地方黨內(nèi)法規(guī)：認(rèn)知邏輯、制度結(jié)構(gòu)與功能效用

鄭娜娜

（中國人民大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，北京 100872）

2016年12月13日，中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》）從宏觀架構(gòu)上對黨內(nèi)法規(guī)制度體系進(jìn)行了一縱一橫兩個(gè)“1+4”基本框架的闡釋。其中，縱向的“1+4”基本框架構(gòu)建了黨內(nèi)法規(guī)效力位階上的金字塔，由省、自治區(qū)、直轄市黨委及部分副省級(jí)城市、省會(huì)城市黨委所制定的地方黨內(nèi)法規(guī)制度分別位于金字塔的第三層和第四層。黨的十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)取得豐碩成果，各省區(qū)市和中央部門普遍設(shè)立黨內(nèi)法規(guī)工作機(jī)構(gòu)，市縣兩級(jí)黨委均有專門機(jī)構(gòu)或力量承擔(dān)黨內(nèi)法規(guī)工作，工作機(jī)構(gòu)逐步健全［1］。但當(dāng)前學(xué)界對于地方黨內(nèi)法規(guī)的關(guān)注度明顯不足。作為一個(gè)理論概念，“地方黨內(nèi)法規(guī)”仍需進(jìn)一步明確基本內(nèi)涵、厘清外延邊界、探究其內(nèi)部結(jié)構(gòu)與功能，概括其理論意蘊(yùn)和實(shí)踐價(jià)值所在。只有回答清楚“地方黨內(nèi)法規(guī)制度是什么”這個(gè)理論研究的“元問題”，才能在實(shí)踐中進(jìn)一步助推地方黨內(nèi)法規(guī)制度的高質(zhì)量發(fā)展。

一、地方黨內(nèi)法規(guī)的認(rèn)知邏輯

核心概念是科學(xué)研究和理論創(chuàng)新的出發(fā)點(diǎn)，能夠反映研究對象的基本內(nèi)涵和本質(zhì)特征。在當(dāng)前學(xué)界的既有研究中，多數(shù)學(xué)者界定和辨析了“黨內(nèi)法規(guī)”的概念內(nèi)涵與邊界，但較少有學(xué)者關(guān)注“地方黨內(nèi)法規(guī)”概念的科學(xué)闡釋。如何理解“地方黨內(nèi)法規(guī)”的內(nèi)涵，既是高質(zhì)量發(fā)展黨內(nèi)法規(guī)制度的理論前提，也是加強(qiáng)地方黨組織建設(shè)的重要基礎(chǔ)。

（一）地方黨內(nèi)法規(guī)的理論前提

在黨的第一部黨內(nèi)法規(guī)《中國共產(chǎn)黨綱領(lǐng)》（1）出臺(tái)之前，從各地共產(chǎn)主義小組醞釀產(chǎn)生的黨綱草案及由共產(chǎn)黨上海發(fā)起組制定的《中國共產(chǎn)黨宣言》（2）算起，地方性的黨組織作為制規(guī)主體的實(shí)踐活動(dòng)已有百余年的探索歷史。但是最早使用“地方黨內(nèi)法規(guī)”或“地方黨內(nèi)法規(guī)制度”概念的時(shí)間還是在黨的十八大之后?？季磕壳耙寻l(fā)布的黨內(nèi)重要文件發(fā)現(xiàn)，僅有《意見》以及2021年6月、7月中共中央辦公廳法規(guī)局先后發(fā)布的《開辟新時(shí)代依規(guī)治黨新境界——黨的十八大以來黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)成就綜述》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)體系》三部文件，使用“地方黨內(nèi)法規(guī)”的提法。而具有黨內(nèi)“立法法”之稱的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例（2019年修訂版）》（以下簡稱《制定條例》（2019版））中明確規(guī)定黨的中央組織就某些事項(xiàng)制定“中央黨內(nèi)法規(guī)”，但并未直接采用“地方黨內(nèi)法規(guī)”這一概念統(tǒng)稱省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)。在特定歷史時(shí)期內(nèi)，某一概念的生成、存在乃至演變，都具有深刻的現(xiàn)實(shí)意義和實(shí)踐需求。從學(xué)術(shù)視角探究“何為地方黨內(nèi)法規(guī)制度”這個(gè)元問題，需要先明確這一概念為何還未被《制定條例》（2019版），甚至《黨章》正式確認(rèn)（3）。

1.在列寧關(guān)于政黨制度建設(shè)的思想中，黨內(nèi)“唯一立法者”是黨的代表大會(huì)，地方黨組織不具備制規(guī)權(quán)

盡管馬克思主義法學(xué)的基本觀點(diǎn)認(rèn)為，“法律”應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)國家意志，非國家機(jī)構(gòu)制定的行為規(guī)范不能稱為“法律”。但這并不妨礙馬克思主義經(jīng)典作家在政黨語境中使用“法律”的相關(guān)概念，以類比和顯示黨內(nèi)規(guī)范所具有的較強(qiáng)約束力［2］。馬克思和恩格斯首次將“法律”一詞引入黨內(nèi)，列寧在其基礎(chǔ)上進(jìn)一步推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)理論和實(shí)踐的發(fā)展［3］。其中，關(guān)于“黨的法律”的制定主體或者效力問題，列寧將黨的代表大會(huì)視為“社會(huì)民主黨的唯一立法者”?！耙?yàn)樗?，而且只有它有?quán)頒布人人必須遵守的準(zhǔn)則，任何代表會(huì)議、任何局部協(xié)議都不能夠規(guī)定這樣的準(zhǔn)則”［4］74-75。就列寧的界定而言，黨的代表大會(huì)是“唯一立法者”，地方黨組織并不具備制規(guī)權(quán)。列寧在作此論斷時(shí)，社會(huì)民主黨內(nèi)正面臨嚴(yán)重的黨內(nèi)危機(jī)，“幾乎沒有一個(gè)策略問題或組織問題不在各地派別之間引起極其尖銳的意見分歧”［4］75。在此時(shí)，列寧強(qiáng)調(diào)黨代會(huì)立法的唯一性，實(shí)際上是在樹立黨內(nèi)權(quán)威，號(hào)召盡快召開黨的代表大會(huì)以解決黨內(nèi)危機(jī)。馬克思主義政黨制度建設(shè)經(jīng)驗(yàn)并非教條，對這一經(jīng)驗(yàn)的學(xué)習(xí)、采納需要就當(dāng)前的歷史條件和政黨發(fā)展需求而定。“唯一立法者”的提法顯然并不適合當(dāng)前中國共產(chǎn)黨的發(fā)展需求。制度創(chuàng)新的意義正是在于解決實(shí)踐提出的新問題。

2.地方黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)還處于積極探索和逐步健全的發(fā)展階段

一個(gè)概念的產(chǎn)生需要經(jīng)過漫長的歷史認(rèn)知階段。隨著實(shí)踐提出的新問題不斷被解決，概念的內(nèi)涵也將得到進(jìn)一步豐富和發(fā)展。與“黨內(nèi)法規(guī)”這一概念相同，“地方黨內(nèi)法規(guī)”也是一個(gè)實(shí)踐先行、內(nèi)涵提煉在后的概念。在當(dāng)前這個(gè)時(shí)期，有關(guān)地方黨內(nèi)法規(guī)的許多現(xiàn)實(shí)問題還有待解決。從法理上講，政黨屬于政治性結(jié)社，強(qiáng)調(diào)全黨的統(tǒng)一性、一致性、一體性。因此，地方黨委都是中共中央的延伸和擴(kuò)展［5］。為更好地貫徹落實(shí)中央黨內(nèi)法規(guī)和實(shí)現(xiàn)地方黨委對本地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)職能，中共中央賦予了地方黨委制規(guī)權(quán)。那么在實(shí)踐過程中，省區(qū)市黨委進(jìn)行執(zhí)行性立規(guī)的操作空間在哪里？自主性立規(guī)的權(quán)限究竟有多大？制定地方黨內(nèi)法規(guī)的主體范疇是否要下移至所有的副省級(jí)城市和省會(huì)城市？諸如此類的問題還需進(jìn)一步探討。建黨百年的“七一講話”中，習(xí)近平總書記明確指出中國共產(chǎn)黨已經(jīng)“形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”［6］。由此，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)邁入高質(zhì)量發(fā)展階段［1］。這將有助于加快促進(jìn)地方黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)踐發(fā)展的進(jìn)程，推動(dòng)“地方黨內(nèi)法規(guī)”“地方黨內(nèi)法規(guī)制度”等概念內(nèi)涵的完善。當(dāng)然，實(shí)現(xiàn)“地方黨內(nèi)法規(guī)”這一概念內(nèi)涵與外延的相對固化，還需經(jīng)過歷史與實(shí)踐的進(jìn)一步發(fā)展、檢驗(yàn)。

3.地方黨內(nèi)法規(guī)中的“地方”二字易產(chǎn)生歧義。“中央”與“地方”既是一組歷史概念，也構(gòu)成一對政治范疇

中央黨內(nèi)法規(guī)的制定主體較為明確，即黨的中央組織。但地方黨內(nèi)法規(guī)的制定主體并非黨的地方組織。根據(jù)《黨章》的規(guī)定，黨的地方組織包括省、自治區(qū)、直轄市，設(shè)區(qū)的市和自治州，縣（旗）、自治縣、不設(shè)區(qū)的市和市轄區(qū)等三級(jí)地方黨的代表大會(huì)和它們所產(chǎn)生的常務(wù)委員會(huì)［7］?！吨贫l例》（2019版）規(guī)定，地方黨內(nèi)法規(guī)的制定主體包括省、自治區(qū)、直轄市黨委［8］7?！兑庖姟诽岢龅馁x予副省級(jí)城市和省會(huì)城市黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)［9］512?？梢?，黨的地方組織的范疇明顯要比地方黨內(nèi)法規(guī)的制定主體范疇更為寬泛。以“地方”二字直接命名或囊括省級(jí)黨委和試點(diǎn)城市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)，有失偏頗。但是在實(shí)踐或研究過程中，“地方黨內(nèi)法規(guī)”早已成為實(shí)務(wù)界、學(xué)術(shù)界區(qū)別于中央黨內(nèi)法規(guī)、部委黨內(nèi)法規(guī)的一種約定俗成的通用表達(dá)話語。此外還有少數(shù)學(xué)者使用“地方性黨內(nèi)法規(guī)”的說法。從實(shí)用主義的角度來看，這一概念的生命力與其自身內(nèi)涵的明確性在一定程度上構(gòu)成了一對張力。

（二）地方黨內(nèi)法規(guī)的概念界定

不同認(rèn)知能力、界定標(biāo)準(zhǔn)之下，學(xué)界對“地方黨內(nèi)法規(guī)”概念的理解具有差異性。有學(xué)者認(rèn)為，“地方性黨內(nèi)法規(guī)是有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的各地方黨委在全面貫徹落實(shí)中央黨內(nèi)法規(guī)的基礎(chǔ)上，依據(jù)各地管黨治黨的現(xiàn)實(shí)需要以及授權(quán)制定的管黨治黨的規(guī)范”［10］。這一定義指出了地方黨內(nèi)法規(guī)的制定主體、調(diào)整范疇、立規(guī)目的等內(nèi)容，基本概述了“地方黨內(nèi)法規(guī)”概念的內(nèi)涵。也有學(xué)者從黨內(nèi)法規(guī)體系化建設(shè)的視角入手，認(rèn)為地方黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是黨內(nèi)法規(guī)體系化建設(shè)的重要內(nèi)容，地方黨委作為立規(guī)主體，應(yīng)在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和堅(jiān)持黨內(nèi)法規(guī)體系一體化的要求之下，制定“配套準(zhǔn)則、條例”，根據(jù)地方實(shí)際情況，就其職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)進(jìn)行制度創(chuàng)新建設(shè)的活動(dòng)［11］。這一視角既強(qiáng)調(diào)了地方黨內(nèi)法規(guī)的配套功能和創(chuàng)新作用，也突出了地方黨內(nèi)法規(guī)制度與黨內(nèi)法規(guī)體系兩者之間要素與系統(tǒng)的關(guān)系。若以《制定條例》（2019版）第三條對“黨內(nèi)法規(guī)”的界定為依據(jù)，可推論出地方黨內(nèi)法規(guī)制度指的是“省、自治區(qū)、直轄市黨委”所制定的能夠體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志、規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動(dòng)、依靠黨的紀(jì)律保證實(shí)施的專門規(guī)章制度［8］3-4。但對照地方黨內(nèi)法規(guī)制度的實(shí)際運(yùn)作過程，發(fā)現(xiàn)這樣的闡釋與地方黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵并不完全一致。

從當(dāng)前政策文件的相關(guān)規(guī)定、實(shí)踐發(fā)展層面的要求來看，現(xiàn)有闡釋已不足以支撐地方黨內(nèi)法規(guī)概念的本質(zhì)內(nèi)涵，還需囊括中央授權(quán)地方進(jìn)行制度創(chuàng)新、制度探索方面的內(nèi)容。黨內(nèi)法規(guī)制規(guī)主體的“增容性”也要求進(jìn)一步明確地方黨內(nèi)法規(guī)的制定主體?；谏鲜龇治鲆约包h的重要文件中對“地方黨內(nèi)法規(guī)”的相關(guān)規(guī)定，可將其定義為：省、自治區(qū)、直轄市黨委和中央授權(quán)的試點(diǎn)城市黨委經(jīng)過特定程序，為貫徹落實(shí)黨中央意圖、推動(dòng)中央黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施，更好領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和黨的建設(shè)相關(guān)工作，以及探索基層黨建、作風(fēng)建設(shè)等工作的地方經(jīng)驗(yàn)，而制定的在一定范圍內(nèi)具有規(guī)范性、約束力的規(guī)章制度的總和。

實(shí)際上，“地方黨內(nèi)法規(guī)”的內(nèi)涵與外延正經(jīng)歷著一個(gè)不斷豐富發(fā)展、不斷走向規(guī)范化的過程。從三個(gè)版本的“黨內(nèi)法規(guī)制定條例”來看，省市區(qū)黨委一直都是黨內(nèi)法規(guī)的“法定”制規(guī)主體，但是1990年的《暫行條例》并未對不同制規(guī)主體可制定的事項(xiàng)和權(quán)限進(jìn)行區(qū)分，2012年的《制定條例》僅列舉了應(yīng)由中央黨內(nèi)法規(guī)制定的事項(xiàng)，2019年修訂的《制定條例》才對包括省市區(qū)黨委在內(nèi)的三個(gè)層級(jí)的制規(guī)主體的權(quán)限進(jìn)行界定。2016年，中央授權(quán)副省級(jí)城市和省會(huì)城市在基層黨建和作風(fēng)建設(shè)等方面進(jìn)行探索，能夠很好解決基層黨建特殊性的問題以及實(shí)現(xiàn)與地方立法相銜接。但根據(jù)試點(diǎn)城市黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件制定情況可以推定，僅有基層黨建和作風(fēng)建設(shè)兩個(gè)方面的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限，在很大程度上并不能滿足試點(diǎn)城市黨委對于黨內(nèi)法規(guī)制定的需要［12］。從這一方面來說，黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限的擴(kuò)容，將會(huì)成為未來黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的一大發(fā)展趨勢。不過需要明確，無論是增設(shè)地方黨內(nèi)法規(guī)的制定主體，還是拓展地方黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整內(nèi)容，必須以黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)為前提。制規(guī)主體向下擴(kuò)容可能帶來的一些問題需要被妥善解決。

（三）地方黨內(nèi)法規(guī)的基本特征

正確認(rèn)知“地方黨內(nèi)法規(guī)”概念還需準(zhǔn)確把握其基本特征。地方黨內(nèi)法規(guī)具有針對性、從屬性、可操作性、補(bǔ)充性、靈活性、探索性等基本特征。這些特征都是地方黨內(nèi)法規(guī)有別于其他黨內(nèi)法規(guī)的重要方面，也是地方黨內(nèi)法規(guī)的功能、作用及價(jià)值的有力體現(xiàn)。

1.從屬性與針對性

地方黨內(nèi)法規(guī)從屬于中央黨內(nèi)法規(guī)，并針對中央黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容，結(jié)合地方實(shí)際制規(guī)立矩，貫徹執(zhí)行。根據(jù)《制定條例》（2019版）第五條的規(guī)定，相較于準(zhǔn)則作出的“基本規(guī)定”和條例進(jìn)行的“全面規(guī)定”，地方黨委所能制定的規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則這四類是對黨的某一方面重要工作的要求和程序等作出的具體規(guī)定。對于“具體規(guī)定”的理解，一方面，中央黨內(nèi)法規(guī)的適用范圍是全黨，因而其所發(fā)布的法規(guī)是宏觀的、全面的、抽象的。地方黨內(nèi)法規(guī)的適用范圍是某一地區(qū)黨的內(nèi)部，調(diào)整的范疇也是這一地區(qū)黨內(nèi)關(guān)系中存在的問題，是微觀的、具體的。問題的具象化必然要求制度設(shè)計(jì)具有較強(qiáng)的針對性。另一方面，在遵循中央黨內(nèi)法規(guī)權(quán)威的要求之下，為更好領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和黨的建設(shè)相關(guān)工作而進(jìn)行的自主性立規(guī)，是以新形勢下的實(shí)際問題為導(dǎo)向的立規(guī)活動(dòng)。法規(guī)條款要與實(shí)踐發(fā)展、現(xiàn)實(shí)需要高度契合，以實(shí)現(xiàn)地方黨內(nèi)法規(guī)與適用環(huán)境的“無縫對接”。法規(guī)適用范圍的特定性及以問題為導(dǎo)向的制規(guī)路徑，凸顯了地方黨內(nèi)法規(guī)具有較強(qiáng)針對性這一特征。

2.可操作性與補(bǔ)充性

配套黨內(nèi)法規(guī)的制定是實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)從抽象到具體、宏觀到微觀的細(xì)化過程，細(xì)化的目的正是為了在內(nèi)容和程序上提高法規(guī)的可操作性，繼而提升黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力。然而觀察地方黨內(nèi)法規(guī)文本發(fā)現(xiàn)，其中依舊存在大量原則性、倡導(dǎo)性、模糊性的規(guī)范與表述，因此，可操作性不僅是地方黨內(nèi)法規(guī)的基本特征之一，也是其應(yīng)當(dāng)注重和進(jìn)一步完善的重要方面。具體來說，在內(nèi)容上，地方黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)對中央黨內(nèi)法規(guī)中的抽象內(nèi)容具體化，使其更容易被本地區(qū)黨組織和全體黨員理解，避免因不理解或理解錯(cuò)誤而導(dǎo)致執(zhí)行不力。由于配套立規(guī)的實(shí)踐性目的及力戒形式主義、官僚主義的要求，指導(dǎo)思想、基本原則等應(yīng)當(dāng)由上位黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的內(nèi)容不宜出現(xiàn)在配套黨內(nèi)法規(guī)中［13］?！俺潜匾闆r，對上位黨內(nèi)法規(guī)已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容不作重復(fù)性規(guī)定”［8］8。程序方面，在嚴(yán)格履行《制定條例》（2019版）規(guī)定的立規(guī)程序的基礎(chǔ)上，要根據(jù)地方實(shí)踐情況，在配套法規(guī)中明確進(jìn)行程序性規(guī)定，增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的可實(shí)施性，使其在執(zhí)行過程中能夠有規(guī)可循、有規(guī)可依。除配套性法規(guī)外，地方黨內(nèi)法規(guī)中的創(chuàng)制性法規(guī)，在一定程度上能夠補(bǔ)充中央黨內(nèi)法規(guī)的空白，以增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)整體功能，形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。

3.靈活性和探索性

無論是自主立規(guī)還是配套立規(guī)，省市區(qū)等有權(quán)立規(guī)的地方黨委都具有一定的自由裁量空間，即能夠依據(jù)本地情況，作出更加符合實(shí)際需要的規(guī)定。在制規(guī)過程中，地方黨內(nèi)法規(guī)的靈活性體現(xiàn)在“省、自治區(qū)、直轄市黨委可以根據(jù)職權(quán)和實(shí)際需要，編制本系統(tǒng)、本地區(qū)黨內(nèi)法規(guī)制定工作規(guī)劃和計(jì)劃”［8］9。也就是說，在遵循中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃和年度計(jì)劃的基礎(chǔ)上，地方黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的統(tǒng)籌規(guī)劃、工作部署由地方黨委靈活制定。就法規(guī)的執(zhí)行而言，地方黨委在執(zhí)行法規(guī)的過程中能夠在一定程度上因地制宜、“量體裁衣”，靈活執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)。但是這并不等于“打折扣”“搞變通”或者選擇性執(zhí)行，因?yàn)殪`活執(zhí)規(guī)的目的依舊是“落實(shí)制度治黨、依規(guī)治黨要求，加強(qiáng)本地區(qū)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，嚴(yán)格落實(shí)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制，確保黨內(nèi)法規(guī)制度落地見效”［14］。總體來說，地方黨委自主立規(guī)的靈活性高于配套立規(guī)，原因在于配套立規(guī)需要緊跟其所配套的中央黨內(nèi)法規(guī)的步伐，受到其所配套的中央黨內(nèi)法規(guī)的嚴(yán)格限制和約束。

二、地方黨內(nèi)法規(guī)的制度結(jié)構(gòu)

作為一個(gè)有機(jī)統(tǒng)一的系統(tǒng)，黨內(nèi)法規(guī)在《意見》出臺(tái)后，其內(nèi)部結(jié)構(gòu)和組合方式走向清晰。地方黨內(nèi)法規(guī)制度作為其中一個(gè)子系統(tǒng)，同樣由各個(gè)要素按照一定的邏輯構(gòu)成，明確其內(nèi)部的排列組合方式，并區(qū)分不同要素之間的邊界，這有助于構(gòu)建更加科學(xué)合理的地方黨內(nèi)法規(guī)制度體系，進(jìn)而促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度體系這個(gè)更大系統(tǒng)的高質(zhì)量發(fā)展。

（一）地方黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)部制度結(jié)構(gòu)

地方黨內(nèi)法規(guī)制度的整體架構(gòu)與省區(qū)市黨委的制規(guī)權(quán)限密切相關(guān)。按照《制定條例》（2019版）的規(guī)定，省區(qū)市黨委制定黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)限和內(nèi)容應(yīng)包含兩個(gè)方面：一是“為貫徹執(zhí)行中央黨內(nèi)法規(guī)作出配套規(guī)定”，二是“履行黨章和中央黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和負(fù)責(zé)本地區(qū)黨的建設(shè)相關(guān)職責(zé)”。因此，從中央黨內(nèi)法規(guī)與地方黨內(nèi)法規(guī)關(guān)系的角度來看，地方黨內(nèi)法規(guī)可分為兩大類：一是落實(shí)上位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的執(zhí)行性法規(guī)，二是先行先試、積極探索的創(chuàng)制性法規(guī)。

1.執(zhí)行性法規(guī)

完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系應(yīng)包括黨章這一根本性法規(guī)、準(zhǔn)則條例等基礎(chǔ)性主干黨內(nèi)法規(guī)以及規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則等配套性黨內(nèi)法規(guī)，配套性法規(guī)是保障根本性法規(guī)和基礎(chǔ)性主干法規(guī)有效落實(shí)的關(guān)鍵。地方黨委既是立規(guī)主體，更是執(zhí)規(guī)主體。為推動(dòng)黨中央決策部署在本地區(qū)落實(shí)落地，保證上位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件在地方的執(zhí)行不打折扣，地方黨委應(yīng)當(dāng)結(jié)合黨情、省情，配套制定執(zhí)行性法規(guī)制度。

從目前搜集到的地方黨內(nèi)法規(guī)數(shù)據(jù)來看，執(zhí)行性法規(guī)占比九成以上，這與地方黨內(nèi)法規(guī)的功能與屬性相匹配。其一，制度的生命力在于執(zhí)行，地方黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的目的即在于貫徹落實(shí)中央黨內(nèi)法規(guī)及部委黨內(nèi)法規(guī)，真正讓鐵規(guī)發(fā)力，讓禁規(guī)生威。除了地方黨內(nèi)法規(guī)之外，地方黨委還通過發(fā)布規(guī)范性文件的形式，學(xué)習(xí)宣傳和貫徹落實(shí)上位黨內(nèi)法規(guī)。其二，政黨建設(shè)與政黨治理的一體性要求，需要地方黨組織時(shí)刻與黨中央保持高度一致。地方黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)作為管黨治黨的理論依據(jù)和實(shí)踐保障，必然要以中央黨內(nèi)法規(guī)為基礎(chǔ)，制定與之相配套的地方性法規(guī)制度，將中央依規(guī)治黨的精神貫徹到地方黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)實(shí)踐活動(dòng)中。當(dāng)然，為結(jié)合地方實(shí)際，地方黨委制定配套黨內(nèi)法規(guī)時(shí)具有裁量空間，但有一定限度的，意在防止“上有政策，下有對策”。以此來看，執(zhí)行性法規(guī)制度充分體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨旗幟鮮明講政治的特征。

配套的目的在于有力執(zhí)行。這也就對地方黨內(nèi)法規(guī)提出了具體要求和建設(shè)目標(biāo)。一方面，必須以黨章和上位黨內(nèi)法規(guī)為依據(jù)，從屬于上位黨內(nèi)法規(guī)，不得與之相抵觸。另一方面，必須具備針對性、可操作性等特征，能夠?qū)ι衔稽h內(nèi)法規(guī)中的程序性、實(shí)施性、保障性規(guī)定加以細(xì)化，但不能“重復(fù)性立規(guī)”或“層層加碼”“層層削減”。

《制定條例》（2019版）對“何種情況下需要配套立規(guī)”的問題也作出了重要規(guī)定。“上位黨內(nèi)法規(guī)明確要求制定配套黨內(nèi)法規(guī)的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)制定；沒有要求的，一般不再制定”［8］8。習(xí)近平總書記在《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督條例》的說明中指出：“條例沒有對中央部委和地方黨委制定實(shí)施細(xì)則作出授權(quán)規(guī)定，體現(xiàn)全黨必須一體執(zhí)行，防止搞變通、打折扣”［15］。這一論斷體現(xiàn)了黨維護(hù)中央文件權(quán)威性、嚴(yán)肅性、一體性的要求。

2.創(chuàng)制性法規(guī)

在遵守黨章及上位黨內(nèi)法規(guī)相關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上，地方黨委具有一定程度的自主立規(guī)或創(chuàng)制立規(guī)的權(quán)限。地方黨委在貫徹落實(shí)中央決策部署、推動(dòng)黨的奮斗目標(biāo)實(shí)現(xiàn)上居于關(guān)鍵位置、負(fù)有重大責(zé)任，“在本地區(qū)發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，按照協(xié)調(diào)推進(jìn)‘四個(gè)全面’戰(zhàn)略布局，對本地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)實(shí)行全面領(lǐng)導(dǎo)，對本地區(qū)黨的建設(shè)全面負(fù)責(zé)”［16］。因而，省區(qū)市黨委所具有的創(chuàng)制立規(guī)權(quán)限，其一，為了堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，結(jié)合地方特殊性對中央黨內(nèi)法規(guī)作出補(bǔ)充規(guī)定，制定一批暫不適合由中央制定的法規(guī)；其二，創(chuàng)造性開展工作，積極探索制定具有普遍適用性的法規(guī)，以更好地促進(jìn)和加強(qiáng)地方黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)。自主性法規(guī)充分體現(xiàn)了地方黨內(nèi)法規(guī)的補(bǔ)充性、探索性特征。

創(chuàng)制性法規(guī)在整個(gè)地方黨內(nèi)法規(guī)中的占比較小。邏輯上，黨內(nèi)法規(guī)制度體系是一個(gè)自上而下的一體式制度系統(tǒng)，系統(tǒng)中各個(gè)要素的排列組合既是一個(gè)層次分明的靜態(tài)整體，也是一個(gè)具有一定開放度的動(dòng)態(tài)機(jī)制。系統(tǒng)的整體性、層次性要求黨內(nèi)法規(guī)的各部分之間目標(biāo)一致、良性互動(dòng)，地方黨內(nèi)法規(guī)要嚴(yán)格貫徹執(zhí)行上位黨內(nèi)法規(guī)。系統(tǒng)的開放性又允許地方黨內(nèi)法規(guī)具有一定的自主空間，但這個(gè)空間是有限的、一定程度和一定范圍的，這一要求在法規(guī)的數(shù)量上反映明顯。

實(shí)際上，所謂的自主性法規(guī)也就是先行先試的探索性法規(guī)。在改革開放進(jìn)程中，國家試錯(cuò)策略始終是我國全面深化改革的基本路徑和寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)［17］。鄧小平在《解放思想，實(shí)事求是，團(tuán)結(jié)一致向前看》一文中指出：“有的法規(guī)地方可以先試搞，然后經(jīng)過總結(jié)提高，制定全國通行的法律?！保?8］也就是采取試點(diǎn)的方式，在不斷嘗試、不斷突破、不斷完善的過程中提升為全國性的經(jīng)驗(yàn)。地方試錯(cuò)不僅是國家推進(jìn)法治中國建設(shè)的基本策略，而且也是黨建構(gòu)黨內(nèi)法規(guī)制度體系的基本思路?！吨贫l例》（2019版）中規(guī)定，在中央直接制定黨內(nèi)法規(guī)條件不成熟的情況下，黨中央授予省市區(qū)黨委制定權(quán)，待各方面條件成熟時(shí)再制定中央黨內(nèi)法規(guī)［8］7。在《意見》出臺(tái)后，先行先試的主體范疇下移，黨中央授權(quán)試點(diǎn)的七個(gè)副省級(jí)城市和省會(huì)城市成為“試錯(cuò)”的先鋒軍?！霸囧e(cuò)”的范疇為基層黨建和作風(fēng)建設(shè)等方面，這反映出了當(dāng)前基層黨建和作風(fēng)建設(shè)的問題較為突出，這兩方面的法規(guī)制度亟待完善，而且也體現(xiàn)了中央授權(quán)地方“試錯(cuò)”實(shí)踐創(chuàng)新的謹(jǐn)慎性與漸進(jìn)性。

（二）地方黨內(nèi)法規(guī)與地方黨內(nèi)規(guī)范性文件的制度邊界

長期以來，黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件在各個(gè)歷史時(shí)期的黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)實(shí)踐中，都發(fā)揮著重要作用，兩者共同構(gòu)成了黨內(nèi)法規(guī)制度。雖然黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件屬于不同性質(zhì)的文件，但是兩者在外在形態(tài)和內(nèi)在理念上具有高度相似性，甚至有重合之處。不少學(xué)者已對黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件之間的區(qū)別作出說明，他們主要從制定主體、制定程序、效力位階、表現(xiàn)形式等方面進(jìn)行了對比分析（4）。由于目前地方黨內(nèi)法規(guī)在內(nèi)容和形式上的規(guī)范性存在一定的欠缺，因此辨別某一法規(guī)文本屬于地方黨內(nèi)法規(guī)，還是屬于地方黨內(nèi)規(guī)范性文件具有一定的難度，尤其是判斷在《制定條例》（2019版）出臺(tái)之前制定的地方黨內(nèi)法規(guī)和地方黨內(nèi)規(guī)范性文件。因此有必要對如何厘清兩者的差別作出說明。

第一步，“觀形”。即查看法規(guī)文件名和法規(guī)表述形式（體例）。一般情況下，法規(guī)文件名稱中包含有兩個(gè)可作判斷的信息。一是發(fā)布主體或制定主體。按照《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》（以下簡稱《備案審查規(guī)定》）以及各省市區(qū)制定的與之相配套的法規(guī)［19-22］，地方黨內(nèi)規(guī)范性文件的制定主體包括?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）、市、縣（市、區(qū)）和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的紀(jì)委、黨委各部門。省區(qū)市黨委既是制定黨內(nèi)法規(guī)的主體，也是制定黨內(nèi)規(guī)范性文件的主體。二是文件名稱。黨內(nèi)規(guī)范性文件的名稱較為多樣，包括但不限于決議、決定、意見、通知。需要指出的是，省級(jí)黨委制定的黨內(nèi)規(guī)范性文件應(yīng)避開使用規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則這四類法規(guī)名稱，其他沒有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的制定主體則不受名稱上的限制［23］。這樣的規(guī)定可有效避免省區(qū)市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件交叉重合的現(xiàn)象。但在實(shí)際中，還是存在一部分省區(qū)市黨委制定的黨內(nèi)規(guī)范性文件使用了規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則四類名稱，這無疑增加了辨識(shí)地方黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件的難度。

關(guān)于法規(guī)的表述形式，按照《制定條例》（2019版）的規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)使用條款形式表述，即所謂的“法規(guī)體”，黨內(nèi)規(guī)范性文件一般以“段落式”為表達(dá)方式。但實(shí)際存在的黨內(nèi)法規(guī)表述形式有三種，大多數(shù)文本使用條款形式，少數(shù)文本同時(shí)使用條款與段落兩種表述形式，少部分文本使用段落形式［24］。因此，在某些情況下，從法規(guī)文本的表述形式并不能準(zhǔn)確判斷出它的歸屬。

第二步，“辨質(zhì)”。當(dāng)從外形上無法辨別二者的歸屬時(shí)，便需要從內(nèi)在差異入手加以斷定，即對照法規(guī)文本的屬性特質(zhì)和調(diào)整范圍等。

其一，兩者的屬性特質(zhì)既有相同之處，又存在明顯區(qū)別。黨的十九大指出，旗幟鮮明講政治是我們黨作為馬克思主義執(zhí)政黨的根本要求?！包h”字點(diǎn)出了兩者都必然具有的鮮明政治屬性。黨內(nèi)法規(guī)是根本性的全面從嚴(yán)治黨的制度保障?！安痪哂悬h內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的黨組織制定的規(guī)范黨組織工作、活動(dòng)和黨員行為的規(guī)范性文件，是黨內(nèi)法規(guī)制度體系的重要補(bǔ)充”［9］512。但同樣是黨提出的規(guī)約自身建設(shè)的制度要求，就最為根本的屬性特征來說，兩者的表征是不同的。法律屬性是黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)在規(guī)定性。作為調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系的規(guī)章制度，名稱中使用“法”字，強(qiáng)調(diào)的是其所具有的規(guī)約性功能和權(quán)威性地位，以及黨運(yùn)用法治思維和法治方式管黨治黨的意圖。較為規(guī)范的黨內(nèi)法規(guī)邏輯結(jié)構(gòu)一般由行為模式和法規(guī)后果二部分構(gòu)成，體現(xiàn)出嚴(yán)密的法的特質(zhì)。黨的十八屆四中全會(huì)后，黨內(nèi)法規(guī)成為中國特色社會(huì)主義法治體系的有機(jī)組成部分，彰顯了黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性、嚴(yán)肅性與規(guī)范性特征。政策屬性是黨內(nèi)規(guī)范性文件的首要屬性。從黨內(nèi)規(guī)范性文件的邏輯結(jié)構(gòu)來看，法的邏輯結(jié)構(gòu)表現(xiàn)不明顯，“政策文件式”的邏輯結(jié)構(gòu)較為突出。規(guī)范性文件著重闡述特定政治活動(dòng)的重要意義、指導(dǎo)思想、原則，分析形勢并部署工作、提出舉措，力圖通過政治號(hào)召、政治指令等統(tǒng)一思想和行動(dòng)，完成相應(yīng)的政治任務(wù)。并且，政策性內(nèi)含于黨的各項(xiàng)決策和主張之中，黨內(nèi)規(guī)范性文件的制定主體也就是黨的政策的實(shí)施主體，黨內(nèi)規(guī)范性文件也就是黨的政策的重要載體形式。

其二，兩者的調(diào)整范圍存在較大差別。黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍嚴(yán)格限定在黨務(wù)活動(dòng)，而規(guī)范性文件，特別是黨政聯(lián)合制定的規(guī)范性文件，往往隨“政”延伸至黨外事項(xiàng)［24］。也就是說，黨內(nèi)法規(guī)主要涉及黨務(wù)，是一種黨內(nèi)治理活動(dòng)，而黨內(nèi)規(guī)范性文件雖是黨的政策的載體，但其調(diào)整內(nèi)容不僅涉及黨務(wù)，還涉及國家事務(wù)、社會(huì)事務(wù)，體現(xiàn)了黨內(nèi)規(guī)范性文件較黨內(nèi)法規(guī)所具有的更加寬泛的外部效應(yīng)。黨內(nèi)法規(guī)制度體系在橫向上由黨章和黨的組織法規(guī)制度、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度、黨的自身建設(shè)法規(guī)制度、黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度構(gòu)成。按照《意見》的論述，每一制度板塊都針對黨內(nèi)特定事項(xiàng)做出規(guī)定。黨內(nèi)規(guī)范性文件的調(diào)整范圍則十分寬泛?！秱浒笇彶橐?guī)定》指出，所謂的黨內(nèi)規(guī)范性文件，指黨組織在履職過程中形成的具有普遍約束力、在一定時(shí)期內(nèi)可以反復(fù)適用的文件［8］17-18，這表明黨組織為發(fā)揮應(yīng)有作用而制定的制度性文本都屬于規(guī)范性文件的范疇，那么從黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的要求出發(fā)，各級(jí)黨組織所制定的規(guī)范性文件的調(diào)整范圍就不應(yīng)局限于黨內(nèi)，還應(yīng)包括貫徹落實(shí)國家政策、法律法規(guī)等方面的事項(xiàng)。因此，文件的調(diào)整范圍能夠有效辨別文件類屬。

此外，在判定地方黨內(nèi)法規(guī)和地方黨內(nèi)規(guī)范性文件的效力位階時(shí)需要明確，雖然總體上黨內(nèi)法規(guī)的效力級(jí)別高于黨內(nèi)規(guī)范性文件，但是，由制定主體的級(jí)別所決定，上級(jí)黨組織所制定的規(guī)范性文件的效力，高于下級(jí)黨組織制定的黨內(nèi)法規(guī)。

三、地方黨內(nèi)法規(guī)的功能效用

完善的黨內(nèi)法規(guī)制度對于規(guī)范黨的各級(jí)各類組織的產(chǎn)生和職責(zé)、加強(qiáng)和改進(jìn)黨對各方面工作的領(lǐng)導(dǎo)、加強(qiáng)黨的自身建設(shè)、深化黨的建設(shè)制度改革、規(guī)范黨組織的工作和活動(dòng)以及黨員的行為等具體方面有著重要的作用。地方黨內(nèi)法規(guī)制度屬于黨內(nèi)法規(guī)體系中的重要組成部分，黨內(nèi)法規(guī)制度所具有的共性功能同樣也體現(xiàn)在地方黨內(nèi)法規(guī)制度之中。與此同時(shí)，地方黨內(nèi)法規(guī)制度也具有其自身鮮明的功能定位。明確地方黨內(nèi)法規(guī)制度在不同理解維度上的功用，對于深化黨內(nèi)法規(guī)體系發(fā)展具有重要的理論和實(shí)踐意義。

（一）結(jié)構(gòu)性功能：形成體系化制度，發(fā)揮制度整體效應(yīng)

改革開放之前的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)雖受重視，但其體系化的特征及需求并不明顯。原因在于，早期黨內(nèi)法規(guī)的數(shù)量較少，時(shí)間跨度較短；基本上是以實(shí)際問題和實(shí)踐需求為導(dǎo)向的制規(guī)活動(dòng)；不同黨內(nèi)法規(guī)之間的協(xié)調(diào)問題不突出。黨的十八大以來，“堅(jiān)持以實(shí)踐基礎(chǔ)上的理論創(chuàng)新推動(dòng)制度創(chuàng)新，堅(jiān)持和完善現(xiàn)有制度，從實(shí)際出發(fā)，及時(shí)制定一些新的制度，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型”［25］成為中國特色社會(huì)主義制度建設(shè)的總目標(biāo)。在建設(shè)過程中，黨內(nèi)法規(guī)的制定力度加大，制定主體出現(xiàn)常態(tài)化主體和非常態(tài)主體之分，黨內(nèi)法規(guī)體系化要求日益突出。那么，縱向上如何實(shí)現(xiàn)不同位階法規(guī)之間的銜接問題，橫向上如何達(dá)成不同板塊法規(guī)之間的協(xié)調(diào)問題，這些在實(shí)踐中亟待解答的問題，進(jìn)一步提出了黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)向體系化方向發(fā)展這一重大課題。地方黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)是全方位推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度體系高質(zhì)量發(fā)展的重要一環(huán)。截至2021年7月1日，全黨現(xiàn)行有效黨內(nèi)法規(guī)共3 615部，省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的地方黨內(nèi)法規(guī)3 241部，約占黨內(nèi)法規(guī)總數(shù)的90%。黨的十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)體系進(jìn)入加速形成的階段，為補(bǔ)足制度缺項(xiàng)短板，省、自治區(qū)、直轄市黨委立足本地區(qū)實(shí)際，出臺(tái)了2 184部地方黨內(nèi)法規(guī)，占現(xiàn)行有效地方黨內(nèi)法規(guī)總數(shù)的67%［26］。從這一數(shù)據(jù)可以看出，地方黨內(nèi)法規(guī)制度數(shù)量龐大，占比高，并且自黨的十八大以來，地方黨內(nèi)法規(guī)在完善黨內(nèi)法規(guī)體系、查漏補(bǔ)缺方面的貢獻(xiàn)十分突出?？梢哉f，地方黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)對形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系至關(guān)重要。

地方黨內(nèi)法規(guī)制度作為一項(xiàng)重要的黨的制度，不僅處于黨內(nèi)法規(guī)體系之中，而且也位于中國特色社會(huì)主義法治體系、中國特色社會(huì)主義制度體系，甚至是國家治理體系之中。習(xí)近平總書記指出：“中國特色社會(huì)主義制度是中國特色社會(huì)主義法治體系的根本制度基礎(chǔ)，是全面推進(jìn)依法治國的根本制度保障”［27］。黨的十八屆四中全會(huì)將“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”列入到了作為全面推進(jìn)依法治國總抓手的中國特色社會(huì)主義法治體系之中。黨的十九屆四中全會(huì)又提出“堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的重大戰(zhàn)略任務(wù)，“中國特色社會(huì)主義制度體系”的有機(jī)組成部分逐漸清晰。其中，“堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義法治體系，提高黨依法治國、依法執(zhí)政能力”便是其具體構(gòu)成要件之一。至此，完善的黨內(nèi)法規(guī)體系成為中國特色社會(huì)主義法治體系的有機(jī)組成部分，而中國特色社會(huì)主義法治體系又是中國特色社會(huì)主義制度體系的具體內(nèi)容之一。總之，地方黨內(nèi)法規(guī)制度的完善與高質(zhì)量發(fā)展，不僅是完善黨內(nèi)法規(guī)體系的制度供給，而且從外部結(jié)構(gòu)來看，也是堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義法治體系、建構(gòu)科學(xué)完備的中國特色社會(huì)主義制度體系以及提高國家治理體系和治理能力水平的題中之義。

（二）規(guī)范性功能：推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨縱深發(fā)展，落實(shí)依規(guī)治黨要求

在“治國必先治黨，治黨務(wù)必從嚴(yán)，從嚴(yán)必依法度”的基本邏輯中，“從嚴(yán)治黨”與“制度治黨”、“制度治黨”與“依規(guī)治黨”之間有著內(nèi)在關(guān)聯(lián)性。黨內(nèi)法規(guī)作為制度治黨的重要抓手，以其所具有的政治屬性、組織屬性和管治屬性成為全面從嚴(yán)治黨實(shí)踐的重要制度基礎(chǔ)。全面從嚴(yán)治黨永遠(yuǎn)在路上，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)也永遠(yuǎn)在路上?？梢哉f，全面從嚴(yán)治黨推進(jìn)到哪一步，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)就要跟進(jìn)到哪一步。落實(shí)全面從嚴(yán)治黨的戰(zhàn)略目標(biāo)是一個(gè)由上到下、由表及里，從黨的中央組織到黨的地方組織，再到黨的基層組織這樣一個(gè)層層遞進(jìn)的過程。黨內(nèi)法規(guī)制度體系縱向結(jié)構(gòu)的完備，能夠契合黨組織縱向劃分的邏輯架構(gòu)。同時(shí)，由于黨的地方組織和基層組織數(shù)量龐大，要想立體式、全方位推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略目標(biāo)，將其層層向下落實(shí)到基層，就需要切實(shí)發(fā)揮地方黨內(nèi)法規(guī)制度的規(guī)范性功能。

規(guī)范性是制度固有的基本屬性。地方黨內(nèi)法規(guī)作為一項(xiàng)黨的制度，天然地具有規(guī)范性功能。從調(diào)整范圍來看，地方黨內(nèi)法規(guī)制度發(fā)揮作用的范圍為某一地區(qū)黨組織的內(nèi)部。其主要調(diào)整和規(guī)范的是地方黨組織內(nèi)部的關(guān)系、地方黨組織內(nèi)部的生活，是地方黨組織內(nèi)部黨員的行為遵循和導(dǎo)向。得益于其所特有的對黨內(nèi)法規(guī)制度的細(xì)化、補(bǔ)充和先行先試，以及靈活性、針對性等特征，地方黨內(nèi)法規(guī)制度的規(guī)范內(nèi)容也具有因地制宜的地方特點(diǎn)，以便于制度落地、規(guī)范到位。這對于有效推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨來說同樣是十分有益的。

（三）治理性功能：增強(qiáng)地方治理的法治化，提高地方治理效能

地方黨內(nèi)法規(guī)制度是地方黨委進(jìn)行地方治理的重要工具。新時(shí)代以來，地方治理的法治化建設(shè)成為全面依法治國和實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的基本要求和重要內(nèi)容。2014年，黨的十八屆四中全會(huì)提出了“推進(jìn)基層治理法治化”的建設(shè)要求，以及“重心下移，力量下沉”，推進(jìn)全面依法治國、全面從嚴(yán)治黨貫徹落實(shí)的建設(shè)思維。地方治理法治化建設(shè)的內(nèi)容，既包括以地方法律制度為依據(jù)的地方法治實(shí)踐，也包括以地方黨內(nèi)法規(guī)制度為基本要素的依規(guī)治黨實(shí)踐。其中，地方黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)實(shí)踐，就是運(yùn)用法治思維和法治方式加強(qiáng)地方黨組織的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)，也就是在地方層面上將依法治國與依規(guī)治黨精神有機(jī)統(tǒng)一運(yùn)用于地方黨建工作，強(qiáng)化地方黨委在管黨治黨中的主體責(zé)任、進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)地方黨委工作、提升其執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平。2018年召開的黨的十九屆三中全會(huì)明確提出：“賦予省級(jí)及以下機(jī)構(gòu)更多自主權(quán)。增強(qiáng)地方治理能力，把直接面向基層、量大面廣、由地方實(shí)施更為便捷有效的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理事項(xiàng)下放給地方”［28］。此次對地方機(jī)構(gòu)職能的調(diào)整，能夠完善其職能配置，在一定程度上增強(qiáng)地方治理的能力和水平，同時(shí)也是對地方治理能力提出的更高要求。

加強(qiáng)地方治理的法治化建設(shè)，可以說是增強(qiáng)地方治理能力、提高地方治理效能的根本性路徑?！吨贫l例》（2019版）中專門規(guī)定省市區(qū)黨委在履行“領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展”這一職能時(shí)可制定地方黨內(nèi)法規(guī)。此條采用列舉式的規(guī)定在一定程度上是對黨和國家機(jī)構(gòu)改革內(nèi)容的匹配性反映。實(shí)際上也在說明地方黨委作為切實(shí)履行依法治國方略，實(shí)現(xiàn)地方治理法治化的重要組織者、推動(dòng)者和實(shí)踐者，其職能的履行有賴于黨內(nèi)法規(guī)制度的保障。地方黨內(nèi)法規(guī)，尤其是涉及黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的執(zhí)政內(nèi)容的規(guī)定，是地方黨委切實(shí)承擔(dān)其治理職責(zé)的重要制度基礎(chǔ)。黨的十八大以來，有的地方緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展穩(wěn)定大局，以貫徹落實(shí)黨內(nèi)法規(guī)制度為抓手，促脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興和民營企業(yè)發(fā)展，帶動(dòng)了工作效能提升，推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展［1］。這充分說明了黨內(nèi)法規(guī)在地方治理中的價(jià)值和功用。2020年3月，為健全全面從嚴(yán)治黨的責(zé)任制度，中共中央辦公廳印發(fā)《黨委（黨組）落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任規(guī)定》，明確地方黨委具有的責(zé)任內(nèi)容之一是“落實(shí)制度治黨、依規(guī)治黨要求，加強(qiáng)本地區(qū)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，嚴(yán)格落實(shí)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制，確保黨內(nèi)法規(guī)制度落地見效”［29］。那么，如何檢驗(yàn)地方黨委對于本地區(qū)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)和實(shí)施活動(dòng)的成效？或者從什么樣的視角出發(fā)觀察地方黨委貫徹執(zhí)行制度治黨、依規(guī)治黨這一要求？地方黨委的治理能力和治理效能是非常合適的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)。

注釋：

（1）關(guān)于哪一部黨的文件是第一部黨內(nèi)法規(guī)，學(xué)界存在不同意見。有學(xué)者認(rèn)為，第一部黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)是第一部黨章，也就是中共二大上通過的《中國共產(chǎn)黨章程》；另一部分學(xué)者認(rèn)為第一部黨章是中共一大上通過的《中國共產(chǎn)黨綱領(lǐng)》。原因在于，這部《綱領(lǐng)》中的條款包含有接收新黨員的條件及手續(xù)、黨的組織架構(gòu)等一些黨章中應(yīng)當(dāng)包含的內(nèi)容。本文也認(rèn)為，不能單從名稱斷定一部文件是否屬于黨內(nèi)法規(guī)，而應(yīng)當(dāng)注重從文件內(nèi)容進(jìn)行判斷。

（2）共產(chǎn)黨上海發(fā)起組制定的《中國共產(chǎn)黨宣言》于1920年11月發(fā)布，半公開性質(zhì)，以供吸納黨員，有著臨時(shí)黨綱的性質(zhì)。

（3）1990年出臺(tái)的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)暫行條例》以及1992年修訂版《中國共產(chǎn)黨章程》正式確定了“黨內(nèi)法規(guī)”概念存在的合法性。

（4）參見《中國共產(chǎn)黨河北省委員會(huì)黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案細(xì)則》《廣西壯族自治區(qū)黨內(nèi)法規(guī)性文件制定辦法》《湖南省黨內(nèi)規(guī)范性文件備案規(guī)定》等。