關(guān)于國有企業(yè)董事會授權(quán)制度建設(shè)的研究

何 希

(中國國家鐵路集團(tuán)有限公司企法部，北京 100844)

建立董事會授權(quán)制度，既是中央進(jìn)一步深化國有企業(yè)改革的基本要求，也是國有企業(yè)完善中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度、健全公司治理體系的內(nèi)在需要。為確保董事會授權(quán)依法規(guī)范、科學(xué)高效、風(fēng)險可控，本文在深入研究有關(guān)政策法規(guī)以及廣泛了解部分企業(yè)實(shí)踐做法的基礎(chǔ)上，提出了國有企業(yè)董事會授權(quán)制度建設(shè)的對策建議。

一、建立董事會授權(quán)制度的必要性

(一)站在進(jìn)一步深化國有企業(yè)改革的高度，必須建立董事會授權(quán)制度

《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步完善國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的指導(dǎo)意見》要求，國有企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立規(guī)范的經(jīng)理層授權(quán)管理制度。國企改革三年行動方案明確，國有企業(yè)全面建立董事會向經(jīng)理層授權(quán)的管理制度，充分發(fā)揮經(jīng)理層經(jīng)營管理作用。因此，建立董事會授權(quán)制度，既是進(jìn)一步深化國有企業(yè)改革的基本要求，也是貫徹落實(shí)中央政策精神、推進(jìn)公司治理機(jī)制建設(shè)的具體行動。

(二)立足促進(jìn)決策質(zhì)量和效率相統(tǒng)一的角度，應(yīng)當(dāng)建立董事會授權(quán)制度

國有企業(yè)按照黨領(lǐng)導(dǎo)下的現(xiàn)代企業(yè)治理機(jī)制規(guī)范運(yùn)行后，會議增多、決策程序復(fù)雜是必然經(jīng)歷的階段。董事會作為公司的決策機(jī)構(gòu)，會議頻次和決策質(zhì)量直接關(guān)系企業(yè)決策質(zhì)量和效率。為此，在確保依法合規(guī)、科學(xué)高效的前提下，建立董事會授權(quán)制度，規(guī)范授權(quán)行權(quán)機(jī)制，推進(jìn)董事會合理適度授權(quán)放權(quán)，有利于精簡會議頻次、規(guī)范決策程序，提高董事會決策質(zhì)量和效率，保障經(jīng)理層行權(quán)履職，促進(jìn)決策質(zhì)量和效率相統(tǒng)一。

(三)適應(yīng)外部董事占多數(shù)的董事會運(yùn)行機(jī)制要求，需要建立董事會授權(quán)制度

國有企業(yè)董事會實(shí)現(xiàn)外部董事占多數(shù)后，內(nèi)部制衡更加有力，決策質(zhì)量明顯提高，但同時可能面臨董事會現(xiàn)場會議召開有難度、決策效率難以保障等問題。為此，需要建立董事會授權(quán)制度，將董事會部分職權(quán)依法規(guī)范授予董事長或者總經(jīng)理行使，合理優(yōu)化董事會職權(quán)，促進(jìn)外部董事占多數(shù)的董事會運(yùn)作更加規(guī)范高效。

二、董事會授權(quán)遵循的基本原則

(一)堅(jiān)持依法合規(guī)、權(quán)責(zé)法定

遵循國家政策和法律法規(guī)規(guī)定，考慮董事會定戰(zhàn)略、作決策、防風(fēng)險的職能定位以及行使重大決策、選人用人、薪酬分配等權(quán)利，堅(jiān)持法定職責(zé)必須為，規(guī)范確定董事會授權(quán)事項(xiàng)范圍，做到權(quán)責(zé)透明。

(二)堅(jiān)持科學(xué)高效、風(fēng)險可控

堅(jiān)持董事會決策質(zhì)量和效率相統(tǒng)一，找準(zhǔn)董事會決策事項(xiàng)與授權(quán)事項(xiàng)平衡點(diǎn)，做到授權(quán)合理適度、決策規(guī)范高效。規(guī)范授權(quán)行權(quán)機(jī)制，落實(shí)董事會授權(quán)責(zé)任，堅(jiān)持授權(quán)不授責(zé)，加強(qiáng)行權(quán)情況的監(jiān)督，動態(tài)調(diào)整授權(quán)事項(xiàng)。

(三)堅(jiān)持立足實(shí)際、合理借鑒

充分考慮本企業(yè)實(shí)際情況，合理參考銀保監(jiān)督機(jī)構(gòu)和證監(jiān)部門關(guān)于董事會授權(quán)的原則規(guī)定，以及有關(guān)公司董事會授權(quán)的實(shí)踐探索，拓展董事會授權(quán)的工作思路，運(yùn)用董事會授權(quán)的成功經(jīng)驗(yàn)，確保授權(quán)的合理性、操作性。

三、政策法規(guī)關(guān)于董事會授權(quán)的規(guī)定

(一)有關(guān)法律和政策的規(guī)定

國家法律和政策明確了國有企業(yè)董事會授權(quán)的原則規(guī)定和要求。《中華人民共和國公司法》第四十九條規(guī)定，有限公司董事會授予經(jīng)理其他職權(quán)?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步完善國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的指導(dǎo)意見》要求，國有企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立規(guī)范的經(jīng)理層授權(quán)管理制度。從國企改革三年行動方案的相關(guān)解讀看，國有企業(yè)要全面建立董事會向經(jīng)理層授權(quán)的管理制度，充分發(fā)揮經(jīng)理層經(jīng)營管理作用。從法律和政策層面明確了董事會授權(quán)的原則規(guī)定和要求，為董事會授權(quán)制度建設(shè)提供基本遵循。

(二)有關(guān)規(guī)范性文件的規(guī)定

證監(jiān)部門和銀保監(jiān)督機(jī)構(gòu)對董事會授權(quán)作了原則規(guī)定，主要涉及董事會授權(quán)對象、事項(xiàng)范圍、授權(quán)方式等方面。這些原則規(guī)定，可以為國有企業(yè)董事會授權(quán)制度建設(shè)提供參考。

證監(jiān)會相關(guān)規(guī)范性文件規(guī)定。《上市公司治理準(zhǔn)則》第三十三條規(guī)定，董事會授權(quán)董事長在董事會閉會期間行使董事會部分職權(quán)的，上市公司應(yīng)當(dāng)在公司章程中明確規(guī)定授權(quán)的原則和具體內(nèi)容。上市公司重大事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)由董事會集體決策，不得將法定由董事會行使的職權(quán)授予董事長、總經(jīng)理等行使。

銀保監(jiān)會相關(guān)規(guī)范性文件規(guī)定?！侗ｋU公司董事會運(yùn)作指引》第三十九條規(guī)定，董事會職權(quán)由公司章程依據(jù)法律、行政法規(guī)、監(jiān)管規(guī)定和公司實(shí)際明確規(guī)定。董事會職權(quán)由董事會集體行使。董事會法定職權(quán)原則上不得授予董事長、董事或其他個人及機(jī)構(gòu)行使。某些具體決策事項(xiàng)確有必要授權(quán)的，應(yīng)當(dāng)通過董事會決議的方式依法進(jìn)行。授權(quán)應(yīng)當(dāng)一事一授，不得將董事會職權(quán)籠統(tǒng)或永久授予其他機(jī)構(gòu)或個人行使。董事會的法定職權(quán)不得以章程、股東大會決議等方式予以變更或者剝奪?！吨袊y保監(jiān)會關(guān)于印發(fā)銀行保險機(jī)構(gòu)公司治理準(zhǔn)則的通知》第四十四條規(guī)定，董事會職權(quán)由董事會集體行使。公司法規(guī)定的董事會職權(quán)原則上不得授予董事長、董事、其他機(jī)構(gòu)或個人行使。某些具體決策事項(xiàng)確有必要授權(quán)的，應(yīng)當(dāng)通過董事會決議的方式依法進(jìn)行。

四、國有企業(yè)董事會授權(quán)的有關(guān)實(shí)踐做法

(一)關(guān)于授權(quán)制度

國家電網(wǎng)有限公司、中國石油天然氣集團(tuán)有限公司、中國中車股份有限公司等企業(yè)制定了授權(quán)管理制度。其中，國家電網(wǎng)有限公司建立了由授權(quán)管理辦法、權(quán)責(zé)清單、授權(quán)放權(quán)清單等組成的授權(quán)管理制度體系。中國石油天然氣集團(tuán)有限公司制定了董事會授權(quán)管理辦法，明確了授權(quán)范圍和數(shù)量界限，規(guī)定了被授權(quán)人的職權(quán)、義務(wù)、責(zé)任和行權(quán)程序。中國中車股份有限公司制定了《中國中車董事會授權(quán)管理辦法》，明確了董事會授權(quán)原則、授權(quán)范圍、授權(quán)程序、授權(quán)監(jiān)督、授權(quán)責(zé)任等規(guī)定。董事會授權(quán)管理辦法為董事會授權(quán)提供制度保障。

(二)關(guān)于授權(quán)行權(quán)

中國中車股份有限公司、中國中信股份有限公司、中國中信有限公司等企業(yè)董事會授權(quán)事項(xiàng)具有差異性，而被授權(quán)人行權(quán)機(jī)制基本相同。其中，中國中車股份有限公司董事會授權(quán)是指董事會在一定條件和范圍內(nèi)，將《公司章程》所賦予的職權(quán)委托董事長、總裁代為行使的行為；董事會授權(quán)事項(xiàng)是指在《公司章程》所規(guī)定的董事會決策事項(xiàng)范圍內(nèi)，重點(diǎn)就收購或出售資產(chǎn)、資產(chǎn)抵押、委托理財(cái)、委托貸款、關(guān)聯(lián)交易等事項(xiàng)，董事會行使的法定職權(quán)、需提請股東大會決定事項(xiàng)等不可授權(quán)。中國中信股份有限公司董事會授權(quán)分為一般性授權(quán)和專項(xiàng)授權(quán)，一般性授權(quán)事項(xiàng)由董事會授權(quán)高級管理層決策，主要包括重大經(jīng)營活動管理、日常運(yùn)營制度制定等；專項(xiàng)授權(quán)事項(xiàng)由董事會根據(jù)董事會專項(xiàng)授權(quán)決議授權(quán)董事、高級管理層、公司秘書決策，主要包括信息披露、資產(chǎn)負(fù)債管理等。中國中信有限公司董事會向總經(jīng)理授權(quán)方案明確的事項(xiàng)包括資產(chǎn)購置、資產(chǎn)處置、對外捐贈、民事糾紛賠償、法人機(jī)構(gòu)管理等。在行權(quán)機(jī)制方面，綜合權(quán)衡決策質(zhì)量、風(fēng)險和效率等因素，上述公司被授權(quán)人通過集體決策方式行使授予的職權(quán)。

五、關(guān)于國有企業(yè)董事會授權(quán)制度建設(shè)的對策建議

根據(jù)有關(guān)法律和政策規(guī)定，參考有關(guān)監(jiān)督機(jī)構(gòu)規(guī)范性文件規(guī)定以及國有企業(yè)董事會授權(quán)實(shí)踐做法，遵循董事會授權(quán)原則，研究提出國有企業(yè)董事會授權(quán)制度建設(shè)的對策建議。

(一)建立董事會授權(quán)管理制度

結(jié)合工作實(shí)際，制定國有企業(yè)董事會授權(quán)管理辦法或者董事會授權(quán)的指導(dǎo)意見，明確董事會授權(quán)原則、授權(quán)范圍、行權(quán)方式、授權(quán)責(zé)任、授權(quán)監(jiān)督管理等重要內(nèi)容，為規(guī)范董事會授權(quán)行為提供制度保障。根據(jù)授權(quán)管理辦法或者指導(dǎo)意見，制定董事會授權(quán)決策方案，明確董事會授權(quán)對象，細(xì)化董事會授權(quán)決策事項(xiàng)。董事會授權(quán)決策方案應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定履行黨組織前置研究討論、董事會研究決定程序。

(二)確立董事會授權(quán)對象

董事會通過法定程序，一般將有關(guān)職權(quán)授予董事長、總經(jīng)理行使，可以根據(jù)工作需要授權(quán)董事會專門委員會行使，但不得授權(quán)總經(jīng)理辦公會等會議機(jī)制。研究董事會授權(quán)董事長、總經(jīng)理行使的職權(quán)，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌考慮其崗位職責(zé)等因素。鑒于董事長既要履行董事長、黨委書記職責(zé)，又要履行法定代表人職務(wù)，董事會一般偏向于將請示報告等事項(xiàng)授權(quán)董事長決策。鑒于經(jīng)理層謀經(jīng)營、抓落實(shí)、強(qiáng)管理的職責(zé)以及總經(jīng)理崗位職責(zé)等因素，董事會一般偏向于將執(zhí)行層面的經(jīng)營管理事項(xiàng)授權(quán)總經(jīng)理決策。

(三)明確董事會授權(quán)范圍

梳理研究董事會授權(quán)范圍，可以從梳理明確董事會授權(quán)負(fù)面清單入手，對于法定董事會行使的職權(quán)不得授權(quán)，即為《中華人民共和國公司法》第四十條規(guī)定的董事會召集股東會會議，并向股東會報告工作；執(zhí)行股東會的決議；決定公司的經(jīng)營計(jì)劃和投資方案、內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置，以及聘任或者解聘公司經(jīng)理及其報酬事項(xiàng)，并根據(jù)經(jīng)理的提名決定聘任或者解聘公司副經(jīng)理、財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人及其報酬事項(xiàng)；制訂公司的年度財(cái)務(wù)預(yù)算方案、決算方案、利潤分配方案和彌補(bǔ)虧損方案、增加或者減少注冊資本以及發(fā)行公司債券的方案，以及公司合并、分立、解散或者變更公司形式的方案；制定公司的基本管理制度等職權(quán)。第十六條規(guī)定的公司章程明確由董事會決議的向其他企業(yè)投資或者為他人提供擔(dān)保事項(xiàng)。此外，對于政策規(guī)定由董事會行使的職權(quán)，包括發(fā)展戰(zhàn)略、重大決策、選人用人、薪酬分配等決策權(quán)，應(yīng)由董事會行使，不宜授權(quán)。在上述負(fù)面清單基礎(chǔ)上，可以根據(jù)工作實(shí)際梳理明確董事會授權(quán)事項(xiàng)，以清單形式予以公布。

(四)加強(qiáng)董事會授權(quán)監(jiān)督管理

規(guī)范授權(quán)對象行使董事會授予的職權(quán)，對于董事會授權(quán)決策的事項(xiàng)，授權(quán)對象應(yīng)當(dāng)通過召開專題會議研究決策，如董事長通過召開董事長專題會決策，總經(jīng)理通過召開總經(jīng)理辦公會決策。董事會應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)授權(quán)對象行權(quán)監(jiān)督管理，實(shí)施跟進(jìn)掌握授權(quán)事項(xiàng)的決策、執(zhí)行情況，及時研究解決授權(quán)對象行權(quán)時遇到的問題和困難。同時，董事會應(yīng)當(dāng)根據(jù)授權(quán)對象行權(quán)情況，結(jié)合公司經(jīng)營管理實(shí)際、風(fēng)險管控能力等情況，動態(tài)調(diào)整授權(quán)事項(xiàng)。

(五)規(guī)范董事會授權(quán)責(zé)任

根據(jù)《中華人民共和國民法典》有關(guān)精神，對于董事會授權(quán)事項(xiàng)，如果出現(xiàn)不屬于授權(quán)對象越權(quán)決策導(dǎo)致的重大失誤或者問題的，董事會作為授權(quán)主體的責(zé)任不可免除。如果授權(quán)對象在行權(quán)過程中，確有違法違規(guī)、玩忽職守或者其他主觀過錯等情形，董事會應(yīng)當(dāng)依法追究其責(zé)任。