行政審批局運行機制優(yōu)化研究*

中共河北省委黨校 關(guān)麗薇

加快轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，是黨中央、國務(wù)院作出的一項重大決策。據(jù)此，各地方政府接力進行改革，將深化行政審批體制改革作為重要抓手和突破口，從建立政務(wù)服務(wù)中心（行政許可中心）到“兩集中、兩到位”，再到逐步探索成立相對集中審批權(quán)的行政審批局。隨著行政審批制度改革步入深水區(qū)，體制性障礙和機制性瓶頸將表現(xiàn)得愈發(fā)明顯。

成立行政審批局，將有效破解這些問題，使政府管理適應(yīng)群眾需求，激發(fā)經(jīng)濟社會發(fā)展活力。當前行政審批局在實際的運行過程中存在著承接能力不足和部門之間協(xié)調(diào)困難等難題，究其深層次原因在于其在實際運轉(zhuǎn)過程中的流程機制不完善。因此克服現(xiàn)存的體制機制問題，構(gòu)建一個科學合理的行政審批管理體制，為行政審批局科學高效運行提供制度、人員和組織機構(gòu)支撐，是“放管服”背景下行政審批制度釋放改革紅利，更好地為人民服務(wù)的必然要求。

一、當前我國行政審批局發(fā)展現(xiàn)狀

我國行政審批局最早是2008年12月24日由成都市武侯區(qū)政府成立的，當時其功能主要是處理全區(qū)行政審批事項，開創(chuàng)了“一局一章管審批”的行政審批模式，這也成為行政審批局模式最初的實踐樣板。截至2020年12月底，據(jù)統(tǒng)計，全國范圍內(nèi)各級各類行政審批局共有1025個，包括2個副省級城市、13個省會城市、92個一般地級市、305個市轄區(qū)、123個縣級市、381個縣和109個各級功能區(qū)成立了行政審批局。行政審批局模式在經(jīng)歷了中央政府認可和推薦后，已經(jīng)實現(xiàn)從“星星之火”（武侯—濱海）發(fā)展到“燎原之勢”（已擴散至30個省級地區(qū)）。

二、行政審批局運行過程中存在的問題

“行政審批局”模式是深化行政審批制度改革、使審批權(quán)相對集中的有益嘗試，有助于打破“職責同構(gòu)”壁壘，形成職責分工合理、事權(quán)相對獨立、相互協(xié)調(diào)的新型政府部門間關(guān)系。但是行政審批局在實際運行中，仍存在以下問題：

（一）承接能力不足

為積極響應(yīng)“放管服”改革的號召，很多職能部門開始向?qū)徟址艡?quán)，一方面，行政審批權(quán)的調(diào)整和集中要依法依規(guī)，因此對法律明確規(guī)定許可權(quán)行使主體的審批事項，不宜劃分給行政審批局。另一方面，對具有天然專屬性、專業(yè)性、技術(shù)性較強的審批事項，行政審批局的工作人員可能暫時不具備相應(yīng)的專業(yè)水平或不具備審批資格，無法為審批行為提供專業(yè)技術(shù)支持。對這一部分事項也應(yīng)審慎考慮是由行政審批局行使還是由原職能部門行使更為科學合理。在放權(quán)過程中，職能部門未充分考慮行政審批局承接能力的問題，往往把一些高技術(shù)含量、高風險事項直接扔給行政審批局，職能部門輕輕松松做“甩手掌柜”，沒有對下放的審批事項的后續(xù)落實情況進行追蹤，而在實際的審批過程中，由于審批局缺乏技術(shù)人員權(quán)限上的支持，其本身承接能力有限，導致存在下放的權(quán)接不好的問題，致使有些部門的事項轉(zhuǎn)不出去，或者下放的審批事項要么大量積壓，要么又“反委托”給原部門代為審批，使行政審批局變成了“二政府”，管理服務(wù)效果還不如原政府部門。根據(jù)我們的調(diào)研結(jié)果，2018年某市向行政審批局下放了220項審批事項，但是由于自身權(quán)限有限和骨干審批人員的缺乏致使其實際上只承接了160項審批事項，影響了工作開展的實際效果。

（二）權(quán)利劃轉(zhuǎn)不到位

在簡政放權(quán)的大背景下，各地開始探索設(shè)立行政審批局，將行政審批局實現(xiàn)從“平臺集聚”到“實體承辦”，這種變化勢必會引起權(quán)力的重新分配與調(diào)整。主要表現(xiàn)為原職能部門將手中的行政審批權(quán)全部劃轉(zhuǎn)至行政審批局，不再享有審批權(quán)力，這種權(quán)利的調(diào)整會對職能部門的利益構(gòu)成威脅和沖擊。因此，原行政部門可能會在行政審批權(quán)的劃轉(zhuǎn)方面不配合甚至會討價還價不愿放權(quán)。在調(diào)研過程中，我們向某行政審批局辦公室主任了解到，原職能部門只是將那些比較麻煩、擔責風險大的事項下放，而將那些有實權(quán)、獲利大的核心事項仍然保留，導致行政審批局存在“想要的不愿放，下放的不愿接”的問題，使審批局無法順利開展工作。這種放權(quán)不到位的情況阻礙了審批職能集中行使的進程，致使其在開展工作時力不從心。

（三）部門之間協(xié)調(diào)困難

行政審批局在一定程度上突破了傳統(tǒng)行政方式的束縛，但同時也帶來了部門之間協(xié)調(diào)難的問題。從橫向上來看，把監(jiān)管職能分離出來專門由原職能部門行使，在調(diào)研過程中，我們向行政審批局相關(guān)工作人員了解到，原職能部門將那些專業(yè)性強的業(yè)務(wù)骨干保留不肯下放，導致行政審批局專業(yè)性審批人員缺乏，從而影響審批工作開展。行政審批局面臨著審批工作人員不足的問題，特別是專業(yè)技術(shù)型人才的缺乏，導致審批人員隊伍建設(shè)滯后。開展相對集中審批權(quán)后，原職能部門喪失了行政審批權(quán)，享有監(jiān)管權(quán)，審批局是專門開展審批的行政機關(guān)，這種審批權(quán)與監(jiān)管權(quán)相互分離的方式為權(quán)力之間既相互平衡又相互制約體制的形成奠定了基礎(chǔ)，但是審批與監(jiān)管的分離，也帶來了審批與監(jiān)管聯(lián)結(jié)不暢的問題。目前監(jiān)管職責按照“誰審批、誰監(jiān)管，誰主管、 誰監(jiān)管”的原則進行界定，但在實際操作中，容易出現(xiàn)審批部門、行業(yè)主管部門之間推諉扯皮的現(xiàn)象，導致監(jiān)管主體不明確、責任無法有效落實的情況依然普遍存在。比如，就有監(jiān)管部門的工作人員反映，由于審批局沒有及時告知已經(jīng)審批了的事項，導致行業(yè)監(jiān)管部門不知道自己的監(jiān)管范圍。

（四）“信息孤島”問題

行政審批局的設(shè)立雖然突破了傳統(tǒng)“條塊式”的行政管理方式，但是由于各部門都設(shè)立了自己的專網(wǎng)，只有部門內(nèi)部才可以通過內(nèi)網(wǎng)傳遞信息，實行信息互聯(lián)共享，即使是同一個部門的不同科室之間也無法進行信息交流，信息壁壘嚴重。行政審批局又被各部門的專網(wǎng)所阻隔，使得各部門之間無法實現(xiàn)審批信息的共享共通，使得申請人需要將同一份審批材料分別交至不同的審批窗口，浪費了大量的資源，拉長了審批時限，降低了審批效率，加大了行政相對人的辦事難度和復雜度。由于行政審批局缺乏一個統(tǒng)一的審批信息交換平臺，使各部門之間處于一種相互隔離、相互封閉的狀態(tài)，尤其是審批部門和監(jiān)管部門之間存在“信息孤島”，不利于向加強事中事后監(jiān)管的職能轉(zhuǎn)變，導致行政審批局所具有的價值和優(yōu)勢無法充分發(fā)揮出來。某行政審批局工作人員反映，行政審批局已經(jīng)建設(shè)了網(wǎng)上審批辦事大廳，但是，在平臺系統(tǒng)互通方面，僅打通了4個條塊部門，工商、稅務(wù)、建設(shè)、民政等仍然使用本部門專線辦公，且專線具有加密性，無法與網(wǎng)上審批大廳并網(wǎng)，不利于信息數(shù)據(jù)共享，影響了行政審批制度改革進程。由于“信息孤島”的存在，各部門之間的數(shù)據(jù)信息是相互隔絕的狀態(tài)，無法實現(xiàn)數(shù)據(jù)的共享，把各部門又分成了相互隔離的塊塊。

三、行政審批局運行機制優(yōu)化的建議

（一）健全行政審批管理體制

1.完善清單制度

一方面，完善“權(quán)力清單”和“責任清單”制度，規(guī)范審批部門和監(jiān)管部門之間的權(quán)力范圍。通過實施嚴格的權(quán)力清單制度，將各部門所屬的權(quán)力通過清單的形式進行梳理并統(tǒng)一“曬”出來。通過職權(quán)法定的原則，行政審批局擁有行政審批權(quán)，原職能部門享有監(jiān)管職能，對于一些專業(yè)性要求較高的審批事項可暫時由原職能部門管理，同時告知社會。按照整體性政府的要求，探索集中審批模式，實現(xiàn)審批程序和審批權(quán)限的集中。通過將相同、相似審批事項的清理和整合，推進簡政放權(quán)，實行關(guān)聯(lián)事項的閉環(huán)審批，優(yōu)化政府流程。另一方面，厘清審批部門與監(jiān)管部門之間的權(quán)責邊界。同時按照權(quán)責對等的原則，明確監(jiān)管主體，細化職責分工，制定部門監(jiān)管責任清單，以清單的形式將監(jiān)管權(quán)力和責任具體的一一羅列出來，嚴格按照清單上規(guī)定的內(nèi)容來執(zhí)行。堅持有權(quán)就有責，權(quán)責受監(jiān)督的原則，實現(xiàn)“誰審批誰負責”，把責任落實到具體的部門和個人。同時，建立行政審批重大事項的責任追究制度，對不按照清單上規(guī)定的權(quán)力進行監(jiān)管，因為監(jiān)管不到位而導致出現(xiàn)不良后果的，應(yīng)追究責任。

2.提高審批人員素質(zhì)

當辦事群眾和企業(yè)進入行政審批局后，與其直接接觸的是審批工作人員，其業(yè)務(wù)能力的強弱，審批業(yè)務(wù)的專業(yè)與否，會影響行政審批的服務(wù)效率，從而影響群眾對行政審批制度改革的感知度和滿意度。由于行政審批局實行的是一窗式綜合審批，這種審批方式對行政審批人員的素質(zhì)和能力提出了更高的要求。因此，行政審批局可以組建審批服務(wù)培訓班，對審批工作人員進行業(yè)務(wù)及素質(zhì)培訓，通過組織審批人員實地參觀實踐，邀請行業(yè)專家統(tǒng)一授課等，開展一系列具有實操性和專業(yè)性的培訓，提高審批窗口人員的實踐技能、操作水平、業(yè)務(wù)能力以及服務(wù)群眾的能力，確保審批工作高效運行。同時，需要建立一套績效考核機制，提高審批人員工作主動性和積極性。推行“好差評制度”，將考核結(jié)果向辦事群眾公開，接受群眾的監(jiān)督。

3.培育審批中介機構(gòu)

隨著行政審批體制改革的發(fā)展，各級政府會持續(xù)推進簡政放權(quán)，大力削減和取消一些不必要的審批事項，加大放權(quán)力度，給社會和市場更多的自主權(quán)和更大的發(fā)展空間。上級部門向下放權(quán)對于重塑政府職能具有重要作用，但是地方在承接權(quán)力的過程中也出現(xiàn)了一些問題，在承接原職能部門下放權(quán)力時就存在承接能力不足的問題，導致很多審批事項沒有真正下放到位。那么，在這種情況下，培育審批中介機構(gòu)，把一些行政審批事項交給審批中介機構(gòu)直接承接就顯得至關(guān)重要。在“放管服”改革背景下，為更好地完成審批職能和審批事項的下放，要善于借用審批中介機構(gòu)的資源來承接一些審批事項。為了充分發(fā)揮其作用也要重視中介組織承接能力的培養(yǎng)，可以采取以下兩種方式：一是政府應(yīng)該出臺一些扶持性和鼓勵性政策，加大資金、技術(shù)、人員及各種資源的投入力度，為審批中介機構(gòu)的健康有序發(fā)展提供保障。同時成立行業(yè)協(xié)會對審批中介機構(gòu)進行統(tǒng)一管理，促進開展良性競爭；二是加強對審批中介機構(gòu)規(guī)范化標準化管理。在政府部門的引導和扶持下，待審批中介機構(gòu)發(fā)展稍微成熟，允許其進入行政審批局，接受其統(tǒng)一的管理，幫助審批局承擔一定的審批職能，由此，可在一定程度上彌補地方行政審批局承接能力不足的問題。

（二）完善網(wǎng)上審批流程

1.推行“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”

“互聯(lián)網(wǎng)+行政審批”將逐漸代替人工審批窗口，成為未來行政審批的主要形式。因此，必須要花大力氣打通各部門之間的信息壁壘，突破各種瓶頸和困境，加強互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)在政務(wù)服務(wù)方面的運用，借助互聯(lián)網(wǎng)這個信息平臺最大限度簡化審批環(huán)節(jié)，縮短審批時間，減少行政相對人跑路次數(shù)，推進網(wǎng)上審批事項全覆蓋，打破審批時空和地域限制，為企業(yè)和群眾辦事帶來方便。著力營造一個高效氣正的網(wǎng)上審批環(huán)境，爭取早日實現(xiàn)“不見面審批”。

2.構(gòu)建統(tǒng)一的行政審批信息系統(tǒng)

推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，實現(xiàn)“不見面審批”的前提是互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)技術(shù)在行政部門中的廣泛運用，如果政府部門間依舊信息不公開、數(shù)據(jù)信息不共享，那么各部門之間相互封閉相互隔絕的局面很難被打破。因此，要借助行政審批局這一模式，建立一個統(tǒng)一的審批信息共享平臺，再把各部門的審批信息與行政相對人的申請材料信息都錄入平臺內(nèi)，使所有的行政信息可以在這個平臺內(nèi)部橫向流通，通過設(shè)立接口實現(xiàn)與上級部門和垂直部門的信息流通，方便各部門的信息傳遞，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享和交換，打通數(shù)據(jù)壁壘，消除“信息孤島”，最終實現(xiàn)全國信息數(shù)據(jù)一網(wǎng)通，從根本上提升行政審批的整體效率。

（三）強化權(quán)力的監(jiān)督和約束機制

1.建立健全審管銜接機制

要構(gòu)建審批與監(jiān)管之間的信息銜接機制，實現(xiàn)審管信息一體化交流，加強審批部門與監(jiān)管部門之間的協(xié)調(diào)配合程度。很多地方試點都探索了加強審管銜接的方法。比如，天津市濱海新區(qū)行政審批局為了加強審批部門和監(jiān)管部門之間的無縫銜接，創(chuàng)建了統(tǒng)一的信息交換平臺，形成了審管聯(lián)動對接體系，使審批部門與監(jiān)管部門之間能夠及時傳遞信息，為促進后續(xù)監(jiān)管的有效開展提供了保障。徐州經(jīng)開區(qū)行政審批局印發(fā)了《徐州經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)關(guān)于建立相對集中行政許可權(quán)事項行政審批與監(jiān)管協(xié)調(diào)聯(lián)動工作機制》等制度文件，并實行“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”，在網(wǎng)上審批大廳開發(fā)建設(shè)“雙推送、雙監(jiān)管”系統(tǒng)，即行政審批局將審批辦理的市場主體信息及時推送給事中事后監(jiān)管部門，監(jiān)管部門負責將影響審批決定的信息及時推送給行政審批局，形成審批部門和監(jiān)管部門之間協(xié)調(diào)配合的審管聯(lián)動體系，實現(xiàn)審批監(jiān)管信息共享互通。

2.加強體內(nèi)和體外監(jiān)督

要強化權(quán)力的監(jiān)督與制約，加強體內(nèi)和體外監(jiān)督十分有必要。那么，加強體內(nèi)監(jiān)督主要有以下兩條途徑：一是在審批局內(nèi)部單獨設(shè)立監(jiān)察部門，專門負責審批申請人對行政審批服務(wù)投訴的處理工作；二是發(fā)揮原職能部門的監(jiān)督職能，他們非常熟悉審批的流程和細節(jié)，因此是最專業(yè)的監(jiān)督者。

僅僅依靠部門內(nèi)部的監(jiān)督是遠遠不夠的，還需要引入權(quán)力外部監(jiān)督，充分發(fā)揮市場主體、社會公眾和新聞輿論的監(jiān)督作用。當然，有效實施體外監(jiān)督的前提是各行政審批局主動向社會公布權(quán)力清單，公開所有審批事項清單，守住各部門行政審批項目“底數(shù)”，在審批前主動向行政申請人公開審批標準，進行審批時保證審批程序的公開透明，審批后及時公開審批結(jié)果，以便接受企業(yè)和群眾以及新聞媒體的監(jiān)督。同時，要拓寬監(jiān)督和投訴渠道，提高公民的參與意識，完善監(jiān)督激勵機制。此外，還要發(fā)揮新聞媒體的監(jiān)督作用，賦予其充分的監(jiān)督主體權(quán)力，讓他們敢于曝光那些濫用審批權(quán)力進行不規(guī)范審批的情況，進行新聞輿論曝光，真正實現(xiàn)“讓權(quán)力在陽光下運行”。