全過程人民民主視角下基層民主與基層治理的發(fā)展走向

任中平

回顧建黨百年歷史，可以說，中國共產(chǎn)黨自成立之日起，就以實現(xiàn)中國人民當家作主為己任，人民民主始終是中國共產(chǎn)黨高揚的一面旗幟。我國五四運動時期的第一代覺醒者，正是在 “民主與科學”的旗幟下聚集起來，自覺接受馬克思列寧主義，與中國工農(nóng)群眾革命斗爭實踐相結(jié)合，創(chuàng)立了中國共產(chǎn)黨組織，并帶領人民群眾進行了艱苦卓絕的長期奮斗。新中國成立后，為了保障人民當家作主的政治地位，維護最廣大人民的根本利益，黨繼續(xù)領導全國人民進行了全面的實踐和探索，取得了巨大的成就，積累了豐富的經(jīng)驗。過去一段時期特別是十年“文革”期間，由于受到“左”的錯誤指導思想的干擾，社會主義事業(yè)遭受嚴重破壞和損失，人民民主權(quán)利受到嚴重侵犯和踐踏。直到黨的十一屆三中全會，我們黨堅決地開展了指導思想上的撥亂反正，開始了改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設的偉大實踐，于是社會主義民主政治建設進入了蓬勃發(fā)展的新時期。黨的十一屆三中全會明確提出：加強社會主義民主政治制度建設，加快推進社會主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化，建設社會主義法治國家，發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主。正是在這樣一個歷史轉(zhuǎn)折的關鍵時刻，鄧小平在認真總結(jié)歷史經(jīng)驗和教訓的基礎上深刻指出：“沒有民主就沒有社會主義?！编囆∑降倪@一重要論斷，集中體現(xiàn)了我們黨在新時期對于社會主義民主的深刻認識。此后，黨的歷屆代表大會都把發(fā)展人民民主作為社會主義民主政治建設的重要議題。在此基礎上，黨的十七大又進一步明確提出“人民民主是社會主義的生命”，這表明我們黨對發(fā)展人民民主的認識仍在不斷深化之中。

黨的十八大以來，習近平曾經(jīng)在不同場合多次重申發(fā)展人民民主的重要性，并且特別強調(diào)要務實發(fā)展、落到實處。2014年，在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立65周年大會上，習近平明確指出：中國共產(chǎn)黨領導人民實行人民民主，就是保證和支持人民當家作主。保證和支持人民當家作主不是一句口號、不是一句空話，必須落實到國家政治生活和社會生活之中。同時還特別強調(diào)：民主不是裝飾品，不是用來做擺設的，而是要用來解決人民要解決的問題的。習近平在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會上的講話中，明確提出“發(fā)展全過程人民民主”這一新的重要論斷，為深入推進社會主義民主建設提供了實踐遵循和理論指導。我們認為，在中國特色社會主義事業(yè)進入新時代這樣一個全新的時代背景下,從全過程人民民主的視角審視當前我國基層民主與基層治理的實踐狀況及發(fā)展走向，有著非常重要的現(xiàn)實意義。根據(jù)這一要求，我們從發(fā)展全過程人民民主的視角出發(fā)，從以下三個面向來揭示基層民主與基層治理的發(fā)展趨勢：一是按照民主的邏輯進程，“四個民主”相銜接，實現(xiàn)“四個民主”的均衡發(fā)展；二是根據(jù)民主的實際內(nèi)容，民主與民生相統(tǒng)一，推進民主與民生一體化建設；三是基于民主的實現(xiàn)形式，民主與治理相結(jié)合，從選舉民主走向協(xié)商民主。而在我們努力推進全過程人民民主的進程中，正面臨一系列新的矛盾和問題，有待于在今后實踐中逐步地處理和解決。

一、“四個民主”相銜接，實現(xiàn)“四個民主”的均衡發(fā)展

全過程人民民主首先體現(xiàn)在完整的制度程序上，制度程序的完整是全過程人民民主的規(guī)則基礎和法律保障。如果人民只是在投票時才被喚醒、投票后就進入休眠期，這樣的民主是不完整的、不真實的，因而也就是形式主義的。正如習近平所指出的：“人民是否享有民主權(quán)利，要看人民是否在選舉時有投票的權(quán)利，也要看人民在日常政治生活中是否有持續(xù)參與的權(quán)利；要看人民有沒有進行民主選舉的權(quán)利，也要看人民有沒有進行民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的權(quán)利。”[1]這也就是我們考察我國基層民主的運行過程必須堅持的基本理論指導。

村民自治是我國農(nóng)村基層民主的基本形式。我國《村民委員會組織法》明確規(guī)定：村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。這里的“四個民主”是一個完整的制度程序，各個環(huán)節(jié)之間有著內(nèi)在的邏輯關系，既不能相互顛倒，也不能相互替代，更不能隨意取消。在這一制度程序中，民主選舉是指成年村民都有權(quán)選舉村主任和村委會的委員；民主決策是指村里面的重大事情均由村民選出的村委會和村民代表通過協(xié)商表決通過；民主管理是指村里的事務由村民選出的村委會代表村民進行管理；民主監(jiān)督是指村民有監(jiān)督村主任和村委會的日常工作的權(quán)力。其中，民主選舉是整個民主過程的邏輯起點和基本前提。民主選舉是村民進行政治參與的最重要、最直接的民主權(quán)利，是村民當家作主行使民主權(quán)利的主要途徑。民主選舉的質(zhì)量直接關乎民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的運行效果。民主選舉作為基層民主的前提和基礎，直接影響著基層民主運行的整體質(zhì)量和實現(xiàn)程度。所以說，如果沒有民主選舉，就談不上什么民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。趙樹凱認為，通俗的說法是“四個民主”一套車，但是，四者之間有輕重，不對等。選舉是民主制度的核心。最能體現(xiàn)民主水平的是選舉水平，是選舉制度是否合理、是否執(zhí)行運作得好。決策、管理、監(jiān)督的權(quán)利在很大程度上是從選舉權(quán)里派生出來的。選舉權(quán)能得到保障，決策權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)才能有效。[2]當然，同時也必須看到，在整個基層民主運行過程中，民主決策是民主制度安排中的關鍵內(nèi)容，民主管理是這一制度的落實環(huán)節(jié)，而民主監(jiān)督則是制度實現(xiàn)的重要保障。這后三個民主同樣是缺一不可，無法替代。因此，在基層民主實踐過程中，還必須在民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等后續(xù)環(huán)節(jié)上把基層民主真正做好做實，才能使基層社會的自治能力逐步成長起來，為更高水平的基層民主建設創(chuàng)造社會條件。由此觀之，“四個民主”之間可以說各有其重要地位和功能作用，缺一不可，不可以隨意取消、相互替代，而只能相互補充、相互結(jié)合。這就是說，只有將“四個民主”有機銜接起來，實現(xiàn)均衡發(fā)展，形成完整的民主運作過程，才有利于基層民主的健康發(fā)展。

我國村民自治在20世紀80年代后期剛剛出現(xiàn)的一段時期內(nèi)，民主選舉蓬勃興起并很快形成一股熱潮，呈現(xiàn)出一派高歌猛進的繁榮景象，產(chǎn)生了極為深刻的社會影響。這本身也符合民主政治自身的發(fā)展邏輯。但由于民主選舉環(huán)節(jié)單兵突進，后續(xù)民主環(huán)節(jié)跟進緩慢，于是，伴隨著村委會選舉的逐步推開，選舉過程中的種種亂象諸如拉票賄選、宗族勢力影響以及黑惡勢力滲透等也逐漸顯現(xiàn)出來。這種重選舉而輕治理的基層民主實踐使“四個民主”之間的關系失衡，造成了選舉與治理之間的績效脫節(jié)。進入21世紀以來，隨著城市化浪潮沖擊導致鄉(xiāng)村社會發(fā)生了一系列深刻變化，諸如中青年村民進城務工，大量農(nóng)村資源流向城市，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村文化趨于瓦解，致使村民自治實踐遭遇一系列現(xiàn)實難題而陷入治理性困境。這就是推動我國農(nóng)村村民自治從民主選舉走向民主治理的基本動因。同時，從基層民主自身發(fā)展的內(nèi)在邏輯來看，為了深化和鞏固基層民主實踐的既有成效，逐漸形成基層民主持續(xù)發(fā)展的態(tài)勢，也迫切要求基層民主的發(fā)展路徑必須實現(xiàn)戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)換，即從民主選舉繼續(xù)推進到“四個民主”。這是因為，基層民主的健康發(fā)展不僅要建構(gòu)于“民主選舉”這一特定的基礎之上，而且還要有民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等一系列配套制度作為支持和保障，才能真正實現(xiàn)廣大群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，從而使基層社會的治理能力逐漸得到提升，為實現(xiàn)更高水平的基層群眾自治創(chuàng)造良好的社會條件，進而邁向基層群眾自治的全過程人民民主。

由此可見，在村民自治實踐中，必須堅持做到“四個民主”相銜接，實現(xiàn)“四個民主”的均衡發(fā)展，才能使基層民主不斷推進并逐步走向全過程人民民主。但是，目前我們在推進“四個民主”均衡發(fā)展的過程中，面臨著一系列新情況、新問題，有可能對村級民主和村莊治理產(chǎn)生一定的消極影響，迫切需要在實踐中認真研究和妥善解決。

近些年來，加強黨的全面領導，實現(xiàn)黨建全面強化是鄉(xiāng)村治理的最大特點。黨組織建設全覆蓋，黨組織經(jīng)費保障不斷強化，黨組織書記的職權(quán)不斷充實，這為村莊權(quán)力體系構(gòu)建了新格局，對鄉(xiāng)村治理體系建設產(chǎn)生了重要影響。[3]而作為強化黨在基層領導與建設的重要方式，村黨組織書記“一肩挑”制度得到了中央重視，并在全國范圍大規(guī)模推進，也取得了比較明顯的成效。但在實踐中，各地農(nóng)村廣泛推行村黨組織書記“一肩挑”工作，在當前各地進行的村(社區(qū))“兩委”換屆過程中，面臨著不少現(xiàn)實問題：一是這一工作已經(jīng)成為一場新的政績競賽。2021年中央一號文件明確提出：“在有條件的地方積極推行村黨組織書記通過法定程序擔任村民委員會主任，因地制宜、不搞‘一刀切’?！比欢?，很多地方實際上把“一肩挑”當成一項政治任務硬性推進，在不少地方甚至發(fā)展為按照百分之百比例推進“一肩挑”。[4]目前，很多省份已經(jīng)完成了村(社區(qū))“兩委”換屆，有些省份村黨組織書記“一肩挑”的比例達到了100%，這對那些還沒有完成換屆或正在換屆的省份造成了很大的壓力。于是形成了村黨組織書記“一肩挑”的政績比賽，大家都在朝著100%這個目標努力。二是有些地方為了100%達標，便脫離本地農(nóng)村實際搞“一刀切”。一些條件并不成熟的村莊讓下派干部“一肩挑”，有的地方招聘一些大學生到村里“一肩挑”，還有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了完成100%達標任務，甚至還未經(jīng)村委會換屆選舉，就采用行政手段停止現(xiàn)有村主任的工作而移交給村支書，造成村黨組織書記“一肩挑”的既成事實。這些做法實際上都有違中央推出“一肩挑”政策的初衷，難免會帶來一系列負面效應。三是目前確有一些農(nóng)村的黨建工作還不能很好地滿足“一肩挑”的實際需要，嚴重缺乏合適的村黨組織書記人選。中央在2018年提出村黨組織書記“一肩挑”這一要求之后，許多地方并沒有根據(jù)中央的政策要求，抓緊工作、下大功夫?qū)Υ妩h組織書記人選進行選拔培育，由于這方面的基層黨建工作相對滯后，也嚴重地制約了“一肩挑”制度的貫徹落實。現(xiàn)實中有些地方確實存在村黨組織負責人后備力量缺乏的問題，因而現(xiàn)在要全面推行村黨組織書記“一肩挑”就非常困難。

與此同時，村級治理出現(xiàn)了基層治理行政化的趨勢。隨著目前全國各地廣泛推行村黨組織書記“一肩挑”，實現(xiàn)村級治理機構(gòu)“四合一”，村黨組織書記也就名正言順地成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政的一條腿，這也就意味著體制內(nèi)精英替代鄉(xiāng)村公共權(quán)威成為基層治理主體。于是，村莊治理的各種事務主要由村支書統(tǒng)攬，村民自治有可能演變?yōu)椤按甯刹孔灾巍?。這種基層治理行政化的趨勢，無形中助長了領導者個人專斷作風，容易形成“一言堂”。如果主要領導的素質(zhì)不高，考慮問題不全面、不科學，一旦出現(xiàn)失誤，難以及時制止和糾正，其后果不堪設想。[5]自從國家1987年頒布《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》、1988年6月1日開始試行以來，隨著村民自治在全國各地的逐步興起并走向熱潮，村民委員會與村黨支部即“兩委”關系便成為村民自治實踐中普遍存在的一個矛盾。伴隨著村民自治工作的迅速發(fā)展，黨的領導核心與村民自治權(quán)利之間的沖突卻愈來愈嚴重。這一問題逐漸引起中央高層的關注，1998年《村民委員會組織法》修訂并正式出臺，改變了村委會和村黨支部的權(quán)力格局，成為“兩委”關系變化的分水嶺。到2018年12月修訂并實施的《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》吸納了關于“兩委”“一肩挑”的主張，由此爭論了近20年的“兩委”關系問題有望得到解決。然而，如何有效解決“一肩挑”之后村級組織權(quán)力集中導致的各種問題仍是一大考驗。[6]在現(xiàn)實中，農(nóng)村基層黨組織作為鄉(xiāng)村振興和基層治理的領導核心，究竟應當怎樣在實際工作中開展領導，怎樣妥善處理“兩委”關系的問題，并沒有由于實行“一肩挑”后就自然而然地得到解決。實際上，上級黨委對于作為下級組織的黨支部，與作為有“村組法”規(guī)定定位的村委會，其工作機理是不一樣的。從黨的紀律來講，下級組織服從上級組織，村黨支部必須服從鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委；而從村民自治法律來說，村委會是自治組織，在法律框架下自主運行，村委會由村民選舉產(chǎn)生，理應向村民負責。[7]可見，這兩條線運行的邏輯是不一樣的。當然，從理論上講，無論作為黨組織書記還是村主任，歸根到底都是為村民群眾服務的，兩者并沒有根本利益上的沖突。但在實際工作中，當上級領導和基層群眾之間的意見不一致甚至發(fā)生矛盾時，這一問題仍然會顯現(xiàn)出來。因此，有學者堅持認為，“村黨組織在振興鄉(xiāng)村中發(fā)揮的是政治領導作用而不是越俎代庖去代替村民自治組織行使自治職能，那樣只會削弱村民自治組織的自治功能”[8]。因此，應當如何在鄉(xiāng)村振興和基層治理的總體格局中強化和優(yōu)化黨的領導，在黨的集中統(tǒng)一領導下構(gòu)建多方協(xié)調(diào)共治共享的治理格局和機制，[9]仍然是當前村民自治和鄉(xiāng)村振興實踐中亟待解決的重要問題。

此外，鄉(xiāng)村政治單軌化也是當前農(nóng)村基層民主和基層治理中存在的一個較為突出的問題。費孝通先生認為，一個健全的、能持久的政治必須是上通下達、來往自如的雙軌形式。中央所派遣的官員到知縣為止不再下去了，這是自上而下的軌道。但是自上而下的命令，誰也不敢保證一定是人民樂于接受的，所以事實上一定要敷下雙軌。另一條自下而上的軌道，就是由地方的紳士和地方官以私人的關系接頭。表面上我們只看見自上而下的政治軌道，執(zhí)行政府命令，但是事實上，一到政令和人民接觸時，在差人和鄉(xiāng)約的特殊機構(gòu)中，就轉(zhuǎn)入了自下而上的政治軌道，這條軌道并不在政府之內(nèi)，但是其效力卻很大的。如果這雙軌中自下而上的軌道淤塞了，便會發(fā)生單軌政治。政治絕不能只在自上而下的單軌上運行。人民的意見是不論任何性質(zhì)的政治所不能不加以考慮的。[10]而在當前的鄉(xiāng)村治理實踐中，在自上而下和自下而上兩條軌道運行中，由于“雙向”政治互動不暢，中央政府與農(nóng)民之間的溝通渠道就容易淤塞。中央政府的政策通過自上而下的軌道經(jīng)由體制內(nèi)精英傳輸進入鄉(xiāng)村社會后，為了掌握政策的實踐效果，中央和地方高層政府也會采用檢查、督導等辦法了解民情。但由于代表村民行使自治權(quán)的體制性精英已經(jīng)被吸納進行政體制當中，亦步亦趨地追隨鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，而難以兼顧村莊的利益，很難再通過與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府溝通協(xié)商去修訂政策。這就必然造成政策的局部或整體失效。失效的政策給農(nóng)民正常的生產(chǎn)和生活帶來不便，甚至會損害少數(shù)人的正當合法權(quán)益，進而引發(fā)農(nóng)民的求援與抗爭。[11]這不僅會影響到鄉(xiāng)村振興和基層治理的績效，而且還潛藏著誘發(fā)基層社會不穩(wěn)定的風險。

二、民主與民生相統(tǒng)一，推進民主和民生建設一體化

2012年11月15日，在黨的十八大即將結(jié)束之際，習近平同中外記者見面時說道：“人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標?！?2018年12月18日，習近平在慶祝改革開放40周年大會上的重要講話中再次強調(diào)，我們必須始終把人民對美好生活的向往作為我們的奮斗目標，同時提出了兩個方面的重大任務：“我們要健全民主制度、拓寬民主渠道、豐富民主形式、完善法治保障，確保人民依法享有廣泛充分、真實具體、有效管用的民主權(quán)利。我們要著力解決人民群眾所需所急所盼，讓人民共享經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)等各方面發(fā)展成果，有更多、更直接、更實在的獲得感、幸福感、安全感，不斷促進人的全面發(fā)展、全體人民共同富裕?！盵12]這就是說，發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享，歸根到底是要讓人民群眾有更多獲得感、幸福感、安全感。這體現(xiàn)在全過程人民民主中，不僅僅是政治生活中行使當家作主的政治權(quán)利，更重要的是日常生活中獲得實實在在的經(jīng)濟利益。簡言之，人民對美好生活的向往主要包括兩個方面，即民主和民生。而這兩大任務，前者就是發(fā)展民主，后者就是解決民生。這兩大任務的完成，就是為了實現(xiàn)人民群眾對美好生活的向往。由此看來，全過程人民民主的目標追求涵蓋了人民的政治權(quán)利和經(jīng)濟利益這兩個方面。那么，應當如何處理兩者之間的關系，從而推進全過程人民民主的進程呢？

民主與民生之間的關系是辯證統(tǒng)一的。一方面，民主與民生是相互依存、互為條件的。王浦劬通過對信訪制度的研究發(fā)現(xiàn)：“社會民生的實現(xiàn)，重要途徑之一在于治理民主的實現(xiàn)，而治理民主的運行，又恰恰是社會民生觸發(fā)、促成和推進的，并且最終落實為社會民生的實現(xiàn)?！盵13]這就是說，社會民生離不開治理民主，治理民主是社會民生的前提，而實現(xiàn)社會民生又為治理民主提供了條件，可見兩者是相輔相成的。另一方面，民主與民生又是相互結(jié)合、互動共進的。林尚立提出，民主與民生相結(jié)合，民主建設與民生建設一體化，這是我國人民民主的內(nèi)在要求及其特色。因此，我國的現(xiàn)實有效的民主化戰(zhàn)略，不僅要把握民主建設的漸進性和現(xiàn)實性，更要在對民生民主的追求中把民主與民生相結(jié)合，使民主建設與民生建設一體化，這是人民民主的內(nèi)在要求及其特色所在[14]。

如何認識和處理民主與民生的關系問題，我們可以從中國共產(chǎn)黨成功領導中國革命的歷史經(jīng)驗中獲得深刻啟迪。中國共產(chǎn)黨領導的革命戰(zhàn)爭為什么會取得成功?對于這一問題，國內(nèi)外史學家進行過許多深入研究，觀點可以說眾說紛紜，認為其原因非常復雜, 甚至有偶然因素, 但有一點是達成共識的, 這就是農(nóng)民的支持與參加是中國革命勝利的主要保證。沒有這一條件, 一切都不會發(fā)生, 一切也無從談起。[15]關于這一點，早在1944年, 閻錫山就曾感慨:“今天共產(chǎn)主義者之所以能夠擁有如此強大的武力是因為有這么多的人追隨他們?！盵16]1970年代以后, 法國學者畢仰高認為:“農(nóng)民的參與是中共革命勝利的基本保證。”[17]美國學者塞爾登也曾提出:“如果說城市各階級的立場往往決定著其他地方革命的結(jié)果;那么, 農(nóng)民的支持, 或者更確切地說, 農(nóng)民和城鄉(xiāng)知識分子的聯(lián)盟則在中國革命中具有決定性意義。”[18]

而對于上述問題，如果要進一步追問：農(nóng)民為什么要支持中國共產(chǎn)黨？當時考察過革命根據(jù)地的許多西方學者作出了自己的回答。美國著名記者斯諾1936年訪問延安和陜甘寧邊區(qū)后明確提出：中共的社會經(jīng)濟政綱是革命政黨與那些因為赤貧而將土地、糧食和生存放在首位的農(nóng)民建立起密切關系的關鍵。美國外交官謝偉思1944年訪問延安后也認為, 農(nóng)民支持中共的基礎在于中共的社會經(jīng)濟政綱具有民主性, 就是照顧大多數(shù)人的利益。農(nóng)民愿意與中共軍隊一起戰(zhàn)斗, 因為他們認定共產(chǎn)黨是為了他們的利益而戰(zhàn)。[19]而在抗戰(zhàn)后期以及國共決戰(zhàn)時期, 有許多西方學者，包括哈里森·弗曼、根德·斯坦、白修德和安那莉·雅科比等人所寫的關于共產(chǎn)主義運動的著作, 認為中共成功動員農(nóng)民的關鍵在于他們在農(nóng)民中間推行民主。[20]

從中國共產(chǎn)黨領導人對自身領導的這場革命的認識來看，對于這一問題的答案就更加清楚。中國共產(chǎn)黨領導人清醒地認識到，在戰(zhàn)爭年代生存艱難的社會環(huán)境下，滿足人民群眾基本的生存需要，也就是解決老百姓的民生問題，對于贏得他們的支持，顯得異常緊迫和頭等重要。正是由于共產(chǎn)黨在根據(jù)地大力推進土地制度改革和減租減息運動，在一定程度上緩解了當時廣大農(nóng)民的民生問題，因而激發(fā)了人民群眾響應共產(chǎn)黨號召參加革命的極大熱情。毛澤東在1934年1月江西瑞金第二次全國工農(nóng)代表大會上的報告中就曾提出:“要得到群眾的擁護嗎？要群眾拿出他們的全力放到戰(zhàn)線上去嗎？那末，就得和群眾在一起，就得去發(fā)動群眾的積極性，就得關心群眾的痛癢，就得真心實意地為群眾謀利益，解決群眾的生產(chǎn)和生活的問題，鹽的問題，米的問題，房子的問題，衣的問題，生小孩子的問題，解決群眾的一切問題。我們是這樣做了么，廣大群眾就必定擁護我們，把革命當作他們的生命，把革命當作他們無上光榮的旗幟?！盵21]同時，毛澤東也極為重視中央蘇區(qū)的基層民主建設, 認為這是人民群眾直接參與和自己切身利益密切相關的社會事務管理, 具體體現(xiàn)了人民群眾當家作主的民主權(quán)利。毛澤東在他寫的 《興國長岡鄉(xiāng)的蘇維埃工作》《上杭才溪鄉(xiāng)蘇維埃工作》 和《鄉(xiāng)蘇怎樣工作》等著作中, 十分生動地記載了中央蘇區(qū)基層民主建設的基本情況。中國共產(chǎn)黨領導蘇區(qū)建設的大量歷史資料充分表明，蘇維埃政權(quán)始終把保障和改進民生作為其根本價值取向，致力于改善人民生活，解決民生問題，使人民的物質(zhì)生活和精神生活都發(fā)生了很大變化；與此同時，建立完善民主制度，保障廣大人民群眾直接參與政權(quán)建設的民主權(quán)利，以“實行國民黨政權(quán)和其他舊政權(quán)所沒有的最寬泛的民主”。[22]

我們還可以以戰(zhàn)敗的國民黨方面的一些歷史資料作為印證。著名歷史學者高華對這一問題作過專門的研究，認為當時的國民黨統(tǒng)治之所以終歸失敗，就在于它代表的是官僚買辦階級和地主階級的利益，完全背離了廣大人民群眾的民生訴求，因而不可能得到人民群眾的支持和擁護。對于這一點，一些國民黨政府官員都看得非常清楚。高華引證了這樣一些重要的歷史資料：1946年12月21日，國民黨政府地政署署長鄭震宇向行政院呈文表示：“共產(chǎn)黨策動減租與分田之運動，深合于農(nóng)民之要求……故能廣泛號召農(nóng)民受其驅(qū)使，為其效命?！?949年 2月 1日，即將敗退臺灣孤島的蔣介石在故鄉(xiāng)溪口寫道：“為政二十年對于社會改造與民眾福利著手太少，而黨政軍事教育人員，更未注意三民主義之實行，今后對于一切教育，皆應以民生為基礎?！盵23]

綜上所述，不難看到，中國共產(chǎn)黨領導中國革命之所以能取得巨大成功，很重要的一條歷史經(jīng)驗就是正確地回應了當時廣大人民群眾急切面臨的民主和民生這兩大難題。具體地說，就是在極為艱苦的戰(zhàn)爭年代，中國共產(chǎn)黨領導的革命事業(yè)之所以能夠得到廣大人民群眾的極大支持，主要得益于兩大政策的實施：一是大力推行土地制度改革，二是積極開展基層民主建設，及時回應了當時廣大民眾的兩大訴求，在一定程度上實現(xiàn)了人民群眾的經(jīng)濟利益和政治民主。正因為中國共產(chǎn)黨在革命根據(jù)地實現(xiàn)了民主與民生的緊密結(jié)合，互相促進，擴大了人民群眾的生活權(quán)利和民主權(quán)利，于是有力地推動了生產(chǎn)力的發(fā)展和蘇區(qū)群眾對新政權(quán)的積極參與。[24]

再從現(xiàn)實來看，改革開放以來中國共產(chǎn)黨領導中國人民之所以能夠取得舉世矚目的偉大成就，從根本上講，主要是通過經(jīng)濟體制改革，解放和發(fā)展生產(chǎn)力，解決了廣大群眾的民生問題；同時，通過政治體制改革推進民主政治，擴大了人民群眾的民主權(quán)利。正是由于這兩方面的巨大進步，才成功地進行了民主和民生的一體化建設。具體來說，改革開放40多年來，通過解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力，中國已成為世界第二大經(jīng)濟體，人民的生活水平大幅提高，中國的人均 GDP 從改革開放初不足 200美元到2019年跨越1萬美元大關。黨的十八大以來，我國經(jīng)濟社會發(fā)展又取得了歷史性成就，發(fā)生了歷史性變革，中國人民的幸福生活取得了實質(zhì)性的進步。到2020年底，我們?nèi)缙谕瓿闪诵聲r代脫貧攻堅目標任務，在中華民族幾千年歷史上第一次消除絕對貧困，國內(nèi)生產(chǎn)總值和城鄉(xiāng)居民人均收入比2010年翻一番。2021年7月1日，習近平在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會上宣告：“經(jīng)過全黨全國各族人民持續(xù)奮斗，我們實現(xiàn)了第一個百年奮斗目標，在中華大地上全面建成了小康社會，歷史性地解決了絕對貧困問題?！边@里所講的全面建成小康社會，可以說涵蓋了經(jīng)濟、民主、科教、文化、社會、人民生活等各個方面。2021年9月28日，國務院新聞辦公室發(fā)表《中國的全面小康》白皮書對此作了進一步闡釋：全面小康是全面發(fā)展的小康，共包括五個方面的重要內(nèi)容，即：經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展，人民民主不斷擴大，文化更加繁榮發(fā)展，民生福祉顯著提升，生態(tài)環(huán)境發(fā)生歷史性變化。綜合起來講，全面小康社會的核心要義仍然還是指向民主和民生的全面改善。

我們還可以從當前的國家治理和社會治理來看，民主與民生之間的互動共進依然是推進我國社會全面發(fā)展的基本路徑。據(jù)房寧、周少來所作的一項實證研究表明，以民主的制度機制辦好民生，在民生問題的解決中提升民主，做到民主與民生互動共進，這是以人為本、和諧發(fā)展的根本性制度之路。進入新世紀以來，杭州市在城市治理實踐中，積極探索民主民生共促和諧發(fā)展的機制和途徑，適應城市品質(zhì)快速提升，及時提出了“以民主促民生”的“民主民生戰(zhàn)略”，并不斷健全完善“以民主促民生”的實現(xiàn)形式和制度機制，努力推進民主民生互動提升的制度機制，為中國特色的社會主義民主治理之路摸索出一整套制度實現(xiàn)形式。杭州市的“民主民生戰(zhàn)略”為正處于急劇城市化進程中的當代中國，探索紛繁復雜的城市民主治理之路，提供了可資拓展的制度性的空間和借鑒。[25]

然而，我們同時也發(fā)現(xiàn)，在當前農(nóng)村的基層民主和基層治理實踐中，在推進民主與民生一體化建設過程中，還有不少地方仍然存在著民生與民主相脫離，官僚主義大行其道，人民群眾在民生建設中缺乏話語權(quán)，從而導致民生工程形式化、民生工程政績化等突出問題。

第一，民生工程形式化問題。民生問題關涉人民群眾的基本生存問題,涉及每一個普通老百姓的切身利益，因此必須充分傾聽人民群眾的呼聲和愿望，只有深入群眾，了解普通群眾的生存狀態(tài)，真切感受他們的喜怒哀樂，準確把握他們的“急難愁盼”，因地制宜實施民生工程，才能增強民生工程的精準性和實效性。否則,其結(jié)果必然是脫離實際做表面文章，群眾迫切需要的民生工程遲遲難產(chǎn),徒有虛名的民生工程卻搞了不少,資源浪費、人民群眾怨聲載道。同時，基層治理中的許多民生項目往往是上級統(tǒng)一部署,基層政府也沒有相應的自主決定權(quán),只能按照政策要求貫徹落實，從而導致民生項目脫離農(nóng)村實際做表面文章。據(jù)央視記者最近所做的調(diào)查——以農(nóng)村廁所改造為例：農(nóng)村廁所改革，說實話，政策是好的，到了下邊卻成了走形式。不能因地制宜進行改造，就是浪費國家資金。改廁是個好事，就是各地情況不同，落實得不好。[26]可見，“好政策”之所以變成農(nóng)民的“煩惱”，這在很大程度上是形式主義在作祟。

第二，民生工程政績化問題。有記者在安徽一些地區(qū)調(diào)研了解到,有些在建或已建民生工程往往存在建而無用、建后閑置的不正?，F(xiàn)象，這類工程通常是少數(shù)主管部門官員的“面子工程”“政績工程”。還有一些涉及基礎設施的民生工程，也普遍存在重建輕管、后續(xù)運轉(zhuǎn)養(yǎng)護資金缺乏,導致已建工程加劇折舊,損壞嚴重。[27]之所以發(fā)生類似問題，主要是因為這些民生工程大都屬于地方領導一廂情愿的政績工程,由于這些地方領導患上政績饑渴癥,迫切需要在任期內(nèi)通過民生工程為自己臉上“貼金”,他們沒有時間也不愿意花費精力傾聽民意，而普通群眾在民生項目建設中缺乏話語權(quán)。這其中也有民生工程考核、問責等相關管理機制不健全、不完善的原因,這些都容易導致有些地方官員任性地搞所謂民生工程，結(jié)果老百姓“急難愁盼”的民生問題非但沒有得到解決，反而還衍生出很多其他問題。民生工程本來是為了給人民辦實事、辦好事，但民生問題的解決如果離開人民的參與和監(jiān)督，離開民主的制度和機制，就完全有可能走向反面。

三、民主與治理相結(jié)合，從選舉民主走向協(xié)商民主

全過程人民民主不僅體現(xiàn)在完整的制度程序和內(nèi)容設計上，而且還應體現(xiàn)在完整的民主進程和治理實踐中。黨的十八大以來，我們大力加強協(xié)商民主制度建設，基層民主制度得到進一步完善，正在形成完整的制度程序和民主治理實踐。習近平指出：“我國社會主義民主是維護人民根本利益的最廣泛、最真實、最管用的民主?！薄皬V泛”和“真實”是“管用”的前提，“管用”是“廣泛”和“真實”的落腳點?！肮苡谩币馕吨ㄟ^民眾“廣泛”而“真實”的民主參與，實現(xiàn)對于國家和社會的有效治理。從民主的實現(xiàn)形式看，可以說在我國基層民主與基層治理實踐中，經(jīng)歷了一個從選舉民主走向協(xié)商民主的發(fā)展過程。

從當今世界范圍內(nèi)各國的民主政治與國家治理的經(jīng)驗來看，普遍存在著這樣一個兩難困境：民主的治理困境和治理的民主困境。民主治理模式的出現(xiàn)，正是克服這一兩難困境的結(jié)果。進入21世紀，世界民主政治的實踐形式越來越表現(xiàn)為民主治理，治理對民主的吸納和民主向治理的滲透越來越成為民主的理想的現(xiàn)實形式。實踐表明，在治理過程中引入民主，不但有助于實現(xiàn)可持續(xù)的發(fā)展，而且還可以有效地在社會內(nèi)部保證和平。同時，民主要想得到鞏固，也必須與有效的治理結(jié)合起來。沒有治理體系的輔助，民主政治不但沒有辦法保證效率，而且會出現(xiàn)多數(shù)暴政，無法實現(xiàn)公平。[28]

從歷史發(fā)展的角度看，民主與治理的結(jié)合，在西方經(jīng)歷了一個從參與民主到協(xié)商民主的演化過程。研究發(fā)現(xiàn)，在已經(jīng)實行民主制度的西方國家，由于在大規(guī)模的選舉中選民投票的邊際效用幾乎為零，在失去政治效能感后，人們對政治生活逐漸變得冷漠，政治也就成為少數(shù)政治精英的事情，公民成為了政治生活的旁觀者。[29]從民主思想的演進過程看，20世紀80年代之后，參與民主的發(fā)展進入低潮期，其所倡導的工作場所民主、社區(qū)民主、司法民主等民主形式在民主理論探討和實踐探索中逐步式微。當代西方學者在探討參與民主理論時往往使用過去時態(tài)，作為參與民主的領導者的卡羅爾·佩特曼也不禁發(fā)出感慨：“參與和參與式民主對20世紀80年代的人們來說僅僅是歷史的回聲。”協(xié)商民主正是在參與民主面臨失敗的情境下，在反思參與民主理論和實踐的激進性、空想性以及極端性的基礎上發(fā)展起來的。[30]與參與式民主相比，協(xié)商民主能夠更好地處理社會復雜性的問題。[31]如果說參與式民主的意義在于它喚醒了公民的參與意識，那么協(xié)商民主的價值就在于具體指出了公民生活和民主過程如何更好地運作。從這個角度講，協(xié)商民主無疑是參與式民主的深化。協(xié)商民主通過具體的市鎮(zhèn)會議、志愿團體、基層組織、工作場所、司法實踐乃至議會活動等形式，使參與式民主的理想更接近現(xiàn)實。[32]

從中國的民主實踐看，改革以來我國基層民主的發(fā)展也大致經(jīng)歷了一個從選舉民主到協(xié)商民主的成長過程，可以說體現(xiàn)了民主與治理相結(jié)合的發(fā)展歷程。這一發(fā)展進程，與我國鄉(xiāng)村治理的演化過程也大體一致，就是從20世紀80年代后期興起的以村民自治為核心的“鄉(xiāng)政村治”模式，發(fā)展為現(xiàn)階段實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下的“協(xié)商共治”模式。

以四川省以選舉為特征的基層民主發(fā)展歷程為例。從發(fā)展過程看，在初期，四川基層民主建設的創(chuàng)新領域主要集中在民主選舉。在四川廣大農(nóng)村，自1988年開始，便逐步在廣大農(nóng)村推行村委會主任由村民直選。隨著村級民主實踐向上延伸，到1998年5-11月，遂寧市中區(qū)進行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的公推公選試點探索。隨后，又于1998年底在遂寧步云鄉(xiāng)舉行了全國第一次鄉(xiāng)長直選。緊接著，四川開始了公推直選村黨支部書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的實踐探索。到2001年，平昌縣靈山鄉(xiāng)進行了中國共產(chǎn)黨黨史上第一次鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領導班子公推直選試點。隨后，成都市新都區(qū)木蘭鎮(zhèn)又進行了公推直選鎮(zhèn)黨委書記試點。從整個過程來看，在2002年以前，四川省基層民主建設的制度創(chuàng)新主要集中在民主選舉環(huán)節(jié)，主要以競爭性選舉作為突破口；而在2002年黨的十六大召開以后，開始從民主選舉走向“四個民主”的整體發(fā)展，形成了一條從民主選舉向“四個民主”均衡發(fā)展的基本路徑。

但是，進入新世紀之后，隨著農(nóng)村改革的繼續(xù)深化導致農(nóng)村經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變化，使得過去傳統(tǒng)的單一的鄉(xiāng)村治理機制已不再適應現(xiàn)階段農(nóng)村社會的客觀實際。由于這些年來農(nóng)村經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，人們的各種利益訴求逐漸多元化致使基層社會矛盾愈加復雜化，基層社會矛盾的解決難度越來越大。這些矛盾主要集中表現(xiàn)在：一是農(nóng)民群眾的利益訴求不斷增加，農(nóng)村社會的矛盾問題日漸突出；二是廣大農(nóng)村進城務工人員增多，原來的村民自治制度難以有效運行；三是鄉(xiāng)村公共生活缺乏制度平臺，復雜的鄉(xiāng)村社會矛盾難以得到解決；四是既有的基層治理體系、治理方式和治理能力無法適應新形勢的需要，面對日益增加的基層社會矛盾沖突，基層干部普遍感到束手無策、無力應對，致使農(nóng)村基層組織無法有效運行而陷入治理困境。

面對諸如此類日漸增多的基層社會矛盾，如何才能有效化解這些矛盾和問題，尋求一種更恰當、更合理和更有效的方式來解決這些新矛盾、新問題，便成為現(xiàn)階段我國基層社會治理的緊迫需要。正值于此，2012年黨的十八大明確提出要“健全社會主義協(xié)商民主制度”，“推進協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展”，并且強調(diào)要“積極開展基層民主協(xié)商”，為各地進行基層協(xié)商民主探索提供了思想理論上的有力支持。為了破解當時困擾農(nóng)村基層干部和群眾的一系列亟待解決的基層社會難題，在黨的十八大會議精神的指導和推動下，成都彭州市在四川省率先開展了基層協(xié)商民主探索實踐。2013年4月，彭州市在市委統(tǒng)戰(zhàn)部牽頭指導下，在全市范圍內(nèi)開始探索創(chuàng)建村、鎮(zhèn)、市三級基層民主協(xié)商體系，先從個別試點再到全面推開，最終成功構(gòu)建了覆蓋村(社區(qū))、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、市等各層面的基層協(xié)商民主制度體系。彭州市通過構(gòu)建基層協(xié)商民主制度體系，積極開展基層協(xié)商民主實踐探索，有效化解了長期困擾基層政府和干部群眾的一系列棘手難題，取得了顯著成效：一是通過構(gòu)建基層協(xié)商民主體系，運用各種協(xié)商議事方法，村民的各種利益訴求及時得到妥善處理，有利于破解基層治理中的突出問題，維護基層社會的和諧穩(wěn)定；二是通過積極開展基層民主協(xié)商活動，有效破解了經(jīng)濟發(fā)展過程中出現(xiàn)的各種難題，有力地促進了農(nóng)村經(jīng)濟的快速發(fā)展；三是有效促進了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會切實履行職能，從而使廣大村民對農(nóng)村基層干部的滿意度得到顯著提高。

也是在這一時期，全國各地為了突破村民自治的發(fā)展瓶頸，都開始積極探索鄉(xiāng)村治理的有效路徑，將基層協(xié)商民主引入鄉(xiāng)村治理實踐。與選舉民主不同，協(xié)商民主以公共利益為原則，決策的合法性來源于協(xié)商過程。利益主體之間就相關議題展開協(xié)商，從而減少矛盾、達成利益融合。另外，由于決策過程中可以反復討論，因而提高了決策的合理性與科學性。選舉民主中以投票參與決策的方式一般是即時性、一次性的，而協(xié)商民主能貫穿決策的整個過程。并且，相較于選舉民主，協(xié)商民主可以為村民的利益訴求與矛盾糾紛構(gòu)建交流與溝通的平臺，從而起到緩和沖突與轉(zhuǎn)換利益偏好的作用。[33]因此，基層協(xié)商民主在全國各地迅速發(fā)展起來。

不過，應當看到，基層協(xié)商民主作為治理民主在基層的一種實踐形態(tài)，它的產(chǎn)生、發(fā)展和變遷有其內(nèi)在的邏輯。[34]實際上，早在進入新世紀之初，協(xié)商民主在浙江溫嶺市的基層治理實踐中便開始萌芽。浙江省溫嶺民主懇談會是基層協(xié)商民主的雛形，是將解決群眾的思想問題與實際問題結(jié)合起來，并在實踐中逐漸發(fā)展起來的一項基層民主的創(chuàng)新制度。后來，這項制度創(chuàng)新得以在全市范圍內(nèi)推廣，納入對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的考核，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)探索出“民情直通車”“便民服務窗”等多種形式的協(xié)商民主形態(tài)。[35]基層協(xié)商民主的雛形之所以較早出現(xiàn)在浙江溫嶺，是由當時溫嶺地區(qū)的各種具體條件所造就的，但作為一種制度化的實踐在全國大范圍推廣，卻離不開整個社會發(fā)展的宏觀大背景。并且，從治理資源的角度看，在農(nóng)業(yè)稅取消之前，村民自治框架下基層協(xié)商治理的范圍及其效果受到很多條件的約束。由于農(nóng)村基層治理目標與農(nóng)民的直接利益之間存在沖突關系，導致農(nóng)民缺乏參與的積極性。而在農(nóng)業(yè)稅取消之后的一段時期內(nèi)，由于當時農(nóng)村社會的治理資源相當匱乏，有的農(nóng)民以拒絕籌資籌勞的方式阻礙公共決策和集體行動，“少數(shù)服從多數(shù)”的民主決策程序失效，農(nóng)村基層治理往往陷入“決議易、執(zhí)行難”的困境。[36]可見，在治理資源匱乏的情況下，基層協(xié)商治理的范圍和效果受到很大的制約。

因此，從社會宏觀背景看，黨的十八大以來，基層協(xié)商民主才真正成為發(fā)展基層民主、創(chuàng)新社會治理的重要標志。2012年，十八大報告提出，積極開展基層民主協(xié)商，健全社會主義協(xié)商民主制度。在2014年慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立65周年的講話中，習近平再次強調(diào)要大力發(fā)展基層協(xié)商民主，凡是涉及群眾切身利益的決策都要同群眾進行廣泛協(xié)商。到2015年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于加強城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》，提出發(fā)展基層民主，暢通民主渠道，開展形式多樣的基層協(xié)商，推進城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商制度化、規(guī)范化和程序化。正是在這樣的社會宏觀大背景之下，同時由于基層協(xié)商民主的多元形態(tài)滿足了不同地區(qū)、不同情境下民眾的多元化利益訴求，給予了利益主體之間互動的空間和可能，提升了基層社會治理效能，提高了基層社會治理能力，促進了基層社會治理體系的創(chuàng)新，全國各地的基層協(xié)商民主實踐得到迅速發(fā)展。[37]比較引人關注的是，浙江省政協(xié)近些年來在基層推進的“請你來協(xié)商”創(chuàng)新實踐,迄今已取得較明顯的初步成效。[38]與此同時,浙江溫嶺市的基層協(xié)商民主仍然在進一步深化，為尋求一種更好的政治參與實踐工具,參與式預算與協(xié)商式投票得以出現(xiàn)并被使用，并且也取得了一定的成效。[39]

從治理資源的視角來看，黨的十九大提出的實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大決策，有力地促進了農(nóng)村基層民主向民主治理轉(zhuǎn)型，為基層協(xié)商民主的蓬勃發(fā)展提供了新的契機。當前，農(nóng)村基層民主治理的運行邏輯發(fā)生了重大變化，將國家自上而下的資源輸入與自下而上的基層民主結(jié)合起來，有力地促進了農(nóng)村基層民主與基層治理的有機結(jié)合。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中，資源下鄉(xiāng)推動基層政府將基層民主機制廣泛運用到權(quán)力行使和監(jiān)督環(huán)節(jié)，基層民主治理實踐得到進一步深化，基層協(xié)商民主具有了更大的制度空間：提供了鄉(xiāng)村民主治理的經(jīng)濟基礎，建立了村民參與村莊公共事務的平臺，拓展了村民民主參與的范圍，從選舉環(huán)節(jié)延伸到所有的治理環(huán)節(jié)。尤為關鍵的是，基層民主治理性質(zhì)的變化改變了農(nóng)民形成集體行動的條件，只要民主決策的程序合法以及大多數(shù)農(nóng)民同意，就能夠順利地執(zhí)行公共決策，符合大部分農(nóng)民利益的農(nóng)村基層治理活動就能夠有效開展。

然而，近年來我們在積極推進從選舉民主走向協(xié)商民主的過程中，在一些地方也出現(xiàn)了另外一些新問題，突出表現(xiàn)為基層民主的弱化態(tài)勢，其結(jié)果反過來又會影響到基層協(xié)商治理的實踐成效。具體地說，有以下兩方面的主要表現(xiàn)：

一是基層協(xié)商行政化的態(tài)勢，直接影響到村民參與的主體性發(fā)揮。鄧大才通過一項關于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革中的民主是如何產(chǎn)生的實證研究表明，利益、沖突和問責共同決定著村民、村干部和國家的動機和行為，而村民、村干部和國家的理性選擇決定著農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的參與、協(xié)商和民主程度。在這三個主體中，村民和村莊對參與和民主程度有著關鍵性的影響，國家和地方政府起引導和規(guī)制作用。[40]然而，在一些地方，由于行政力量的過度介入從而影響到村民參與的主體性發(fā)揮。在基層治理實踐中，行政權(quán)力延伸的程度與基層群眾自治的程度成反比，即行政介入越深，基層群眾自治程度就越低。在基層協(xié)商治理過程中，上級政府的介入是十分必要的，但如果行政力量介入的程度和范圍過度，就會造成上級政府對村莊事務的過多干涉，使村民參與協(xié)商溝通的內(nèi)生動力下降。[41]同時，行政力量的過多干涉和“越位”管理，有可能忽略村民的真實訴求，從而削弱其在協(xié)商議題、協(xié)商形式的選擇以及協(xié)商決策方面的自主權(quán)，造成協(xié)商主體自主性的缺失，從而使基層協(xié)商民主失去主體基礎。[42]由于村民主體的缺位，既使得基層治理中各級基層干部疲于奔命而廣大村民成為“看熱鬧的吃瓜群眾”，又可能導致基層民主協(xié)商不能充分體現(xiàn)民意而難以有效提升廣大村民的獲得感和滿意度。

二是基層協(xié)商精英化，有可能侵害普通村民合理的利益訴求。這也在一定程度上暴露了基層協(xié)商民主的局限性。由于鄉(xiāng)村精英在村民中間享有一定的影響力和社會威望，因此他們的參與能夠為協(xié)商民主嵌入鄉(xiāng)村治理注入新的活力與動力。但問題在于，鄉(xiāng)村精英憑借其對經(jīng)濟、人脈等資源的掌控，容易結(jié)成利益同盟進而壟斷鄉(xiāng)村公共利益空間，造成“固化的利益排斥和政治排斥”[43]，于是又產(chǎn)生了新的治理難題。并且，由于協(xié)商民主是通過辯論、溝通等形式來達成最終決策，因此鄉(xiāng)村精英可以憑借其個人能力和威望等特殊條件，利用其個人的社會影響力，在協(xié)商之前著力營造一種有利于個人意愿實現(xiàn)的輿論環(huán)境和氛圍，又在協(xié)商過程中通過向村民施加壓力來主導協(xié)商過程，致使協(xié)商結(jié)果偏向其個人利益偏好。而這樣的協(xié)商結(jié)果顯然會侵害其他普通村民的合理訴求，同時也有悖于協(xié)商民主所追求的民主性、公正性和平等性等價值準則。這些都是我們在基層協(xié)商民主實踐中需要注意研究和力求避免的不良傾向。

以上是我們從全過程人民民主視角考察基層民主與基層治理發(fā)展走向而得出的幾個基本判斷。同時還可以有幾點相關余論：首先，全過程人民民主視角下基層民主與基層治理的發(fā)展走向，在目前還只是一種發(fā)展趨勢或者說未來圖景，并非已然成為當下的客觀現(xiàn)實，而這恰恰需要我們在實踐中堅定不移努力推進并將其逐步變?yōu)楝F(xiàn)實。其次，當前基層民主與基層治理實踐中存在的諸多矛盾和問題，絕非是暫時出現(xiàn)或偶然發(fā)生的社會現(xiàn)象，而是我國社會歷史上和現(xiàn)實中各種條件制約下基層民主與基層治理發(fā)展過程中的必然產(chǎn)物，不可能一蹴而就在短時間內(nèi)加以解決，而只有通過堅韌不拔、久久為功的長期奮斗才可能逐步化解。最后，我們必須在今后長期的基層民主與基層治理實踐中，堅持不懈地沿著“四個民主”相銜接、民主與民生相統(tǒng)一、民主與治理相結(jié)合的歷史發(fā)展方向，攻堅克難，奮力推進，才有可能達到我們所追求的全過程人民民主的理想目標。