港口國監(jiān)督的發(fā)展趨勢與我國的應對措施

吳 帥

(上海海事大學經(jīng)濟管理學院，上海201306)

港口國監(jiān)督(PSC)是指各港口國依照國際公約、本國規(guī)定或區(qū)域性協(xié)定，對抵港的外籍船舶實施以確保船舶和人員安全、防止海洋污染，以船員適任、船舶技術狀況符合國際公約最低標準為對象的專項檢查。PSC是海上安全和防止污染的最后一道防線，當船舶所有人、船員、船級社未能很好地履行自己的職責時，PSC就開始發(fā)揮作用。作為船旗國履約的有效補充，海上安全的第二道防線，PSC檢查的受關注程度日益提高。

一、港口國監(jiān)督的發(fā)展趨勢

(一)各區(qū)域備忘錄之間協(xié)作加深

各個地區(qū)的國家之間建立起地區(qū)性合作的同時，各區(qū)域之間的技術援助和財政支持也在不斷發(fā)展。1982年，歐洲14國簽署了港口國監(jiān)督的第一個地區(qū)性協(xié)議——巴黎備忘錄，該協(xié)議有效地抵制了低標準船在歐洲的營運，同時使締約國能夠有效利用資源，該協(xié)議的成功實施使其受到國際海運界的矚目。1991年國際海事組織(IMO)大會通過的A.682(17)號決議，充分肯定了港口國監(jiān)督地區(qū)性合作的必要性及有效性，敦促世界其他海域也實行地區(qū)性合作。鑒于此，1992年、1993年及1996年分別又簽署了拉丁美洲協(xié)議、東京備忘錄以及加勒比海地區(qū)港口國監(jiān)督諒解備忘錄。此外，在地中海區(qū)域的港口國監(jiān)督協(xié)議中提及了關于西非及中非區(qū)域的港口國監(jiān)督協(xié)作的發(fā)展建議，與此同時，波斯灣區(qū)域的國家正在調(diào)查在該區(qū)域建立地區(qū)性港口國協(xié)議的可能性。因此，在未來，隨著世界范圍內(nèi)的地區(qū)性協(xié)議逐步建立起來，港口國監(jiān)督的作用將得到最大限度的發(fā)揮。區(qū)域間的合作將極大地帶動發(fā)展中國家和地區(qū)的PSC工作，從而在全球形成有效保護船舶安全和防止海域污染的監(jiān)督網(wǎng)。

(二)加大了檢查力度

2009年5月22日，在巴黎備忘錄委員會第42次會議上通過的港口國監(jiān)督檢查機制(NIR)已于2011年1月1日正式實施，即從2011年開始，巴黎備忘錄各成員國將依據(jù)新的檢查機制對到港的外籍船舶實施港口國監(jiān)督檢查。新的檢查機制較之以前在許多方面都發(fā)生了變化，諸如建立了新的船舶風險評估模型、首次將船舶管理公司的表現(xiàn)納入到船舶風險評估體系、新增了拒絕船舶進入令等。在新的檢查機制中，首次對船舶管理公司(ISM所指的船公司)的表現(xiàn)進行評價，并納入船舶管理風險評估因素中。船隊中每艘船舶的狀況都是在對公司進行評價時要考慮的因素。近些年來，航運界的數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析愈加表明人為因素對保證航運安全和防止海洋污染起著關鍵作用，人為因素在海事中所占的比例可達到70% ～80%，因此加強對人為因素的控制勢在必行。在這種形勢下，港口國監(jiān)督自然也要進行調(diào)整，除保證原有的檢查項目外，還要加大對人為因素的檢查力度。

(三)檢查技術一體化、信息化

根據(jù)IMO制定的相關公約及各相關附則等規(guī)定，派生出各個團體的各種標準和規(guī)范，如船級社的建造規(guī)范，PSC檢查標準，石油公司檢查標準等。由于采用的標準源于一處，隨著各種標準逐漸細化，最終的重疊越來越多，各個團體在相互協(xié)調(diào)好的情況下，標準將逐漸地統(tǒng)一，最終達到一致。為從根本上有效地消除低標準船舶的運營需要各地區(qū)、國家間的有效合作和互相支援，建立區(qū)域間平衡協(xié)調(diào)發(fā)展的港口國監(jiān)督機制。只有在全球范圍內(nèi)形成統(tǒng)一的對低標準船的監(jiān)督網(wǎng)絡，才能最終有效消除低標準船。國家間的合作可以促使PSC信息共享、有效地利用現(xiàn)有資源，更好地組織和協(xié)調(diào)檢查，從而極大地增強對低標準船的壓力。

二、中國港口監(jiān)督情況

2010年，全國49個港口國監(jiān)督檢查站共實施港口國監(jiān)督初次檢查5186次，滯留外國籍船舶534艘次，較2009年初次檢查艘次和滯留艘次分別增加20.69%和33.17%(詳見表1)。

上海、天津、廈門是2010年中國PSC檢查滯留船舶艘次前三名的檢查站，中國49個檢查站共滯留外國籍船舶534艘次，其中，上海檢查站滯留船舶63艘次、天津檢查站滯留船舶51艘次、廈門檢查站滯留船舶35艘次。

中國PSC檢查官在2010年PSC檢查中共查出并糾正缺陷34708項，其中前三名的缺陷類型分別是消防設備6180(占缺陷總數(shù)量的17.81%)，航行安全5693(占缺陷總數(shù)量的16.40%)和救生設備3804(占缺陷總數(shù)量的10.96%)。

表1 2001—2010中國PSC檢查情況

三、中國籍船舶接受PSC檢查情況

中國籍船舶在2010年PSC檢查中共被查出缺陷2013項，前三名的缺陷類型分別是:航行安全403項，消防設備358項，救生設備236項，雖然前三名缺陷類型與中國PSC檢查官檢查外輪所查出缺陷類型相同，但中國籍船舶航行安全方面的缺陷卻超過消防設備，升至第一位(詳見表2)。

中國籍船舶2010年被查出缺陷數(shù)量最多的前三種船舶類型分別是:普通貨船/多用途船843項，散貨船421項，冷藏船230項。同時在2010年，造成中國籍船舶被滯留的缺陷共12項，其中ISM相關的缺陷最多，為4項，另外無線電通信3項，消防設備和航行安全各2項，載重線1項。

表2 2001—2010年中國籍船舶接受PSC檢查情況

四、我國的應對措施

(一)提高我國的履約水平以及PSC的執(zhí)法能力

船旗國履約與港口國監(jiān)督是相輔相成的。我國作為船旗國的履約水平將直接影響我國履行港口國監(jiān)督職能的能力。因而做好港口國監(jiān)督的前提是提高我國的履約水平、增強我國的船旗國監(jiān)督執(zhí)法能力。港口國監(jiān)督的原則之一就是港口國在行使監(jiān)督權力時，不得高于對本國船舶的要求。因而，我國只有增強本國履約能力，做到全面履約，才能與發(fā)達國家的港口國監(jiān)督實現(xiàn)對等的監(jiān)督權力，保護我國沿海水域的航行安全和海洋環(huán)境的同時，增強我國的海運影響力。

(二)加快高素質PSC檢查官的培養(yǎng)

PSC檢查官是開展港口國監(jiān)督檢查的基礎。隨著港口國監(jiān)督檢查活動在我國的深入開展，PSC檢查官隊伍的專業(yè)素質，特別是對公約規(guī)則理解的深度和廣度不斷提升。但是從我國PSC檢查官隊伍整體來看，檢查官專業(yè)水平、檢查資歷在區(qū)域間差異較大。因此需要做到:1.建立激勵機制，穩(wěn)定檢查官隊伍。專業(yè)執(zhí)法的監(jiān)督檢查官由于業(yè)務范圍的限制，在注重綜合管理能力的干部競聘中往往處于劣勢?？梢試L試與收入和級別掛鉤的崗位分級制度，讓優(yōu)秀人才能夠在港口國監(jiān)督的崗位上得到充分發(fā)展，從而留住人才。2.健全PSC檢查官培訓和交流機制。檢查官隊伍的進入門檻應該設有航海資歷這一項?？紤]到進入海事執(zhí)法隊伍的高級船員數(shù)量有限，對于缺乏航海資歷的人員，可以提供跟船實習的機會，從而滿足檢查官的資歷、技能應適于實施有關操作性檢查的要求。

(三)加強對我國航運企業(yè)的管理和監(jiān)督

隨著安全管理體系的實施，港口國監(jiān)督對于船舶管理公司的監(jiān)督作用將越來越強。管理因素是指管理公司的內(nèi)部管理以及船上的安全管理，包括公司安全管理體系和船上安全操作規(guī)程、工作制度和程序等。2010年共有673艘次中國籍國際航行船舶在亞太地區(qū)接受港口國監(jiān)督檢查，被滯留船舶8艘次，其中3艘被滯留船舶存在安全管理體系(SMS)方面的問題，占總滯留艘次的37.5%，同比下降了 3.03%，被滯留艘次上升了14.29%。有效的管理能夠控制個體因素在事故發(fā)生中起到的負面作用。我國作為航運大國，有相當一部分航運企業(yè)通過懸掛方便旗，注冊不知名的船級社等方式來逃避監(jiān)督，這些船舶多運營在我國及東南亞一帶，因此主要監(jiān)管任務應由我國的港口國監(jiān)督部門完成。因而制定相應的對策，對這類航運企業(yè)實施有效監(jiān)督和管理將有助于我國在港口國監(jiān)督全球化的進程中占據(jù)優(yōu)勢地位。

(四)完善港口國監(jiān)督的立法工作

我國港口國監(jiān)督是代表中國海事局對進入中國沿海水域的船舶實施的一種行政執(zhí)法，因而需要有完善的法律支持。但是，我國對于港口國監(jiān)督相關的程序和人員的立法并不完善，導致PSC檢查官在行使權力時，無法充分履行職責。因而，建議有關部門通過立法來明確對低標準船的界定、船舶的檢查率、進行詳細檢查的條件、PSC檢查滯留標準與程序、PSC檢查官的資格以及PSC檢查官的人身保護等內(nèi)容;還應更詳細地規(guī)定被檢船舶請求救濟的事由、請求機關，并根據(jù)航運業(yè)的特點規(guī)定特殊的救濟程序等。

(五)加強與相關社會團體的合作與聯(lián)系

船級社以及航運工會等民間團體同樣履行著保障航行安全和保護海洋環(huán)境的使命。由于其具備更加專業(yè)的人才隊伍，因而與其進行良好的溝通和合作將使得港口國監(jiān)督的監(jiān)督職能更加有效。隨著港口國監(jiān)督的全球化發(fā)展，其在維護航運安全中的地位和作用將越來越重要，這也就對海事當局的業(yè)務水平提出了更高的要求。因而，尋求與已具備良好專業(yè)基礎的其他社會團體的合作與聯(lián)系，將更加有助于我國盡快實現(xiàn)海事強國的目標。

港口國監(jiān)督由于在船舶航行安全和海洋環(huán)境保護方面發(fā)揮了重要作用，日益受到國際航運界的重視，發(fā)展也越來越快。在經(jīng)歷了區(qū)域化發(fā)展之后，港口國監(jiān)督的全球化發(fā)展與合作已是大勢所趨。港口國監(jiān)督全球化將尋求各個備忘錄及其港口國之間更加密切的合作與聯(lián)系，我國只有深入研究港口國監(jiān)督的發(fā)展趨勢，在增強我國履約能力的同時，積極探索如何應對港口國監(jiān)督的全球化，才能真正融入到港口國監(jiān)督的全球化趨勢之中，實現(xiàn)從航運大國到航運強國的轉變。

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