上海農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的路徑與對策

■ 吳方衛(wèi) 張錦華 賈曉佳

市委、市政府高度重視農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大，出臺了一系列扶持的政策措施，使上海新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了積極成效。截至2020年底，上海市共有122個鎮(zhèn)級集體經(jīng)濟(jì)組織、1677個村級集體經(jīng)濟(jì)組織，鎮(zhèn)、村、組三級集體經(jīng)濟(jì)組織總資產(chǎn)為6351.3億元。但上海新型集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展也遇到一些挑戰(zhàn)，發(fā)展模式單一，傳統(tǒng)土地資源優(yōu)勢逐步喪失，土地資源集約利用效率不高，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的成果難以轉(zhuǎn)化成經(jīng)濟(jì)發(fā)展成效，組織、制度創(chuàng)新難度較大等等。這些仍然存在的難點和問題、瓶頸和制約值得重視。

要進(jìn)一步深化本市農(nóng)村新型集體經(jīng)濟(jì)改革，深化對新時代發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)重要性的認(rèn)識，努力構(gòu)建新的集體經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)來源和增值機(jī)制，積極拓寬發(fā)展路徑，廣開增收來源，強(qiáng)化內(nèi)生動力，通過進(jìn)一步深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，激活農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的效能。

一、上海市促進(jìn)新型集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要經(jīng)驗

上海市97%的鎮(zhèn)級與99%的村級集體經(jīng)濟(jì)組織完成了產(chǎn)權(quán)制度改革，基本達(dá)到“應(yīng)改盡改”的目標(biāo)，同時，逐步建立收益分配的長效機(jī)制，切實提升農(nóng)民的獲得感。2020年全市有637家村級集體經(jīng)濟(jì)組織、19家鎮(zhèn)級集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行了收益分配，共分配23.3億元，惠及成員248.6萬人。2011－2020年，集體經(jīng)濟(jì)組織累計分配121億元，參與分配965.9萬人次。2013－2020年，本市農(nóng)村集體總資產(chǎn)由3844.6億元增至6351.3億元，增幅65.2%，年均增長 7.4%。

（一）規(guī)范集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)行，聯(lián)結(jié)利益多主體

健全完善監(jiān)管體制機(jī)制，規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)轉(zhuǎn)行為，實現(xiàn)管理出效益。特別是加強(qiáng)鎮(zhèn)級集體經(jīng)濟(jì)的監(jiān)督管理，理順鎮(zhèn)級聯(lián)合社與鎮(zhèn)級集體企業(yè)的投資關(guān)系，及時進(jìn)行股權(quán)和產(chǎn)權(quán)關(guān)系變更，實現(xiàn)集體“三資”保值增值。同時建立目標(biāo)考核機(jī)制，強(qiáng)化考核指導(dǎo)，將各區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況納入鄉(xiāng)村振興重點任務(wù)考核評價體系，形成了由上而下壓力傳導(dǎo)的倒逼機(jī)制。建立村委會運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費保障制度。集體產(chǎn)權(quán)體制改革后，集體經(jīng)濟(jì)組織與村委會實現(xiàn)了分賬管理，為減輕農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)公共管理與服務(wù)經(jīng)費的壓力，建立了村委會運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費保障制度，促進(jìn)村級組織有序高效運(yùn)轉(zhuǎn)，同時讓農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織輕裝上陣，集中精力發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。

（二）多模式發(fā)展，推動村級資產(chǎn)轉(zhuǎn)型

本市通過采取政府托底、租稅聯(lián)動、村資鎮(zhèn)管等改革措施，來有效促進(jìn)新型集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，首先，政府對轉(zhuǎn)型期的村級租金收入給予托底保障，引進(jìn)了一批優(yōu)質(zhì)企業(yè)，提高了村級資產(chǎn)的稅收、租金等各項經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出。其次，推行“租稅聯(lián)動”，采用經(jīng)濟(jì)手段實現(xiàn)租金和稅收最優(yōu)配比，提高集體資產(chǎn)稅收屬地率和產(chǎn)出率。在厘清鎮(zhèn)、村集體資產(chǎn)的條件下，建立“租稅聯(lián)動”數(shù)據(jù)庫模型，構(gòu)建了科學(xué)合理的租金和稅收遞增標(biāo)準(zhǔn)，制定最低租賃指導(dǎo)價，實現(xiàn)租金和稅收產(chǎn)出的最優(yōu)化，有效保障農(nóng)村集體資產(chǎn)的收益率。第三，開展“村資鎮(zhèn)管”工作，將村資、村企通過民主決策程序，委托鎮(zhèn)級資產(chǎn)公司管理，村級管理成本大幅下降，資產(chǎn)租賃流程規(guī)范，安全監(jiān)管更加有效，租賃收益大幅提升。如浦東新區(qū)將房屋資產(chǎn)租賃交易全面納入“浦東新區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)租賃交易管理平臺”，以公平、公開、公正的方式擇優(yōu)選擇經(jīng)營者，促進(jìn)房屋資產(chǎn)租賃收益增值，有效預(yù)防租賃交易中的廉政風(fēng)險隱患。

（三）提升土地集約利用效率，盤活閑置房地資源

通過改變原有的粗放的土地資源利用模式，來提高土地資源集約利用效率，走三產(chǎn)融合、鄉(xiāng)企結(jié)合的道路，充分挖掘郊區(qū)鄉(xiāng)村閑置房地資源的經(jīng)濟(jì)潛力，推動鄉(xiāng)村振興。加快統(tǒng)籌推動了多個村級地塊的轉(zhuǎn)型升級，清騰低效用地，清退低產(chǎn)出企業(yè)。寶山區(qū)羅涇鎮(zhèn)塘灣村積極引入馨月匯公司，建立新型產(chǎn)業(yè)聯(lián)合體，打造三產(chǎn)融合的六次產(chǎn)業(yè)。金山區(qū)朱涇鎮(zhèn)待涇村引進(jìn)杭州藍(lán)天園林生態(tài)科技股份有限公司，將600畝土地用于打造“花開海上生態(tài)園”項目，集體經(jīng)濟(jì)與企業(yè)形成緊密的利益聯(lián)結(jié)契約機(jī)制。浦東新區(qū)張江鎮(zhèn)針對張江科學(xué)城內(nèi)企業(yè)多、人才公寓一房難求的問題，由鎮(zhèn)屬農(nóng)村集體全資企業(yè)與新豐村存有閑置房屋的村民簽訂房屋租賃協(xié)議，探索出了由政府牽頭、農(nóng)民供房、農(nóng)村集體企業(yè)改造三方合力的“鄉(xiāng)村人才公寓”模式，提升土地經(jīng)濟(jì)效益。

（四）搭建共育共享平臺，帶動薄弱村發(fā)展

一是通過搭建發(fā)展平臺，幫助村級集體經(jīng)濟(jì)從“單打獨斗”轉(zhuǎn)向“抱團(tuán)取暖”，促進(jìn)村級資產(chǎn)的保值增長，促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與壯大。奉賢區(qū)通過減量化節(jié)余資金作價入股，打造“百村實業(yè)”共建共育共享平臺。2020年度，每個經(jīng)濟(jì)薄弱村分配100萬元。2014－2020年，每個經(jīng)濟(jì)薄弱村已累計分配515萬元。青浦區(qū)利用區(qū)級協(xié)調(diào)政策統(tǒng)籌資源，鎮(zhèn)、村兩級因地制宜尋找優(yōu)質(zhì)項目，搭建區(qū)、鎮(zhèn)、村三級“造血”平臺，目前三級平臺共運(yùn)行項目47個，項目投資20.97億元，建筑面積38.5萬平方米，年收益1.01億元。

二是市級產(chǎn)業(yè)園區(qū)與相關(guān)鎮(zhèn)開展“區(qū)區(qū)合作”“品牌聯(lián)動”，形成“一區(qū)多園”發(fā)展格局，鎮(zhèn)級層面統(tǒng)籌農(nóng)村集體資金、資源優(yōu)勢共同參與園區(qū)建設(shè)。松江區(qū)新橋鎮(zhèn)與漕河涇開發(fā)區(qū)共同出資入股成立上海漕河涇開發(fā)區(qū)松江高科技園區(qū)發(fā)展有限公司，2015年9月該公司成功上市，新橋資產(chǎn)公司持有5435.95萬股，目前市值已達(dá)11億左右，集體資產(chǎn)不斷得到壯大。

三是深化農(nóng)村綜合幫扶。通過幫扶項目建設(shè)、強(qiáng)化結(jié)對幫扶、生活困難農(nóng)戶幫扶等多種形式，推進(jìn)新一輪農(nóng)村綜合幫扶工作。以增強(qiáng)“造血”功能為重要抓手發(fā)展村級集體經(jīng)濟(jì)。2020年共下達(dá)市級財政農(nóng)村綜合幫扶專項資金8.5億元，推動了8個綜合幫扶造血項目，項目投資總額達(dá)30.15億元。市級財政加大對中郊和遠(yuǎn)郊地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，區(qū)鎮(zhèn)兩級財政加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)經(jīng)費投入，全額保障村民委員會基本運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費，減輕集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)擔(dān)。提高農(nóng)村基本公共服務(wù)均等化水平，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

二、新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)面臨的問題與挑戰(zhàn)

發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，對于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，加快農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)，鞏固黨在農(nóng)村基層的執(zhí)政地位，推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)，建設(shè)具有世界影響力的社會主義現(xiàn)代化國際大都市具有重要意義。當(dāng)前上海的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨一些長期性的挑戰(zhàn)，特別是體制機(jī)制障礙，需要高度重視。

（一）空間受限，模式單一

位于上海這一國際化特大都市，基于效率、環(huán)境、生態(tài)和自然景觀的考量，上海鎮(zhèn)、村集體經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)空間不斷縮小，加之農(nóng)村集體組織的經(jīng)營能力有限，集體組織直接經(jīng)營產(chǎn)業(yè)大都既效率不高，又可能導(dǎo)致資源浪費，因此，各級政府并不支持和鼓勵集體經(jīng)濟(jì)組織盲目發(fā)展小型競爭性工商產(chǎn)業(yè)。自20世紀(jì)90年代中期以來，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑從改革開放初期的競爭性產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)為非競爭性的以物業(yè)為主的“地租經(jīng)濟(jì)”，發(fā)展模式比較單一。近年來，上海農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行了“五違四必”“減量化”等整治，進(jìn)一步規(guī)范化鄉(xiāng)村土地資源的利用，以提高土地資源的利用效率和優(yōu)化美化鄉(xiāng)村環(huán)境，這樣就壓縮了村集體經(jīng)濟(jì)組織違規(guī)使用土地資源的空間，同時也使得地租經(jīng)濟(jì)的發(fā)展陷入瓶頸，未來發(fā)展空間基本卡死。

（二）整體利用效率不高，用地瓶頸凸顯

在建設(shè)用地資源稀缺的大背景下，集約利用存量建設(shè)用地是以“地租經(jīng)濟(jì)”為主的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要出路，但集體建設(shè)用地再開發(fā)、提高容積率受規(guī)劃控制，尤其是集建區(qū)外的農(nóng)村集體廠房、倉庫等功能提升改造，面臨不能“長高”“長胖”的限制。如一些完成二次改造的村級項目，新建廠房與原有房產(chǎn)證不符，承租企業(yè)無法辦理注冊登記，為資產(chǎn)出租帶來不便，成為制約產(chǎn)業(yè)升級的因素。隨著上海城市化推進(jìn)速度的加快，近年來，一批重大工程、重點項目的開工建設(shè)，導(dǎo)致涉及的動遷工作造成郊區(qū)各村大量原本可用于出租的廠房和土地資源減少，同時，隨著城市精細(xì)化管理水平的提升，上海市“無違創(chuàng)建”工程及各類整治工作又將部分違法建筑的出租收入切斷。土地資源缺乏，發(fā)展后勁不足是鎮(zhèn)村級經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的瓶頸問題。強(qiáng)化土地、廠房、樓宇等資源的集約高效利用，是解決資源不足的根本出路。

（三）區(qū)域發(fā)展不平衡，村與村間經(jīng)濟(jì)落差大

雖然上海農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體較好，但鎮(zhèn)村間差異較大。時至今日仍存在一定數(shù)量的集體經(jīng)濟(jì)薄弱村。這些村普遍存在自身發(fā)展資源不足、門路不多、單兵作戰(zhàn)能力弱的情況。部分基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)和生態(tài)保護(hù)區(qū)，由于地理位置無優(yōu)勢，發(fā)展空間狹窄，經(jīng)營性物業(yè)很少。但人員經(jīng)費、公益事業(yè)費用、福利支出等剛性支出卻逐年增加，缺口部分主要靠上級財政補(bǔ)助。在集體產(chǎn)權(quán)制度改革下，發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)面臨的壓力不同，發(fā)達(dá)地區(qū)的村集體經(jīng)濟(jì)收入本身較多，主要解決的是規(guī)范集體經(jīng)濟(jì)收入分配的問題，比如要不要分紅，分紅多少，如何公平地分紅。在欠發(fā)達(dá)的薄弱村，主要解決的是如何發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)實力問題，分紅問題微乎其微。

（四）內(nèi)生動力不足，集體產(chǎn)權(quán)制度改革無從深入

近幾年，上海市基本完成了集體產(chǎn)權(quán)體制改革，從制度設(shè)計上完成了清產(chǎn)核資、確定集體經(jīng)濟(jì)組織成員和建立股份經(jīng)濟(jì)合作社。而如何把集體產(chǎn)權(quán)制度改革的成果迅速轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展成效是重中之重的關(guān)鍵問題。對于村干部而言，其工資收入被納入預(yù)算，基本能得到保障，村干部缺乏發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的內(nèi)生動力，自上而下的政府推動就成為發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的主要方式。由于內(nèi)生動力不足，集體產(chǎn)權(quán)制度改革的一些組織形式在一定程度上存在“跟風(fēng)”“掛牌”的現(xiàn)象，并無實質(zhì)性的內(nèi)容創(chuàng)新，因而推動農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效果也就無從顯現(xiàn)。此外，“租稅聯(lián)動”的實施效果與預(yù)期存在差距。企業(yè)履約意識不強(qiáng)，難以形成閉環(huán)管理機(jī)制。因此，需要研究做實租稅聯(lián)動的改善方案，讓租稅聯(lián)動真正發(fā)揮實效，實現(xiàn)政府和企業(yè)雙贏的目標(biāo)。

三、本市農(nóng)村新型集體經(jīng)濟(jì)改革的對策建議

要進(jìn)一步深化本市農(nóng)村新型集體經(jīng)濟(jì)改革，應(yīng)深化對新時代發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的重要性認(rèn)識，努力構(gòu)建新的集體經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)來源和增值機(jī)制，積極拓寬發(fā)展路徑，廣開增收來源，強(qiáng)化內(nèi)生動力，通過進(jìn)一步深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，激活農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的效能。

（一）對新時代發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的重要性要有清醒的認(rèn)識

在上海這樣的國際化大都市，要不要發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，存在一定的爭議。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào),鄉(xiāng)村振興，關(guān)鍵是產(chǎn)業(yè)要振興。從我們在郊區(qū)調(diào)研的情況來看，凡是集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展好的，鄉(xiāng)村振興推進(jìn)一定很好，幾乎所有的鄉(xiāng)村振興示范村都有較好的集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，集體經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成為農(nóng)村提供公共服務(wù)的重要資金來源。其次，對集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵也要有所拓展，完善股份制公司和社區(qū)股份合作社等新形式，擴(kuò)大混合所有制，并與之建立配套的現(xiàn)代企業(yè)制度、市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)作機(jī)制，深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，擴(kuò)大集體經(jīng)濟(jì)的覆蓋面和影響力。

（二）要形成新的集體經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)來源和增值機(jī)制

在上海這樣的非農(nóng)經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)的國際大都市，針對經(jīng)濟(jì)薄弱地區(qū)特別是保留、保護(hù)村如何發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)等問題，如何平衡不同區(qū)域差異日益擴(kuò)大的問題，需要繼續(xù)深化農(nóng)村綜合幫扶工作。但僅僅繼續(xù)加大幫扶力度和資金投入是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，要跳出農(nóng)村看農(nóng)村，依靠傳統(tǒng)的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑肯定行不通，需要通過某種資產(chǎn)配置手段借助更具有競爭力的產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)薄弱地區(qū)集體資產(chǎn)新的來源，比如奉賢區(qū)結(jié)合本區(qū)實際，大膽探索、率先在全市創(chuàng)造性組建首個農(nóng)村綜合幫扶“造血”平臺——上海百村實業(yè)有限公司，隨后，百村科技、百村富民公司應(yīng)運(yùn)而生，與百村實業(yè)共同構(gòu)成奉賢區(qū)16萬村民所共享的“百村”系列品牌，成為村集體經(jīng)濟(jì)壯大的支柱性動力，探索以增強(qiáng)鎮(zhèn)級保障為基礎(chǔ)，增加村級組織收益為方向的發(fā)展路徑。通過新的機(jī)制使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有確定的功能載體。

（三）要拓寬發(fā)展路徑，廣開增收來源

鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)拓寬發(fā)展路徑，根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和社會需求實際，鼓勵有條件有實力的鎮(zhèn)、村集體經(jīng)濟(jì)組織逐步由單一的物業(yè)租賃模式向租賃—居住全產(chǎn)業(yè)鏈服務(wù)發(fā)展，在原有提供物業(yè)租賃的基礎(chǔ)上，一體化物業(yè)、保潔、餐飲、托幼等配套服務(wù)，逐步提高非租賃收入比重，提高租賃經(jīng)濟(jì)附加值。

鼓勵有條件的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織利用好現(xiàn)有資源，積極參與合資、合作、合營，與有品牌、有實力、有資金的企業(yè)和社會投資方共同開發(fā)，通過合作共建等多種形式發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。以項目扶持的方式，鼓勵和引導(dǎo)國有、民營企業(yè)盤活農(nóng)村閑置房地資源，充分發(fā)揮美麗鄉(xiāng)村建設(shè)溢出效應(yīng)。

在農(nóng)業(yè)為主地區(qū)，要引導(dǎo)街鎮(zhèn)切實統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)發(fā)展資源，以多種方式促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)參與優(yōu)質(zhì)項目開發(fā)。鼓勵有條件的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在風(fēng)險評估、民主決策的基礎(chǔ)上回購優(yōu)質(zhì)經(jīng)營性資產(chǎn)。鼓勵存量經(jīng)營性資產(chǎn)升級改造，逐步改善區(qū)域環(huán)境品質(zhì)，提高區(qū)域空間形象，提升區(qū)域產(chǎn)業(yè)升級。

（四）要強(qiáng)化經(jīng)營風(fēng)險管控，激發(fā)內(nèi)生動力

加強(qiáng)市級“三資”監(jiān)管平臺的運(yùn)用管理，進(jìn)一步強(qiáng)化市、區(qū)兩級監(jiān)管平臺的互聯(lián)互通。推廣完善區(qū)鎮(zhèn)兩級農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管平臺，運(yùn)用大數(shù)據(jù)開展監(jiān)控預(yù)警，對合同租期、租金收繳、租賃價格等實時監(jiān)控，及時做出預(yù)警反映并給予落實。及時更新合同、承租人、資產(chǎn)等數(shù)據(jù)信息，重點要加強(qiáng)二手轉(zhuǎn)租信息（承租人信息、經(jīng)營業(yè)態(tài)、所屬行業(yè)、資產(chǎn)面積、租金價格、合同期限等）的監(jiān)管。

調(diào)動全市廣大農(nóng)村基層干部發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟(jì)的積極性、主動性、創(chuàng)造性，推動村級集體經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營性收益支出的使用范圍，除了有擴(kuò)大經(jīng)營再發(fā)展，補(bǔ)充鎮(zhèn)、村兩級組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費外，確保公平公正、公開透明的前提下應(yīng)留存一定比例用于激勵干部和有關(guān)經(jīng)營管理人員，逐步建立“公開考選、動態(tài)考核、定期輪崗”職業(yè)經(jīng)理人管理制度。