中國NGO參與全球治理的優(yōu)勢(shì)與時(shí)機(jī)

◎馬慶鈺

1.北京師范大學(xué) 人文社科高等研究院；2.中央黨校(國家行政學(xué)院) 社會(huì)和生態(tài)文明建設(shè)教研部，北京100091

由民政部制定和印發(fā)的《“十四五”社會(huì)組織發(fā)展規(guī)劃》提出，穩(wěn)妥實(shí)施社會(huì)組織“走出去”，有序開展境外合作，增強(qiáng)我國社會(huì)組織參與全球治理能力，提高中華文化影響力和中國“軟實(shí)力”[1]。這對(duì)于我國社會(huì)組織提升能力，走出國門，在全球治理中發(fā)揮影響作用，提出了更高更明確的目標(biāo)要求。

社會(huì)組織即國際社會(huì)所稱的非政府組織(1)為行文的方便和一致，本文以國際活動(dòng)中通用的“非政府組織”及其英文縮略語“NGO”、“國際非政府組織”及其英文縮略語“INGO”作為基本表述方式。的全球治理參與，在國內(nèi)仍然是一個(gè)需要強(qiáng)化的話題和行動(dòng)領(lǐng)域。伴隨改革開放的進(jìn)程，尤其是黨的十八大以后，中國政府國際參與的意識(shí)和能力不斷提升，對(duì)國際社會(huì)事務(wù)的影響也越來越大，但是當(dāng)面對(duì)諸如氣候公正、人類權(quán)益、婦女權(quán)利、減貧滅貧、食物安全、代際公平、維護(hù)健康、打擊毒品犯罪、防災(zāi)減災(zāi)、人道援助、促進(jìn)弱群權(quán)利平等等人類社會(huì)公共問題時(shí)，僅僅靠國家政府是不夠的，它們考驗(yàn)的是國家政府組織、政府間國際組織、各類非政府組織、企業(yè)和跨國公司以及各類民間組織共同應(yīng)對(duì)一系列挑戰(zhàn)的智慧和能力。相關(guān)制度和政策管理者對(duì)于全球治理和對(duì)非政府參與國際事務(wù)的認(rèn)識(shí)，不僅關(guān)系到國家參與的方向，而且影響到國家參與全球治理的能力、效率和對(duì)全球治理的影響力。迄今為止，由于還沒有充分認(rèn)識(shí)和開發(fā)非政府組織參與資源的價(jià)值，我國在國際事務(wù)和全球治理中尚缺少一個(gè)必要的著力點(diǎn)。這與發(fā)達(dá)國家全球參與的一般做法有差距，與我國的全球治理追求不吻合，也與國際社會(huì)對(duì)中國的期待不相符。應(yīng)認(rèn)真總結(jié)理念與實(shí)踐上的局限，深化對(duì)全球治理規(guī)律的認(rèn)識(shí)，建立政府與非政府組織分工合作的全球參與觀念，通過優(yōu)化制度環(huán)境和啟用針對(duì)性的政策杠桿，開發(fā)和培育非政府組織參與國際事務(wù)的素質(zhì)能力，提升我國的全球治理參與水平并發(fā)揮其對(duì)國際公益的增值作用。

一、全球治理的本質(zhì)與非政府組織的優(yōu)勢(shì)

(一)全球治理的本質(zhì)

“全球治理”最初由國際發(fā)展委員會(huì)主席勃蘭特于1990年提出。1992年，28位國際知名人士發(fā)起成立了“全球治理委員會(huì)”(CommissiononGlobalGovernance)，該委員會(huì)于1995年發(fā)表了《天涯成比鄰》的研究報(bào)告，較為系統(tǒng)地闡述了全球治理的概念、價(jià)值以及全球治理同全球安全、經(jīng)濟(jì)全球化、改革聯(lián)合國、加強(qiáng)全世界法治等的關(guān)系。該報(bào)告提出，把各國政府和國際組織以及非正式的全球公民社會(huì)組織作為制定和實(shí)施全球規(guī)制的組織主體；把影響或者將要影響全人類的、很難依靠單個(gè)國家得以解決的跨國性問題作為全球治理的客體；把國際規(guī)制的透明度、完善性、適應(yīng)性、政府能力、權(quán)力分配、相互依存和知識(shí)基礎(chǔ)等作為國際治理效果的評(píng)估對(duì)象。

在2011年之前，國內(nèi)有關(guān)全球治理的期刊文獻(xiàn)有1,100余篇，學(xué)者對(duì)此概念和機(jī)制持積極和消極的不同認(rèn)識(shí)觀點(diǎn)。2012年，黨的十八大根據(jù)中國的發(fā)展和參與能力，首次提出“要倡導(dǎo)人類命運(yùn)共同體意識(shí)，在追求本國利益時(shí)兼顧他國合理關(guān)切，在謀求本國發(fā)展中促進(jìn)各國共同發(fā)展，建立更加平等均衡的新型全球發(fā)展伙伴關(guān)系，同舟共濟(jì)，權(quán)責(zé)共擔(dān)，增進(jìn)人類共同利益”。既然是命運(yùn)共同體，其秉持的邏輯就是奉行國際合作理念，追求全球治理目標(biāo)。國內(nèi)外學(xué)者和國際政要對(duì)“全球治理”雖然各有表述，但總體上趨于一致。本文歸納提出，所謂全球治理，就是世界范圍內(nèi)包括各國政府組織、政府間國際組織、各類非政府組織、國際企業(yè)組織和各種民間團(tuán)體等利益相關(guān)者，共同參與區(qū)域范圍乃至全球范圍公共資源配置的過程。全球治理的目的是通過民主多元和法治規(guī)范的制度機(jī)制以及方法，提升全人類生活環(huán)境的公平正義和健康安全。

追求全球治理就離不開國際合作、國際化以及當(dāng)下熱議的社會(huì)組織“走出去”?！堵?lián)合國憲章》明確提出，其“宗旨之一就是促成國際合作，以解決國家間屬于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化以及人類福祉性質(zhì)之國際問題”。20世紀(jì)80年代至今,國際合作理論研究的結(jié)果之一就是對(duì)國際合作本質(zhì)達(dá)成了基本共識(shí)，即“當(dāng)合作行為體通過政策協(xié)調(diào)過程,調(diào)整自身行為以適應(yīng)其他行為體實(shí)際或預(yù)期的偏好時(shí)”合作就會(huì)形成，政策協(xié)調(diào)意味著合作者調(diào)整各自的政策以減少對(duì)他國造成的消極后果[2]。此“國際合作”的歸納是站在政府立場(chǎng)上的觀點(diǎn)，但國家是國際社會(huì)中主要行為體，卻不是唯一的行為體[3]。政府間國際組織、各類非政府組織、跨國公司企業(yè)和各種民間社會(huì)組織都是國際社會(huì)的行為主體，它們以特有的利益境界、更廣的利益格局和更寬的利益關(guān)懷，與國家政府組織一起參與到國際事務(wù)中來，對(duì)全球治理的目標(biāo)產(chǎn)生了重要的影響?！皣H化”是國際參與和合作中的特征。具體到非政府組織的“國際化”，是指具備條件的民間社會(huì)組織將其資源配置活動(dòng)空間從國內(nèi)拓至國外、服務(wù)與資金支持從面向本國人群轉(zhuǎn)向他國人群、合作關(guān)系從國內(nèi)為主變?yōu)閲H為主、影響范圍從國內(nèi)事務(wù)擴(kuò)至國際事務(wù)的調(diào)整與發(fā)展過程。非政府組織若要參與國際事務(wù)，國際化既是其基本通道，也是其重要特征。社會(huì)組織“走出去”則是針對(duì)我國非政府組織迄今仍然局限于國內(nèi)地域的現(xiàn)況提出的一個(gè)新目標(biāo)、高要求。隨著改革開放和全球化進(jìn)程，非政府組織由國內(nèi)舞臺(tái)向國際舞臺(tái)的發(fā)展和拓展是一個(gè)趨勢(shì)。從對(duì)國際事務(wù)和全球治理的影響看，如果僅限于國內(nèi)，非政府組織參與的廣度深度、直接可及性與影響力等都無法與“走出去”、進(jìn)入國際舞臺(tái)相提并論，這一點(diǎn)由國際事務(wù)和全球治理的特點(diǎn)所決定。因此，“走出去”是對(duì)我國非政府組織參與國際事務(wù)的新的空間定位。

(二)“非政府組織”的優(yōu)勢(shì)

“非政府組織”(NGO)在國內(nèi)業(yè)界所熟知的“社會(huì)組織”“民間組織”“第三部門”“公民組織”“志愿者組織”“慈善組織”等一系列類似概念中，是歷史最早且相對(duì)更具有國際色彩的一個(gè)稱謂。在全球治理有關(guān)的國際事務(wù)合作和參與場(chǎng)景中，用“非政府組織”取代“社會(huì)組織”等類似概念，更容易與政府組織相對(duì)應(yīng)和相區(qū)別?？陀^來看，非政府組織具有三個(gè)值得注意的、與全球治理和國際合作有關(guān)的看點(diǎn)。

1.從組織屬性看，非政府組織是以組織成員的自愿參與、自我組織、自主治理、自我發(fā)展為基礎(chǔ)的，以公益性、志愿性、非營(yíng)利性、非官方性、組織規(guī)范性為主要特征的一類組織。它和黨政機(jī)關(guān)不一樣，因?yàn)樗痪哂袡?quán)力屬性；它和企業(yè)組織不一樣，因?yàn)樗皇抢麧?rùn)獲取指向；它和人民團(tuán)體不一樣，因?yàn)樗痪哂袇⒄h政的專屬政治功能；它和事業(yè)單位也不一樣，因?yàn)樗皇秦?cái)政供養(yǎng)的法定服務(wù)機(jī)構(gòu)。這些特征決定了非政府組織更具有中性特點(diǎn)，因而是全球公益事務(wù)參與中一個(gè)比較理想的角色。

2.從國際認(rèn)可度看，非政府組織已經(jīng)獲得很高的國際社會(huì)接納度。1945年，聯(lián)合國成立時(shí)通過的《聯(lián)合國憲章》第七十一條是非政府組織參與聯(lián)合國國際事務(wù)的合法性來源。其經(jīng)由聯(lián)合國獲得的國際事務(wù)參與資格和身份，體現(xiàn)在此后于1946年通過的“2/3號(hào)決議”、1950年通過的“288B(X)號(hào)決議”、1968年通過的“1296(XUV)決議”以及1996年通過的“1996/31號(hào)決議”中。其中，“1296(XUV)決議”規(guī)定了聯(lián)合國同非政府組織關(guān)系的法律框架，允許非政府組織在聯(lián)合國經(jīng)社理事會(huì)以及聯(lián)合國體系中的其他機(jī)構(gòu)中獲得咨商地位。而“1996/31號(hào)決議”則在具有咨商資格的非政府組織的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步承認(rèn)了所有非政府組織的地位，允許各國和各地區(qū)的非政府組織以自己的名義在經(jīng)社理事會(huì)獨(dú)立發(fā)表意見。早從20世紀(jì)60年代，聯(lián)合國就開始邀請(qǐng)政府組織以外的民間機(jī)構(gòu)出席活動(dòng)。20世紀(jì)70年代后，形成在聯(lián)合國召開國際會(huì)議的同時(shí)同地舉行同樣議題的非政府組織國際論壇的慣例，參加平行會(huì)議的非政府組織國際論壇依次為：1972年斯德哥爾摩的人類環(huán)境大會(huì)，1992年里約熱內(nèi)盧的環(huán)境與發(fā)展大會(huì)，1994年開羅的人口與發(fā)展會(huì)議，1995年哥本哈根的社會(huì)發(fā)展會(huì)議，1995年北京的世界婦女大會(huì)，1996年伊斯坦布爾的聯(lián)合國第二次人類住區(qū)大會(huì)等。這些事實(shí)說明，非政府組織參與國際公共事務(wù)是有通道、有平臺(tái)、有制度的，由來已久，具有名正言順的合法性。

3.從組織形態(tài)看，國際非政府組織(INGO)是從全球治理和國際合作事務(wù)中發(fā)展出來的一種非政府組織類型。第一批國際NG0出現(xiàn)于1850年之前。國際組織聯(lián)盟(UIA)實(shí)時(shí)統(tǒng)計(jì)顯示，截至2021年12月8日，全球已有75,031個(gè)國際組織(2)來自UIA實(shí)時(shí)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，GLOBAL CIVIL SOCIETY DATABASE，網(wǎng)址https://uia.org/ybio/。，其中，INGO占到七成左右(3)參見百度詞條“國際組織”，網(wǎng)址https://baike.baidu.com/item/%E5%9B%BD%E9%99%85%E7%BB%84%E7%BB%87/261053?fr=aladdin。，據(jù)此推斷迄今全球大約有52,000個(gè)國際非政府組織。這類組織在一般非政府組織的屬性之上，又增加了治理方式上的特殊性。《國際組織年鑒》制定了識(shí)別國際NGO的七條規(guī)則，包括“目標(biāo)、會(huì)員、治理結(jié)構(gòu)、人員、財(cái)務(wù)、自治和活動(dòng)。強(qiáng)調(diào)它們是那些面向三個(gè)或三個(gè)以上國家的組織”[4]。這些規(guī)則的核心意思是：國際NGO必須高度自治，能證明其國際導(dǎo)向以及其以合理、明確的目標(biāo)為導(dǎo)向的持續(xù)的活動(dòng)。鑒于“國際”二字隱含著對(duì)國家之間相互作用的強(qiáng)調(diào)，國際協(xié)會(huì)聯(lián)盟(UIA)傾向于把國際NGO界定為國家之間的“跨國社團(tuán)”。這個(gè)類別的非政府組織的治理和業(yè)務(wù)特征告訴人們，在國際合作和國際事務(wù)的場(chǎng)景中，“非政府組織”是更能與政府組織明確區(qū)分的概念。同時(shí)，在一般非政府組織基礎(chǔ)上發(fā)展出來的“國際非政府組織”是國際合作過程中不可缺少的一種組織形態(tài)，其對(duì)國際合作的適宜性與一般非政府組織相比有過之而無不及。

二、非政府組織在全球治理中的角色作用

全球問題的公共性、國際事務(wù)的復(fù)雜性、主體利益的差異性等決定了國際合作需要超越合作主體的褊狹與局限。非政府組織在這個(gè)領(lǐng)域顯現(xiàn)出自身屬性的比較優(yōu)勢(shì)，它們借由國際事務(wù)合作，在國家的公共外交、國家軟實(shí)力建設(shè)、協(xié)調(diào)國際合作立場(chǎng)、協(xié)力企業(yè)境外發(fā)展、建設(shè)全球治理體系等方面都發(fā)揮了不可替代的作用。

(一)公共外交的參與者

公共外交是一國政府為爭(zhēng)取他國認(rèn)同而采取的各類公關(guān)行動(dòng)，這是公共外交最本質(zhì)也是最經(jīng)典的含義[5]。隨著經(jīng)濟(jì)全球化和世界多極化的發(fā)展，以及國家間交往中參與主體和參與方式的多元化，公共外交應(yīng)時(shí)而生，其與政府外交一道構(gòu)成國家整體外交[6]。黨的十八大報(bào)告提出，“我們將扎實(shí)推進(jìn)公共外交和人文交流”[7]，這是繼2009年第十一次駐外使節(jié)會(huì)議首次提出公共外交[8]之后，黨中央再一次以黨代會(huì)報(bào)告的形式表達(dá)開展公共外交的意愿。公共外交作為一種新形式的國際交往，豐富并突破了傳統(tǒng)意義上的政府外交和民間外交的內(nèi)涵。其中，政府是主導(dǎo)，社會(huì)精英是中堅(jiān)，社會(huì)力量是基礎(chǔ)。公共外交和政府外交共同組成國家的外交體系。時(shí)至今日，限于認(rèn)識(shí)和管理設(shè)計(jì)，我國民間社會(huì)組織等力量參與國際事務(wù)還比較有限，難以滿足影響全球治理和國際事務(wù)的需要。公共外交的獨(dú)特之處是恪守非外交職業(yè)和非國家目的原則參與國際交往活動(dòng)，這就需要在制度上為非官方群體的國際參與提供相應(yīng)的銜接與空間，提供靈活多樣的協(xié)調(diào)服務(wù)，更應(yīng)該為之創(chuàng)造一種寬松的政治環(huán)境[9]。

無論過去、現(xiàn)在，還是可見的未來，主權(quán)國家都是國際合作、國際交往和國際活動(dòng)的主要行為體。國家利益依舊是主權(quán)國家追求的最主要目標(biāo),這就導(dǎo)致各國之間不可避免地存在國家競(jìng)爭(zhēng)的敏感地帶。而且主權(quán)國家政府在國際事務(wù)和國際活動(dòng)中，往往會(huì)拘泥于國體政體意識(shí)形態(tài)、辦事程序中的繁文縟節(jié)、交往行動(dòng)中的循規(guī)蹈矩以及合作共事中的種種顧慮等，使得官方在國際事務(wù)舞臺(tái)上難免刻板計(jì)較和左顧右盼，這是各國政府在國際交往中的普遍現(xiàn)象。

相比而言，非政府組織作為民間交往主體，就沒有過多的壓力負(fù)擔(dān)和組織制度上的牽絆約束，它們具有自主、靈活、彈性、簡(jiǎn)捷等特點(diǎn)，不僅自己可以直接參與利益相關(guān)的國際事務(wù)，還適合作為政府間交往的鏈接中介和緩沖地帶。在公共外交領(lǐng)域，非政府組織具有傳遞信號(hào)、設(shè)定議題、建立接觸、刺激反饋的靈活性，可以建立與利益相關(guān)國非政府組織的聯(lián)系，促進(jìn)非政府組織間議題的形成，為政府間的溝通交流創(chuàng)造機(jī)會(huì)條件。在一些政府不便于出面的問題上,非政府組織可以建立敏感話題的民間對(duì)話通道。發(fā)達(dá)國家由社會(huì)組織出面參與國際利益協(xié)調(diào)與談判的事例有很多。例如，英國的非政府組織通過對(duì)歐盟成員國公眾進(jìn)行傳播影響,調(diào)動(dòng)民眾輿論去影響各自國家的政策意愿,促使歐盟在相關(guān)政策制定中減少對(duì)英國的不利因素。加拿大政府也利用非政府組織參加協(xié)議談判或游說他國政府,來提升本國在國際社會(huì)中的被接受度。美國的非政府組織更是公共外交的重要角色。中美冷戰(zhàn)時(shí)期，受到福特基金會(huì)資金支持的美中關(guān)系全國委員會(huì)是促成美中關(guān)系破冰的“乒乓外交”中一個(gè)重要角色。在中國邀請(qǐng)美國乒乓球隊(duì)訪華后，美國乒乓球協(xié)會(huì)也有意邀請(qǐng)中國乒乓球隊(duì)訪美，但困于費(fèi)用短缺，是“美中關(guān)系全國委員會(huì)”表態(tài)籌款支持中國隊(duì)的美國之行，從而促成了美國乒協(xié)主席的邀請(qǐng)行動(dòng)和接下來兩國乒乓球隊(duì)的互訪，為中美兩國重建外交關(guān)系建立了連接點(diǎn)[10]。還如，“中國美國商會(huì)”是在民政部登記的一家美國非營(yíng)利、非政府組織，擁有來自全球的3,300多名會(huì)員，代表著900家在華運(yùn)營(yíng)的外資企業(yè)。該組織著力于為會(huì)員溝通中美政府關(guān)系、搭建和中國企業(yè)之間合作網(wǎng)絡(luò)、提供中國的法律法規(guī)援助并提供包括商務(wù)簽證快速通道在內(nèi)的特別服務(wù)等。并于每年編寫白皮書發(fā)放給中國商務(wù)部和美國國會(huì)議員及聯(lián)邦政府成員，反映美國企業(yè)在華經(jīng)營(yíng)狀況，提出建議并與政府協(xié)商解決，以幫助美國公司的在華發(fā)展。

(二)國家軟實(shí)力的建設(shè)者

約瑟夫·奈于1990年在《外交政策》上發(fā)表《軟實(shí)力》一文，首次提出軟實(shí)力概念，并在此后多篇研究中不斷加以完善。他認(rèn)為，“軟實(shí)力即非強(qiáng)制非利誘而是由自身吸引力所形成的無形力量”[11]，軟實(shí)力“往往與無形的實(shí)力資源相關(guān)，如有吸引力的文化、政治價(jià)值觀和政治制度、被視為合法的或有道義威信的政策等”[12]。大量研究證明，國際發(fā)展援助有助于國家軟實(shí)力提升[13]，而NGO是軟實(shí)力重要的承載主體[14]17，盡管通過NGO流動(dòng)的外國援助資金只占資金總額的17%左右[15]，但它們?cè)诠残l(wèi)生、基礎(chǔ)教育、環(huán)境保護(hù)、社區(qū)發(fā)展等領(lǐng)域開展活動(dòng)，與受援助國當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的接觸最為緊密。比如，日本政府自20世紀(jì)70年代后期開始，通過多種方式持續(xù)向大約160個(gè)欠發(fā)達(dá)國家和地區(qū)提供發(fā)展援助，以提高自己的國際影響力。BBC全球抽樣調(diào)查顯示，“認(rèn)為日本的國家影響主要是積極的”的民眾，2009年占57%，居全球第四位；2010年占53%，居第三位；2011年占57%，居第五位；2012年占58%，居第一位；2013年占51%，居第四位；2014年占49%，居第五位，一直高于對(duì)美中俄等大國的評(píng)價(jià)[16]。日本注重官方與民間力量全面參與公共外交，在政府、企業(yè)、學(xué)校、公民和非政府組織之間形成廣泛的國際交往軟實(shí)力合力，尤其是民間各類志愿團(tuán)體的參與，不僅淡化了官方援助的政治色彩，還增加了國家軟實(shí)力建設(shè)的力量[17]，如日本青年海外協(xié)力協(xié)會(huì)自1965年以來已向70多個(gè)國家派出超過3萬名志愿者[18]，在當(dāng)今國際政治中，“國際軟實(shí)力成為國家實(shí)力和全球治理能力的重要方面”[19]。

一個(gè)國家與軟實(shí)力相關(guān)的面向有很多，對(duì)落后發(fā)展地區(qū)人民的援助是其中不可缺少的國際合作事項(xiàng)之一，但是國家政府通過非政府組織為此付出了努力卻未必能夠得到相應(yīng)的積極反饋，其中原因值得思考。韓國學(xué)者李信和認(rèn)為，軟實(shí)力是基于理念和文化吸引力的國家力量形式。國家軟實(shí)力的評(píng)估主要基于三個(gè)方面，即認(rèn)知性(cognitive)、情感性(affective)和規(guī)范性(normative)[14]11-32。在國際發(fā)展援助中，認(rèn)知性維度是指受援國如何評(píng)價(jià)援助國的國家形象和其在國際事務(wù)中的地位;情感性維度是指受援國人民是否喜歡援助國;規(guī)范性維度是指受援國是否將援助國的國家政策和國際角色視為合法和合理的。援助國軟實(shí)力的達(dá)成在很大程度上取決于受援國人民的認(rèn)同，這不僅來自援助國政府主導(dǎo)的政治話語，更是需要由非政府組織援助行為所傳遞的文化、信仰、習(xí)慣、規(guī)范所體現(xiàn)的正義、人道、和平等人類共同價(jià)值的力量因素，這是一個(gè)國家軟實(shí)力以及是否對(duì)受援國人民產(chǎn)生吸引力和影響力的關(guān)鍵。援助最終效果還要看國家制度優(yōu)勢(shì)、文化優(yōu)勢(shì)、道路優(yōu)勢(shì)等能否為非政府組織服務(wù)與合作的對(duì)象所承認(rèn)和接受，這個(gè)結(jié)果的影響要素至少取決于制度和理念的價(jià)值普遍程度、非政府組織的行動(dòng)傳播質(zhì)量以及合作與服務(wù)對(duì)象的價(jià)值判斷。

(三)政府間立場(chǎng)的斡旋者

非政府組織與政府組織在國際合作中的行動(dòng)目標(biāo)有時(shí)并不完全重合，這恰恰是其在國際合作中發(fā)揮特殊作用的機(jī)會(huì)。國際合作的最終目的是實(shí)現(xiàn)全球福利和國際共同體利益的增值，氣候公正、人類權(quán)益、婦女權(quán)利、減貧滅貧、食物安全、代際公平、維護(hù)健康、打擊毒品犯罪、防災(zāi)減災(zāi)、人道援助、促進(jìn)弱勢(shì)群體權(quán)利平等無不指向這一目的。

非政府組織對(duì)政府和國際非政府組織的重要性在于：它們不僅可以提供比其他來源更為專業(yè)和翔實(shí)的信息，對(duì)國際統(tǒng)一行動(dòng)的政策文本具有特殊貢獻(xiàn)，而且它們往往是各類組織都比較容易接受的角色，是連通各方、居中斡旋的理想主體。在氣候環(huán)境問題上，各國政府總會(huì)有自己的立場(chǎng)保留，在這些利益落差之間發(fā)揮潤(rùn)滑和熨平作用的主要是非政府組織。中國政府和國際組織之間的溝通往往通過中國非政府組織完成。比如關(guān)于氣候和環(huán)境的國際合作協(xié)商場(chǎng)合，中國政府都是通過中國非政府組織與國際組織溝通解釋，如天津氣候會(huì)議、坎昆氣候大會(huì)、德班氣候大會(huì)、多哈氣候大會(huì)、華沙氣候大會(huì)等。政府在氣候環(huán)境大會(huì)之前向非政府組織介紹政府的原則立場(chǎng)，并經(jīng)由它們爭(zhēng)取國際組織的理解和認(rèn)同。

非政府組織還善于運(yùn)用策略方式推使政府調(diào)整立場(chǎng)，與國際行動(dòng)趨于一致，既促成國家間的共同行動(dòng)，又維護(hù)國家的基本形象?！吨袊鴳?yīng)對(duì)氣候變化的政策與行動(dòng)：2010年度報(bào)告》在引用“哥本哈根立場(chǎng)書”時(shí)，刪除了“發(fā)展中國家之間也應(yīng)加強(qiáng)合作應(yīng)對(duì)氣候變化”“中國作為碳排放量最大的發(fā)展中國家”等表述，表示對(duì)“哥本哈根立場(chǎng)書”有保留意見。中國聯(lián)署簽名的非政府組織，包括綠滿江淮、創(chuàng)綠中心、青年應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)、山水自然保護(hù)中心、自然之友、全球環(huán)境研究所、中國國際民間組織合作促進(jìn)會(huì)、公眾環(huán)境研究中心、阿拉善SEE生態(tài)協(xié)會(huì)、北京地球村環(huán)境教育中心、中國民間氣候變化行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)(4)含25家成員機(jī)構(gòu)，包括中國國際民間組織合作促進(jìn)會(huì)(CANGO)、廈門市綠十字環(huán)保志愿者中心(XMGCA)、環(huán)友科學(xué)技術(shù)研究中心(環(huán)友科技)、自然之友、北京地球村環(huán)境教育中心、道和環(huán)境與發(fā)展研究所(IED)、山水自然保護(hù)中心、四川省綠色江河環(huán)境保護(hù)促進(jìn)會(huì)、江蘇綠色之友、安徽綠滿江淮環(huán)境發(fā)展中心、中國青年應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)(CYCAN)、上海綠洲生態(tài)保護(hù)交流中心、綠家園志愿者、江西山江湖可持續(xù)發(fā)展促進(jìn)會(huì)等。觀察員包括清華大學(xué)CDM研發(fā)中心、亞洲城市清潔空氣行動(dòng)中心(CAI-Asia)、樂施會(huì) (OXFAM)。、自然資源保護(hù)協(xié)會(huì)、世界自然基金會(huì)、綠色和平、樂施會(huì)等非政府組織，運(yùn)用策略的方式，既肯定了政府進(jìn)步并支持其積極的合作政策，又提出促其進(jìn)一步變通以適應(yīng)全球應(yīng)對(duì)行動(dòng)的建議，說服本國政府與國際社會(huì)采取一致立場(chǎng)，從而維護(hù)了中國國際社會(huì)公信力和負(fù)責(zé)任的國家形象。《巴黎協(xié)定》是2016年4月22日在紐約簽署的全球應(yīng)對(duì)氣候變化協(xié)定，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署感謝中國在協(xié)定訂立中所起的積極作用，感謝中國在全球環(huán)境治理中發(fā)揮的領(lǐng)導(dǎo)性作用[20]，這個(gè)共贏結(jié)果的背后其實(shí)就有非政府組織對(duì)于政府國際合作立場(chǎng)的協(xié)調(diào)影響。

(四)企業(yè)境外經(jīng)營(yíng)矛盾的化解者

企業(yè)以經(jīng)濟(jì)效益為立足點(diǎn)，無論是在境外業(yè)務(wù)拓展中還是在國際貿(mào)易中，常常會(huì)有潛在的風(fēng)險(xiǎn)。在企業(yè)的境外發(fā)展和國際交往領(lǐng)域，存在企業(yè)組織與非政府組織合作的必要空間。

2012年至今，中國對(duì)外直接投資一直名列世界前三位。2020年中國直接對(duì)外投資凈額為1,537億美元，占全球份額的20.2%，首次位居全球第一。截至2020年年底，中國2.8萬個(gè)對(duì)外投資者在國外境外設(shè)立直接投資企業(yè)4.5萬家，分布在全球189個(gè)國家地區(qū)，境外企業(yè)資產(chǎn)總額7.9萬億美元，累計(jì)對(duì)外直接投資存量25,806.6億美元，占全球存量的6.6%。截至2020年年末，中國對(duì)“一帶一路”沿線63個(gè)國家開展了直接投資，設(shè)立企業(yè)近1.1萬家，2013—2020年中國對(duì)沿線國家累計(jì)直接投資1,398.5億美元[21]。中資企業(yè)在所在國家繳稅總額和創(chuàng)造就業(yè)總數(shù)連年增加，但收獲的并不都是積極反饋和評(píng)價(jià)。因?yàn)樵趤喼?、非洲、拉美等地常常遭遇?dāng)?shù)丨h(huán)保組織、勞工組織、婦女組織等NGO的反對(duì)和沖擊，中資項(xiàng)目海外受挫經(jīng)常發(fā)生。2011年中緬密松水電站項(xiàng)目被緬甸政府叫停，2012年中緬萊比塘銅礦項(xiàng)目因民間抗議而停工，2014年中緬皎漂—昆明鐵路工程計(jì)劃擱淺；中柬柴阿潤(rùn)水壩項(xiàng)目遭到柬埔寨非政府組織的抵制而無法開工；在南美的尼加拉瓜運(yùn)河項(xiàng)目遭到當(dāng)?shù)孛耖g的十多次大規(guī)?？棺h；頻繁的社會(huì)抗?fàn)幊蔀槊佤斨匈Y礦企面臨的最大風(fēng)險(xiǎn)，在非洲的中非經(jīng)濟(jì)合作也屢屢遭到當(dāng)?shù)胤钦M織的責(zé)難[22]。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在中國企業(yè)海外投資面臨的各類風(fēng)險(xiǎn)中，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)占比高達(dá)20%，僅次于市場(chǎng)壁壘所占的22%[23]。

值得重視的是，有的中資企業(yè)尋求與中國的非政府組織合作，通過高調(diào)履行企業(yè)社會(huì)責(zé)任來化解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。如中國水利水電建設(shè)集團(tuán)與全球環(huán)境研究所(GEI)就老撾南俄5(NamNgum5)水電站的社區(qū)發(fā)展項(xiàng)目達(dá)成協(xié)議。GEI利用其專業(yè)化的服務(wù)，幫助庫區(qū)移民發(fā)展養(yǎng)殖項(xiàng)目和沼氣項(xiàng)目，在解決當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶生計(jì)問題的同時(shí)，也保護(hù)了環(huán)境，得到居民高度認(rèn)可。通過與GEI的合作，中水電的在地項(xiàng)目不僅開展順利，而且企業(yè)形象也大幅提升。

企業(yè)境外開拓發(fā)展中的遭遇致因很多，但中資企業(yè)在項(xiàng)目上多與當(dāng)?shù)卣賳T對(duì)話卻忽略與社區(qū)普羅大眾的融通、多關(guān)注經(jīng)濟(jì)效益而忽略社會(huì)責(zé)任是重要原因之一。許多海外中資企業(yè)在企業(yè)社會(huì)責(zé)任方面不擅長(zhǎng)、不專業(yè)，招致當(dāng)?shù)仃P(guān)系僵化和氣氛惡化，致使項(xiàng)目受阻。這一點(diǎn)在國家職能部門歷年報(bào)告中都沒有反映，更遑論將非政府組織納入企業(yè)海外投資運(yùn)營(yíng)的格局中。中資企業(yè)想在海外順利運(yùn)營(yíng)，除了要遵循當(dāng)?shù)氐姆梢酝猓€必須履行好社會(huì)責(zé)任，而在這一點(diǎn)上，中資企業(yè)需要借助非政府組織的理念、技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)并與其建立海外發(fā)展的伙伴關(guān)系。

同樣，國際合作和公共外交領(lǐng)域也難免會(huì)出現(xiàn)貿(mào)易糾紛和跨國行業(yè)利益爭(zhēng)端，解決這類問題不宜政府出面，企業(yè)要靠自己或者行業(yè)協(xié)會(huì)去解決。溫州是世界上最大的打火機(jī)生產(chǎn)基地，年產(chǎn)金屬打火機(jī)5億多只，占全球金屬打火機(jī)市場(chǎng)總量的60%—70%,其中1/3出口歐盟。2002年6月，歐盟決定對(duì)產(chǎn)自中國的打火機(jī)進(jìn)行反傾銷立案，溫州打火機(jī)協(xié)會(huì)在中國五金協(xié)會(huì)的指導(dǎo)下，邀請(qǐng)涉外法律專家到溫州舉行多次專題分析會(huì)，提出溫州打火機(jī)與歐洲企業(yè)生產(chǎn)的打火機(jī)有著本質(zhì)區(qū)別，溫州各打火機(jī)企業(yè)均屬民營(yíng)企業(yè)，不存在政府補(bǔ)貼問題，其產(chǎn)品不屬于“低于成本銷售”的傾銷范疇。歐洲打火機(jī)進(jìn)口商協(xié)會(huì)出于行業(yè)批發(fā)和銷售網(wǎng)絡(luò)利益考慮，也應(yīng)中方協(xié)會(huì)要求對(duì)歐盟相關(guān)部門進(jìn)行游說。歐盟反傾銷委員會(huì)官員隨后赴溫州對(duì)涉訴企業(yè)的產(chǎn)品、銷售、財(cái)務(wù)等進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)核查，并如實(shí)向歐盟報(bào)告。最終，作為起訴方的歐洲打火機(jī)制造商聯(lián)合會(huì)撤回反傾銷申訴要求，溫州地區(qū)性行業(yè)利益和中國煙具行業(yè)在國際上的聲譽(yù)得以維護(hù)。

公共外交中既有政治外交也有經(jīng)濟(jì)外交，既有合作外交也有利益糾紛外交。無論哪一種，非政府組織都可以利用自己的民間性、獨(dú)立性、專業(yè)性、靈活性、公益性等獨(dú)特屬性，不帶偏見和意識(shí)形態(tài)地走上與利益糾紛方談判的桌臺(tái)，平起平坐、開誠布公、據(jù)理力爭(zhēng)地討價(jià)還價(jià)。除此之外，非政府組織還可以尋求國際同行的支持和幫助，形成爭(zhēng)端解決中的國際合作。

(五)全球治理體系的促進(jìn)者

與全球化共生的全球性問題的主要特點(diǎn)是：?jiǎn)慰扛鲊M織或政府間國際組織，都無法有效應(yīng)對(duì)全球化給人類帶來的新的生產(chǎn)和生活關(guān)系的壓力挑戰(zhàn)，而只能依靠世界范圍內(nèi)各利益相關(guān)者共同參與以解決全球性矛盾和難題。其中的各類非政府組織包括國際非政府組織，其超越傳統(tǒng)政治價(jià)值觀和國家地區(qū)利益觀的優(yōu)勢(shì)能夠彌補(bǔ)政府組織、政府間國際組織在全球治理中的褊狹。它們通過倡議、行動(dòng)、監(jiān)督等各種形式，推動(dòng)全球人類共同問題的解決，成為全球治理的一個(gè)重要主體。

1.引領(lǐng)全球公益慈善。20世紀(jì)80年代以后，隨著全球一體化發(fā)展，非政府組織在全球治理中的重要性逐漸凸顯出來。一些傳統(tǒng)的慈善、救助、環(huán)境、和平發(fā)展、勞動(dòng)權(quán)益、弱群權(quán)利保護(hù)領(lǐng)域的非政府組織得到廣泛接納，以彌補(bǔ)政府在滿足社會(huì)福利、支持國際人道、促進(jìn)國家發(fā)展等方面的失靈。行會(huì)商會(huì)、科學(xué)技術(shù)、醫(yī)療衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施等方面的非政府組織規(guī)模也迅速增長(zhǎng)，尤其是國際非政府組織在全球治理中成為重要角色，它們通過自愿結(jié)社的形式，在全球公共領(lǐng)域起到組織、形塑、表達(dá)“世界公民”的觀點(diǎn)，成為全球公益慈善行動(dòng)的引領(lǐng)者。

2.完善全球行為規(guī)范。世界公認(rèn)全球治理的主導(dǎo)者是聯(lián)合國，而作為聯(lián)合國所屬機(jī)構(gòu)的經(jīng)社理事會(huì)則為各類非政府組織構(gòu)建了參與全球治理的機(jī)制。它們參與建立國際治理規(guī)則，與各國政府組織、政府間國際組織等一道建立起國際行為規(guī)范。例如，許多健康醫(yī)療類國際非政府組織與世界衛(wèi)生組織合作，應(yīng)對(duì)傳染性疾病的侵害；食品醫(yī)療和科學(xué)類國際非政府組織與聯(lián)合國糧農(nóng)組織合作，建立食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)；國際酒店餐飲協(xié)會(huì)與世界旅游組織和聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署合作，促進(jìn)旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展；國際電信行業(yè)非政府組織參與管理電磁頻譜、衛(wèi)星軌道和電信標(biāo)準(zhǔn)化等；國際商會(huì)準(zhǔn)則成為全球諸多貿(mào)易領(lǐng)域的規(guī)制；等等。非政府組織在全球法治領(lǐng)域直接參與和推動(dòng)了《聯(lián)合國氣候變化框架公約》《關(guān)于環(huán)境保護(hù)的南極條約環(huán)境議定書》《國際瀕危物種貿(mào)易公約》《世界遺產(chǎn)公約》《生物多樣性公約》《國際荒漠化防治公約》《禁止酷刑公約》《渥太華禁雷公約》《集束彈藥公約》《兒童權(quán)利公約》等的制定，對(duì)《建立世界貿(mào)易組織協(xié)定》《與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)定》《農(nóng)業(yè)協(xié)定》等產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)性影響[24]。

3.推動(dòng)企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任。大型企業(yè)和跨國公司往往被認(rèn)為是許多全球問題的來源，國際非政府組織與行業(yè)相關(guān)的政府間國際組織合作，建立了企業(yè)行為準(zhǔn)則和經(jīng)營(yíng)倫理規(guī)范，引導(dǎo)了企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任。例如，環(huán)境責(zé)任經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟(CERES)于1989年提出包含十條內(nèi)容的企業(yè)行為規(guī)定即《瓦爾德斯原則》，后經(jīng)修改成為《環(huán)境責(zé)任經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟原則》并于1992年頒布。另一個(gè)重要的準(zhǔn)則是由社會(huì)責(zé)任國際(SAI)制定的社會(huì)責(zé)任SA8000標(biāo)準(zhǔn)，適用于世界各地任何行業(yè)和不同規(guī)模的公司，與ISO9000質(zhì)量管理體系及ISO14000環(huán)境管理體系一樣，都是可被第三方認(rèn)證機(jī)構(gòu)使用的企業(yè)認(rèn)證國際標(biāo)準(zhǔn)。類似的還有大量行業(yè)類國際NGO制定的會(huì)員倫理準(zhǔn)則，是具有很強(qiáng)約束性的行業(yè)規(guī)范。

4.督促各類組織兌現(xiàn)責(zé)任承諾。各類非政府組織參與建立的經(jīng)濟(jì)社會(huì)治理規(guī)范，形塑著全球相關(guān)領(lǐng)域的責(zé)任價(jià)值取向，國家組織、公司組織、各類非政府組織和這些組織的成員都嵌入其中，并受到潛移默化的影響[25]。國際非政府組織還通過倡導(dǎo)游說和監(jiān)督，督促國家政府和政府間國際組織真正執(zhí)行這些治理規(guī)范。例如，氣候行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)(CAN)觀察監(jiān)督國際環(huán)境協(xié)議的履行；婦女環(huán)境與發(fā)展組織(WEDD)跟蹤聯(lián)合國有關(guān)環(huán)境和婦女問題協(xié)定的執(zhí)行情況；國際計(jì)劃(PI)致力于促進(jìn)各國兒童權(quán)益保障；第三世界網(wǎng)絡(luò)(TWN)嚴(yán)查由國家、政府間國際組織及國際發(fā)展類NGO組織實(shí)施的發(fā)展項(xiàng)目的進(jìn)程與結(jié)果。這些都是對(duì)關(guān)系到人類命運(yùn)共同體的全球治理實(shí)踐的生動(dòng)詮釋，從中可以看到，非政府組織的確是全球治理的重要支柱之一。

三、非政府組織參與全球治理的時(shí)機(jī)

國家在改革開放全面發(fā)展中經(jīng)濟(jì)實(shí)力的不斷積累和增強(qiáng)、逐漸明晰的人類命運(yùn)共同體理念和國際事務(wù)參與意愿、“一帶一路”經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間的趨于形成等，都為中國非政府組織“走出去”參與有關(guān)全球治理議題創(chuàng)造了有利時(shí)機(jī)。

(一)國力提升創(chuàng)造了條件

參與國際事務(wù)和全球治理需要一定的實(shí)力支撐。廣義上的國際事務(wù)合作不僅是對(duì)合作方都存在利害關(guān)系的合作，還包括以強(qiáng)幫弱的國際公益國際慈善，這實(shí)際上是全球治理中很普遍的一種形式。

“以強(qiáng)幫弱”是國際社會(huì)的傳統(tǒng)，迄今為止，以O(shè)ECD國家為主的“發(fā)展援助委員會(huì)”(DAC)成員依然維持在國際發(fā)展合作領(lǐng)域的主導(dǎo)地位，但多種原因?qū)е?018年的總體援助規(guī)模延續(xù)了2016年以來的下降趨勢(shì)，ODA凈支付額為1,493億美元，較2017年減少2.7%。在29個(gè)DAC成員國中，有12個(gè)國家的援助資金下滑，其中，意大利(-21.3%)、葡萄牙(15.6%)、芬蘭(-14.6%)、希臘(-14.5%)和日本(-13.4%)降幅最為明顯。這導(dǎo)致對(duì)最不發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的一般援助額下降，其中，DAC提供的人道主義援助總額為153億美元，實(shí)際減少8%[26]。在這個(gè)責(zé)任空缺需要填補(bǔ)時(shí)，中國、印度、沙特等國家正在成為國際發(fā)展合作的新力量。

改革開放助力的中國經(jīng)濟(jì)體量已經(jīng)位列全球第二位，對(duì)中國參與國際事務(wù)、承擔(dān)公共責(zé)任產(chǎn)生了相輔相成的影響。相關(guān)數(shù)據(jù)也對(duì)這一關(guān)系常識(shí)予以證明。中華人民共和國成立后到2010年的約60年間，共向166個(gè)國家和地區(qū)提供了近4,000億元人民幣的援助[27]，而根據(jù)AidData統(tǒng)計(jì)(5)AidData是美國威廉瑪麗大學(xué)的一個(gè)研究實(shí)驗(yàn)室，研究與披露各國公共外交的指標(biāo)，包括財(cái)政、文化、精英對(duì)精英、交流和信息等。，中國在2000—2016年間的ODA性質(zhì)援助金額共480億美元，相當(dāng)于3,360億人民幣，也就是說這17年的外援規(guī)模占過去60年外援規(guī)模的84%。梳理現(xiàn)有數(shù)據(jù)，可以清楚看到國家經(jīng)濟(jì)和財(cái)政總量與對(duì)外援助規(guī)模的對(duì)應(yīng)關(guān)系。2000年之前雖然對(duì)外援助增長(zhǎng)率高，但GDP基數(shù)規(guī)模小，所以年度外援規(guī)模在10億美元之內(nèi)。2000年以后，在基數(shù)規(guī)模逐步增大的同時(shí)，依然保持10%左右的援助增長(zhǎng)率，2002年中國達(dá)到12萬億元的GDP和1.89萬億元的財(cái)政總量，年度外援資金規(guī)模上升至20億美元；2009年達(dá)到34萬億元的GDP和6.84萬億元的財(cái)政總量，年度外援資金增至29億美元；2016年達(dá)到74.4萬億元的GDP和16萬億元的財(cái)政總量，年度外援資金規(guī)模上升至126億美元。2019年中國GDP已經(jīng)達(dá)到了99萬億元，人均GDP達(dá)到約1萬美元，年度外援資金規(guī)模突破200億美元。

公益外援資金規(guī)模隨著一個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展而增長(zhǎng)，這也就預(yù)示著中國非政府組織可能有機(jī)會(huì)參與到ODA項(xiàng)目中。雖然中國習(xí)慣于政府和企業(yè)的支援方式，但畢竟時(shí)代在發(fā)展、理念在變化，再加上國外援助經(jīng)驗(yàn)的啟發(fā)，應(yīng)當(dāng)有一定份額和一些不適宜政府和企業(yè)的援助合作可以由非政府組織來承擔(dān)，使其緊緊圍繞可持續(xù)發(fā)展議題和人類命運(yùn)共同體的目標(biāo)，在關(guān)乎人的生命權(quán)、健康權(quán)、發(fā)展權(quán)等領(lǐng)域發(fā)揮專長(zhǎng)。

(二)人類命運(yùn)共同體理念下的契機(jī)

中國的全球責(zé)任意識(shí)由來已久，但真正具有現(xiàn)代性的認(rèn)識(shí)還是在經(jīng)濟(jì)積累和國力逐漸增強(qiáng)之后。繼2012年黨的十八大提出“要倡導(dǎo)人類命運(yùn)共同體意識(shí)”后，習(xí)近平總書記于2015年9月在紐約聯(lián)合國總部發(fā)表講話時(shí)進(jìn)一步提出：“當(dāng)今世界，各國相互依存、休戚與共。我們要繼承和弘揚(yáng)聯(lián)合國憲章的宗旨和原則，構(gòu)建以合作共贏為核心的新型國際關(guān)系，打造人類命運(yùn)共同體?！盵28]長(zhǎng)期以來，世界各國都不同程度地經(jīng)受著糧食安全、資源短缺、氣候變化、網(wǎng)絡(luò)攻擊、人口爆炸、環(huán)境污染、疾病侵?jǐn)_、毒品犯罪、自然災(zāi)難等生存發(fā)展問題的壓力，從而成為“全球可持續(xù)發(fā)展”和“人類命運(yùn)共同體”的認(rèn)識(shí)來源。既然是全球的問題、人類的問題，那其中的投入產(chǎn)出就帶有“純粹國際公共物品”的性質(zhì)，各國政府面對(duì)問題不僅可能“各人自掃門前雪”，還會(huì)因吝惜成本而“搭便車”。這就是“全球可持續(xù)發(fā)展”和“人類命運(yùn)共同體”遇到的挑戰(zhàn)，而這也就成為非政府組織顯示優(yōu)勢(shì)的契機(jī)。從理論上講，非政府組織與政府組織和政府間組織的根本區(qū)別，就是它的公益慈善追求和非官方非營(yíng)利性，與“人類命運(yùn)共同體”相關(guān)的國際公共物品的供給具有自然契合性，在國際事務(wù)合作中是難得的“中性力量”。受制于傳統(tǒng)理念和自身能力，中國非政府組織在國際合作中幾乎沒有多少機(jī)會(huì)，今天隨著我國“人類命運(yùn)共同體”理念的確立，中國非政府組織在全球治理的國際空間中應(yīng)該會(huì)找到用武之機(jī)。

(三)“一帶一路”格局中的機(jī)遇

2013年“一帶一路”的實(shí)施對(duì)國際合作影響深遠(yuǎn)，推進(jìn)了中國企業(yè)“走出去”的步伐。截至2018年年末，中國境內(nèi)投資者在63個(gè)“一帶一路”國家設(shè)立境外企業(yè)超過1萬家，覆蓋18個(gè)經(jīng)濟(jì)行業(yè)大類。從2013年到2018年，中國累計(jì)在“一帶一路”沿線國家(地區(qū))直接投資986.2億美元(6)2018年中國對(duì)“一帶一路”沿線國家前10大直接投資國：1.新加坡641,126萬美元,占比35.82%；2.印度尼西亞186,482萬美元，占比10.43%；3.馬來西亞166,270萬美元，占比9.34%；4.老撾124,179萬美元，占比6.95%；5.越南115,083萬美元，占比6.46%；6.阿拉伯聯(lián)合酋長(zhǎng)國108,101萬美元，占比6.07%；7.柬埔寨77,834萬美元，占比4.48%；8.泰國73,729萬美元，占比4.19%；9.俄羅斯聯(lián)邦72,524萬美元，占比4.1%；10.孟加拉國54,365萬美元，占比3.0%。數(shù)據(jù)來源：中國商務(wù)部、國家統(tǒng)計(jì)局、國家外匯管理局《2018年度中國對(duì)外直接投資統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。。

為配合“一帶一路”倡議，中國正全方位地推進(jìn)國際區(qū)域合作，包括大湄公河次區(qū)域合作以及“中蒙俄、新亞歐大陸橋、中國—中亞—西亞、中國—中南半島、中巴、孟中印緬等六大經(jīng)濟(jì)走廊”建設(shè)等。在這一過程中，中國的一些區(qū)域合作計(jì)劃很容易與相關(guān)國家在一些領(lǐng)域發(fā)生利益交叉和沖突，僅絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶便存在多個(gè)區(qū)域合作計(jì)劃，包括美國的“大中亞地區(qū)合作和發(fā)展伙伴計(jì)劃”、“新絲綢之路”計(jì)劃、“跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)議”，俄羅斯主導(dǎo)的“歐亞經(jīng)濟(jì)共同體”，日本的“新絲路外交計(jì)劃”等。值得關(guān)注的是，近期中國開展的一些境外合作項(xiàng)目遭到抵制甚至擱淺，其主要阻力并非來自國外政府或黨派，而是非政府組織的干擾。解決這個(gè)沖突，靠傳統(tǒng)的“政府對(duì)政府”(G2G)很難實(shí)現(xiàn)，只靠政府自身也很難實(shí)現(xiàn)，讓非政府組織介入是一條解決途徑。

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要“引導(dǎo)更多社會(huì)力量投入‘一帶一路’建設(shè)，努力形成政府、市場(chǎng)、社會(huì)有機(jī)結(jié)合的合作模式，形成政府主導(dǎo)、企業(yè)參與、民間促進(jìn)的立體格局”[29]。中國在推進(jìn)國際區(qū)域合作中應(yīng)提倡企業(yè)和本國非政府組織合作，讓非政府組織加入與企業(yè)在地政府和非政府組織的對(duì)話溝通，增加項(xiàng)目的透明度，規(guī)避可能存在的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，了解底層民眾的訴求，避免項(xiàng)目與民眾實(shí)際需求相脫節(jié)。中國應(yīng)將非政府組織當(dāng)作推動(dòng)國際區(qū)域合作的重要角色，有針對(duì)性地支持重點(diǎn)合作區(qū)域的非政府組織，企業(yè)在投資中可以設(shè)立獨(dú)立的基金會(huì)組織予以援助。為配合“一帶一路”倡議實(shí)施，可扶持國內(nèi)有影響的非政府組織走出去，提升其國際化程度，鼓勵(lì)他們?cè)诃h(huán)境保護(hù)、扶貧、文化交流等方面建立跨區(qū)域的國際非政府組織，改善中國的海外投資環(huán)境[22]。

四、結(jié)語

包括非政府組織在內(nèi)的多元主體參與全球治理，是一個(gè)非常不同于傳統(tǒng)政府治理的機(jī)制和模式，其中需要關(guān)注的要點(diǎn)包括：第一，全球治理的目的是相關(guān)方或全球各方的利益增值，包括解決單個(gè)主體難以解決的共同問題、達(dá)致共同認(rèn)可的目標(biāo)、增進(jìn)相關(guān)方的認(rèn)同和提升合作緊密程度等；第二，國際合作主體是雙邊、多邊乃至全球共同利益范圍內(nèi)的既有政府組織、政府間國際組織，也包括非政府組織和跨國公司以及各類民間組織的相應(yīng)組合，其中，非政府組織在國際事務(wù)合作效率方面具有獨(dú)特性；第三，非政府組織的中性、自主、彈性、快捷特點(diǎn)，使其在國際事務(wù)和全球治理中具有超越國家主體的比較優(yōu)勢(shì)，無論國家軟實(shí)力建設(shè)，還是全球治理體系建設(shè)，非政府組織的參與都有不可替代的積極效果；第四，一個(gè)國家的軟實(shí)力既來自政府主導(dǎo)的外交行動(dòng)，也包括非政府組織在國際慈善道義活動(dòng)中體現(xiàn)的文化、習(xí)慣、規(guī)范和正義的影響力，這是一個(gè)國家的公信力和魅力建設(shè)與維護(hù)中很重要的組成部分；第五，中資企業(yè)在海外他國謀求順利發(fā)展，除了要遵循當(dāng)?shù)氐姆梢酝?，還要考慮與本國非政府組織建立伙伴關(guān)系，借助非政府組織的理念、技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)來履行好社會(huì)責(zé)任，這對(duì)于化解企業(yè)在異國他鄉(xiāng)遇到的沖突有所幫助；第六，非政府組織超越國家地區(qū)利益觀的特點(diǎn)，能夠彌補(bǔ)政府組織、政府間國際組織在全球治理中的局限，非政府組織通過倡議、行動(dòng)、監(jiān)督等形式推動(dòng)全球人類共同問題的解決，是全球治理中一個(gè)不可缺少的參與主體。