中獲取利益，而不愿去承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，那么全球公域的凈土將不復(fù)存在。但強(qiáng)調(diào)共同責(zé)任不是責(zé)任上的平均主義，而是“有區(qū)別的責(zé)任”，即主體所承擔(dān)的治理責(zé)任應(yīng)建立在各方實力基礎(chǔ)和獲益情況之上。特別是發(fā)達(dá)國家在公域探索能力上較強(qiáng)，也相應(yīng)地享有更多的利益，如果一味強(qiáng)調(diào)發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家的責(zé)任均衡，勢必會損害發(fā)展中國家的利益，影響它們參與公域治理的積極性。

三要發(fā)揮代表性國際機(jī)構(gòu)的作用。由于參與公域開發(fā)和治理的主要是主權(quán)國家，所以關(guān)鍵在于發(fā)揮代表性國際機(jī)構(gòu)在國際關(guān)系協(xié)調(diào)與國際議題治理上的作用。其前提是要維護(hù)聯(lián)合國在全球公域治理上的核心地位，敦促各國遵守《聯(lián)合國憲章》的宗旨和原則。同時，積極推動二十國集團(tuán)、亞太經(jīng)合組織、金磚國家等代表性國際機(jī)構(gòu)在公域治理上發(fā)揮建設(shè)性作用。正如習(xí)近平總書記指出：“解決國際上的事情，不能從所謂‘實力地位’出發(fā)，推行霸權(quán)、霸道、霸凌，應(yīng)該以聯(lián)合國憲章宗旨和原則為遵循，堅持共商共建共享?！保?2］鑒于有效的公域治理必定是建立在主體間共同協(xié)商之上的，多邊主義依然是推進(jìn)全球公域治理的有效途徑。借助于國際機(jī)構(gòu)，可以綜合考慮各國不同優(yōu)勢，在科研科考、信息分享、污染治理、技術(shù)支持、資源保護(hù)等領(lǐng)域為它們尋找對話空間。各主體主權(quán)平等、多方參與，就焦點、重點議題充分協(xié)商，不是搞“一國獨霸”或“幾方共治”［23］540，而是形成區(qū)域性或全球性的網(wǎng)狀互動機(jī)制，解決公域治理有效性不足的問題。

（四）目標(biāo)導(dǎo)向：致力于實現(xiàn)全人類整體利益

全球公域治理的前提是人類形成了一個利益攸關(guān)的命運共同體。全球的生態(tài)、資源、環(huán)境是一個系統(tǒng)性的整體，囊括了所有國家，并且在生態(tài)和環(huán)境問題上，部分國家或區(qū)域造成的影響會漸進(jìn)性地波及全球。因此，要以實現(xiàn)“全人類共同價值”為根本，以“共商共建共享”為治理理念，為推動公域善治提供目標(biāo)導(dǎo)向。

一要以實現(xiàn)“全人類共同價值”為根本。由于公域出現(xiàn)的問題多是在開發(fā)的過程中產(chǎn)生的，所以在各主體對其進(jìn)行探索時就要堅守“和平、發(fā)展、公平、正義、民主、自由”［24］的全人類共同價值，維護(hù)人類整體利益。一方面，要做到主體利益與人類整體利益的統(tǒng)一。全球公域不排斥也不能從根本上限制單個主體對公域的開發(fā)及其資源的利用，但不能因此就掩蓋了主體利益與人類整體利益的統(tǒng)一性。長久以來，人類對公域進(jìn)行無止境的“試探”，也從中獲得了實實在在的好處。但我們不能只看到當(dāng)前的利益，為一己私利危及公域資源的再生，而應(yīng)考慮全人類的利益并有所節(jié)制。另一方面，要做到各參與主體間利益的統(tǒng)一。每個國家或非政府主體都有對全球公域進(jìn)行探索的權(quán)利，但同時任何探索主體都應(yīng)該站在更高更廣闊的層面上去考慮利益的獲取，不能有意損害其他主體的利益。

二要以“共商共建共享”為治理理念?！肮采坦步ü蚕怼钡娜蛑卫碛^，依然是適于公域治理的主要理念，其核心是在對話協(xié)商和合作中共享人類美好未來。因此，應(yīng)強(qiáng)調(diào)全球公域滿足人類共同需要的一面，把人類命運共同體所倡導(dǎo)的“共商、共建、共享”作為在全球公域主體行為活動的指導(dǎo)理念，國家間建立合作關(guān)系，形成統(tǒng)一治理戰(zhàn)線?！耙趾推?、主權(quán)、普惠、共治原則，把深海、極地、外空、互聯(lián)網(wǎng)等領(lǐng)域打造成各方合作的新疆域，而不是相互博弈的競技場。”［23］541人類命運與共，各成員之間應(yīng)超越國家利益，尤其要摒棄霸權(quán)主義、單邊主義思維，努力減少權(quán)力爭奪。同時，各方應(yīng)主動貢獻(xiàn)力量，承擔(dān)治理責(zé)任，生產(chǎn)出更多造福人類的公共物品，與他國共享科研、通信、交通、環(huán)境、資源等價值。

結(jié)語

在無政府狀態(tài)下，全球公域治理有效性明顯不足，往往是利益主體過多而責(zé)任主體缺失。事實上，和我們所身處的環(huán)境一樣，全球公域也是地球的一部分，每個國家每個人都置身其中，極地冰雪融化、海洋污染、太空垃圾、網(wǎng)絡(luò)安全等正在對我們的生活產(chǎn)生重大影響。近年來，國際社會也在持續(xù)關(guān)注全球公域的治理情況，公域治理成為全球治理的重要內(nèi)容之一。綜合來看，全球公域治理面臨著不同程度的困境，表現(xiàn)在資源有限性、霸權(quán)政治、規(guī)則滯后、治理欠缺等多個方面，因此為實現(xiàn)全球公域善治，需要從價值導(dǎo)向、制度機(jī)制、責(zé)任主體實踐、治理目標(biāo)上進(jìn)行轉(zhuǎn)變和完善。未來隨著人類社會的進(jìn)步，探索未知公域的可能性也將大大增加，新的公域治理難題也將不斷涌現(xiàn)。世界各國都需要認(rèn)識到公域治理的長期性、艱巨性，及其對自身乃至全球發(fā)展的重要意義，將公域治理置于本國長遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)之中，與國際社會一道承擔(dān)起治理責(zé)任，實現(xiàn)全球公域善治，維護(hù)全人類的可持續(xù)發(fā)展。