“雙減”政策的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及其化解
——基于利益相關(guān)主體需求的分析

靳 玉 樂，黃 聲 華

(深圳大學(xué) 教育學(xué)部，廣東 深圳 518060)

2021年7月24日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步減輕義務(wù)教育階段學(xué)生作業(yè)負(fù)擔(dān)和校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)的意見》(以下簡(jiǎn)稱“雙減”政策)，對(duì)有效減輕義務(wù)教育階段學(xué)生過重作業(yè)負(fù)擔(dān)和校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)提出總體要求和決策部署[1]。“雙減”政策是國家建設(shè)高質(zhì)量教育體系、追求教育質(zhì)量與教育公平的教育戰(zhàn)略和人才需求規(guī)劃的重要舉措之一，具有強(qiáng)化立德樹人根本任務(wù)、助推高質(zhì)量基礎(chǔ)教育體系構(gòu)建和切實(shí)回應(yīng)全社會(huì)關(guān)切等重要戰(zhàn)略意義，獲得社會(huì)尤其是相關(guān)利益主體的廣泛關(guān)注[2]。

“雙減”政策是在學(xué)校、中小學(xué)生、社會(huì)資本、校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等之間的多重矛盾，以及義務(wù)教育最突出的問題、風(fēng)險(xiǎn)隱患等復(fù)雜的社會(huì)背景下出臺(tái)的。在“雙減”政策出臺(tái)前，中小學(xué)生負(fù)擔(dān)太重，短視化、功利性等問題突出。一方面是學(xué)生作業(yè)負(fù)擔(dān)仍然較重，作業(yè)管理不夠完善；另一方面是校外培訓(xùn)仍然過熱，超前超標(biāo)培訓(xùn)問題尚未根本解決，一些校外培訓(xùn)項(xiàng)目收費(fèi)居高，社會(huì)資本過度涌入存在較大風(fēng)險(xiǎn)隱患，培訓(xùn)機(jī)構(gòu)“退費(fèi)難”“卷錢跑路”等違法違規(guī)行為時(shí)有發(fā)生。這些問題導(dǎo)致學(xué)生作業(yè)和校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)過重，家長經(jīng)濟(jì)和精力負(fù)擔(dān)過重。從表層看，“雙減”政策旨在解決學(xué)生作業(yè)負(fù)擔(dān)和校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)過重的問題，減少義務(wù)教育階段學(xué)生的學(xué)業(yè)壓力與負(fù)擔(dān)。從中層看，學(xué)生過重的學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)是家長試圖利用家庭經(jīng)濟(jì)資源換取優(yōu)質(zhì)教育資源，教育培訓(xùn)行業(yè)過度逐利、販賣焦慮的綜合結(jié)果。從深層看，教培行業(yè)的亂象源于家長對(duì)學(xué)生學(xué)業(yè)成就的高期待與家長在學(xué)生學(xué)業(yè)成績提升方面的無力感之間的矛盾。與其他重大教育政策一樣，“雙減”政策的出臺(tái)勢(shì)必改變?cè)械膬r(jià)值分配體系，引發(fā)不同利益主體對(duì)政策的差異化解讀和應(yīng)對(duì)[3]。因此，深入探討各利益相關(guān)主體需求、識(shí)別和評(píng)估“雙減”政策執(zhí)行過程中的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而探究化解之道，是促進(jìn)“雙減”政策有效執(zhí)行的必經(jīng)之路，也是本研究的核心關(guān)注點(diǎn)。

一、“雙減”政策的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

作為一項(xiàng)重要公共教育政策，“雙減”政策實(shí)質(zhì)上是國家利用教育相關(guān)手段，對(duì)全社會(huì)價(jià)值進(jìn)行的權(quán)威性分配，旨在實(shí)現(xiàn)我國當(dāng)前時(shí)期的具體發(fā)展目標(biāo)、有效促進(jìn)社會(huì)利益增加和公平分配[4-5]?！半p減”政策的核心價(jià)值取向在于：(1)變革教育理念，即摒棄過往分?jǐn)?shù)至上的錯(cuò)誤教育觀念，促進(jìn)學(xué)生德智體美勞全面發(fā)展；(2)把握教育規(guī)律，即減少重復(fù)性、懲罰性作業(yè)，優(yōu)化教學(xué)過程，提升教育質(zhì)量[6]；(3)回歸教育公益，即打擊各類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)惡意逐利、激化家長焦慮情緒的行為，讓教育回歸公益屬性；(4)保證教育公平，即減少過度校外培訓(xùn)對(duì)考試評(píng)價(jià)結(jié)果真實(shí)性的影響，促進(jìn)教育篩選機(jī)制的實(shí)質(zhì)性公平[7]。

由于“雙減”政策擬解決的問題十分復(fù)雜、涉及多種因素，學(xué)生、家長、學(xué)校和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等不同利益群體的積極配合決定了政策實(shí)施的成敗、決定了政策核心價(jià)值取向的有效落實(shí)。因此，利用利益相關(guān)者理論[8]對(duì)“雙減”政策相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、評(píng)估和化解的首要任務(wù)在于最大程度地識(shí)別所有利益相關(guān)者，重點(diǎn)關(guān)注核心利益相關(guān)者，區(qū)分政策的支持者和反對(duì)者并評(píng)估其影響力的強(qiáng)弱[9-10]。深切關(guān)注各利益相關(guān)者利益和訴求既是出于對(duì)利益相關(guān)者自身所具備的長期影響力和談判權(quán)的考慮，也體現(xiàn)了社會(huì)民主公正以及對(duì)弱勢(shì)群體利益的保護(hù)[11-12]。

(一)“雙減”政策的利益相關(guān)者

“雙減”政策主要從壓減作業(yè)總量和時(shí)長、提升學(xué)校課后服務(wù)水平和規(guī)范校外培訓(xùn)行為等三個(gè)方面提出意見，其核心利益相關(guān)者包括政府部門、中小學(xué)校及其教師、中小學(xué)生及其監(jiān)護(hù)人(主要為家長)以及第三方教育培訓(xùn)服務(wù)的提供者。具體而言，政府部門包括中央政府部門和地方政府部門，中小學(xué)校及其教師包括學(xué)校管理層和一線教師，第三方教育培訓(xùn)服務(wù)的提供者包括培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和個(gè)人培訓(xùn)服務(wù)提供者。此外，根據(jù)中小學(xué)生參與校外培訓(xùn)的情況可以將其分為三類：具有培訓(xùn)需求和經(jīng)濟(jì)條件的學(xué)生、具有培訓(xùn)需求但不具備經(jīng)濟(jì)條件的學(xué)生和無培訓(xùn)需求的學(xué)生。類似地，根據(jù)以家長支持孩子參加校外培訓(xùn)的意愿和能力也可以將家長分為兩類：有意愿和經(jīng)濟(jì)能力的家長以及無意愿或無經(jīng)濟(jì)能力的家長。

除“雙減”政策的核心利益相關(guān)者之外，“雙減”政策的利益相關(guān)者還包括為數(shù)眾多的次要利益相關(guān)者。媒體和社交平臺(tái)、各類高等教育院校、教育輔助服務(wù)機(jī)構(gòu)、教育協(xié)會(huì)和教育專家學(xué)者以及其他非教育相關(guān)機(jī)構(gòu)和個(gè)體等次要利益相關(guān)者受到了“雙減”政策多樣化的影響[2]。就媒體和社交平臺(tái)而言，“雙減”政策的提出為各類媒體提供了報(bào)道話題、貢獻(xiàn)了流量，而媒體和社交平臺(tái)也成為學(xué)校、教師和家長討論和分享有關(guān)“雙減”政策的想法、思考和建議的通道[13]。就高等教育院校而言，部分理工科專業(yè)的校長和教師認(rèn)為由于“雙減”政策的影響，學(xué)生在中小學(xué)階段的基礎(chǔ)知識(shí)的學(xué)習(xí)并不扎實(shí)，影響其在大學(xué)期間的適應(yīng)和發(fā)展。就教育輔助服務(wù)機(jī)構(gòu)而言，由于對(duì)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的嚴(yán)格規(guī)范和限制，為校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)提供參考材料或提供經(jīng)營場(chǎng)所的出版社、發(fā)行商、寫字樓租賃公司等教育輔助服務(wù)機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍和營業(yè)收入都將受到不同程度的影響。此外，“雙減”政策嚴(yán)格控制學(xué)生參加校外培訓(xùn)的時(shí)間和類型，這一定程度上減少了家長在校外培訓(xùn)方面的經(jīng)濟(jì)投入。家長經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)的減少和購買力的釋放可能促進(jìn)餐飲、醫(yī)療、旅游和文化等方面的消費(fèi)，進(jìn)而對(duì)其他非教育行業(yè)產(chǎn)生一定影響。由于“雙減”政策的次要利益相關(guān)者的相關(guān)利益往往具有偶發(fā)性、隨機(jī)性和不確定性，后續(xù)的分析主要針對(duì)核心利益相關(guān)者。

(二)“雙減”政策的利益相關(guān)者影響力矩陣及風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

前述政府部門、中小學(xué)校及其教師、中小學(xué)生及其監(jiān)護(hù)人以及第三方教育培訓(xùn)服務(wù)的提供者等核心利益相關(guān)者在自身利益受影響程度、對(duì)政策的態(tài)度與執(zhí)行意愿等方面均有差異，其自身影響力的大小也有所不同。從受影響程度看，第三方教育培訓(xùn)服務(wù)的提供者受到的影響大于中小學(xué)校及其教師、中小學(xué)生及其監(jiān)護(hù)人，而后者受到的影響又大于政府部門。就對(duì)政策的態(tài)度和執(zhí)行意愿而言，政府部門的執(zhí)行意愿要大于中小學(xué)校及其教師，中小學(xué)校及其教師的執(zhí)行意愿要大于中小學(xué)生及其監(jiān)護(hù)人或第三方教育培訓(xùn)服務(wù)的提供者。此外，“雙減”政策制定和執(zhí)行過程中的各利益相關(guān)方的影響力從大到小的排序依次為政府部門、中小學(xué)校及其教師、中小學(xué)生及其監(jiān)護(hù)人和第三方教育培訓(xùn)服務(wù)的提供者。整體而言，政府部門、中小學(xué)校及其教師屬于“雙減”政策的強(qiáng)支持者，中小學(xué)生及其監(jiān)護(hù)人是“雙減”政策的弱支持者或觀望者，而第三方教育培訓(xùn)服務(wù)的提供者是政策的弱反對(duì)者。

根據(jù)核心利益相關(guān)者相關(guān)利益的大小和自身影響力的高低，可以在圖1所示的“利益-影響力矩陣圖”中標(biāo)注各利益相關(guān)主體的相對(duì)地位。矩陣圖中四個(gè)框格分別代表高影響力高利益相關(guān)的參與者(Players)、低影響力高利益相關(guān)的受眾(Subjects)、高影響力低利益相關(guān)的環(huán)境設(shè)定者(Context Setters)和低影響力低利益相關(guān)的其他人群(Crowd)[11，14]。各利益相關(guān)主體在圖中的相對(duì)地位反映其扮演的角色。例如，政府在“雙減”政策中的高影響力和中度利益相關(guān)使得其既屬于政策的決策者、參與者，又一定程度上扮演著環(huán)境設(shè)定者的角色。監(jiān)護(hù)人與學(xué)生的高度利益相關(guān)和中度影響力使得其既是“雙減”政策的規(guī)范對(duì)象和受眾，也是積極參與、影響政策效果的參與者。

圖1 “雙減”政策下各利益相關(guān)者的利益-影響力矩陣圖

根據(jù)核心利益相關(guān)者執(zhí)行意愿的高低和自身影響力的高低，可以在圖2所示的“執(zhí)行意愿-影響力矩陣圖”中將利益相關(guān)主體劃分為強(qiáng)支持者(Strong Supporters)、弱支持者(Weak Supporters)、強(qiáng)反對(duì)者(Strong Opponents)和弱反對(duì)者(Weak Opponents)[11，15]。

根據(jù)圖1和圖2有關(guān)核心利益相關(guān)主體的受影響程度、執(zhí)行意愿，以及自身影響力大小等方面的分析和比較結(jié)果，可以得出三個(gè)重要結(jié)論：第一，執(zhí)行意愿最高的政府部門擁有最高的影響力(強(qiáng)支持者)，而執(zhí)行意愿最低的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)具有較低的影響力和話語權(quán)(弱反對(duì)者)，這意味著“雙減”政策面臨的阻力不大，政策的推行過程比較順利。第二，受“雙減”政策影響最大的第三方教育培訓(xùn)服務(wù)提供者在政策制定和執(zhí)行過程中的話語權(quán)最小，過往在培訓(xùn)市場(chǎng)中占據(jù)強(qiáng)勢(shì)支配地位的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)成為“雙減”政策下的弱勢(shì)群體。第三，“雙減”政策的指導(dǎo)方向與監(jiān)護(hù)人和學(xué)生的利益并不完全一致。對(duì)供給端進(jìn)行嚴(yán)格限制而不對(duì)需求端進(jìn)行合理的引導(dǎo)可能促使更為隱蔽、畸形、難以監(jiān)管的培訓(xùn)模式的出現(xiàn)和發(fā)展。如何解決廣大家長和學(xué)生日益增長的獲得優(yōu)質(zhì)教育的需求和有限的教育資源之間的矛盾，是我國政府現(xiàn)階段面臨的最大風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)。

圖2 “雙減”政策下各利益相關(guān)者的執(zhí)行意愿-影響力矩陣圖

二、“雙減”政策的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

“雙減”政策倡導(dǎo)包括變革教育理念、把握教育規(guī)律、回歸教育公益和保證教育公平等四大價(jià)值取向。本部分在識(shí)別“雙減”政策的核心利益相關(guān)者之間的相對(duì)地位、主要矛盾的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步從“雙減”政策的四大價(jià)值取向?qū)Ω骼嫦嚓P(guān)主體的核心風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估。

(一)政府部門：“雙減”政策實(shí)施的強(qiáng)支持者

以中央政府和地方政府為代表的政府部門作為政策的制定者和執(zhí)行者，其核心目標(biāo)和基本需求在于提高教育質(zhì)量，增強(qiáng)國民綜合素質(zhì)，保證教育的公平性和公益性，增加對(duì)國家教育體系的監(jiān)管和回應(yīng)社會(huì)關(guān)注、提升政府形象等[16]。這些目標(biāo)與“雙減”政策的基本價(jià)值取向是一致的。為真正落實(shí)“雙減”政策基本價(jià)值取向，中央政府勢(shì)必需要對(duì)現(xiàn)有的人才選拔機(jī)制進(jìn)行調(diào)整，利用好中考、高考等大規(guī)?？荚嚨慕逃龑?dǎo)向作用，同時(shí)加大教育財(cái)政投入，減少區(qū)域教育資源差異和城鄉(xiāng)教育資源差異引起的不公平現(xiàn)象?？傮w而言，在“雙減”政策背景下，中央政府面臨的直接損失在于大量培訓(xùn)機(jī)構(gòu)關(guān)閉所帶來的直接稅收收入的減少和在教育方面額外增加的財(cái)政支出。長遠(yuǎn)來看，中央政府面臨的風(fēng)險(xiǎn)在于如果當(dāng)前教育改革的速度、教育投入的數(shù)量和質(zhì)量不能滿足家長和學(xué)生對(duì)優(yōu)質(zhì)教育資源的呼聲，不能滿足學(xué)校改革與發(fā)展的基本需求，那么家長和學(xué)校將采取各種方式規(guī)避“雙減”政策的影響，致使政策的基本價(jià)值取向無法真正實(shí)現(xiàn)。對(duì)于地方政府而言，認(rèn)真貫徹“雙減”政策，加大教育財(cái)政投入，嚴(yán)格監(jiān)管和限制校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)發(fā)展是其教育相關(guān)工作的重要任務(wù)之一。因此，地方政府的直接損益主要在于對(duì)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管過程中的人力、物力投入以及校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)取締所帶來的一系列經(jīng)濟(jì)損失、失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)和各類社會(huì)不安定因素。此外，由于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和教育資源配置的差異，不同地區(qū)“雙減”政策執(zhí)行的力度和持久性也將有所差異。長遠(yuǎn)來看，如果家長教育理念、教育評(píng)估制度不發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，在升學(xué)率和高考錄取率的雙重壓力下，新型學(xué)生負(fù)擔(dān)和隱蔽的教育培訓(xùn)形式只會(huì)越來越多，地方政府在“雙減”政策執(zhí)行過程中面臨的監(jiān)管難度將越來越大。整體而言，中央政府受到“雙減”政策的影響較低、執(zhí)行意愿強(qiáng)、自身影響力大，愿意積極回應(yīng)來自地方政府、學(xué)校、教師、家長和學(xué)生的訴求和建議，改進(jìn)現(xiàn)有政策。而作為“雙減”政策執(zhí)行的一線，地方政府面臨著不小的執(zhí)行壓力。

(二)學(xué)校和教師：“雙減”政策執(zhí)行的主力軍

在“雙減”政策的執(zhí)行過程中，學(xué)校管理層和一線教師的努力方向與“雙減”政策的基本價(jià)值取向是一致的。然而，在切實(shí)關(guān)心學(xué)生綜合素質(zhì)的提升和身心健康發(fā)展、積極落實(shí)“雙減”政策基本取向的同時(shí)，學(xué)校和教師仍然面臨著升學(xué)率、排名和成績所帶來的壓力，學(xué)生的學(xué)業(yè)成績和安全問題始終是校長和教師最關(guān)注的問題。換言之，學(xué)校及教師的核心目標(biāo)在于兼顧政府對(duì)落實(shí)“雙減”政策的要求以及家長對(duì)學(xué)生學(xué)業(yè)成績、在校安全的期望。為兼顧雙方需求，學(xué)校和教師在踐行改革時(shí)的行為模式往往是偏保守的。首先，在變革教育理念方面，課后延時(shí)服務(wù)雖然從理論上為學(xué)校和教師提供了開展綜合實(shí)踐活動(dòng)、促進(jìn)學(xué)生全面發(fā)展的機(jī)會(huì)，但在實(shí)際操作過程中，出于對(duì)學(xué)生安全和服務(wù)成本的考慮，課后延時(shí)服務(wù)被簡(jiǎn)單地當(dāng)作自習(xí)課、習(xí)題課。其次，在“雙減”政策出臺(tái)之前，學(xué)校和教師往往默許或鼓勵(lì)學(xué)生參加課外培訓(xùn)班，以彌補(bǔ)教師自身教學(xué)經(jīng)驗(yàn)與能力有限、對(duì)教育規(guī)律的把握不足等問題。在“雙減”政策執(zhí)行后，如何把握教育規(guī)律、切實(shí)提升一線教師的教學(xué)能力成為學(xué)校管理層和一線教師的工作重點(diǎn)之一[17-18]。最后，在保證教育公平方面，不同學(xué)校自身硬件、師資隊(duì)伍和生源等方面的差異將直接影響學(xué)校執(zhí)行“雙減”政策的力度和側(cè)重點(diǎn)，甚至進(jìn)一步影響學(xué)校的排名和聲譽(yù)，學(xué)校與學(xué)校之間的差距可能越來越突出。因此，短期而言，學(xué)校和一線教師的直接風(fēng)險(xiǎn)主要在于雖然“雙減”政策為一線教師提供了一個(gè)提升自身專業(yè)素質(zhì)、教學(xué)能力的契機(jī)[19]，但是學(xué)校管理層和教師在提供課后延時(shí)服務(wù)、完善各科課后作業(yè)設(shè)計(jì)、計(jì)劃和平衡不同科目課后作業(yè)數(shù)量等方面也需要付出額外努力[20]。教師個(gè)人合理合法休息時(shí)間能否得到保障、相應(yīng)的教師勞務(wù)報(bào)酬能否及時(shí)足額獲得也是一線教師短期內(nèi)最為關(guān)心的利益所在。長遠(yuǎn)來看，部分學(xué)校和教師面臨的潛在風(fēng)險(xiǎn)在于“折中式”的課后延時(shí)服務(wù)既有違政策決策者的初衷，又不能滿足家長和學(xué)生對(duì)課外服務(wù)和學(xué)業(yè)成績的期望，學(xué)校與學(xué)校間的差距可能進(jìn)一步拉大。

(三)監(jiān)護(hù)人和學(xué)生：“雙減”政策實(shí)施的搖擺者

以父母為代表的監(jiān)護(hù)人和學(xué)生的核心利益在總體上也是一致的。無論是否有意愿或條件參加校外培訓(xùn)，家長和學(xué)生的核心需求均是學(xué)生能在身心健康發(fā)展的前提下，獲取好成績、通過各類選拔性考試、進(jìn)入好大學(xué)、找到好工作乃至于實(shí)現(xiàn)家庭階層躍升。大多數(shù)家長對(duì)“雙減”政策持支持態(tài)度[21]，但也有一些家長與學(xué)生的基本訴求與“雙減”政策的基本價(jià)值導(dǎo)向有較大的差距。例如，不少家長即使意識(shí)到德智體美勞全面發(fā)展對(duì)學(xué)生的積極作用，但為了孩子考取理想大學(xué)這一短期根本目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，他們也愿意暫時(shí)地犧牲學(xué)生其他素養(yǎng)和能力的培養(yǎng)。家長并不在意現(xiàn)有的教育體系是否對(duì)所有的孩子都公平，只在乎自己的孩子是否能夠獲得公平待遇，甚至超額待遇。大部分的家長關(guān)注教育的功利性而非公益性。許多家長愿意為孩子學(xué)業(yè)成績買單：一方面盡自己所能為孩子挑選最優(yōu)質(zhì)的學(xué)校，另一方面通過校外培訓(xùn)盡可能彌補(bǔ)學(xué)校教育的不足和缺失。當(dāng)然，不同類型的家長和學(xué)生受到“雙減”政策的影響有所不同。例如，相比有經(jīng)濟(jì)條件參加校外培訓(xùn)服務(wù)的家長和學(xué)生，無經(jīng)濟(jì)條件參加校外培訓(xùn)服務(wù)的家長和學(xué)生可能更傾向于支持“雙減”政策；而相比無校外培訓(xùn)服務(wù)需求的家長和學(xué)生，有培訓(xùn)服務(wù)需求的家長和學(xué)生受到“雙減”政策的影響更大[22]。這些家長可能通過自行組織小范圍的團(tuán)體培訓(xùn)、聘請(qǐng)私人教師等方式規(guī)避“雙減”政策的影響。因此，對(duì)于對(duì)校外培訓(xùn)服務(wù)具有剛性需求的家長和學(xué)生而言，參加校外培訓(xùn)的單位成本反而增加了。短期內(nèi)，“雙減”政策的執(zhí)行給家長和學(xué)生帶來的直接損益包括兩大方面。從積極的方面看，“雙減”政策的執(zhí)行減少了由于“羊群效應(yīng)”和盲從性帶來的非必要校外補(bǔ)習(xí)和課后作業(yè)，減少家庭在校外培訓(xùn)服務(wù)方面的支出、減少學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)、增加學(xué)生與家長親子互動(dòng)的時(shí)間和學(xué)生休閑與自我發(fā)展的時(shí)間。課后延時(shí)服務(wù)的提供也讓忙于工作、無力照顧孩子的家長能夠更好地安排工作和生活。從消極的方面看，“雙減”政策的出臺(tái)也使得部分學(xué)有余力、需要特別的培優(yōu)服務(wù)和部分學(xué)習(xí)困難、確實(shí)需要額外輔導(dǎo)的學(xué)生無法有效、便宜地獲得所需的校外培訓(xùn)服務(wù)。組織和參與其他形式更為隱蔽的培訓(xùn)課程可能成為部分家長短期內(nèi)的應(yīng)對(duì)手段。

雖然家長和學(xué)生的校外培訓(xùn)需求和經(jīng)濟(jì)條件存在顯著差異、對(duì)“雙減”政策的應(yīng)對(duì)方式也千差萬別，但是如何在現(xiàn)有政策環(huán)境和家校條件之下，為學(xué)生提供最優(yōu)質(zhì)的教育資源，是全體家長和學(xué)生最關(guān)切的問題。長期而言，家長和學(xué)生面臨的風(fēng)險(xiǎn)在于現(xiàn)行各類大規(guī)?？荚嚨倪x拔要求與學(xué)校的培養(yǎng)目標(biāo)和培養(yǎng)模式之間始終存在一定差距，在現(xiàn)有學(xué)校教育和其他補(bǔ)充性教學(xué)活動(dòng)無法完全滿足學(xué)生的需求時(shí)，家長和學(xué)生可能更加焦慮，其決策可能更為盲目、偏激，反而不利于學(xué)生發(fā)展。為此，“雙減”政策持續(xù)執(zhí)行將進(jìn)一步激起更多家長和學(xué)生對(duì)政府提供優(yōu)質(zhì)教育資源、對(duì)學(xué)校提供合理合規(guī)課后培訓(xùn)的訴求。

(四)第三方教育培訓(xùn)服務(wù)提供者：“雙減”政策執(zhí)行的弱反對(duì)者

第三方教育培訓(xùn)服務(wù)提供者包括校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和提供校外培訓(xùn)服務(wù)的個(gè)人。第三方教育培訓(xùn)服務(wù)提供者的生存模式與“雙減”政策的基本價(jià)值取向是背道而馳的。在教育理念方面，培訓(xùn)機(jī)構(gòu)致力于滿足家長和學(xué)生對(duì)成績提升的需求，忽略學(xué)生其他方面的發(fā)展需求和發(fā)展?jié)摿?。無視教育的公益屬性以及大眾對(duì)教育公平的呼聲，將教育事業(yè)當(dāng)成斂財(cái)?shù)耐緩?、為少?shù)愿意為教育買單的家長和學(xué)生提供服務(wù)，甚至與公立學(xué)校搶奪現(xiàn)有或潛在的優(yōu)秀師資。“雙減”政策的規(guī)范范圍主要針對(duì)義務(wù)教育階段學(xué)科類校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，要求各地不再審批新的面向義務(wù)教育階段學(xué)生的學(xué)科類校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，并將現(xiàn)有學(xué)科類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一登記為非營利性機(jī)構(gòu)。將自身經(jīng)營性質(zhì)變更為非營利機(jī)構(gòu)意味著機(jī)構(gòu)出資人提供的一切貨幣或?qū)嵨镔Y本將屬于捐贈(zèng)性質(zhì)，出資人不享有股權(quán)亦無法參與盈余收益分配或參與清算后剩余財(cái)產(chǎn)分配，且清算剩余財(cái)產(chǎn)須繼續(xù)用于公益目的[23-24]。因此，以營利為目的的民辦校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)如要繼續(xù)經(jīng)營和獲取利潤，唯一合理的途徑是將自身業(yè)務(wù)范圍限制在非義務(wù)教育階段培訓(xùn)和非學(xué)科類培訓(xùn)之內(nèi)。

短期來看，培訓(xùn)機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)的調(diào)整勢(shì)必導(dǎo)致其營業(yè)收入銳減，進(jìn)而不得不關(guān)閉部分營業(yè)場(chǎng)所和辭退或安置現(xiàn)有員工；長期而言，培訓(xùn)機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)的調(diào)整必然伴隨宣傳和營銷策略的改變，日趨火爆的非學(xué)科類培訓(xùn)在維系培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的生存與發(fā)展的同時(shí)，可能造成學(xué)生學(xué)習(xí)負(fù)擔(dān)的轉(zhuǎn)移。

提供校外培訓(xùn)服務(wù)的個(gè)人也不同程度地受到“雙減”政策的影響。由于“雙減”政策對(duì)校外培訓(xùn)服務(wù)時(shí)間的嚴(yán)格規(guī)定，提供培訓(xùn)的個(gè)人必須在工作日特定時(shí)間段內(nèi)提供服務(wù)，其工作時(shí)間靈活性大大降低，不少僅能在周末兼職培訓(xùn)的老師無法繼續(xù)進(jìn)行培訓(xùn)工作。由于校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的“取締”，大部分個(gè)人培訓(xùn)服務(wù)提供者無法依托機(jī)構(gòu)獲取生源，其收入的穩(wěn)定性也可能降低。而對(duì)于本身具有良好的口碑、獲得眾多家長的支持和好評(píng)的培訓(xùn)老師而言，“雙減”政策可能提高其議價(jià)能力、增加其單位時(shí)間收入。

總的來說，各利益相關(guān)主體的核心損益、受影響程度、執(zhí)行意愿、行為傾向和影響力等關(guān)鍵指標(biāo)，可以匯總在表1之中。

表1 “雙減”政策下各利益相關(guān)者的關(guān)鍵指標(biāo)分析

從上述針對(duì)利益相關(guān)主體的核心損益和具體風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估可得到下列結(jié)論：首先，各利益相關(guān)者的核心訴求與“雙減”政策的基本價(jià)值導(dǎo)向的一致性按照政府、學(xué)校和教師、家長和學(xué)生、第三方教育服務(wù)提供者的順序逐步降低。學(xué)校及教師作為調(diào)和政府“雙減”政策要求與家長、學(xué)生實(shí)際需求的橋梁，一方面需要幫助家長革新教育理念、理解“雙減”政策的戰(zhàn)略價(jià)值與意義，另一方面也需要切實(shí)提升自身教學(xué)質(zhì)量、提升課后服務(wù)質(zhì)量以滿足家長和學(xué)生需求。其次，第三方教育服務(wù)提供者的核心利益雖然與“雙減”政策的基本價(jià)值導(dǎo)向背道而馳，但其發(fā)展與繁榮反映了現(xiàn)有學(xué)生評(píng)價(jià)機(jī)制給家長和學(xué)生帶來的焦慮以及學(xué)校在教學(xué)質(zhì)量方面可能存在的不足。為避免“第二套教育體系”的野蠻生長或者隱蔽繁殖，除了繼續(xù)認(rèn)真貫徹執(zhí)行“雙減”政策外，從根本上改變家長觀念、改變現(xiàn)有評(píng)價(jià)體系至關(guān)重要。為此，政府除了需要進(jìn)一步提升管理效率與決策水平，保證“雙減”政策的高效落地，還需要考慮如何對(duì)現(xiàn)有學(xué)生培養(yǎng)模式、教育評(píng)價(jià)體系進(jìn)行根本性改革。最后，第三方教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的發(fā)展也非一朝一夕之功，如何引導(dǎo)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型、促進(jìn)其健康發(fā)展也是政府需要慎重考慮的問題。

三、“雙減”政策風(fēng)險(xiǎn)的化解

“雙減”政策的實(shí)施給不同利益相關(guān)者帶來的損益是不同的，由此帶來的風(fēng)險(xiǎn)會(huì)影響政策實(shí)施的效果。結(jié)合上述對(duì)利益相關(guān)主體的核心損益和具體風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估分析，本文針對(duì)化解相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)、提高“雙減”政策實(shí)施效能、真正落實(shí)“雙減”政策基本價(jià)值取向提出如下具體建議。

(一)提升政府管理效率，確保政策落實(shí)與資源整合并進(jìn)

“雙減”政策的長期有序執(zhí)行離不開政府部門的主導(dǎo)，而教育資源整合和共享亦離不開政府部門的統(tǒng)籌規(guī)劃。首先，應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化政府治理的權(quán)責(zé)關(guān)系，明確各部門具體權(quán)責(zé)和作用，簡(jiǎn)化人員核定、財(cái)政經(jīng)費(fèi)撥付等流程，縮短經(jīng)費(fèi)審批和撥付時(shí)間，確保所有學(xué)校能夠盡快組建高質(zhì)量的一線教師和教學(xué)輔助人員團(tuán)隊(duì)，確保所有教師能夠及時(shí)、足夠地獲取課后服務(wù)報(bào)酬或補(bǔ)貼。

其次，政府應(yīng)加快平臺(tái)建設(shè)，促進(jìn)優(yōu)秀教學(xué)案例、課程作業(yè)設(shè)計(jì)和課后服務(wù)活動(dòng)案例等教育資源的整合和共享。教育資源整合和共享為一線教師提升課后延時(shí)服務(wù)水平、拓展課后服務(wù)資源提供支持，為教育回歸學(xué)校、提升學(xué)校教學(xué)服務(wù)質(zhì)量提供保障。

再次，“雙減”政策的實(shí)施是一個(gè)長期、艱巨的任務(wù)，需要政府各部門嚴(yán)格履行和有效落實(shí)。課堂教學(xué)效率和課后服務(wù)質(zhì)量的提升、一線教師待遇的改善需要得到教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的長期支持和監(jiān)督，而對(duì)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)以及在“雙減”背景下產(chǎn)生的更為隱蔽、更難以監(jiān)督管理的義務(wù)教育階段“學(xué)科培訓(xùn)服務(wù)”的監(jiān)管和引導(dǎo)，更需要政府長期的監(jiān)督、檢查和管理智慧的應(yīng)用。

最后，“雙減”政策基本價(jià)值取向的實(shí)現(xiàn)離不開家長教育觀念的革新，而家長教育觀念的轉(zhuǎn)變也離不開現(xiàn)有教育評(píng)價(jià)體系的變革。包括高考評(píng)價(jià)體系在內(nèi)的各類教育評(píng)價(jià)體系既是對(duì)各個(gè)教育階段教育質(zhì)量高低的重要檢驗(yàn)手段，也是決定基礎(chǔ)教育未來發(fā)展方向、引導(dǎo)家長觀念轉(zhuǎn)變的重要指標(biāo)，政府相關(guān)主管部門應(yīng)切實(shí)考慮如何將過往過分注重學(xué)科知識(shí)與技能、總結(jié)型的教育評(píng)價(jià)體系轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅貙W(xué)生綜合素質(zhì)、過程型的教育評(píng)價(jià)體系，積極推動(dòng)“教-學(xué)-評(píng)”一致原則的落實(shí)[18，25]。政府部門通過以上措施，將“雙減”政策實(shí)施時(shí)，由于其他利益主體規(guī)避政策，造成政策不能有效實(shí)施的風(fēng)險(xiǎn)消滅在萌芽中。

(二)保障課堂教學(xué)效率，促進(jìn)課后服務(wù)的“校本化”設(shè)計(jì)

“雙減”政策讓教育回歸學(xué)校，有效整頓以基礎(chǔ)教育階段校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)為代表的“第二套教育體系”的野蠻生長，有利于恢復(fù)教育正常生態(tài)、堅(jiān)守教育的公益屬性。“雙減”政策對(duì)教育回歸學(xué)校、教育回歸課堂的要求進(jìn)一步突顯義務(wù)教育學(xué)校的主體地位和教師的教育教學(xué)責(zé)任。

目前，教師在“雙減”工作執(zhí)行的過程中面臨的壓力和挑戰(zhàn)是雙重的。一方面，為滿足家長和學(xué)生相關(guān)需求而展開的課后延時(shí)服務(wù)導(dǎo)致教師工作量顯著增加。由于義務(wù)教育階段的學(xué)生年齡較小，教師看管責(zé)任較大，難以真正做到“彈性下班”，因此如何保護(hù)教師合法休息的權(quán)利，如何避免教師產(chǎn)生消極抵抗情緒、避免額外的課后服務(wù)工作影響其正常教育教學(xué)，應(yīng)成為現(xiàn)階段風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的主要關(guān)注點(diǎn)。另一方面，“雙減”政策對(duì)教師提出了“課堂提質(zhì)，當(dāng)教必教”“作業(yè)減量不減質(zhì)”的要求，因此，如何積極探索多樣化的新型教學(xué)手段，提升教師教學(xué)效率，規(guī)范作業(yè)布置，提升學(xué)生積極性，實(shí)現(xiàn)有效課堂、高效課堂、優(yōu)質(zhì)課堂的演變，也對(duì)教學(xué)研究工作提出了更高的要求[26-27]。

深化教育教學(xué)改革，保障和提升教師課堂教學(xué)效率和質(zhì)量，確保課后服務(wù)質(zhì)量，提升課后活動(dòng)形式的多樣化、內(nèi)容的豐富性和時(shí)間的彈性是教師和學(xué)校努力的方向。學(xué)校應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)教師的培訓(xùn)，將作業(yè)設(shè)計(jì)、校本課程開發(fā)納入教研體系，系統(tǒng)設(shè)計(jì)符合學(xué)生年齡特點(diǎn)和學(xué)習(xí)規(guī)律，體現(xiàn)素質(zhì)教育導(dǎo)向的分層式、個(gè)性化和彈性化作業(yè)。合理利用校內(nèi)校外的優(yōu)質(zhì)資源，在課后延時(shí)服務(wù)時(shí)間內(nèi)增加更多的活動(dòng)課程、實(shí)踐課程，積極探索課外在線輔導(dǎo)教學(xué)服務(wù)的可能性[28]。真正體現(xiàn)課后延時(shí)服務(wù)的校本性和生成性，釋放學(xué)生天性，注重培養(yǎng)學(xué)生的全球思維與人文主義價(jià)值觀，促進(jìn)學(xué)生完滿發(fā)展[29]。

(三)革新家長教育理念，積極拓寬“家-校-政”交互溝通機(jī)制

校外培訓(xùn)市場(chǎng)的火爆主要源于學(xué)生及其家長的熱切需求，其中家長望子成龍、望女成鳳的心態(tài)起著關(guān)鍵作用。雖然堅(jiān)持以人為本、全面實(shí)施素質(zhì)教育的教育理念在我國已推行和發(fā)展了二十余年，多元智能理論也已然成為世界各國教育研究者和教育工作人員的共識(shí)，但是不少家長仍然將學(xué)生的學(xué)業(yè)成績、考試得分當(dāng)作學(xué)生優(yōu)秀與否的唯一標(biāo)準(zhǔn)。

學(xué)生個(gè)體差異性和智能發(fā)展的多樣性與家長評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的單一性、絕對(duì)性之間的矛盾是學(xué)生痛苦、家長焦慮的主要原因。學(xué)生學(xué)業(yè)成績與未來發(fā)展之間關(guān)系的相對(duì)確定性和其他個(gè)性特長與學(xué)生未來發(fā)展之間聯(lián)系的模糊性，是家長將學(xué)業(yè)成績作為學(xué)生優(yōu)秀與否的絕對(duì)標(biāo)準(zhǔn)的主要原因。

“雙減”政策的初衷在于增加學(xué)生與家長的相處時(shí)間，減少學(xué)生負(fù)擔(dān)和家長焦慮。然而，在學(xué)生學(xué)業(yè)成績提升方面的無力感是部分家長焦慮情緒的主要來源。家長將學(xué)生送去校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)參加培訓(xùn)可能是緩解其焦慮和不安的一種重要方式，而單純禁止校外學(xué)科類培訓(xùn)可能讓家長更加無所適從。

因此，配合“雙減”政策的實(shí)施，正確引導(dǎo)家長、推進(jìn)其教育理念革新是促進(jìn)學(xué)生全面健康發(fā)展的前提和保障。家長教育理念的轉(zhuǎn)變是減少各種形式的校外培訓(xùn)和輔導(dǎo)的根本保障，是切實(shí)保證“雙減”政策落實(shí)的基本要求，可有效化解“雙減”政策對(duì)家長和學(xué)生的風(fēng)險(xiǎn)。政府和學(xué)校應(yīng)從平等、公正、正義和發(fā)展的基本理念出發(fā)，積極開展不同層次、不同形式的“家長-學(xué)校-政府”交互溝通機(jī)制[30]。通過宣講會(huì)、專家報(bào)告、家長會(huì)等形式，增進(jìn)家長對(duì)“雙減”政策的了解和支持，幫助家長認(rèn)識(shí)到過高的學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)對(duì)學(xué)生發(fā)展的不良影響，理解學(xué)生發(fā)展的差異性和多樣性，避免家長過分追求學(xué)習(xí)成績這一單一發(fā)展維度，鼓勵(lì)家長重視陪伴、用心溝通，既關(guān)心學(xué)生的學(xué)業(yè)成績，也關(guān)心良好的生活習(xí)慣、行為習(xí)慣、運(yùn)動(dòng)習(xí)慣和勞動(dòng)習(xí)慣的養(yǎng)成，真正促進(jìn)孩子的全面發(fā)展。通過家長意見箱、家長線上溝通反饋平臺(tái)的建立，真正了解家長所思所想，為學(xué)生和家長排憂解難，真正解決學(xué)生學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)過重的問題。

(四)促進(jìn)校培行業(yè)轉(zhuǎn)型，明晰行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)與負(fù)面清單

雖然“雙減”政策的重要目標(biāo)在于規(guī)范義務(wù)教育階段校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)引發(fā)的各種亂象，但是“一刀切”的做法可能誤傷部分值得保留的校外培訓(xùn)服務(wù)，也使得部分確實(shí)需要額外培訓(xùn)的學(xué)生及其家長無法獲得必要的培訓(xùn)，或不得不耗費(fèi)更高昂的代價(jià)獲取相關(guān)服務(wù)。

培訓(xùn)市場(chǎng)的火熱主要是由需求拉動(dòng)而非供給推動(dòng)。對(duì)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的嚴(yán)格限制可能減少一部分的培訓(xùn)市場(chǎng)供給，但只要家長和學(xué)生對(duì)校外培訓(xùn)服務(wù)的熱切需求不減，總會(huì)有各種各樣不同形式的培訓(xùn)服務(wù)出現(xiàn)?？梢栽O(shè)想，“雙減”背景下新的校外培訓(xùn)服務(wù)形式只會(huì)越來越隱蔽、越來越難以監(jiān)管，鞏固治理成果的任務(wù)依然艱巨[23]。

此外，教育培訓(xùn)行業(yè)在我國并非新興行業(yè)。在長期的發(fā)展過程中，各類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)吸納了大量從業(yè)人員，如何合理安置校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)相關(guān)從業(yè)人員，也是一個(gè)比較現(xiàn)實(shí)的問題。因此，為保證“雙減”政策初衷的實(shí)現(xiàn)，政府部門應(yīng)積極促進(jìn)教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型，建立和完善規(guī)范化的監(jiān)管和嚴(yán)格的審批管理制度，引導(dǎo)校外培訓(xùn)服務(wù)行業(yè)健康良性發(fā)展[31]。例如，建立嚴(yán)格的校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)審核和學(xué)生需求評(píng)估體系，在“雙減”政策整體方向保持不變的前提下，允許部分有資質(zhì)的校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)為確實(shí)需要校外培訓(xùn)服務(wù)的學(xué)生提供培訓(xùn)服務(wù)。又比如，建立非學(xué)科類校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)與中小學(xué)合作的平臺(tái)，鼓勵(lì)并支持非學(xué)科類校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)參與學(xué)校課后延時(shí)服務(wù)，在增強(qiáng)學(xué)校課后服務(wù)豐富性和多樣性、減輕一線教師負(fù)擔(dān)的同時(shí)，使得校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)能夠在監(jiān)管允許的范圍內(nèi)生存和發(fā)展。為此，應(yīng)進(jìn)一步明晰非學(xué)科類培訓(xùn)、非義務(wù)教育階段培訓(xùn)的范圍和判斷標(biāo)準(zhǔn)，既保證相關(guān)培訓(xùn)業(yè)務(wù)的良性發(fā)展，又避免披著非學(xué)科類培訓(xùn)外衣下的各類學(xué)科培訓(xùn)的泛濫。