宅基地改革試點(diǎn)探索
——以大興區(qū)安定垃圾填埋場(chǎng)周邊綜合治理村莊遷建項(xiàng)目為例

林西凡 劉建鵬

(中建科技集團(tuán)有限公司，北京 100010)

1 研究背景

1.1 研究背景

安定垃圾填埋場(chǎng)于1996年建成投入使用，填埋堆體高達(dá)70 m。為解決新機(jī)場(chǎng)和城區(qū)垃圾處理能力不足的問題，擬新建垃圾焚燒廠。

長期以來因氣味濃烈、垃圾運(yùn)輸車隨路遺灑、垃圾滲瀝液污染等問題，給周邊群眾的生活帶來嚴(yán)重影響。污染大、氣味重、空氣質(zhì)量不好，村民常年無法開窗，村民一致要求無論是保持現(xiàn)有垃圾填埋場(chǎng)，還是改建垃圾焚燒廠，都必須將周邊村民遷建安置[1]。

1.2 研究區(qū)域

垃圾填埋場(chǎng)周邊村莊遷建范圍，垃圾填埋場(chǎng)周邊2 000 m范圍內(nèi)站上村、高店村、前野廠村、后野廠村、通洲馬房村、善臺(tái)子村共和鄭福莊村共需遷建7個(gè)村，7個(gè)村莊的遷建是垃圾焚燒廠(循環(huán)經(jīng)濟(jì)園)實(shí)施的前提和基礎(chǔ)[2]。

1.3 村莊現(xiàn)狀分析

村莊現(xiàn)狀宅基地利用粗放，違規(guī)超占普遍，村宅老舊、安全隱患影響村民正常生活.基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施陳舊缺失，村民收入低于北京市農(nóng)村平均收入[3]。農(nóng)業(yè)退出、村莊喪失自身造血能力，遏制散租房形成新的城鄉(xiāng)結(jié)合部與村民增收愿望矛盾加劇，村莊生態(tài)良好但空氣異味明顯。村莊居民受垃圾填埋場(chǎng)影響已經(jīng)數(shù)年，迫切需要通過村莊改造或遷建手段改變現(xiàn)狀，提升居住環(huán)境，增加村民幸福感[4]。

2 宅基地改革試點(diǎn)政策引領(lǐng)

2015年通過在新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)和農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)中選擇，北京市第十二屆全國人大常委會(huì)第十三次會(huì)議通過了《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》。大興區(qū)、天津市薊縣、河北省定州市等33個(gè)縣級(jí)行政區(qū)域被選作試點(diǎn)區(qū)域。其中安定鎮(zhèn)及魏善莊及作為第一批宅改試點(diǎn)。2019年1月北京市大興區(qū)農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)小組印發(fā)《大興區(qū)實(shí)施村莊整體改造加強(qiáng)農(nóng)村住宅用地管理的若干意見》[5]。

農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)要求的不能改變土地所有制，就是農(nóng)民集體所有不能改變土地的用途，農(nóng)地必須農(nóng)用。不管怎么改，都不能損害農(nóng)民的基本權(quán)益。該項(xiàng)目符合中央關(guān)于宅基地制度改革的兩條“紅線”，不得以買賣宅基地為出發(fā)點(diǎn)、不得以退出宅基地使用權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件。

以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為指導(dǎo)，以農(nóng)民的主體地位、意愿和利益保證為核心價(jià)值，以新型城鎮(zhèn)化為手段，圍繞著“三權(quán)分置” 的實(shí)踐和探索，結(jié)合七村實(shí)際，制定更新改造與振興發(fā)展規(guī)劃。

3 宅基地改革試點(diǎn)思路目標(biāo)

3.1 改革思路

(1)總體控制：嚴(yán)格落實(shí)拆占比要求，控制總建設(shè)用地和建筑面積。

(2)提質(zhì)減量：新建村莊生態(tài)環(huán)境、公共服務(wù)設(shè)施等方面應(yīng)得到極大提升，村莊活力得到增強(qiáng)，同時(shí)用地規(guī)模上能夠滿足北京市減量要求。

(3)尊重村民：充分考慮村民的切身利益和生活需求，獨(dú)立式住宅空間和村委會(huì)、養(yǎng)老等公共服務(wù)空間，規(guī)劃盡量滿足不同村莊分開的布局。

(4)創(chuàng)新社區(qū)：提出既能傳承傳統(tǒng)、留住鄉(xiāng)愁，又能獨(dú)具特色有別于一般農(nóng)宅布局的空間規(guī)劃方案。

(5)集約高效：公共服務(wù)和市政基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃滿足使用需求基礎(chǔ)上，盡量集約布局。

3.2 改革目標(biāo)

3.2.1 村民整體生活質(zhì)量有效提高

新村社區(qū)實(shí)行統(tǒng)規(guī)聯(lián)建，嚴(yán)格按照北京市居住區(qū)公服配套規(guī)范配置社區(qū)管理、商服、文娛、衛(wèi)生、養(yǎng)老及教育，結(jié)合“里坊制”中心集中配建行政管理、微型綠地及活動(dòng)場(chǎng)地，大大提升村民居住品質(zhì)[6]。

3.2.2 創(chuàng)新宅基地與集體經(jīng)營性建設(shè)用地之間的轉(zhuǎn)換政策

允許集約出來的宅基地轉(zhuǎn)換成集體經(jīng)營性建設(shè)用地，享有相應(yīng)用地政策；創(chuàng)新農(nóng)宅改造補(bǔ)償機(jī)制的多樣性，在一宗一宅、宅基地總量控制的前提下，探索“戶有所居”的多種實(shí)現(xiàn)形式，比如，貨幣化退出宅基地、不同建筑形式的等價(jià)置換等[7]。

3.2.3 嚴(yán)格規(guī)范宅基地管理制度

通過改革規(guī)范七個(gè)村宅基地管理，實(shí)現(xiàn)一宗一宅，每宅0.3畝，實(shí)現(xiàn)登記發(fā)證，建立了宅基地的有償退出機(jī)制。

3.2.4 實(shí)現(xiàn)村莊減量發(fā)展

通過改革，規(guī)劃總用地面積由原來的152.76 hm2縮減為122.21 hm2，減量32.94 hm2，實(shí)現(xiàn)拆占比為80%；減量的可用建設(shè)用地中10 ha轉(zhuǎn)化為村莊集建地上市以平衡建設(shè)資金，其余22.94 ha的用地作為遷建7個(gè)村莊的產(chǎn)業(yè)備用地。在改善村民居住條件和環(huán)境，解決多年沒有審批增加宅基地的歷史遺留問題的基礎(chǔ)上，村莊建筑面積沒有大幅增加，拆建比僅為115%[8]。

4 宅基地改革試點(diǎn)路徑探索

4.1 工作思路的轉(zhuǎn)換

項(xiàng)目初期還是按照以往“拆一還一”和“整建制轉(zhuǎn)居”的傳統(tǒng)拆遷上樓模式進(jìn)行資金測(cè)算、規(guī)劃設(shè)計(jì)等方案編制工作。但隨著北京市新的總體規(guī)劃出臺(tái)，雙減量要求的提出，拆遷上樓方案已不符合發(fā)展要求。在此期間，市區(qū)政府多次調(diào)研指導(dǎo)，提出可以借鑒宅基地改革的方式實(shí)施美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，真正的“點(diǎn)醒”了項(xiàng)目的路徑[9]。

4.2 改革路徑的探索

接下來迅速統(tǒng)一思想，轉(zhuǎn)變工作思路，以北京城市總體規(guī)劃要求和減量發(fā)展的總體思路為指導(dǎo)，借鑒大興區(qū)作為宅基地改革試點(diǎn)區(qū)的政策優(yōu)勢(shì)，創(chuàng)新思維模式，打破“拆一還一”和“整建制轉(zhuǎn)居”的原有征地拆遷路徑依賴，探索以“村莊異地遷建”模式實(shí)現(xiàn)就近安置。不征地、不轉(zhuǎn)非，既節(jié)約土地資源，又可減少搬遷成本，在改善居住環(huán)境、保留原有生產(chǎn)生活方式的同時(shí)，還留住了鄉(xiāng)愁、鄉(xiāng)風(fēng)、鄉(xiāng)貌[10]。

5 宅基地改革試點(diǎn)理念思考

5.1 留住鄉(xiāng)愁

通過對(duì)搬遷村落的調(diào)研，總結(jié)和歸納當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)文化符號(hào)與鄉(xiāng)情記憶，在新建村落內(nèi)進(jìn)行文化的植入與展示，以文藝活動(dòng)為載體展現(xiàn)傳統(tǒng)文化魅力，最終達(dá)到留住記憶、弘揚(yáng)傳統(tǒng)的目的。

5.2 群眾參與

為實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，設(shè)計(jì)師蹲守村里幾個(gè)月，堅(jiān)持開門搞設(shè)計(jì)，采取在設(shè)計(jì)前政策宣傳，設(shè)計(jì)中征集民意，設(shè)計(jì)后公開公示的方式，通過多種渠道主動(dòng)尋計(jì)問策，讓村民參與到設(shè)計(jì)方案中。為了使戶型能扎根土壤、接地氣，貼近當(dāng)?shù)卮迕裥枨螅ㄟ^入村調(diào)研，獲取了許多鄉(xiāng)村生活的一手資料，將農(nóng)機(jī)具存放、電瓶車棚、戶型分戶需求、庭院菜園等看起來瑣碎，但對(duì)村民很重要的功能納入建筑設(shè)計(jì)中，農(nóng)村有別于城市住宅。

5.3 里坊傳家

據(jù)安定鎮(zhèn)溯源古桑文化至漢代這一特色，秉持提質(zhì)減量、傳承傳統(tǒng)、創(chuàng)新社區(qū)等總體精神，同時(shí)結(jié)合“小街區(qū)、密路網(wǎng)“的城市設(shè)計(jì)原則，從傳統(tǒng)中尋找空間原型，研究了漢代已經(jīng)成熟的“里坊制”、“市坊制”城市設(shè)計(jì)與管理制度，借鑒“里坊傳家”的理念，提出空間尺度上根據(jù)當(dāng)代社區(qū)居住特點(diǎn)及鄰里生活交往需求重新定義的新”里坊制“設(shè)計(jì)理念。取古代智慧，結(jié)合當(dāng)代生活特點(diǎn)與設(shè)計(jì)條件，20戶可為一坊、10坊為一里。

5.4 自然脈絡(luò)

由自然所受的啟發(fā)，造園遵循自然的脈絡(luò)，將濱河綠地景觀滲透引入里坊間，形成4個(gè)獨(dú)立的中心公園及一條環(huán)形綠廊，中心公園與綠廊是約200戶宅院組團(tuán)單元——“里”的公共休閑生活核心；公園與綠廊漸次延申，進(jìn)入以20戶宅院組成的單元——“坊”的中心，形成坊園，包含文化休閑活動(dòng)室的坊園是鄰里交往的場(chǎng)所，是最小的公園；自然脈絡(luò)的末端是每戶宅前的花園。人們?cè)趫@中呼應(yīng)自然的生息，感受春夏秋冬、節(jié)氣輪回，天人合一、世代繁衍。遵循著自然的脈絡(luò)，四度造園，在此人與人相遇、相知；生活與自然交匯、相融。

6 宅基地改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)成果

大興區(qū)安定垃圾填埋場(chǎng)周邊綜合治理村莊遷建項(xiàng)目是宅基地改革試點(diǎn)項(xiàng)目，也是首例大規(guī)模宅改遷建類項(xiàng)目，與以往拆遷及拆除騰退項(xiàng)目區(qū)別較大，最難點(diǎn)是需要在根本上改變?nèi)嗣袢罕妼?duì)于拆遷一夜暴富的固有心理，努力探索出一條新的路徑。

6.1 不征地、不轉(zhuǎn)非

遷建項(xiàng)目與以往拆遷上樓不同，既不是拆遷安置，也不是棚戶區(qū)改造，而是在宅基地制度改革政策的基礎(chǔ)上創(chuàng)新，打破“拆一還一”和“整建制轉(zhuǎn)居”的原有征地拆遷模式，嚴(yán)格實(shí)行“一戶一宅”、“每宅3分地”、“確權(quán)頒證”等有關(guān)政策，不征地、不轉(zhuǎn)非，村民以“小洋樓 +板樓”的模式就近安置，由區(qū)不動(dòng)產(chǎn)登記中心為村民確權(quán)頒證，既節(jié)約土地資源又減少搬遷成本，在改善居住環(huán)境、保留原有生產(chǎn)生活方式的同時(shí)，還留住了鄉(xiāng)愁、鄉(xiāng)風(fēng)、鄉(xiāng)貌。

6.2 減面積、減規(guī)模

一是在建筑面積上，每戶置換宅基地面積0.3畝(200 m2)，總建筑面積66.33萬m2，相比原村莊建筑面積77萬m2，減量10.67萬m2。二是在用地規(guī)模上，遷建后總用地規(guī)模106.84 hm2，相比原村莊用地規(guī)模152.76 hm2，節(jié)約用地45.92 hm2。

6.3 保長遠(yuǎn)、保增值

為保障村民長遠(yuǎn)利益，采取以聯(lián)營公司為主體“統(tǒng)籌用地指標(biāo)、土地作價(jià)入股、每年按股分紅、定期遞增收益”的創(chuàng)新模式，村莊建設(shè)用地經(jīng)減量結(jié)余的15.37 hm2土地作為建設(shè)用地指標(biāo)，今后可用于產(chǎn)業(yè)或居住用地等，為7個(gè)村集體經(jīng)濟(jì)帶來保值增值。

7 宅基地改革試點(diǎn)思考啟示

項(xiàng)目在大興區(qū)、北京市都沒有先例，改寫了“傳統(tǒng)拆遷上樓是唯一途徑”的歷史，這條路之所以走通了，關(guān)鍵在于及時(shí)調(diào)整思路和模式，一切工作的開展以“站在老百姓的角度上思考問題、解決問題”為前提，為項(xiàng)目的順利推進(jìn)打好了基礎(chǔ)。

7.1 轉(zhuǎn)變思路是前提

通過實(shí)踐，村莊異地遷建項(xiàng)目西片區(qū)簽約率達(dá)98.3%，充分證明了村莊異地遷建這條路群眾是認(rèn)可的，這其中的前提積極轉(zhuǎn)變思路。在北京市新總規(guī)出臺(tái)，雙減量的提出這一背景下，再延用以往的拆遷思路、模式和方案已不符合政策要求。沒有一條道走到黑，而是及時(shí)“轉(zhuǎn)舵”積極爭取宅基地改革相關(guān)政策，制定的實(shí)施方案既符合上情又接了“地氣”。

7.2 引導(dǎo)群眾轉(zhuǎn)變是基礎(chǔ)

再好的實(shí)施方案群眾不接受也推不下去，其中重要的一環(huán)就是引導(dǎo)群眾轉(zhuǎn)變觀念，得到他們的認(rèn)可。異地遷建項(xiàng)目實(shí)施后農(nóng)民的身份不變、宅基地的性質(zhì)不變，但是居住的環(huán)境和條件變好了，農(nóng)民祖祖輩輩的利益保留下來了。正是靠著大量的政策解讀和村里廣播、海報(bào)、巡邏車大喇叭等各種“土辦法”，群眾的觀念轉(zhuǎn)變過來了。

7.3 工作方式是關(guān)鍵

村莊異地遷建是一條新的路徑、一種新的模式，實(shí)施起來就要有新的方式方法，在項(xiàng)目推進(jìn)中我們進(jìn)行了必要的調(diào)整和創(chuàng)新，為的是老百姓受益。過去的拆遷，村與村之間在細(xì)節(jié)的把握上可能有不一樣的地方，本次做到在確權(quán)上堅(jiān)持“一把尺子”、在補(bǔ)償上沒有“袖口”政策，還首創(chuàng)了確權(quán)結(jié)果公示制度，獲得了極大的公信力，得到了群眾的高度認(rèn)可。

7.4 黨建引領(lǐng)是保障

從前期準(zhǔn)備到政策制定再到方案實(shí)施，始終堅(jiān)持黨委統(tǒng)領(lǐng)、黨建引領(lǐng)、兩委帶領(lǐng)，打造民心工程；堅(jiān)持公在確權(quán)、公在公示、公在政策，打造陽光工程；堅(jiān)持班子帶頭、中層帶引、黨員帶動(dòng)，充分發(fā)揮黨支部、黨員的引擎作用。實(shí)施過程中，從黨員到工作人員，從始至終黨委要求讓怎么干、就怎么干，全程聽指揮，心往一處想、勁往一處使，集中力量辦大事的成效非常明顯。

8 結(jié)語

項(xiàng)目改善村民居住條件，有效的安置遷建居民，確保遷建居民生存發(fā)展，項(xiàng)項(xiàng)目實(shí)施具有重要的社會(huì)意義。(1)能夠徹底解決多年來垃圾填埋場(chǎng)給7個(gè)村1.3萬村民帶來的民生和社會(huì)問題，村民居住條件實(shí)現(xiàn)躍升；(2)為安定循環(huán)經(jīng)濟(jì)園建設(shè)奠定基礎(chǔ)，從而徹底解決我市南部地區(qū)、新機(jī)場(chǎng)和城區(qū)垃圾處理能力不足的問題；(3)作為北京市首個(gè)宅基地改革試點(diǎn)，破解新總規(guī)“雙減雙控”和“遷建上樓”資金難題，改寫“傳統(tǒng)遷建上樓是唯一途徑”的歷史，創(chuàng)造性探索出“征改+宅改+集建地入市”的政策集成的“安定模式”，為北京市和全國平原區(qū)新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展和鄉(xiāng)村振興提供制度供給。