大數(shù)據(jù)驅(qū)動的政府績效精準管理：動因分析、現(xiàn)實挑戰(zhàn)與未來進路

◎翁列恩，楊競楠

1.中國計量大學 人文與外語學院，杭州310018；2.浙江大學 公共管理學院，杭州310058

改革開放以來，為激發(fā)政府活力、提升機關效能，各級黨委和政府重視推進績效評估工作。2008年，黨的十七屆二中全會通過的《關于深化行政管理體制改革的意見》提出要推行政府績效管理和行政問責制度，建立科學合理的政府績效評估指標體系和評估機制。近年來，隨著大數(shù)據(jù)與互聯(lián)網(wǎng)信息技術的興起，大數(shù)據(jù)逐漸成為提升政府治理能力的新途徑。2015年，國務院先后印發(fā)《關于運用大數(shù)據(jù)加強對市場主體服務和監(jiān)管的若干意見》《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》，提出要運用大數(shù)據(jù)評估政府績效，并建立“用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”的管理機制。2020年，黨的十九屆五中全會提出要堅定不移地建設網(wǎng)絡強國、數(shù)字中國，加快數(shù)字化發(fā)展。2021年，《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》提出要提升大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代技術手段輔助治理能力，加快實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，推動全體人民共同富裕取得更為明顯的實質(zhì)性進展。

從國家治理能力現(xiàn)代化的宏觀視野來看，改革開放四十多年以來的政府績效管理強調(diào)績效的“結(jié)果導向”，通過績效評估的標準化與結(jié)果運用，推動形成了政府管理的科學化機制[1]，然而，政府績效管理在我國治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中發(fā)揮重要作用的同時，仍存在評估主體單一化、評估結(jié)果滯后性等難題。進入中國特色社會主義新時代，尤其是面臨經(jīng)濟社會諸多領域高質(zhì)量發(fā)展的新格局，基于智能化、數(shù)字化、融合化發(fā)展態(tài)勢，開展融合大數(shù)據(jù)技術的政府績效精準管理研究，推動大數(shù)據(jù)驅(qū)動政府績效管理模式創(chuàng)新，不僅是提升政府績效管理精準化水平的需要，更是助力高質(zhì)量發(fā)展和滿足人民日益增長的美好生活的需要。

一、大數(shù)據(jù)驅(qū)動政府績效精準管理的動因分析

美國學者阿爾溫·托夫勒在1980年出版的《第三次浪潮》中首次提出大數(shù)據(jù)一詞。托夫勒認為，信息化階段是繼農(nóng)業(yè)階段、工業(yè)階段以來的第三次浪潮，而大數(shù)據(jù)正是這第三次浪潮的“華彩樂章”[2]。大數(shù)據(jù)具有容量大(Volume)、類型多(Varity)、存取速度快(Velocity)、應用價值高(Value)以及真實性(Veracity)的特點。時至今日，大數(shù)據(jù)已被社會各界接受并廣泛運用于日常生活之中，對人們的生產(chǎn)、生活與思維方式產(chǎn)生越來越多的影響，成為一個國家發(fā)展的基礎性、戰(zhàn)略性資源。2019年12月，黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》指出，要優(yōu)化政府職責體系，完善政府經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務、生態(tài)環(huán)境保護等職能。政府績效管理就是政府主動吸納企業(yè)績效管理的經(jīng)驗和做法，以顧客為導向，及時回應社會市場需求，引入市場競爭機制，強調(diào)政府績效評估和提高公共服務質(zhì)量[3]。大數(shù)據(jù)驅(qū)動政府績效精準管理以人工智能、數(shù)據(jù)挖掘、數(shù)據(jù)倉庫、機器學習、神經(jīng)網(wǎng)絡等現(xiàn)代信息技術和算法為支撐，基于政府履行各項職能的過程構(gòu)建績效評估指標體系，開展政府績效的回溯性、實時性、預測性評估，并及時開展績效問責與激勵，推動政府績效精準管理目標實現(xiàn)。

(一)貫徹落實以人民為中心發(fā)展思想的題中應有之義

習近平總書記指出：“人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標。”[4]政府績效管理應堅持以人民為中心，把以人民為中心的發(fā)展思想貫徹到政府績效管理的全部活動之中[5]。在傳統(tǒng)政府績效管理中，由于大數(shù)據(jù)理念與技術的缺乏，政府往往側(cè)重從數(shù)據(jù)的易獲得性角度來設計績效評估指標體系[6]。一方面基于客觀統(tǒng)計數(shù)據(jù)構(gòu)建的指標體系具有較大局限性，結(jié)構(gòu)化的數(shù)據(jù)往往只能記錄和測量政府績效中容易被量化和可觀察到的部分，難以真正反映出政府績效產(chǎn)生的過程、細節(jié)以及深層次機理；另一方面，在針對政府內(nèi)、外部利益相關者的滿意度調(diào)研中，盡管績效評估方式與績效信息來源體現(xiàn)了公眾的直觀感受，但在滿意度問卷本身的題項設置方面仍然缺乏大數(shù)據(jù)技術應用，往往是基于已有文獻資料、專家學者論證、前期實地調(diào)研等方式來設計問卷，具有較強主觀性[7]。以人民為中心的發(fā)展思想就是要以人民需要為工作的出發(fā)點，以人民群眾是否滿意、是否高興為評價標準。通過應用自然語言處理、數(shù)據(jù)挖掘、關聯(lián)分析、機器學習等現(xiàn)代信息技術，可以對來源于互聯(lián)網(wǎng)、政府權力運行過程、企業(yè)與個人的大數(shù)據(jù)進行供給與需求分析，精確把握社會公眾對于政府履行各項職能方面的需求點，并據(jù)此構(gòu)建績效評估指標體系，有利于科學設置以人民為中心的績效管理目標，為政府智慧決策提供參考。

(二)全面整合政府績效信息的必然選擇

區(qū)別于傳統(tǒng)政府績效管理中的問卷調(diào)研、專家主觀賦分、客觀統(tǒng)計數(shù)據(jù)分析等績效評估方法，在大數(shù)據(jù)驅(qū)動下，政府可以借助更加多樣化的現(xiàn)代信息技術來收集和整合政府績效信息，進而增強績效管理過程的科學性與績效評估結(jié)果的有效性。通過自然語言處理技術，可以將多源異構(gòu)政府績效相關數(shù)據(jù)進行轉(zhuǎn)化，采用語義分析和文本情感分析技術對主觀性文本進行分析和處理，發(fā)掘關鍵信息要素；通過數(shù)據(jù)挖掘技術，可以不依賴于先驗知識，發(fā)現(xiàn)隱藏在海量數(shù)據(jù)信息中的各類績效評估指標的潛在關系，進而設計出更為科學的評估指標；憑借區(qū)塊鏈技術的公開透明、不可篡改、高信任度等特性，通過不同節(jié)點之間的共識機制，可以保證績效信息的真實性與安全性[8]；物聯(lián)網(wǎng)技術能夠隨時隨地實時收集各類海量數(shù)據(jù)，而這些細顆粒度的行為數(shù)據(jù)為政府績效管理提供了可以二次利用和深度挖掘的數(shù)據(jù)資源；云計算技術也能夠以集約化的方式降低人們收集績效信息的成本。

(三)推進多元主體參與績效評估的有效途徑

從治理理論來看，政府績效評估主體是一個由多元主體組成的治理結(jié)構(gòu)[9]，而評估主體的多元結(jié)構(gòu)是保證政府績效評估有效性的前提，然而，在傳統(tǒng)政府績效管理視域下，政府對數(shù)據(jù)資源具有壟斷地位，公眾、企業(yè)、第三方機構(gòu)等社會力量未能在政府績效評估中充分發(fā)揮作用，政府往往在構(gòu)建績效評估的指標體系、開展評估、評估結(jié)果反饋以及評估結(jié)果應用等過程中扮演著主導地位。政府績效數(shù)據(jù)來源、評估方法等方面缺乏信息透明度，普通公眾對于績效評估信息的知情權較為缺乏，在一定程度上阻礙了提升政府公信力和打造陽光透明政府。在大數(shù)據(jù)的驅(qū)動下，政府與社會間的信息鴻溝得以縮減，為公眾參與績效評估提供了理念創(chuàng)新與實踐的可能性。公眾可以通過網(wǎng)絡評議、市民電話、市長信箱、網(wǎng)絡信訪等方式參與到政府的績效評估之中[10]。在公眾獲取到比往常更為豐富和真實的績效信息的基礎上，也能影響更多利益相關者主動為開展政府績效管理提供更多的績效信息，推動不同績效評估主體之間的信息共享?？偠灾髷?shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術的普及和發(fā)展為不同績效評估主體之間提供了平等對話、協(xié)同合作與共同參與的平臺，提高了績效評估的透明性、科學性與真實性。

(四)實時進行績效問責與激勵的實踐要求

傳統(tǒng)政府績效管理數(shù)據(jù)來源往往是以月度、季度、年度作為采集周期的政府官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)，具有較為明顯的滯后性特征，難以及時有效地反映政府在某一時段的績效水平。以地方政府統(tǒng)計年鑒為例，大多數(shù)地方政府統(tǒng)計年鑒發(fā)布于當年10月至12月之間，而本年度發(fā)布的統(tǒng)計年鑒記錄的是上一年度統(tǒng)計數(shù)據(jù)，這意味著統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)有一整年的滯后期?？冃畔⒌臏笮赃M一步導致了績效評估、動態(tài)監(jiān)測、結(jié)果應用以及績效改進的滯后性，容易造成政府在資源管理、資源配置等方面的決策偏差，長期來看不利于政府績效整體提升。相較于傳統(tǒng)數(shù)據(jù)而言，大數(shù)據(jù)技術在數(shù)據(jù)信息產(chǎn)生、搜集與傳播等過程中具有快速性、實時性的優(yōu)點，為績效管理的實時信息收集、實時績效評估、實時績效反饋奠定了良好基礎。實時績效評估分析結(jié)果更有助于政府了解目前的績效水平，并根據(jù)不同的績效水平及時開展績效問責與績效激勵，提高績效管理結(jié)果運用的有效性。同時，還能夠?qū)ξ磥碚冃Э赡苊媾R的問題與風險及時預警，并提前作出績效改進和風險防范的應對措施，有利于促進政府績效管理模式從傳統(tǒng)的事后評估向事前、事中評估轉(zhuǎn)變，提高政府績效管理的預測與風險防控能力。

二、大數(shù)據(jù)驅(qū)動政府績效精準管理的創(chuàng)新實踐與現(xiàn)實挑戰(zhàn)

(一)大數(shù)據(jù)驅(qū)動政府績效精準管理的創(chuàng)新實踐

政府績效管理迫切需要大數(shù)據(jù)技術的有力支撐，而大數(shù)據(jù)技術也將逐步在政府績效管理中獲得更為廣泛應用和長足發(fā)展。近年來，北京市推行的“接訴即辦”城市治理模式、杭州市上線的綜合考評數(shù)字駕駛艙、貴州省基于大數(shù)據(jù)與實體經(jīng)濟深度融合的績效評估模式、國家發(fā)改委國際合作中心開發(fā)的“思路石”系統(tǒng)等，都是大數(shù)據(jù)驅(qū)動政府績效精準管理開展的有益探索。

1.基于“接訴即辦”的城市治理績效評估模式。2019年，北京市在“吹哨報到”政務服務模式的基礎上，正式推出了“接訴即辦”城市治理新機制。“接訴即辦”在推進北京市智慧城市建設的同時，也實現(xiàn)了政府與公眾雙反饋的政府績效評估全閉環(huán)運行機制，體現(xiàn)了大數(shù)據(jù)驅(qū)動政府績效管理的諸多特征?！敖釉V即辦”基于公眾向政府投訴反饋問題、政府向公眾反饋訴求辦理情況這一雙反饋過程中積累的大量績效數(shù)據(jù)(日均20,000—30,000件)，重點考核各部門、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的響應率、解決率和滿意率，并進一步將考核對象區(qū)分為先進、進步、整改、治理等四大類別。在績效維度方面，“接訴即辦”體現(xiàn)了多元性特點，響應率能有效反映不同區(qū)域、部門的綜合治理水平，解決率、滿意率能夠有效反映政府的辦理效率、辦理質(zhì)量。在績效反饋方面，“接訴即辦”體現(xiàn)了實時性特點，績效評估的結(jié)果——市民訴求熱力圖能夠在指揮調(diào)度中心的大屏幕上進行實時、動態(tài)的更新。在績效信息方面，“接訴即辦”體現(xiàn)了精準性特點，在接收到投訴熱線時系統(tǒng)能夠精準定位投訴人的地理位置，并將投訴問題派單給對應區(qū)域的相關部門[11]。

2.基于“城市大腦”的綜合考評數(shù)字駕駛艙模式。2020年8月，杭州市綜合考評數(shù)字駕駛艙正式上線，這也是全國首個專門為綜合考評工作設計的數(shù)字駕駛艙[12]。綜合考評數(shù)字駕駛艙的建設根據(jù)“導向更鮮明、重點更突出、展示更簡潔、督促更有力”的總體要求，按照綜合考評指標體系，分為重點攻堅、日常履職、創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)、滿意度評價等四塊考核內(nèi)容進行架構(gòu)，突出“15+7”重要經(jīng)濟指標和高質(zhì)量發(fā)展等重點工作內(nèi)容，主要提供運行監(jiān)測、決策分析、跟蹤問效、指揮調(diào)控、信息檢索等功能。一是實現(xiàn)了考評數(shù)據(jù)集成化。以數(shù)字駕駛艙建設為契機，用好“城市大腦”中樞系統(tǒng)，推動相關數(shù)據(jù)協(xié)同互通。目前建成的12個專題24個板塊，共發(fā)布了來自30個數(shù)源單位的8,545個考評指標數(shù)據(jù)，綜合反映了全市的總體工作績效。二是促進了考評工作數(shù)字化。倒逼部分依靠傳統(tǒng)手段考評的項目實現(xiàn)數(shù)字化升級，運用“畫像”量化展示綜合考評單位的實時動態(tài)和績效水平，以加強過程管理，激勵爭先進位。三是開創(chuàng)了考評預警場景化。駕駛艙各專題建設以能實戰(zhàn)實用、解決問題為目標，重點在指標數(shù)據(jù)分析、未達標或排名靠后指標自動預警、各類負面信息監(jiān)測等方面下功夫，依托“浙政釘”客戶端，實現(xiàn)指標責任單位主要領導電話直通，充分發(fā)揮數(shù)字駕駛艙協(xié)調(diào)指揮的作用[13]。

3.基于大數(shù)據(jù)與實體經(jīng)濟深度融合的績效評估模式。貴州省圍繞大數(shù)據(jù)與實體經(jīng)濟深度融合，編制形成《大數(shù)據(jù)與實體經(jīng)濟深度融合評估體系》，搭建了“貴州省大數(shù)據(jù)與實體經(jīng)濟深度融合評估服務系統(tǒng)”，為全省各地區(qū)、各行業(yè)的實體經(jīng)濟企業(yè)提供在線評估診斷服務。依托貴州省大數(shù)據(jù)與實體經(jīng)濟深度融合評估服務系統(tǒng)，進一步整合了融合服務商、典型解決方案、企業(yè)上云服務、軟件咨詢服務、項目管理服務等一系列資源和功能，有效提升了服務系統(tǒng)的服務支撐能力。一是貴州省大數(shù)據(jù)局廣泛邀請阿里、華為、西門子、SAP等199家國內(nèi)外知名企業(yè)加入“大數(shù)據(jù)與實體經(jīng)濟深度融合服務隊”，為全省企業(yè)提供大數(shù)據(jù)技術支撐。二是整合491個典型解決方案，覆蓋第三產(chǎn)業(yè)的各個行業(yè)，為全省企業(yè)提供融合方案對接服務。三是整合“企業(yè)上云服務平臺”服務功能，通過發(fā)放“云使用券”助推企業(yè)使用云服務、拓展云應用。四是整合融合項目管理服務功能，為“萬企融合”大行動標桿項目、示范項目和帶動企業(yè)的調(diào)度工作提供平臺支撐。五是定期通過服務系統(tǒng)發(fā)布相關政策和新聞資訊，進一步提升其對大數(shù)據(jù)與實體經(jīng)濟深度融合工作的服務能力和技術支撐能力[14]。

4.基于管理信息系統(tǒng)的智能決策監(jiān)督評估模式。PDCA循環(huán)是落實戰(zhàn)略執(zhí)行與項目實施、實現(xiàn)項目動態(tài)管理、進行部門監(jiān)督考評的有效工具，具體包括計劃(plan)、執(zhí)行(do)、檢查(check)、處理(action)等四個環(huán)節(jié)?！八悸肥毕到y(tǒng)全稱為全國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃編制與決策監(jiān)督考評管理信息系統(tǒng)(SRVS)，是由國家發(fā)改委國際合作中心、國合華夏城市規(guī)劃研究院合作開發(fā)的推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略管理信息系統(tǒng)，系統(tǒng)應用PDCA的基本原理，實現(xiàn)了地方黨委、政府和企業(yè)的鄉(xiāng)村振興等多個規(guī)劃與計劃、執(zhí)行、監(jiān)督、調(diào)整的完整閉環(huán)循環(huán)，具體包括規(guī)劃編制、重大決策、項目實施、精準扶貧、基層黨建、農(nóng)民創(chuàng)收與業(yè)績考評等多個功能?？冃Э己斯芾硐到y(tǒng)數(shù)據(jù)庫采用ORACLE10G、DB2以及J2EE應用服務器組，系統(tǒng)客戶端可在手機運行績效考核系統(tǒng)管理程序，完成鄉(xiāng)村振興的績效考核指標設置、考核表導出、績效考核數(shù)據(jù)導入、考核評分、考核匯總、考核導出、查詢?nèi)鞒痰炔僮?。SRVS績效考核管理系統(tǒng)能夠?qū)崿F(xiàn)人工評估向自動評估的轉(zhuǎn)變，系統(tǒng)自動計算各責任單位的年度目標考核得分，并更新考核排名，使得年度目標考核動態(tài)化、實時化，解決任務執(zhí)行度考核反饋滯后、監(jiān)督指導任務工作不及時、年底集中考核工作量大等問題[15]。

(二)大數(shù)據(jù)驅(qū)動政府績效精準管理的現(xiàn)實挑戰(zhàn)

目前，我國一些政府部門相繼展開大數(shù)據(jù)技術與政府績效管理相結(jié)合的實踐探索，并積累了一定實踐經(jīng)驗。毋庸置疑，將大數(shù)據(jù)技術應用于政府績效管理是推進政府治理現(xiàn)代化的主要趨勢和重要手段之一，然而，我國將大數(shù)據(jù)應用于政府績效管理的實踐還處于初步探索階段，仍面臨基于大數(shù)據(jù)的政府績效管理制度缺失、政府績效數(shù)據(jù)整合的有效性不高、存在潛在道德風險隱患、大數(shù)據(jù)相關要素支撐能力不足等制約因素。

1.基于大數(shù)據(jù)的政府績效管理制度缺失。成熟的法制框架以及完善的配置制度是提高政府績效管理規(guī)范性和科學性的重要保障[16]。大數(shù)據(jù)作為一種新興技術與方法，在應用于公共管理各領域的過程中本身就存在數(shù)據(jù)泄露、信息孤島、隱私保護等諸多問題，而大數(shù)據(jù)驅(qū)動下的政府績效管理的收集數(shù)量大、數(shù)據(jù)分析過程復雜，對相應的配套制度也有著較高要求。目前，我國尚未從制度層面針對大數(shù)據(jù)技術應用于政府績效管理中存在的數(shù)據(jù)真實性、數(shù)據(jù)壁壘等問題進行明確說明，在一定程度上制約了大數(shù)據(jù)在政府績效管理過程中的運用。一是尚未出臺大數(shù)據(jù)驅(qū)動政府績效管理的針對性政策制度。近年來，我國出臺了針對政府績效管理、促進大數(shù)據(jù)發(fā)展的政策文件，如《關于全面實施預算績效管理的意見》《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》《關于運用大數(shù)據(jù)加強對市場主體服務和監(jiān)管的若干意見》等，但尚未出臺大數(shù)據(jù)應用于政府績效管理的專門性政策文件和法律法規(guī)。二是應用大數(shù)據(jù)開展績效管理的思維有待提升。長期以來科層制行政管理模式下的單向溝通、垂直領導、經(jīng)驗導向等特點，使得行政管理人員未能及時認識到大數(shù)據(jù)對于提升政府績效管理科學性、促進政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要性。三是數(shù)據(jù)共享制度尚不完善。在科層制條塊結(jié)合的政府管理系統(tǒng)中，受到部門中心主義和部門利益思想的影響，各部門往往將數(shù)據(jù)資源視為地位和話語權的象征，因而不愿意主動與其他部門共享數(shù)據(jù)。信息孤島問題長期存在于我國政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的進程之中，導致分布和積累在不同部門的數(shù)據(jù)無法得到充分應用，成為開展大數(shù)據(jù)驅(qū)動政府績效管理的隱性壁壘。

2.政府績效信息整合的有效性不高。績效信息是有效提升政府績效、推動績效管理制度持續(xù)運行、打造績效管理良性循環(huán)的關鍵要素[17][18]，然而，目前我國部門間信息交換頻率不高、信息公開程度較低，為應用大數(shù)據(jù)技術整合各類績效信息造成了阻礙，制約了績效數(shù)據(jù)資源的有效整合。政府數(shù)據(jù)開放是打造服務型政府、提升政府治理能力、激發(fā)市場活力與社會創(chuàng)造力的重要抓手[19]。政府主動公開履行各項職能過程中的數(shù)據(jù)，有利于公眾掌握政府權力運行的真實狀況，以便對政府績效水平作出更為科學的評價。同時，及時公開績效評估結(jié)果、充分公開績效評估細節(jié)也有利于增強績效評估結(jié)果的可信度，提高公眾參與績效評估結(jié)果反饋的積極性。目前，我國在政府信息公開方面仍然存在較多的問題，一是數(shù)據(jù)開放制度還不夠完善。我國關于政府數(shù)據(jù)開放的制度性依據(jù)僅有《政府信息公開條例》，缺少政府績效信息、績效評估結(jié)果公開的相關規(guī)范與制度，無法滿足公眾對于數(shù)據(jù)公開的需求。二是數(shù)據(jù)開放質(zhì)量有待提升。不同部門政府在數(shù)據(jù)統(tǒng)計與整理方面缺少統(tǒng)一標準，加之統(tǒng)計口徑不一致，導致不同政府、平臺開放的數(shù)據(jù)無法反映政府權力運行的真實情況，容易造成公眾對于開放數(shù)據(jù)的真實性的質(zhì)疑[20]。三是數(shù)據(jù)開放缺乏雙向反饋機制。目前，數(shù)據(jù)開放往往是政府到公眾的單向信息流，政府扮演的僅僅是被動反饋角色，基于公眾需求主動推送相關信息的開放機制尚需完善[21]。

3.存在潛在的道德風險隱患。一旦一項數(shù)據(jù)被用于政府績效管理，就可能使其陷入被操縱的風險[22]。大數(shù)據(jù)驅(qū)動政府績效管理基于人工智能、機器學習、數(shù)據(jù)挖掘、自然語言處理等現(xiàn)代信息技術，通過編寫、更新、優(yōu)化績效評估的算法決策模型，能夠自動、精準、實時地從海量異構(gòu)數(shù)據(jù)中挖掘并計算出績效評估所需要的數(shù)據(jù)、指標、權重與模型，然而，大數(shù)據(jù)驅(qū)動政府績效精準管理在保證價值中立的同時，仍然面臨脫離實際、“暗箱化”以及道德風險等多方面的隱患。一是在大數(shù)據(jù)技術支撐下，政府績效管理往往要經(jīng)過多輪次復雜算法的迭代與計算，最終績效評估結(jié)果多以綜合性的績效指數(shù)或績效分值得以體現(xiàn)，然而這僅僅是對于政府履行各類職能過程高度抽象的結(jié)果，與公眾、公共管理人員的實際感知可能存在一定差距，有脫離社會實際、偏離公眾需求軌道的風險[23]。二是大數(shù)據(jù)驅(qū)動政府績效精準管理對于加強大數(shù)據(jù)算法監(jiān)管提出了更高要求。基于大數(shù)據(jù)的政府績效管理意味著掌握核心算法的技術人員將逐步成為績效管理核心，而大部分普通公眾或公共管理人員難以理解大數(shù)據(jù)驅(qū)動績效管理的技術邏輯，較難進入大數(shù)據(jù)的技術“暗箱”，無法對績效管理過程進行有效監(jiān)管和質(zhì)量控制[24]。三是地方政府在應對上級政府或部門的績效考核時，存在刻意隱瞞真實數(shù)據(jù)或數(shù)據(jù)造假的情況，有悖于大數(shù)據(jù)背景下不可篡改、科學、公正與客觀的理念，直接導致了績效信息失真，使得績效考核流于形式，不利于政府績效改進與科學決策[25]。同時，公眾與評估機構(gòu)之間具有較高的信息不對稱性，評估機構(gòu)出于自身利益考慮，往往容易與評估對象之間形成同盟，篡改評估信息，操縱評估過程，使得政府績效評估過程流于形式[26]。

4.大數(shù)據(jù)相關要素支撐能力不足。目前，我國已開始對大數(shù)據(jù)技術與政府績效管理相結(jié)合的實踐探索，然而受到人才、技術等要素支撐能力的制約，大數(shù)據(jù)驅(qū)動政府績效管理的規(guī)范化與科學化發(fā)展速度仍較為緩慢。一是缺少跨學科復合型人才。目前，我國大數(shù)據(jù)技術的應用和研發(fā)還處于初級階段，無論是政府部門的專業(yè)技術人員或是大數(shù)據(jù)技術的專業(yè)研發(fā)人員都較為缺乏，制約了大數(shù)據(jù)技術在政府績效管理中的運用[27]。二是大數(shù)據(jù)技術算法在績效管理中的運用有待加強。目前，大數(shù)據(jù)在績效管理中的運用較多停留在信息技術與績效管理相結(jié)合的層面，現(xiàn)有實踐僅僅是運用信息技術進行電子問卷發(fā)放、數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)計算和績效評估結(jié)果的可視化呈現(xiàn)等，尚缺少基于大數(shù)據(jù)智能算法開展政府績效管理的實踐。三是配套政策措施尚不完善。目前，我國仍缺乏基于大數(shù)據(jù)技術開展政府績效管理的法律法規(guī)，現(xiàn)有法律法規(guī)也尚未對大數(shù)據(jù)技術應用于政府績效管理的組織實施機制、財政金融支持、專業(yè)人才培養(yǎng)、監(jiān)管措施、數(shù)據(jù)安全等配套措施作出明確說明。

三、大數(shù)據(jù)驅(qū)動政府績效精準管理的未來進路

2021年3月，《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》提出，要提升大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代技術手段輔助治理的能力。如何科學運用大數(shù)據(jù)技術提升政府績效管理現(xiàn)代化水平，是未來需要重點探索的方向。因此，只有厘清大數(shù)據(jù)驅(qū)動政府績效精準管理的未來進路，才能促進政府績效管理的科學化發(fā)展，更好地履行各項政府職能，從而推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設。

(一)加快大數(shù)據(jù)驅(qū)動政府績效精準管理的制度建設

逐步邁向制度化與法制化是世界各國政府績效管理發(fā)展的主要動向[28]?？v觀美國、新加坡等發(fā)達國家的政府績效管理經(jīng)驗，法制化建設是提升績效管理水平、保證績效管理得以持續(xù)有效推進的重要途徑。一是加快出臺系統(tǒng)性制度政策。從制度層面規(guī)定大數(shù)據(jù)應用于政府績效管理的內(nèi)涵、核心理念、主要環(huán)節(jié)、領導組織機構(gòu)以及適用范圍等，并確立績效計劃、績效實施、績效評估、績效報告、績效溝通以及績效反饋等相關配套制度。二是構(gòu)建大數(shù)據(jù)算法監(jiān)管機制。技術既不能背離于法律原則，也不能孤立于立法[29]。大數(shù)據(jù)算法的運行過程較為復雜，涉及算法開發(fā)者、算法運營者等多個主體，因此需要明確各類大數(shù)據(jù)算法主體的法律責任，重視對大數(shù)據(jù)算法運行過程的監(jiān)管，及時發(fā)現(xiàn)大數(shù)據(jù)算法在運行過程中的技術風險，彌補技術漏洞，進而保證政府績效管理的科學性與公平性。三是注重完善數(shù)據(jù)安全規(guī)范體系。探索制定大數(shù)據(jù)的安全規(guī)范標準，在利用大數(shù)據(jù)技術開展政府績效管理的過程中加強與數(shù)據(jù)安全機構(gòu)的溝通與合作，升級數(shù)據(jù)保密技術，開發(fā)數(shù)據(jù)加密軟件，防止機密數(shù)據(jù)泄露。

(二)推動政府績效信息的有效整合

績效信息的使用能夠在客觀上推動政府績效管理持續(xù)發(fā)展[30][31]，通過提升政府信息數(shù)據(jù)開放度和透明度，有效破除信息孤島，提升政府績效信息全面性，進而加強應用大數(shù)據(jù)技術整合各類績效數(shù)據(jù)的能力。一是通過大數(shù)據(jù)技術手段收集分析公眾對于政府數(shù)據(jù)開放的需求，繪制數(shù)據(jù)開放的需求清單，明確數(shù)據(jù)開放的優(yōu)先次序，優(yōu)先主動開放人民群眾關注度高、隱私風險較低、利用率高的數(shù)據(jù)，便于公眾掌握政府績效的真實狀況，以便對政府績效水平作出更為科學的評價。二是加強跨部門信息開放與共享的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作。設立專職協(xié)調(diào)機構(gòu)，對信息開放共享全過程進行有效監(jiān)督與管理，同時各部門也應投入必要的人力與財力支撐，并根據(jù)實際情況設立專職崗位和人員。三是完善數(shù)據(jù)開放監(jiān)管機制。完善數(shù)據(jù)開放監(jiān)管工作實施方案與操作細則，明確政府在數(shù)據(jù)開放中的監(jiān)管職能[32]。同時，制定具有較高科學性和可操作性的數(shù)據(jù)開放共享技術標準規(guī)范體系，加快建設政府數(shù)據(jù)編目管理、共享平臺信息系統(tǒng)開發(fā)、信息安全、數(shù)據(jù)傳遞與交換、數(shù)據(jù)分析與利用等方面的技術標準建設[33]。

(三)構(gòu)建“回溯性、實時性和預測性”的政府績效評估模式

以“回溯性、實時性和預測性”為導向，完善大數(shù)據(jù)驅(qū)動政府績效精準管理的運行機制。傳統(tǒng)政府績效管理的時間跨度往往較大，無法反映出政府部門在某個特定時間點的績效。在大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術的支撐下，能夠有效開展“回溯性、實時性和預測性”績效評估，有利于提升績效管理的科學性并有效防范潛在風險。一是開展回溯性績效評估，實現(xiàn)績效評估模型的實時優(yōu)化與迭代。將往年各指標數(shù)據(jù)作為歷史存量數(shù)據(jù)輸入BP神經(jīng)網(wǎng)絡算法，并進行監(jiān)督訓練，經(jīng)過大量數(shù)據(jù)輸入和迭代優(yōu)化得出穩(wěn)健可用的績效評估模型。將實時績效評估結(jié)果作為新的歷史數(shù)據(jù)，存儲至歷史存量數(shù)據(jù)庫，并以此作為新的訓練數(shù)據(jù)輸入BP神經(jīng)網(wǎng)絡算法，進行模型實時迭代升級，實現(xiàn)模型的高時效性與高適應性。二是開展實時性與預測性績效評估。通過多源數(shù)據(jù)抓取技術實時獲取評估指標數(shù)據(jù)，調(diào)取上述迭代優(yōu)化模型，計算績效評估分值并進行橫向和縱向的對比分析。同時，分析各指標在未來某時間段的變化趨勢，計算未來的預測分值。三是開展實時績效預警與改進。構(gòu)建政府績效評估預警系統(tǒng)，設定績效標準閾值，當實時績效分值或預測績效分值低于標準閾值時，系統(tǒng)將根據(jù)低于標準閾值的不同水平區(qū)間自動發(fā)布不同等級的績效預警，從而實現(xiàn)政府績效的實時預警。對于實時評估得分較低的指標領域，根據(jù)已設置的指標觸發(fā)器從政策資源信息庫中調(diào)取相關內(nèi)容，定向精準推送問題分析與績效改進的對策報告。

(四)強化政府績效精準管理的大數(shù)據(jù)要素支撐能力

大數(shù)據(jù)是一個涉及統(tǒng)計學、計算機科學、數(shù)據(jù)科學、運籌學、金融學、數(shù)學以及社會科學等多學科的復合型技術，運用大數(shù)據(jù)技術開展政府績效管理，需要從人才、技術等方面加快完善相關保障措施。一是重視對政府部門績效管理工作人員開展技術培訓，提高工作人員對于大數(shù)據(jù)知識的理論素養(yǎng)，增強其數(shù)據(jù)收集、數(shù)據(jù)分析與數(shù)據(jù)應用能力，為開展大數(shù)據(jù)驅(qū)動政府績效管理提供智力支持。二是重視專業(yè)復合型人才儲備。鼓勵高校與大數(shù)據(jù)企業(yè)、研究機構(gòu)開展科研與實踐交流，協(xié)同搭建政府績效管理的大數(shù)據(jù)平臺，以大數(shù)據(jù)平臺為牽引，重點培養(yǎng)學生的大數(shù)據(jù)獲取、融合、存儲、可視化以及應用能力，培養(yǎng)一批“留得住”“用得起”的本土大數(shù)據(jù)信息技術專業(yè)人才[34]。同時，各地政府在已有人才政策的基礎上，應更加重視大數(shù)據(jù)人才的引進和培育，拓寬大數(shù)據(jù)人才引進的方式和渠道，并出臺相應的高層次人才補貼、住房保障、子女上學、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)資助等配套政策。三是加快探索大數(shù)據(jù)智能算法在績效管理中的運用。將大數(shù)據(jù)智能算法與績效評估目標確定、多元主體參與、績效評估執(zhí)行、績效結(jié)果反饋等過程相融合，從海量異構(gòu)數(shù)據(jù)中發(fā)掘關鍵指標要素，自動識別關聯(lián)數(shù)據(jù)，構(gòu)建科學合理的指標體系，提高政府績效管理的精準化水平。