新時(shí)代地方治理的特征、問題與對(duì)策

申樹欣

(山東大學(xué)本科生院，山東 濟(jì)南 250100)

治理理論作為對(duì)20世紀(jì)70年代西方財(cái)政危機(jī)引發(fā)的“政府失靈”與20世紀(jì)90年代過分市場(chǎng)化所導(dǎo)致的“市場(chǎng)失靈”的彌補(bǔ)和修復(fù)手段，受到廣泛關(guān)注。當(dāng)“治理”被廣泛應(yīng)用于學(xué)術(shù)領(lǐng)域時(shí)，治理理論突破經(jīng)濟(jì)學(xué)范疇擴(kuò)展到政治學(xué)和社會(huì)學(xué)領(lǐng)域。雖然對(duì)“治理”內(nèi)涵的辨析由于中西方學(xué)術(shù)關(guān)懷的分歧而難以產(chǎn)生統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，但是作為全球性理念和實(shí)踐，治理已經(jīng)成為一種新的政治運(yùn)行方式和公共事務(wù)管理手段，其“涉及到公私部門，是以調(diào)和而不是支配為基礎(chǔ)建立起來的，有賴于正式制度和非正式制度持續(xù)的相互作用”(1)唐賢平：《全球化與全球治理:一個(gè)“治理社會(huì)”的來臨》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2001年第1期。。治理具有開放性、動(dòng)態(tài)性、積極性等特征，與統(tǒng)治有本質(zhì)區(qū)別。治理的權(quán)力維度是多元化的，通過多主體協(xié)同與互動(dòng)共同管理公共事務(wù)，而不是依靠政府權(quán)威進(jìn)行自上而下的管理。治理理論和實(shí)踐與所處的制度場(chǎng)景具有密切相關(guān)性，這一方面反映了治理理論的內(nèi)在彈性，另一方面又為治理理論創(chuàng)新提供了空間。在探討治理理論的中國適用性時(shí)，要充分認(rèn)識(shí)到西方治理理論的工具性價(jià)值，可從“治理何以可能”與“治理以何可能”兩方面來理解這一工具性價(jià)值(2)王巖、魏崇輝：《協(xié)商治理的中國邏輯》，《中國社會(huì)科學(xué)》2016年第7期。。自黨的十八屆三中全會(huì)提出“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”以來，學(xué)術(shù)界對(duì)此展開了廣泛討論，其中，陳進(jìn)華認(rèn)為治理體系是國家運(yùn)行的制度載體和機(jī)制保障，中國所倡導(dǎo)的現(xiàn)代化治理體系，本著堅(jiān)持問題導(dǎo)向，聚焦我國社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)化，系統(tǒng)性地回應(yīng)數(shù)字化、全球化帶來的國家治理變量的重大調(diào)整(3)陳進(jìn)華：《治理體系現(xiàn)代化的國家邏輯》，《中國社會(huì)科學(xué)》2019年第5期。。張艷濤和楊安認(rèn)為堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是中國現(xiàn)代性建構(gòu)的根本要求，也是對(duì)我國在現(xiàn)代化進(jìn)程新的發(fā)展階段所面臨的各種嚴(yán)峻挑戰(zhàn)的主動(dòng)回應(yīng)(4)張艷濤、楊安：《中國現(xiàn)代性建構(gòu)與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》，《理論與評(píng)論》2021年第1期。。治理可以將更多公共需求轉(zhuǎn)化為具體議題納入體制，治理過程對(duì)具體議題的關(guān)注反映了向社會(huì)領(lǐng)域逐漸滲透的權(quán)力擴(kuò)張趨勢(shì)，這種權(quán)力擴(kuò)張趨勢(shì)所觸及層級(jí)的變遷構(gòu)成了從國家到地方的治理銜接，地方治理則處于治理層級(jí)轉(zhuǎn)移的地方環(huán)節(jié)上，為治理的一般性展開加載了行政區(qū)域或地理空間的因素。

20世紀(jì)80年代，全球化對(duì)英國的地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來了極大的負(fù)面影響，應(yīng)社會(huì)發(fā)展需要，地方治理的思想和實(shí)踐開始萌芽并向歐洲大陸、北美國家、大洋洲國家擴(kuò)展?？v觀西方國家地方化浪潮的發(fā)展進(jìn)程，地方治理與一國政治體制、治理理念、政府體系、社會(huì)文化傳統(tǒng)相關(guān)，很難找到一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的或普遍適用的模式。從理論層面上看，地方治理理論是一種新的分析框架，主要用于地方公共事務(wù)管理的研究。隨著研究的深入，治理思想與地方行政改革以及公共事務(wù)管理模式創(chuàng)新相結(jié)合，催生了地方治理理論的形成。對(duì)于地方治理的概念，學(xué)者們亦有不同的觀點(diǎn)。英國著名學(xué)者威廉·L.米勒認(rèn)為，地方治理是有關(guān)地方服務(wù)的委托、組織和控制，這些地方服務(wù)包括地方區(qū)域內(nèi)的衛(wèi)生、教育、治安、基礎(chǔ)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等(5)William L Miller，Malcolm Dickson，Gerry Stoker：Model of Local Governance Public Option and Political Theory in Britain，London：Palgrave Macmillan Press，2000.。皮埃爾和彼得斯認(rèn)為，地方治理應(yīng)“作為結(jié)構(gòu)的地方治理”“作為過程的地方治理”和“作為分析之架構(gòu)的地方治理”分別加以定義(6)Pierre J，Peters B Guy:Governance，Politics and the State，London：Palgrave Macmillan Press，2000，pp.2—16.。孫柏瑛提出，地方治理是“在一定的貼近公民生活的多層次的地理空間內(nèi)，依托于政府組織、民營組織、社會(huì)組織和民間組織等各種組織化的網(wǎng)絡(luò)體系，應(yīng)對(duì)地方的公共問題，協(xié)同完成和實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的提供和社會(huì)事務(wù)的改革與發(fā)展，達(dá)成以公民發(fā)展為中心的，面向公共需要服務(wù)的，積極回應(yīng)環(huán)境變化的，使地方富有發(fā)展活力的新型社會(huì)管理體系”(7)孫柏瑛：《當(dāng)代地方治理：面向21世紀(jì)的挑戰(zhàn)》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2004年版，第33頁。。

一、黨的十八大以來地方治理呈現(xiàn)新特征

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央關(guān)于國家治理的一系列論述，有力地推動(dòng)了我國地方治理的發(fā)展。黨的十八屆三中全會(huì)首次提出“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這一重大命題，黨的十九大報(bào)告中把“實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的重要目標(biāo)。十九大報(bào)告同時(shí)指出，中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，這是中國發(fā)展新的歷史方位。新時(shí)代，社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，而這也成為基層社會(huì)發(fā)展的階段性特征。此外，處在轉(zhuǎn)型期的中國社會(huì)正不斷涌現(xiàn)各種新的利益訴求、產(chǎn)生各種新的矛盾，這些問題相互之間疊加交織、內(nèi)在關(guān)聯(lián)，對(duì)地方治理提出新的挑戰(zhàn)，也為地方治理的新時(shí)代轉(zhuǎn)型升級(jí)指明了新的方向。正確把握新時(shí)代地方治理的新特征，成為地方治理邁向新發(fā)展階段的關(guān)鍵。

(一)治理理念轉(zhuǎn)向服務(wù)導(dǎo)向

地方治理正轉(zhuǎn)向服務(wù)供給新需求。現(xiàn)代治理理論是對(duì)多元參與的現(xiàn)實(shí)反映，隨著社會(huì)群體的分化和社會(huì)利益訴求的多元化，以服務(wù)供給回應(yīng)地方的多元訴求成為治理實(shí)踐的必然選擇。黨的十八大以來，地方治理處于傳統(tǒng)與現(xiàn)代、借鑒與創(chuàng)新接續(xù)并存的時(shí)代，我國政府開始深化以引領(lǐng)機(jī)制作用社會(huì)關(guān)系調(diào)整，在把握治理總方向、加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)的同時(shí)，人民至上的服務(wù)理念成為地方治理的基礎(chǔ)與核心，促使地方政府轉(zhuǎn)變職能、以服務(wù)為導(dǎo)向，聚焦人民群眾的需求與提升服務(wù)的質(zhì)量效率，從而提高人民的幸福感、獲得感，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)地方治理的高質(zhì)量發(fā)展。

(二)治理主體趨向多元化

伴隨經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，社會(huì)分化和利益多元化加劇，社會(huì)問題和矛盾不斷累積，地方治理過程中以單中心的管理邏輯應(yīng)對(duì)復(fù)雜的社會(huì)需求，必然導(dǎo)致回應(yīng)性的降低與無效。黨的十八大以后，地方治理的創(chuàng)新路徑發(fā)生顯著變化，主要表現(xiàn)在由單一的政府內(nèi)部改革轉(zhuǎn)變?yōu)椤绑w制內(nèi)—體制外”的雙向互動(dòng)，由單一的行為管理轉(zhuǎn)變?yōu)楹w面極廣的“多化聯(lián)動(dòng)”，制度創(chuàng)新向縱深變革。黨的十八屆三中全會(huì)提出，要“加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”(8)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》2013年11月16日。。在公共事務(wù)的決策與管理中，國家與社會(huì)、政府與市場(chǎng)、組織與個(gè)人等各方力量開始更多地融入地方治理實(shí)踐中，使治理主體的范疇不斷擴(kuò)展，治理核心不再僅僅是政府，而是形成了多元主體共治的格局。

(三)治理手段趨向多樣化

面對(duì)日益復(fù)雜的地方治理情境，治理手段逐漸趨向多樣化。一方面，在多元主體共同參與治理的背景下，傳統(tǒng)上單純依靠控制與管制的方式已不能適應(yīng)現(xiàn)代地方治理發(fā)展的需要，除了必要的行政命令外，地方治理也開始嘗試通過引導(dǎo)、溝通、合作、參與等多種手段達(dá)到地方治理的目的，如當(dāng)前政府部門對(duì)ISO質(zhì)量管理體系的導(dǎo)入、“PPP”模式的大量采用等。另一方面，地方治理越來越多地借助于信息化手段。2015年3月，李克強(qiáng)總理在《政府工作報(bào)告》中首次提出“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)計(jì)劃，此后國家相繼部署了國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略、國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略、網(wǎng)絡(luò)空間安全戰(zhàn)略等，各地政府也開始積極推進(jìn)信息技術(shù)在地方治理中的應(yīng)用?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+政務(wù)”的普遍推廣使地方治理效能不斷提升，數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通不斷打破部門信息間的堵點(diǎn)和卡點(diǎn)?！皵?shù)據(jù)多跑路，群眾少跑腿”，線上和線下問政、辦事平臺(tái)的建立，使地方治理過程中需求識(shí)別和回應(yīng)民眾的能力得以提升。

(四)治理模式趨向協(xié)同化制度化

隨著地方公共事務(wù)越來越呈現(xiàn)出復(fù)雜性、多元性和動(dòng)態(tài)性，許多政府內(nèi)部的問題變得越來越外部化，傳統(tǒng)單一化的治理模式越來越難以適應(yīng)當(dāng)前需要，而解決這些問題無疑需要改變傳統(tǒng)的自上而下單向式的行政管理體制，跨越地方治理傳統(tǒng)的權(quán)力邊界。在這種背景下，一方面地方治理激發(fā)社會(huì)主體性作用，呈現(xiàn)出以地方政府為中心、各種治理主體共治的開放式關(guān)系結(jié)構(gòu)，使得多主體協(xié)同成為主流趨勢(shì)，地方治理越來越呈現(xiàn)出協(xié)同化治理的特征；另一方面，地方治理實(shí)踐中開始探索制度化的治理方式。隨著全面深化改革的推進(jìn)，地方治理開始探索建立長效管理制度、準(zhǔn)則和規(guī)范，劃分各治理主體責(zé)任，將治理過程納入到系統(tǒng)工程，把包括政府在內(nèi)的多元治理主體行為逐步納入規(guī)范化制度化軌道之內(nèi)，基于中央政策精神的制度化治理在地方治理中的主導(dǎo)性越來越顯著。

二、當(dāng)前我國地方治理中存在的問題與不足

(一)治理理念轉(zhuǎn)變不徹底

理念是行動(dòng)的先導(dǎo)，治理理念是治理主體對(duì)治理活動(dòng)與治理運(yùn)行模式的合規(guī)律性與合價(jià)值性判斷。治理理念可以有效支撐治理的變革，善治的理念一經(jīng)推出就被廣泛認(rèn)同，原因就在于善治并非主張回歸人治，而是倡導(dǎo)在堅(jiān)持治理合法性的基礎(chǔ)上，引入效率、透明、責(zé)任、參與、穩(wěn)定、理解等多樣化要求(9)趙宏：《城市治理中的“良法善治”如何展開》，《探索與爭(zhēng)鳴》2021年第7期。。雖然經(jīng)過了改革開放40多年的發(fā)展，但在基層政府中治理理念轉(zhuǎn)變?nèi)圆粡氐?，思想固化現(xiàn)象屢見不鮮，依然存在政府本位、權(quán)力本位的思想，唯書唯上、因循守舊、墨守成規(guī)、亦步亦趨的思維慣性，以及依靠個(gè)人的執(zhí)政思路規(guī)劃地方治理，對(duì)個(gè)體權(quán)利關(guān)注不足，局部利益第一、條條框框至上的觀念。同時(shí)，地方依然存在重經(jīng)濟(jì)、輕民生現(xiàn)象，地方政府更多關(guān)注GDP的增長，在公共服務(wù)和社會(huì)管理方面的投入不足，公共服務(wù)的理念有待加強(qiáng)。

(二)多元化協(xié)同治理趨勢(shì)下公民參與度不足

現(xiàn)代治理理論強(qiáng)調(diào)多元主體應(yīng)達(dá)成共識(shí)、合作共贏、良性互動(dòng)，與現(xiàn)代社會(huì)的開放性和民主化趨勢(shì)相適應(yīng)。參與地方治理的多元主體及其相互之間的權(quán)利關(guān)系構(gòu)成了地方治理結(jié)構(gòu)，而地方治理結(jié)構(gòu)需要滿足現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展需求，較為均衡和穩(wěn)定的治理結(jié)構(gòu)可以更好地實(shí)現(xiàn)治理績效。當(dāng)前，我國公民在地方治理中的參與明顯不足，導(dǎo)致治理結(jié)構(gòu)失衡，具體表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是目前我國公民參與地方治理的組織化程度不高，無論是公民自身的參與還是社會(huì)團(tuán)體的參與都對(duì)公共權(quán)力和公共資源具有較強(qiáng)的依賴性。社會(huì)組織的自主性和自我組織管理能力不夠，獨(dú)立參與能力不足，使其表達(dá)利益訴求和參與治理的水平受到很大限制，在分類控制體系下，社會(huì)組織所發(fā)揮的作用非常有限。二是公民參與效果不理想，主要表現(xiàn)為參與意識(shí)不強(qiáng)、參與水平不高，且沒有良好的參與制度環(huán)境等。村委會(huì)、居委會(huì)及社團(tuán)組織作為現(xiàn)階段我國公民參與地方治理的三大載體發(fā)展不足，缺少一定的獨(dú)立性，未充分發(fā)揮平臺(tái)的組織作用，使得公民更多的是以原子化狀態(tài)參與，未能達(dá)到參與效果，總體上社會(huì)力量難以有效承擔(dān)起治理過程中與政府互動(dòng)的功能。

(三)建立在分權(quán)基礎(chǔ)上的地方治理缺乏制度支持

改革開放前，中國主要依靠行政權(quán)力，實(shí)行自上而下單向命令式的行政管理體制，地方政府不完全是一級(jí)公共事務(wù)的管理主體，其權(quán)力運(yùn)行限于對(duì)中央政府命令的被動(dòng)執(zhí)行，缺乏對(duì)本地區(qū)的自主管理權(quán)。改革開放后，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中國發(fā)生了兩方面的重大變化：一是市場(chǎng)化促使社會(huì)的開放性和流動(dòng)性不斷增強(qiáng)，給地方帶來很大程度的經(jīng)濟(jì)自由；二是基層民主發(fā)展迅速，傳統(tǒng)封閉僵化的單位管理體制逐漸為開放流動(dòng)的社會(huì)治理體制所取代(10)何海兵：《我國城市基層社會(huì)管理體制的變遷：從單位制、街居制到社區(qū)制》，《管理世界》2003年第6期。，但是因?yàn)殚L期以來形成的“命令—服從”支配型體制，地方治理依然帶有濃厚的行政色彩。縱向上看，行政系統(tǒng)內(nèi)部分權(quán)時(shí)，沒有建立起科學(xué)有效的體制機(jī)制，導(dǎo)致分權(quán)不徹底、不到位、不協(xié)調(diào)、不接續(xù)、不配套。一方面，改革放權(quán)使中央和地方的關(guān)系發(fā)生了改變，地方自主權(quán)擴(kuò)大，但是地方治理的資源由自上而下的行政權(quán)力所主導(dǎo)，地方政府在財(cái)政決策權(quán)和地方規(guī)劃權(quán)方面的自主性不足，嚴(yán)重影響其主體性、創(chuàng)造性等在地方治理中的自主有效發(fā)揮。另一方面，雙方對(duì)地方政府的權(quán)力劃分未有明確的制度規(guī)范，法律制度的空白使得地方政府行使權(quán)力具有較大的隨意性(11)徐晨光、王海峰：《中央與地方關(guān)系視域下地方政府治理模式重塑的政治邏輯》，《政治學(xué)研究》2013年第4期。，時(shí)常出現(xiàn)權(quán)力的“越位”與“錯(cuò)位”，有時(shí)還會(huì)出現(xiàn)失范的現(xiàn)象，甚至威脅社會(huì)公共利益的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)針對(duì)不同的地方層級(jí)，由于治理職能的不同，其權(quán)責(zé)邊界也不可能簡(jiǎn)單劃分，因?yàn)闄?quán)力一放了之也會(huì)造成新的問題。橫向上看，在政府向市場(chǎng)和社會(huì)分權(quán)時(shí)，沒有培育好制度剛性，存在權(quán)責(zé)底數(shù)不清晰、權(quán)責(zé)清單不明確以及公眾對(duì)政府的權(quán)責(zé)界限認(rèn)識(shí)模糊，從而對(duì)政府的行為缺乏有效約束等問題。總之，地方治理制度安排不夠科學(xué)的問題制約了地方治理的效能。

(四)治理模式亟待創(chuàng)新

傳統(tǒng)治理模式已難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。一是在全黨全國各族人民共同努力下，我國已實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年目標(biāo)，全面建成了小康社會(huì)，歷史性地解決了絕對(duì)貧困問題。在向第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)奮進(jìn)的征程中，在新時(shí)期和新的歷史方位下出現(xiàn)的大量新問題對(duì)傳統(tǒng)治理模式提出了新的挑戰(zhàn)，比如新型城鎮(zhèn)化等。二是治理主體多元化、參與渠道與手段多樣化給地方治理提出了更高的效率要求。三是“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下，大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等新的信息技術(shù)的發(fā)展深刻改變了地方治理的技術(shù)環(huán)境及條件。同時(shí)，在社會(huì)治理創(chuàng)新的初期，個(gè)別地方還存在著脫離實(shí)際情況，盲目“求速度、求數(shù)量”“為創(chuàng)新而創(chuàng)新”的低質(zhì)量發(fā)展傾向，因此亟須尋求新的治理模式。

(五)監(jiān)督機(jī)制不夠健全

伴隨著地方行政權(quán)的不斷擴(kuò)張，眾多的治理資源也逐漸向基層擴(kuò)展。面對(duì)大量的扶貧資金和扶貧項(xiàng)目，少數(shù)基層干部堅(jiān)守不住底線，容易被眼前利益誘惑，從而出現(xiàn)了權(quán)力運(yùn)行失范的情況，而出現(xiàn)這一情況的主要原因在于監(jiān)督約束力量缺位。制約不足既體現(xiàn)在基層干部道德和思想方面的自我約束機(jī)制不夠完善，也體現(xiàn)在監(jiān)督力量不足，或多或少存在“人情干擾”，上下級(jí)之間、同級(jí)之間的相互監(jiān)督機(jī)制沒有有效發(fā)揮作用，政策和制度執(zhí)行不到位等。這種外在監(jiān)督不力主要是群眾缺乏發(fā)言權(quán)或者監(jiān)督渠道不暢通所導(dǎo)致的，而這也影響了群眾參與監(jiān)督的積極程度。

三、新時(shí)代我國地方治理創(chuàng)新的對(duì)策性思考

治理的本質(zhì)是多元參與。中國地方治理的路徑不同于西方之處，不僅在于治理主體的不同，更在于參與方式的不同。在中國特色的制度環(huán)境下，如何充分實(shí)現(xiàn)治理主體的多元化，多元主體應(yīng)以何種方式參與治理，以及治理機(jī)制應(yīng)如何塑造，這些問題值得認(rèn)真思考和回答。我國的治理是黨領(lǐng)導(dǎo)下的治理，處理黨與其他治理主體間的關(guān)系成為問題的關(guān)鍵所在，這也是中國地方治理中最鮮明的特色。在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)基本原則之下，人民主權(quán)也是中國地方治理的核心，因此從群眾中來、以人民為主體，是對(duì)地方治理中國特色的凝練。此外，法治化是地方治理的必然方向，制度化是推動(dòng)治理體系提質(zhì)增能的必由之路，而現(xiàn)代化則呼喚地方治理的高效、科學(xué)與創(chuàng)新。推動(dòng)中國治理之路走高向遠(yuǎn)，離不開對(duì)發(fā)展要求的把握，離不開與時(shí)俱進(jìn)與提升的總基調(diào)，離不開民主、法治、多元參與以及監(jiān)督體系等的保障。

(一)堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)

黨的十九屆五中全會(huì)明確提出，實(shí)現(xiàn)“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)，必須堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，充分調(diào)動(dòng)一切積極因素，廣泛團(tuán)結(jié)一切可以團(tuán)結(jié)的力量，形成推動(dòng)發(fā)展的強(qiáng)大合力。執(zhí)政黨是中國地方治理的重要領(lǐng)導(dǎo)力量，地方治理必須以堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)為根本前提和重要保證。在黨的全面領(lǐng)導(dǎo)下開展地方治理，不僅能夠使中國特色的地方治理獨(dú)特性得到更為完整的展現(xiàn)，而且通過地方治理的實(shí)踐將進(jìn)一步鞏固黨的執(zhí)政權(quán)威，提升黨的執(zhí)政能力。從黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的本質(zhì)來說，黨對(duì)諸如歷史使命、革命理想、人民主體等價(jià)值內(nèi)涵的強(qiáng)調(diào)，賦予黨的全面領(lǐng)導(dǎo)以價(jià)值層面的優(yōu)先性，這種優(yōu)先性來自黨對(duì)人民長遠(yuǎn)的、全局的、根本的利益承諾，這就將黨的全面領(lǐng)導(dǎo)建立在對(duì)根本利益同質(zhì)化抽象之上，始終擁有價(jià)值正當(dāng)性。這種本質(zhì)屬性決定了黨的全面領(lǐng)導(dǎo)既能夠從更具權(quán)威性的高度上實(shí)現(xiàn)與社會(huì)的互動(dòng)，又必須不斷按照內(nèi)在的道德標(biāo)準(zhǔn)展開自我修正與糾偏。從實(shí)踐層面上來說，黨的領(lǐng)導(dǎo)體現(xiàn)在構(gòu)建并持續(xù)推進(jìn)完善治理結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)政府與社會(huì)之間的互相調(diào)適，促使兩者關(guān)系的理性化與規(guī)范化；利用執(zhí)政優(yōu)勢(shì)和政策工具，整合資源，凝聚共識(shí)，推動(dòng)社會(huì)與政府合作共治，形成治理合力。

隨著經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)體制改革的深入推進(jìn)，地方治理中黨的執(zhí)政方式和領(lǐng)導(dǎo)方式發(fā)生變革，重心從直接管理政府事務(wù)轉(zhuǎn)到動(dòng)員和組織公民參與上來，黨成為地方治理多元主體參與中的核心和樞紐。在地方治理中堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，主要通過各級(jí)黨委在地方的各個(gè)層面展開。一方面，黨組織以規(guī)則為基礎(chǔ)，通過政策和制度貫徹黨的意志和決定，通過組織力量實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)組織、群眾的政治凝聚與組織團(tuán)結(jié)，這種獨(dú)特的政治優(yōu)勢(shì)能夠有效地整合、凝聚與引領(lǐng)分散的基層社會(huì)力量，將碎片化的參與態(tài)勢(shì)以整體形式輸入到政治體系，以此來實(shí)現(xiàn)對(duì)地方的治理。另一方面，黨通過體制內(nèi)的組織嵌入，保證各主體在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下發(fā)揮作用；通過黨組織的動(dòng)員和整合能力，激發(fā)多元主體參與的積極性，拓展社會(huì)治理的空間，使社會(huì)議題進(jìn)入公共政策系統(tǒng)；通過廣泛的協(xié)商參與達(dá)成共識(shí)，不斷滿足公眾的需求。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，既能充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用和政治優(yōu)勢(shì)，確保政令有序貫徹，又優(yōu)化規(guī)范了黨的執(zhí)政方式，提高了黨的執(zhí)政能力。

(二)強(qiáng)化“以人民為中心”理念

堅(jiān)持以人民為中心、全心全意為人民服務(wù)是黨的根本宗旨。中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政合法性根植于社會(huì)、來源于人民，體現(xiàn)在中國民主政治的方方面面。中國特色民主政治的基本內(nèi)容是人民當(dāng)家作主，中國民主政治的核心要求是尊重和實(shí)現(xiàn)人民的意愿、利益和權(quán)利。從權(quán)力來源看，黨的權(quán)力來自于人民，因此政治權(quán)力的施行必須反映民情、民意；從權(quán)力的價(jià)值屬性看，權(quán)力的公共性主要體現(xiàn)在權(quán)力解決公共問題、滿足公共需要、維護(hù)公共利益所彰顯的公平正義的社會(huì)屬性；從權(quán)力實(shí)現(xiàn)角度看，地方治理是權(quán)力主體在地方層級(jí)為人民提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，滿足人民和社會(huì)需求的過程(12)侯恩賓、李濟(jì)時(shí)：《建國后地方治理中黨的執(zhí)政方式演變與經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)》，《當(dāng)代世界社會(huì)主義問題》2016年第4期。。因此，地方治理所要堅(jiān)持的以人為本和實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展，也是善治的核心要求。一方面，地方治理要貼近于公眾的需求，要堅(jiān)持為人民服務(wù)的宗旨，樹立公共服務(wù)理念，把促進(jìn)人的全面發(fā)展作為根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，把公平公正地向社會(huì)提供公共服務(wù)作為地方政府的重要職能，保障人民充分享有參與社會(huì)治理的權(quán)利，積極為人民提供滿意的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，充分調(diào)動(dòng)人民參與地方治理的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性。另一方面，地方治理要將人民放在首位，想人民之所想，急人民之所急，全心全意依靠人民，凝聚人民智慧，在涉及公共利益的決策上體現(xiàn)人民的意志，尤其要關(guān)照社會(huì)弱勢(shì)群體，讓每一位公民都平等享有醫(yī)療、教育、文化等基礎(chǔ)公共服務(wù)，堅(jiān)持共享發(fā)展成果，把廣大人民群眾的利益實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好。

(三)加強(qiáng)法治化建設(shè)

法律是治國之重器，法治是治國之方略。沒有全面依法治國，我們就治不好國、理不好政，我們的戰(zhàn)略布局就會(huì)落空。因此，地方治理要全面貫徹法治原則，善于運(yùn)用法治思維和法治方式完善社會(huì)治理體制，推動(dòng)公民參與地方治理，維護(hù)社會(huì)公平正義。地方治理體制的概念應(yīng)該從兩個(gè)方面理解：一是橫向的多中心治理，二是政府間的分權(quán)治理。一方面，要通過法律框架來明確各治理主體的權(quán)利和義務(wù)，尤其要明確地方政府與各類社會(huì)組織的關(guān)系。政府既要為社會(huì)組織提供有力的財(cái)政支持和良好的制度環(huán)境，也應(yīng)給予其充分的自主權(quán)，使其能夠?yàn)樯鐣?huì)提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)，成為政府的有益補(bǔ)充，從而構(gòu)成優(yōu)化組合、互動(dòng)發(fā)展的多元治理結(jié)構(gòu)。另一方面，要通過法律的形式明確中央與地方的權(quán)力劃分、歸屬和范圍，合理劃分政府間的職責(zé)權(quán)限，明確中央與地方以及上下級(jí)政府之間的權(quán)力關(guān)系，構(gòu)建制度化分權(quán)體制，促使地方政府的代理角色轉(zhuǎn)換，逐步從中央及上級(jí)政府的代理人轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤焦怖娴拇碚?，使地方政府治理能力得到提升，地方公共利益得到維護(hù)和發(fā)展。

(四)加快建設(shè)高效的協(xié)商民主治理結(jié)構(gòu)

當(dāng)前我國正處于社會(huì)急劇轉(zhuǎn)型時(shí)期，基層社會(huì)作為矛盾集中領(lǐng)域，各種治理問題層出不窮、錯(cuò)綜復(fù)雜。對(duì)于“誰來治理”的問題，中央已有明確要求，就是要牽住基層改革的“牛鼻子”，抓住地方治理的重點(diǎn)和關(guān)鍵，合理設(shè)置與分配地方各層級(jí)的機(jī)構(gòu)與職能，構(gòu)建簡(jiǎn)約高效的基層管理體制，賦予基層更多的自主權(quán)和更大的自主性，以此來增強(qiáng)地方治理能力。實(shí)踐證明，現(xiàn)代化的地方治理要想構(gòu)建出與現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)相契合、與地方社會(huì)發(fā)展需求相統(tǒng)一的多中心、耦合式的權(quán)力結(jié)構(gòu)形態(tài)和治理結(jié)構(gòu)，就必須摒棄地方治理中“管控—命令式”的慣性思維，改變中央與地方間自上而下的單一線性關(guān)系，改革舊有的治理模式，構(gòu)建協(xié)商民主治理結(jié)構(gòu)。一方面，塑造有組織的協(xié)商主體。面對(duì)復(fù)雜的社會(huì)結(jié)構(gòu)和多元的利益主體，地方政府單一主導(dǎo)的管理模式難以適應(yīng)現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，因此政府要將權(quán)力主動(dòng)下放，鼓勵(lì)多元主體共同參與，構(gòu)建多元主體共治體系。協(xié)商治理是治理在當(dāng)代中國發(fā)展的基本形態(tài)，正式的制度安排是中國協(xié)商治理實(shí)踐的基本渠道(13)王巖、魏崇輝：《協(xié)商治理的中國邏輯》，《中國社會(huì)科學(xué)》2016年第7期。。因此，應(yīng)以互動(dòng)、協(xié)商、合作等開放方式應(yīng)對(duì)各種治理難題，共同參與地方事務(wù)，同時(shí)完善多元主體間權(quán)責(zé)的制度規(guī)范，使其權(quán)力行使和責(zé)任履行更加規(guī)范化、制度化，為治理主體的協(xié)商參與提供前提條件。另一方面，建立制度化的協(xié)商平臺(tái)，克服原子化參與。在傳統(tǒng)的管理體制下，地方治理缺乏協(xié)同配合與力量整合，以個(gè)體意識(shí)為鮮明特征的原子化行動(dòng)主體日漸增多，但缺乏組織形成集體行動(dòng)的制度安排。所以，在現(xiàn)代地方治理中要構(gòu)建縱橫交錯(cuò)的網(wǎng)狀管理系統(tǒng)，建立制度化的協(xié)商平臺(tái)，以匯聚多方力量，形成治理合力，實(shí)現(xiàn)善治的目標(biāo)。在公眾意志輸入政治決策的同時(shí)，又應(yīng)注重決策輸出后的反饋效果，保證政策在輸入、輸出中經(jīng)過治理主體的充分協(xié)商，推動(dòng)各階層的利益平衡和公共利益最大化。

(五)強(qiáng)化權(quán)力劃分制度化建設(shè)

運(yùn)用制度威力解決地方治理的痛點(diǎn)、難點(diǎn)，構(gòu)成了現(xiàn)代化治理的深層邏輯。構(gòu)建良好有序的社會(huì)治理體制，形成和諧有序、自律自治的制度化治理機(jī)制，要求不同治理主體在保持獨(dú)立性、自主性的同時(shí)又能夠有效協(xié)同。中央與地方政府的縱向分權(quán)治理和橫向多中心治理構(gòu)成地方治理體制的中央和地方兩個(gè)維度，因此，要健全和完善地方治理體制，形成新的權(quán)力分配格局，必須從縱向和橫向兩個(gè)方面調(diào)整權(quán)力關(guān)系。

從縱向分權(quán)來看，地方治理實(shí)際是一個(gè)將權(quán)力從中央向地方、從上級(jí)向下級(jí)轉(zhuǎn)移的過程。分權(quán)化改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容是對(duì)中央與地方關(guān)系進(jìn)行合理調(diào)適，并尋找二者之間的平衡點(diǎn)。地方治理發(fā)展很大程度上受到中央與地方、上下級(jí)政府之間權(quán)力配置方式的影響，同時(shí)這種權(quán)力配置方式對(duì)地方治理發(fā)展進(jìn)程和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)也具有重要影響。因此，在地方治理中，中央政府與地方政府間必須建立科學(xué)的權(quán)力分配體制，在維護(hù)中央權(quán)威的前提下，重構(gòu)二者的權(quán)力與職責(zé)，堅(jiān)持用法律和制度合理劃分政府間的職責(zé)權(quán)限，堅(jiān)持能由地方負(fù)責(zé)的事權(quán)要盡量下放到地方，充分釋放體制活力，使地方政府“有權(quán)可為”，更準(zhǔn)確、有效地回應(yīng)屬地居民對(duì)于公共服務(wù)和社會(huì)管理的需求，提升公共治理能力，維護(hù)和發(fā)展地方公共利益。同時(shí)，各上級(jí)部門應(yīng)特別注意“權(quán)責(zé)一致”，只有厘清不同層級(jí)、部門、崗位之間的職責(zé)邊界，按照權(quán)責(zé)一致要求，建立健全責(zé)任清單，科學(xué)規(guī)范“屬地管理”，才能有效防止層層向基層轉(zhuǎn)嫁責(zé)任(14)李濟(jì)時(shí)：《社會(huì)轉(zhuǎn)型期基層治理的“擔(dān)負(fù)”與“減負(fù)”》，《國家治理》2021年第3期。。從橫向分權(quán)角度來講，地方治理是向社會(huì)和市場(chǎng)轉(zhuǎn)移權(quán)力的過程。奧茨談到，“在今天，我們尚無法精確地劃分政府間的權(quán)力和責(zé)任的范圍，我們需要責(zé)任的分擔(dān)”(15)孫柏瑛：《當(dāng)代地方治理：面向21世紀(jì)的挑戰(zhàn)》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2004年版，第162頁。。分權(quán)是分擔(dān)責(zé)任最直接的方式，而社會(huì)化和市場(chǎng)化是其主要表現(xiàn)。從政府角度而言，政府要主動(dòng)放權(quán)，從全能政府向有限政府轉(zhuǎn)變，通過制度化方式充分放權(quán)于社會(huì)和市場(chǎng)，讓社會(huì)和市場(chǎng)發(fā)揮更大效用。政府要履行“掌舵”職能，即制定規(guī)則、維護(hù)秩序，通過制度或法律明確不同主體職能，并建立起良好的運(yùn)行環(huán)境(16)鄭巧、肖文濤：《協(xié)同治理：服務(wù)型政府的治道邏輯》，《中國行政管理》2008年第7期。。此外，政府應(yīng)當(dāng)作為協(xié)調(diào)者對(duì)各治理主體進(jìn)行協(xié)調(diào)、調(diào)和，對(duì)各類社會(huì)資源進(jìn)行整合，從而建立良好的治理秩序。從社會(huì)組織角度而言，政府與社會(huì)之間的關(guān)系始終處于動(dòng)態(tài)調(diào)整的狀態(tài)，它們?cè)诨?dòng)中相互賦權(quán)、變更邊界，兩者之間屬于一種共贏而非零和博弈關(guān)系，良性合作是可遇可求的。因此，在地方治理中，要秉持包容開放的態(tài)度，對(duì)各類社會(huì)組織進(jìn)行支持和培育，在政府的引導(dǎo)下為社會(huì)提供更多的服務(wù)，以滿足人民對(duì)美好生活的向往和對(duì)多元社會(huì)服務(wù)的需求。同時(shí)，要強(qiáng)化各類社會(huì)組織自我管理和自我服務(wù)的自主性、獨(dú)立性、主動(dòng)性，降低社會(huì)組織對(duì)政府的依賴程度，更好地激發(fā)社會(huì)組織的治理效能。

(六)推進(jìn)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型

在中國社會(huì)急劇轉(zhuǎn)型的過程中，地方社會(huì)治理結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出利益多元化和社會(huì)多樣性的格局，對(duì)地方治理現(xiàn)代化建設(shè)提出了迫切要求。推進(jìn)地方治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，成為改革的關(guān)鍵。

強(qiáng)化地方治理的發(fā)展內(nèi)動(dòng)力。推進(jìn)地方治理現(xiàn)代化，是基于中國當(dāng)前社會(huì)發(fā)展階段以及社會(huì)發(fā)展需要提出的新要求，需要凝聚內(nèi)動(dòng)力、打造強(qiáng)核心，讓地方治理具有中國特色的向心力。地方治理現(xiàn)代化要以社會(huì)凝聚力、人民獲得感作為內(nèi)動(dòng)力，從政府、社會(huì)、人民三個(gè)主體出發(fā)，堅(jiān)持綜合治理、堅(jiān)實(shí)社會(huì)保障，讓內(nèi)動(dòng)力從人民群眾身邊、從基層治理一線而生。同時(shí)，地方治理應(yīng)充分發(fā)揮文化的驅(qū)動(dòng)作用，將文化嵌入社會(huì)治理體系，深入挖掘優(yōu)秀傳統(tǒng)文化資源中向上向善的價(jià)值力量，通過文化的認(rèn)同機(jī)制和價(jià)值觀念整合機(jī)制，引導(dǎo)、規(guī)范和約束個(gè)體(整體)行為，為政治和經(jīng)濟(jì)治理提供相適應(yīng)的情境，從而實(shí)現(xiàn)有效的社會(huì)治理。

加快地方治理模式創(chuàng)新升級(jí)。加快地方治理模式創(chuàng)新，需要構(gòu)建科學(xué)判斷、吸收借鑒、系統(tǒng)調(diào)研、實(shí)踐探索、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與改進(jìn)提升的創(chuàng)新路徑。一是要科學(xué)研判、把握社會(huì)政策的內(nèi)在要求與實(shí)施路徑，因地制宜，探索符合地方實(shí)際、具有地方特色的治理模式。二是要樹立全球化思維，深度參與全球治理，充分認(rèn)識(shí)國際環(huán)境對(duì)地方治理的影響以及地方治理問題與國際問題的內(nèi)在聯(lián)系，準(zhǔn)確識(shí)變、科學(xué)應(yīng)變、主動(dòng)求變，加強(qiáng)國際化合作，廣泛鏈接全球治理資源，積極融入全球治理體系。三是要優(yōu)化治理模式的實(shí)踐、改進(jìn)機(jī)制，探索多元融合模式，積極調(diào)動(dòng)智庫學(xué)者、人民群眾等多方主體的積極性主動(dòng)性，廣泛聽取意見建議，廣泛整合資源，提升地方治理水平。

實(shí)現(xiàn)科技賦能地方治理。我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民生改善比過去任何時(shí)候都更加需要依靠科學(xué)技術(shù)尋求解決方案。建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，離不開強(qiáng)大的科技支撐；構(gòu)建新發(fā)展格局，科技創(chuàng)新是提高供給體系質(zhì)量和水平的關(guān)鍵，也是產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全的保障；滿足人民對(duì)美好生活的向往，需要推出更多涉及民生的科技創(chuàng)新成果。因此，地方治理的現(xiàn)代化需要通過科學(xué)技術(shù)賦能展開治理攻關(guān)、突破治理難點(diǎn)、提升治理效率。未來要加快推進(jìn)科技廣泛滲透到基層，深度服務(wù)于地方治理，術(shù)業(yè)專攻、積極轉(zhuǎn)向，以新一代科技智能、互聯(lián)網(wǎng)物聯(lián)網(wǎng)等先進(jìn)技術(shù)積極破解地方治理“卡脖子”的技術(shù)難題。

(七)完善監(jiān)督體系

監(jiān)督是治理的重要方面，是權(quán)力規(guī)范運(yùn)行的根本保證。黨的十九屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》中，“監(jiān)督”一詞出現(xiàn)達(dá)52次，深刻體現(xiàn)了黨和國家對(duì)健全監(jiān)督體系的重視。在地方治理中，要著眼于發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，健全權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督體系，提升治理效能。一方面要健全監(jiān)督體系，把制度建設(shè)擺在突出位置，健全和完善制度體系，增強(qiáng)制度建設(shè)的針對(duì)性指導(dǎo)性操作性有效性。堅(jiān)持政治監(jiān)督、日常監(jiān)督和專項(xiàng)監(jiān)督相結(jié)合，將地方治理的各個(gè)方面、各個(gè)領(lǐng)域都納入監(jiān)督范疇，建立運(yùn)行順暢、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系。另一方面要加強(qiáng)各類監(jiān)督的互動(dòng)配合。積極探索建立多種監(jiān)督形式的互動(dòng)機(jī)制，是推進(jìn)民主監(jiān)督常態(tài)化的另一途徑(17)吳建雄：《開創(chuàng)黨和國家監(jiān)督體系現(xiàn)代化的新境界——堅(jiān)持和完善黨和國家監(jiān)督體系的歷史邏輯、理論邏輯與實(shí)踐邏輯》，《新疆師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2019年第6期。。充分發(fā)揮監(jiān)督的震懾作用，堅(jiān)持以黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和黨內(nèi)監(jiān)督為核心，以國家監(jiān)察和國家機(jī)關(guān)監(jiān)督為主導(dǎo)，以人民政協(xié)和民主黨派監(jiān)督為常態(tài)，以司法監(jiān)督和法治權(quán)威為保障，以有序的群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督為基礎(chǔ)，切實(shí)保障公民權(quán)利的落實(shí)，形成對(duì)權(quán)力的有效監(jiān)督和制約，保證權(quán)力行使的合法性和權(quán)威性，促進(jìn)地方治理的規(guī)范化和科學(xué)化。