公共服務(wù)供給空間布局的基層創(chuàng)變
——以上海浦東新區(qū)“家門口”服務(wù)體系為例

李錦峰

一、問題的提出

黨的十八大以來，構(gòu)建公共服務(wù)平臺(tái)、完善公共服務(wù)體系、實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)配給的均等化成為社會(huì)治理的一項(xiàng)基本要求。黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步明確了我國社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。黨的十九屆四中全會(huì)不但增添了“推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化、可及性”的內(nèi)容，更提出了建設(shè)“社會(huì)治理共同體”的要求。這些變化是對(duì)改革開放以來經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及社會(huì)進(jìn)步的回應(yīng)，意味著治理重心從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域轉(zhuǎn)向社會(huì)領(lǐng)域，意味著公共服務(wù)供給的均等化、可及性成為越來越迫切的問題。

顯然，在公共服務(wù)均等化成為一種共識(shí)的情況下，相關(guān)的思考也由如何實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化進(jìn)一步轉(zhuǎn)向如何實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)可及性，具體可以再細(xì)分為有什么路徑可以選擇？在哪個(gè)層次上用力？事實(shí)上，公共服務(wù)的提供是一回事，公共服務(wù)是否可以獲得、是否能夠有效獲得是另外一回事，二者之間并沒有必然的聯(lián)系。當(dāng)然，這里首先要有一個(gè)前提，即公共服務(wù)的供給與需求是相對(duì)匹配的。但即便如此，與需求匹配的公共服務(wù)是否能夠讓人民享受到？是否能夠讓人民便捷地享受到？在這些問題上依然有廣闊的探索空間。

解決公共服務(wù)可達(dá)、可得以及合理配置的問題是今后很長一段時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的立足點(diǎn)和著力點(diǎn)。這一問題必然要在基層治理當(dāng)中，在社區(qū)當(dāng)中尋找答案，因?yàn)樯鐓^(qū)是社會(huì)治理的最后單元、基礎(chǔ)單元，而公共服務(wù)也只有在“街鎮(zhèn)-村居”的治理結(jié)構(gòu)中才能貫徹和落實(shí)。正是根據(jù)這一公共服務(wù)的供給邏輯形成了我國社會(huì)治理的基本要求，即治理重心下移、資源下沉、權(quán)力下放。各地根據(jù)黨和國家的要求，出現(xiàn)了大量以“社區(qū)生活圈”為核心實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的有益探索。

“社區(qū)生活圈”是公共服務(wù)均等化落地的有效途徑，從公共服務(wù)提供者的角度看能夠?qū)崿F(xiàn)供給的效率與精準(zhǔn)，從城市居民的角度看能夠提高公共服務(wù)的可及性。以“步行友好”(15分鐘)為原則的“社區(qū)生活圈”照顧了人們?nèi)粘Ｉ畹陌踩?、便捷，兼顧了公共資源配置的有效性及其合理利用。以此為基礎(chǔ)，公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)有了進(jìn)一步的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，問題轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)與“社區(qū)生活圈”如何合理配比、如何有效結(jié)合，到底是公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)配合“社區(qū)生活圈”建設(shè)，還是相反，還是二者都要重新構(gòu)建。

上海浦東新區(qū)“家門口”服務(wù)體系建設(shè)以現(xiàn)有村居網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)，發(fā)展和鞏固其“社區(qū)生活圈”核心的地位，通過優(yōu)化條塊服務(wù)供給，打造資源整合平臺(tái)，在不增加機(jī)構(gòu)、不增加編制、不增加人員的情況下，大大提高了公共服務(wù)供給的效率與精準(zhǔn)性，為公共服務(wù)均等化提供了切實(shí)可行的發(fā)展思路。浦東新區(qū)“家門口”服務(wù)體系的成功實(shí)踐表明，“社區(qū)生活圈”是公共服務(wù)供給的基礎(chǔ)，保持人們生活的整體性、有機(jī)性并不會(huì)成為公共服務(wù)供給的障礙，相反,它是實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的有效途徑，成功解決了公共服務(wù)如何可達(dá)、可得，以及合理配置的難題。

二、公共服務(wù)供給的內(nèi)在邏輯與均等化需求

一般來說，公共服務(wù)是面向某一群體所有成員的服務(wù)，通常由政府提供給轄區(qū)居民。公共服務(wù)的公共性使它與政府責(zé)任聯(lián)系在一起，這從19世紀(jì)末公共服務(wù)成為一項(xiàng)研究議題開始便是如此。彼時(shí)工業(yè)革命使得社會(huì)資源分配嚴(yán)重不均，引發(fā)了劇烈的緊張沖突，危及公共安全和公共秩序，因此政府不得不出面干預(yù)。如果說公共服務(wù)是不是政府責(zé)任還不能確定，畢竟資源市場(chǎng)配置的有效性近乎迷信，直到現(xiàn)在仍被很多人認(rèn)為是不可動(dòng)搖的鐵律[1]，那么公共安全和公共秩序是政府責(zé)任則是毫無疑問的，無論在理論上還是在實(shí)踐中都是如此，由此也可以看到公共服務(wù)與政府責(zé)任之間不得不面對(duì)的聯(lián)系。

當(dāng)然，公共服務(wù)的政府責(zé)任不等于沒有經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)組織的參與，但它與公司主導(dǎo)、社會(huì)主導(dǎo)是兩碼事。政府部門大幅削減公共服務(wù)支出，在1970年代石油危機(jī)后的20多年成為一場(chǎng)運(yùn)動(dòng)。英國撒切爾政府和美國里根政府秉承新自由主義，反對(duì)政府提供大量公共服務(wù)[2]。但是，以私營化、市場(chǎng)化的方式提供公共服務(wù)的最大的問題是公共服務(wù)短缺和服務(wù)資源分配的不均衡，不僅表現(xiàn)為個(gè)體間分配的不均衡，還表現(xiàn)為社區(qū)、地方政府間分配的不均衡。這樣的實(shí)踐方式強(qiáng)化了市場(chǎng)對(duì)資源分配的主導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)了初次分配的重要性，加深了社會(huì)不平等問題[3]。

公共服務(wù)出現(xiàn)在市場(chǎng)失敗和沒有市場(chǎng)的地方，是針對(duì)初次分配不平等形成的修正和補(bǔ)償[4]。市場(chǎng)被認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在資源配置中起決定性作用，但它顯然對(duì)缺乏經(jīng)濟(jì)利益的公共服務(wù)不感興趣，對(duì)貧困更是嗤之以鼻。自由市場(chǎng)尤其是一種神話，因?yàn)樗谋±?、風(fēng)險(xiǎn)和繁復(fù)，資本家都不會(huì)認(rèn)為它是可愛的東西。(1)沃勒斯坦(Immanuel Wallerstein)指出：從資本家的角度看，市場(chǎng)是不可取和混亂的現(xiàn)象。一是因?yàn)樗牙麧櫧档搅俗钌?；二是因?yàn)樗y以琢磨，提高了風(fēng)險(xiǎn)；三是因?yàn)樗筚u家和買家接受新信息而不斷調(diào)整他們的行為，這是繁復(fù)的過程。[5]由政府出面提供公共服務(wù)一方面是為了解決市場(chǎng)造成的社會(huì)資源分配不均的問題，利用二次分配減少個(gè)體差異和地區(qū)差異；另一方面是為了彌補(bǔ)市場(chǎng)無力覆蓋的無利可圖的服務(wù)領(lǐng)域，來為人們的生活提供必要的保障。顯然，均等化一開始就是公共服務(wù)的主要追求，刻在了它的基因里。

以均等化為旨?xì)w的公共服務(wù)講究的是普惠性，但普惠還存在是否普遍可達(dá)可得、是否配置合理的問題，它的實(shí)現(xiàn)需要一定的機(jī)制作保障。伊曼紐爾·薩瓦斯(Emanuel Savas)指出，公共服務(wù)供給的效率(efficiency)、效益(effectiveness)和均等(equity)是評(píng)價(jià)服務(wù)質(zhì)量的三個(gè)重要指標(biāo)，而均等指標(biāo)被認(rèn)為起著越來越重要的作用[6]。這一說法顯示了公共服務(wù)評(píng)價(jià)從技術(shù)向本質(zhì)的復(fù)歸，也為公共服務(wù)均等化指明了實(shí)現(xiàn)路徑。因?yàn)閷儆谠俜峙漕I(lǐng)域的公共服務(wù)其主要目的是實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的分配正義，而供給效率與效益是實(shí)現(xiàn)服務(wù)均等的途徑，也就是盡可能消除阻礙，讓公共服務(wù)對(duì)于迫切需要公共服務(wù)的人來說可達(dá)、可得。

目前來看，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化較多從供給者角度出發(fā)，重點(diǎn)考慮區(qū)位選擇、供給模式，設(shè)施空間配置、使用效率等問題，卻較少以“人的尺度”(the human scale)為基礎(chǔ)，尤其缺乏從人的天然步行活動(dòng)限制出發(fā)考慮問題。巴西利亞那種看不見人的大尺度公共服務(wù)建設(shè)，被戲稱為面向恐龍的設(shè)施。人們雖然普遍處于交通發(fā)達(dá)、通訊便利的時(shí)代，但人本身并沒有跟著進(jìn)化，個(gè)頭沒有增加多少，步行依然是每小時(shí)五公里左右。在公共交通擁擠，私家車出行困難，同時(shí)人們?cè)絹碓较蛲竦孢m，與居住環(huán)境相親相依的時(shí)代背景下，公共服務(wù)結(jié)構(gòu)必須回到路人的視平線，尊重人的活動(dòng)范圍，將重點(diǎn)放在公共服務(wù)接力的最后一公里，甚至一百米上。

要使人們方便快捷地獲取公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的精準(zhǔn)配比，就要下沉公共服務(wù)到社會(huì)基層，使之成為人們“生活圈”的一部分。[7]理論上說，公共服務(wù)具有非排他性和非競爭性，均等化是要求也是結(jié)果，但實(shí)際上并非如此。距離長短、方便程度、整合程度等等都是人們獲取公共服務(wù)的影響因素。這些因素或者起阻礙作用，或者起促進(jìn)作用，必然會(huì)導(dǎo)致不同人、不同地區(qū)獲取的公共服務(wù)不同，在數(shù)量和質(zhì)量上存在一定差別。[8][9]將公共服務(wù)供給有效下沉基層，融入人們的“社區(qū)生活圈”，才有可能暢通服務(wù)渠道、提高服務(wù)效率，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化。

西方社會(huì)的普遍性問題因?yàn)槿蚧透母镩_放進(jìn)入中國，使中國的公共服務(wù)具有了類似的特性、出現(xiàn)了類似的情形。1990年代后期，為了追求整體經(jīng)濟(jì)增長速度的最大化，國內(nèi)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷擴(kuò)張，大量公共服務(wù)被納入市場(chǎng)供給，教育、醫(yī)療衛(wèi)生等一系列產(chǎn)業(yè)化改革促進(jìn)了“市場(chǎng)社會(huì)”(market society)的形成。[10]由于市場(chǎng)只為有支付能力的人服務(wù)，人們的福祉取決于其支付能力，普通人享受的公共服務(wù)相對(duì)減少，生活負(fù)擔(dān)加重、社會(huì)安全感降低。經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長、“餅越做越大”并沒有讓其他問題迎刃而解，反而帶來了緊迫的社會(huì)治理任務(wù)。

經(jīng)濟(jì)增長不等于社會(huì)進(jìn)步，資源總量的積累雖然已經(jīng)使人們受益，但受益的程度還存在很大差別，仍需要優(yōu)化公共服務(wù)結(jié)構(gòu)和供給方式，逐步提升公共服務(wù)的共享水平，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的均等化?！吧鐓^(qū)生活圈”是自然的人的無碳出行尺度，是人與人、人與設(shè)施最為合適的交互范圍，與居民日常生活最為貼近，因而是優(yōu)化公共服務(wù)結(jié)構(gòu)和供給方式最直接、最有效的途徑。它以居民15分鐘的步行距離劃定范圍，實(shí)現(xiàn)基本生活服務(wù)以及公共服務(wù)的相對(duì)自足，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的“圈層”調(diào)配和整合，在微觀方面和社會(huì)基層探索公共服務(wù)的優(yōu)化和分配的正義，對(duì)初次分配不均等問題進(jìn)行修正和補(bǔ)償。

三、“社區(qū)生活圈”與公共服務(wù)供給的空間結(jié)構(gòu)

起源于英美國家的“社區(qū)生活圈”深受克萊倫斯·佩里(Clarence Perry)的影響，他提出的“鄰里單元”(neighborhood unit)(1923年)是英美城鎮(zhèn)建設(shè)的主導(dǎo)模式，影響一直延續(xù)到現(xiàn)在。[11]“鄰里單元”是指“把一般家庭生活舒適和正常發(fā)展所必需的所有公共設(shè)施與條件都涵蓋在內(nèi)的、以住宅為核心的區(qū)域”。按照佩里的意思，一個(gè)“鄰里單元”的定義包括以下6個(gè)要素：規(guī)模(相對(duì)于一所小學(xué)的服務(wù)人數(shù))、邊界(應(yīng)該鮮明)、空地(供休閑用)、鄰里區(qū)中心(一般由學(xué)校、教堂或圖書館等設(shè)施組成)、購物區(qū)(位于鄰里區(qū)邊緣地帶)以及內(nèi)部道路網(wǎng)。

1980—1990年代的“新城市主義”(New Urbanism)運(yùn)動(dòng)，進(jìn)一步確立了“鄰里單元”在社區(qū)規(guī)劃中的地位，同時(shí)做了合理的調(diào)整?！靶鲁鞘兄髁x”在社區(qū)表現(xiàn)為“傳統(tǒng)鄰里區(qū)開發(fā)”(Traditional Neighborhood Development)，它不再以小學(xué)確定鄰里規(guī)模，而以步行距離作為尺度，認(rèn)為鄰里的最理想半徑是400米，相當(dāng)于悠閑地走5分鐘的生活區(qū)域；與之相對(duì)應(yīng)，小學(xué)和公共設(shè)施不再放在鄰里中心，而是放在鄰里邊緣，方便幾個(gè)鄰里共享，從而成為共享公共資源，減輕單個(gè)“鄰里中心”因人口數(shù)量波動(dòng)所遭受的沖擊。這樣的“鄰里單元”以步行友好、公交友好為原則，兼顧日常生活的安全、便捷，以及公共資源的有效、合理利用。

“社區(qū)生活圈”需要在國外“鄰里單元”實(shí)踐的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國的國情，發(fā)展成為城市“日常生活圈”中最基本的圈層，承載居民長期形成的穩(wěn)定的日常行為。一般認(rèn)為，與行政上的社區(qū)概念相比，“社區(qū)生活圈”是更能反映居民真實(shí)生活的空間；社區(qū)空間不是均一的單元，而是圈層化的空間體系，不同的圈層對(duì)社區(qū)居民日常生活的意義不一樣。[12][13]“社區(qū)生活圈”的建構(gòu)注重以居住地為核心“錨點(diǎn)”，按照“人的尺度”，即人的視野和活動(dòng)范圍來實(shí)現(xiàn)居民生活空間與公共服務(wù)空間的有機(jī)結(jié)合。[14]它作為“自足空間”“開放空間”“共享空間”分別從可獲得、易通達(dá)、好調(diào)控三個(gè)方面促進(jìn)了公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)。

首先，“社區(qū)生活圈”必然是一個(gè)“自足空間”，居民依賴空間內(nèi)的服務(wù)設(shè)施和服務(wù)功能，能夠滿足大部分的日常生活需要，公共服務(wù)嵌入其中，作為人們?nèi)粘Ｉ畹挠袡C(jī)組成部分存在，而不是額外的、突兀的、植入的社會(huì)功能。一方面，“社區(qū)生活圈”內(nèi)的相對(duì)自足有利于基本生活需求、公共服務(wù)的滿足，降低了生活的時(shí)間成本和機(jī)會(huì)成本；另一方面，各服務(wù)“駐點(diǎn)”的步行可達(dá)帶來了較高的生活自由度，有利于提高居民的生活品質(zhì)?？傊吧鐓^(qū)生活圈”的自足性和可達(dá)性，讓公共服務(wù)以集中、完整的形式近距離呈現(xiàn)在居民面前，大大提高了服務(wù)的效益和效率。

其次，“社區(qū)生活圈”是一個(gè)“開放空間”，不僅需要“社區(qū)生活圈”內(nèi)部形成暢通無阻的敞開狀態(tài)，不需要穿越重重阻礙就可以實(shí)現(xiàn)5—15分鐘的步行便利；同時(shí)還需要各類服務(wù)設(shè)施、服務(wù)功能清晰可辨，為居民所熟悉；公共服務(wù)的“駐點(diǎn)”內(nèi)沒有阻隔，為對(duì)話和溝通提供方便。簡言之，這是一個(gè)尊重人的身高、視野和活動(dòng)范圍的圈層?！吧鐓^(qū)生活圈”發(fā)揮其開放性優(yōu)勢(shì)，才能使各種公共服務(wù)對(duì)社區(qū)居民來說暢通可達(dá)，讓服務(wù)的獲得在人們的空間穿梭中自由實(shí)現(xiàn)，讓各類公共服務(wù)設(shè)施打破不必要的邊界，讓公共服務(wù)主體和公共服務(wù)客體之間沒有壁壘，為充分的溝通和交流提供條件。

最后，“社區(qū)生活圈”是一個(gè)“共享空間”，毗鄰的圈層之間有一定程度的重疊，能夠?qū)崿F(xiàn)部分服務(wù)的共享，而且它們同屬于一個(gè)更大的生活圈層。各個(gè)“社區(qū)生活圈”不是也不能成為孤立空間，必須相互之間建立高度的關(guān)聯(lián)和互補(bǔ)，必須放在更大的圈層當(dāng)中實(shí)現(xiàn)局部與整體的統(tǒng)一，也就是通常所說的實(shí)現(xiàn)“整體性治理”[15][16]。事實(shí)上，生活空間本質(zhì)上不存在相互區(qū)隔的邊界，步行距離僅僅是方便的考慮，既不是對(duì)自由活動(dòng)的限制，也不是對(duì)資源共通的否定。公共服務(wù)空間以公共為原則，既不接受區(qū)域圈層的限制，也不屈就功能區(qū)塊的約束，而是注重整體的規(guī)劃和視野。

2018年，《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》將“社區(qū)生活圈”的概念和思路引入居住區(qū)規(guī)劃，考慮的基本問題便是人們的出行時(shí)間和出行距離，并提出根據(jù)生活圈融合發(fā)展公共服務(wù)空間與社區(qū)生活空間的要求。在此之前，2016年上海市出臺(tái)了國內(nèi)第一個(gè)居民“社區(qū)生活圈”方面的規(guī)劃準(zhǔn)則，將15分鐘步行范圍作為配備生活所需的基本公共服務(wù)設(shè)施和公共服務(wù)功能的空間，涵蓋養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、商業(yè)、交通、文體等各項(xiàng)內(nèi)容。國家層面的《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》頒布之后，長沙、濟(jì)南等大城市也陸續(xù)把“15分鐘社區(qū)生活圈”作為公共服務(wù)供給的基本單元。

國內(nèi)“15分鐘社區(qū)生活圈”是以服務(wù)居民社區(qū)生活為目標(biāo)的公共服務(wù)配置方式，通過適當(dāng)集中、有機(jī)混合的方式組織公共服務(wù)供給，將公共服務(wù)中心與地緣中心、公共活動(dòng)中心統(tǒng)一起來。在這一背景下，公共服務(wù)的設(shè)施規(guī)模、半徑覆蓋等要求仍然具有基礎(chǔ)的指導(dǎo)意義，但已經(jīng)不再是“社區(qū)生活圈”的建設(shè)重點(diǎn)，因?yàn)閿?shù)據(jù)和形式等要求只是公共服務(wù)供給的必要前提和結(jié)構(gòu)框架，實(shí)現(xiàn)服務(wù)的提升和均等化更重要的是在一定區(qū)域內(nèi)整合公共資源，便利公共服務(wù)人員履行職責(zé)[17]，充實(shí)服務(wù)內(nèi)容，豐富服務(wù)方式，做到公共服務(wù)的可達(dá)可得，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)配置的精準(zhǔn)有效。

四、“家門口”建設(shè)與公共服務(wù)的“圈層供給”

上海是國內(nèi)“社區(qū)生活圈”的發(fā)源地，一直以來被稱為“改革開放的排頭兵、創(chuàng)新發(fā)展的先行者”，浦東新區(qū)則被稱為“排頭兵中的排頭兵、先行者中的先行者”。2017年首創(chuàng)“家門口”服務(wù)體系以來，浦東新區(qū)經(jīng)歷了試點(diǎn)推廣、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、全覆蓋建成、提質(zhì)增能四個(gè)階段，在所有36個(gè)街鎮(zhèn)建成并順利運(yùn)營1282個(gè)家門口服務(wù)站點(diǎn)，圍繞促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長向培育社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)變的形式要求，將基本公共服務(wù)打包整合，配給到15分鐘步行可達(dá)的區(qū)域，通過“村居點(diǎn)單”“首問負(fù)責(zé)”等機(jī)制保障服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)水平，成為圍繞公共服務(wù)均等化開展“社區(qū)生活圈”建設(shè)最普遍、最徹底的地區(qū)。

浦東新區(qū)“家門口”服務(wù)體系既不是重新搭建服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，也不是創(chuàng)立新的生活圈子，而是以村居服務(wù)空間為核心實(shí)現(xiàn)“社區(qū)生活圈”的整合與再造；圍繞“自足空間”“開放空間”“共享空間”三個(gè)維度、兩個(gè)層次(作為“社區(qū)生活圈”內(nèi)圈的“自足空間”與“開放空間”，作為外圈的“共享空間”)形成“圈層供給”結(jié)構(gòu),為公共服務(wù)的可達(dá)、可得、可控創(chuàng)造條件。總體來看，尊重居民生活的有機(jī)性，從已有基礎(chǔ)和資源出發(fā)，不增加機(jī)構(gòu)、不增加編制、不增加人員，以空間“圈層”實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的精準(zhǔn)有效，是浦東新區(qū)“家門口”服務(wù)體系的最大亮點(diǎn)。

(一)“自足空間”促進(jìn)公共服務(wù)就地獲取

構(gòu)成“社區(qū)生活圈”的最重要的基礎(chǔ)是其自足性，讓居民在步行可達(dá)的范圍里能夠獲取充裕的公共服務(wù)，使鄰里空間真正具有生活單元、服務(wù)單元的意義，而不僅僅發(fā)揮“旅館”的作用。如果提供公共服務(wù)的“駐點(diǎn)”或者某些服務(wù)設(shè)施和項(xiàng)目不在居民的“社區(qū)生活圈”，就會(huì)增加人們獲取服務(wù)的成本；如果公共服務(wù)設(shè)施和項(xiàng)目不是集中在某一個(gè)“駐點(diǎn)”，居民將不得不在各個(gè)公共服務(wù)點(diǎn)之間穿梭；如果公共服務(wù)“駐點(diǎn)”提供的內(nèi)容不清晰、操作的流程不明確，將給公共服務(wù)獲取造成很大障礙。這些困擾都要求從改善公共服務(wù)資源整合程度與空間布局的角度提高公共服務(wù)實(shí)施效果。

“家門口”服務(wù)體系盡可能將各類公共服務(wù)下沉到“社區(qū)生活圈”，既通過清單制度確保服務(wù)下沉有實(shí)際效果，又通過問責(zé)機(jī)制保障服務(wù)質(zhì)量。浦東新區(qū)對(duì)26個(gè)區(qū)職能部門提出的要求是“能下沉則下沉”，形成147項(xiàng)公共服務(wù)項(xiàng)目清單；(2)其中底線民生項(xiàng)目38個(gè)，針對(duì)低保、低收入、重殘無業(yè)、高齡獨(dú)居老人等困難群體需求，設(shè)計(jì)了送餐、購物、心理疏導(dǎo)等項(xiàng)目?；久裆?xiàng)目84個(gè)，針對(duì)群眾最基本、最常用、最突出需求，結(jié)合“15分鐘生活圈”，科學(xué)嵌入教育、文化、養(yǎng)老等服務(wù)設(shè)施。質(zhì)量民生項(xiàng)目25個(gè)，比如針對(duì)群眾對(duì)高品質(zhì)文化的需求，設(shè)計(jì)文化客廳項(xiàng)目，把原來只下沉到街鎮(zhèn)的文化項(xiàng)目進(jìn)一步下沉到村居。需求、資源、項(xiàng)目“三張清單”的互動(dòng)，改變了以往政府單向“派單”的情況，讓群眾的關(guān)注點(diǎn)有了針對(duì)性的服務(wù)項(xiàng)目；對(duì)群眾提上來的問題，由首個(gè)接待的個(gè)人承擔(dān)首問責(zé)任，牽頭負(fù)責(zé)人承擔(dān)兜底責(zé)任。(3)首問責(zé)任制是指當(dāng)日輪值接待或首個(gè)被咨詢的工作人員為首問責(zé)任人，首問責(zé)任人要受理辦理；兜底責(zé)任制是指超出社工職責(zé)的難題，由村居書記指定專人或自我認(rèn)領(lǐng)，落實(shí)兜底責(zé)任。這些資源下沉的安排，旨在讓居民在“家門口”獲取各類公共服務(wù)，滿足各類生活需求，不至于因?yàn)榉?wù)距離過長等原因降低公共服務(wù)質(zhì)量。

下沉的資源不但要求每一項(xiàng)內(nèi)容都有具體的內(nèi)涵、清晰的解釋，而且要求基層服務(wù)人員有熟練的業(yè)務(wù)能力與之相匹配，盡可能讓居民獲取的公共服務(wù)保質(zhì)保量。浦東新區(qū)“家門口”服務(wù)體系提供黨群、政務(wù)、生活、法律、健康、文化、社區(qū)管理等七大類服務(wù)，依托“一網(wǎng)通辦”，通過“自助辦理”“當(dāng)場(chǎng)辦理”“代為辦理”等方式，可辦理個(gè)人事項(xiàng)199項(xiàng)。在七大類標(biāo)準(zhǔn)服務(wù)內(nèi)容之外，各居委會(huì)根據(jù)社區(qū)實(shí)際情況，設(shè)計(jì)自選動(dòng)作。公共服務(wù)供給的“自足空間”建設(shè)也對(duì)基層工作人員提出了很高的要求，他們必須打破以條為界的工作格局，做到“一專多能、全崗都通”“一人在崗、事項(xiàng)通辦”。

通過創(chuàng)新性地?cái)U(kuò)大公共服務(wù)設(shè)施和項(xiàng)目的“駐點(diǎn)”，浦東新區(qū)細(xì)化了生活圈網(wǎng)絡(luò)，讓每一個(gè)居民小區(qū)都發(fā)揮促進(jìn)公共服務(wù)均等化的社會(huì)功能。近年來，新區(qū)各個(gè)街道將每個(gè)小區(qū)的出入口建設(shè)成為“家門口”服務(wù)站的前哨站，將原本集中在居民區(qū)“家門口”服務(wù)站的部分功能與服務(wù)，下沉到每一個(gè)居民小區(qū)，進(jìn)一步縮短了公共服務(wù)供給的半徑，以圈層細(xì)分的方式讓公共服務(wù)成為居民進(jìn)出小區(qū)的“通道型服務(wù)”，與日常出行密切結(jié)合，讓居民在舉手投足間“順便”享受各種公共服務(wù)，使公共服務(wù)的均等化下沉到了居民生活的最小單元，真正成為“家門口”的服務(wù)。

(二)“開放空間”方便公共服務(wù)暢通可達(dá)

提高公共服務(wù)的可達(dá)性需要“開放空間”的支持，在“社區(qū)生活圈”層面，高密度、高建筑的居住模式尤為有利，能夠創(chuàng)造更加頻繁的接觸，意味著人與人之間有更多的交流，使公共服務(wù)獲取更方便，相關(guān)信息傳播更快速。歐美國家的“社區(qū)生活圈”由于不鼓勵(lì)過路車輛通過，步行道路通常彎彎曲曲；居住分散的單體住宅，形成了低密度的居住區(qū)蔓延，增加了出行距離。而我國的小區(qū)制不用考慮過往車輛的交通負(fù)擔(dān)，能夠有效減少出行距離；高密度和高建筑在減少出行距離的同時(shí)打開了居民視野；封閉圍墻雖然有一定的阻隔性，但在小區(qū)的出入口數(shù)量有保障、設(shè)計(jì)夠合理的情況下，并不會(huì)影響空間的開放。

浦東新區(qū)“家門口”服務(wù)體系建立在小區(qū)制優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上，充分利用“村居聯(lián)系居民”的固有結(jié)構(gòu)，將其轉(zhuǎn)變?yōu)椤按寰臃?wù)空間聯(lián)系生活空間”的“社區(qū)生活圈”結(jié)構(gòu)。由于“社區(qū)生活圈”是城市“日常生活圈”的一種，自然不能割裂它與生活的聯(lián)系，不能憑借技術(shù)理性的規(guī)劃來設(shè)計(jì)，更不能強(qiáng)迫人們?nèi)谌敫鞣N人為規(guī)劃的場(chǎng)域；而且，與小區(qū)制相對(duì)應(yīng)的“村居聯(lián)系居民”結(jié)構(gòu)本來就考慮到了空間和人口的規(guī)模，是與小區(qū)制搭配的治理空間，同時(shí)也是服務(wù)空間?！凹议T口”服務(wù)體系需要做的只是促使其轉(zhuǎn)型升級(jí)，讓治理到服務(wù)的轉(zhuǎn)變從一種觀念發(fā)展成一種現(xiàn)實(shí)。

正如理查德·瑞馳(Richard Rich)所指出的那樣，人們獲取公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，與基層治理組織的角色定位、結(jié)構(gòu)功能有密切關(guān)系。[18]與這一要求相對(duì)應(yīng)，浦東新區(qū)采取了不同以往的村居標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)和辦公空間“趨零化”探索，從直觀感受到實(shí)際操作兩個(gè)方面確立了“村居服務(wù)空間”在“社區(qū)生活圈”中的核心地位。所有的“家門口”服務(wù)站綠底白字加標(biāo)識(shí)的外墻粉刷和銘牌制作，使其具有了類似派出所一樣的高辨識(shí)度，明確重塑了空間的價(jià)值和意義；社區(qū)工作人員“集中辦公、下樓辦公、開門辦公”，共享空間、共享工位、共享電腦，連休息、午餐等也都在開放空間進(jìn)行，使公共服務(wù)空間最大化，有利于公共服務(wù)質(zhì)量的提升。

按“社區(qū)生活圈”理念改造“村居辦公空間”，不僅要確立向“服務(wù)空間”轉(zhuǎn)變的改造方向，更要將“服務(wù)空間”打造為“開放空間”。這樣的公共服務(wù)供給空間，有的只是使用功能的不同，卻沒有功能分化的區(qū)隔。在浦東新區(qū)，每一個(gè)“家門口”服務(wù)站的開放式辦事窗口都安排在最顯眼的地方，甚至為居民“破墻開門”，盡量打破通行的阻隔；親子樂園、舞蹈房等各類功能空間相通相連，可以方便地轉(zhuǎn)換、出入，不再是中間狹窄的通道，兩側(cè)是辦公區(qū)和工作人員休息區(qū)。大量的開放空間方便服務(wù)人員與居民有效溝通交流，盡可能以居民親近的方式提供公共服務(wù)。

(三)“共享空間”實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)總體調(diào)控

作為“共享空間”，“社區(qū)生活圈”意味著在更大圈層上實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的協(xié)調(diào)整合，不僅包括不同層級(jí)間，也包括不同功能間的協(xié)調(diào)與整合。同全國其他地方一樣，浦東新區(qū)也存在公共服務(wù)供給“碎片化”現(xiàn)象。一方面，公共服務(wù)在供給過程中被分配到不同部門，缺乏部門間的協(xié)同機(jī)制，難以提高公共服務(wù)供給效率；人們面對(duì)不同條線，很難找到對(duì)應(yīng)的點(diǎn)和對(duì)應(yīng)的人，即便是有服務(wù)功能和服務(wù)資源也很難獲得。另一方面，不同層級(jí)政府在公共服務(wù)供給職責(zé)劃分上存在隔離，無法實(shí)現(xiàn)上級(jí)政府和基層單位的整體協(xié)調(diào)，使得公共服務(wù)相關(guān)政策在制定、執(zhí)行和反饋環(huán)節(jié)缺少溝通。[19]

公共服務(wù)“碎片化”問題說到底就是一個(gè)條線和層級(jí)之間缺乏資源“共享”、無法在同一空間落地的問題，解決這一問題需要依靠基層黨組織和社會(huì)治理的緊密結(jié)合。[20]浦東新區(qū)“家門口”服務(wù)體系將已有的黨建服務(wù)中心、黨建服務(wù)站和黨建服務(wù)點(diǎn)三級(jí)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)作為組織、動(dòng)員和協(xié)調(diào)公共服務(wù)供給的抓手，將黨建服務(wù)體系與公共服務(wù)體系有機(jī)融合?；鶎狱h組織把“家門口”服務(wù)站作為服務(wù)群眾的工作陣地，將區(qū)域內(nèi)各條線、各區(qū)塊資源凝聚起來，實(shí)現(xiàn)資源與需求的順暢對(duì)接。

就像成片的蛛網(wǎng)一樣，“家門口”服務(wù)站點(diǎn)是每張蛛網(wǎng)的最內(nèi)圈，一根根蛛絲則把它與整個(gè)外圍網(wǎng)絡(luò)連接在一起。從層級(jí)來看，“家門口”服務(wù)體系涵蓋“區(qū)—部門(行業(yè))—街鎮(zhèn)(社區(qū))—居村”四個(gè)層面，包括新區(qū)、街鎮(zhèn)中心、村居服務(wù)站、綜合服務(wù)園、延伸服務(wù)點(diǎn)等各級(jí)服務(wù)站點(diǎn)。從條線來看，村居“家門口”服務(wù)站(中心)由“四站一室”構(gòu)成，分別為黨建服務(wù)站、市民事項(xiàng)受理服務(wù)站、文化服務(wù)站、聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)站、衛(wèi)生室。各個(gè)服務(wù)站是“圈層”服務(wù)結(jié)構(gòu)的落腳點(diǎn)，使公共服務(wù)越來越切近居民生活，能夠看得見、摸得著、有感知。

公共服務(wù)下沉整合，保障項(xiàng)目到位、質(zhì)量可控，打通“共享空間”的節(jié)點(diǎn)，除了自上而下的機(jī)制之外，還需要自下而上的呼應(yīng)和反饋。在基層問題無力解決的情況下，“家門口”服務(wù)體系統(tǒng)一實(shí)行約請(qǐng)制度，約請(qǐng)街鎮(zhèn)和區(qū)職能部門在“家門口”服務(wù)站現(xiàn)場(chǎng)辦公、合作處置，及時(shí)保障公共服務(wù)的供給。服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)的一部分權(quán)限交給居民，不斷提高群眾的參與度。比如，洋涇街道將居民評(píng)議功能整合到了社工助手APP，在社工完成工作流程后，居民從服務(wù)態(tài)度、服務(wù)能力兩個(gè)維度做出評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果從社工助手直接提交街道職能部門，并用于社工年度績效考核。

結(jié) 語

從“社區(qū)生活圈”的角度考慮公共服務(wù)均等化的空間布局，是順應(yīng)公共服務(wù)均等化趨勢(shì)，以及均等化實(shí)現(xiàn)形式的必然選擇。一方面，公共服務(wù)本身是針對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展初次分配不公的修正和補(bǔ)償措施，所以公共服務(wù)自身必須要做到均等化，避免二次分配依然兩極分化的尷尬。另一方面，劃分標(biāo)準(zhǔn)不同，公共服務(wù)也會(huì)呈現(xiàn)不同層次，但不管哪一種分類都要以基層為主，因?yàn)榛鶎硬攀枪卜?wù)真正落地的地方。所以，重中之重是公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)如何適應(yīng)社會(huì)治理重心下移的要求，不斷在基層落地，縮短公共服務(wù)相對(duì)居民在結(jié)構(gòu)和物理上的距離，讓公共服務(wù)真正成為百姓身邊的事情。

實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化歸根結(jié)底是公共服務(wù)供給的效率與精準(zhǔn)問題，從居民的角度說是可達(dá)與可得，不斷提高生活品質(zhì)，落實(shí)到城市建設(shè)是回到“人的尺度”上來，適應(yīng)腳步的移動(dòng)速度和感知空間。對(duì)公共服務(wù)“社區(qū)生活圈”的強(qiáng)調(diào)，重點(diǎn)就在于通過改造公共服務(wù)供給的空間布局，使之具有充分的開放性、自足性、共享性，為均等化的最終實(shí)現(xiàn)提供有效途徑?！吧鐓^(qū)生活圈”的開放性重點(diǎn)在于掃清空間上的阻隔，讓公共服務(wù)迅速可達(dá)；自足性以集中供給的形式，使公共服務(wù)一點(diǎn)可?。还蚕硇砸匀淤Y源共享的方式，消弭部門和層級(jí)方面的分割，達(dá)到公共服務(wù)供給的有效調(diào)控。

上海浦東新區(qū)“家門口”服務(wù)體系，從統(tǒng)一形象轉(zhuǎn)變、辦公空間趨零、業(yè)務(wù)下放集中等多個(gè)方面入手打造村居“公共服務(wù)空間”，形成了以“家門口”服務(wù)站為核心的基本公共服務(wù)供給的“圈層”結(jié)構(gòu)。圍繞“家門口”服務(wù)站豐富和完善“社區(qū)生活圈”建設(shè)，打造與日常生活緊密相連，照顧老人與兒童，步行友好的“開放空間”“自足空間”和“共享空間”，讓公共服務(wù)“駐點(diǎn)”清晰可辨，提供各類敞開式服務(wù)，明確服務(wù)類別和時(shí)間；在服務(wù)站點(diǎn)整合各類公共服務(wù)，通過提高服務(wù)人員的綜合能力等方式保障服務(wù)質(zhì)量；以完善的層級(jí)供給和自下而上的約請(qǐng)打分，解決公共服務(wù)供給碎片化問題。

“家門口”服務(wù)體系在社區(qū)層面解決了公共服務(wù)均等化如何落地的問題，將“治理空間”改造為“服務(wù)空間”，讓“服務(wù)空間”融入“生活空間”，豐富和完善了“社區(qū)生活圈”的意義，成為了公共服務(wù)配給的載體，讓居民生活有了基本保障和發(fā)展動(dòng)力。每一個(gè)服務(wù)站點(diǎn)相當(dāng)于承擔(dān)了替代生產(chǎn)者角色(alternative producer)，滿足居民對(duì)公共服務(wù)的廣泛需求；相當(dāng)于公共服務(wù)的消費(fèi)合作角色(consumers’ cooperative)，能夠協(xié)調(diào)整合，促進(jìn)公共服務(wù)有效供給；類似于公民共同努力的組織者角色(organizers of citizens’ co-productive efforts)，通過結(jié)構(gòu)調(diào)整，有效溝通，提高公共服務(wù)的均等化水平。[21]