政黨整合型熟人社區(qū)治理：老舊社區(qū)治理模式探索
——以Y市D社區(qū)為樣本

◎秦小建，朱俊亭

華中科技大學(xué) 法學(xué)院，武漢430074

一、問(wèn)題的提出

相較于滕尼斯眼中由親密交往、共同情感、價(jià)值認(rèn)同等自發(fā)形成的共同體式社區(qū)[1]，我國(guó)的社區(qū)更具有建制性特征，既是個(gè)體在現(xiàn)代社會(huì)的安身之所，亦是國(guó)家基層政權(quán)建設(shè)與社會(huì)治理體系的重要構(gòu)成，還被視為單位制解體后行政編組的一種替代方式[2]。在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中，社區(qū)作為基本單元發(fā)揮著根底性作用。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：“社區(qū)是黨和政府聯(lián)系、服務(wù)居民群眾的‘最后一公里’，要健全社區(qū)管理和服務(wù)體制，整合各種資源，增強(qiáng)社區(qū)公共服務(wù)能力?！盵3]20世紀(jì)初，自如火如荼的社區(qū)建設(shè)運(yùn)動(dòng)開(kāi)展以來(lái)，社區(qū)治理也迅速進(jìn)入理論研究的視野，并產(chǎn)生豐碩的研究成果?？v觀當(dāng)前關(guān)于社區(qū)治理的研究，無(wú)論是諸如政社合作、協(xié)同治理、多中心治理、整體性治理等宏觀治理模式的提煉，抑或以網(wǎng)格化治理、情感治理、社會(huì)資本培育等為代表的微觀行動(dòng)路徑，強(qiáng)調(diào)多元主體的共同參與已成為我國(guó)社區(qū)治理研究的基本共識(shí)和治理實(shí)踐的不二選擇。

既有研究在一定程度上回應(yīng)了黨對(duì)基層社會(huì)治理作出的戰(zhàn)略性部署和現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型過(guò)程中社區(qū)治理的現(xiàn)實(shí)性需求，也在某些方面把握了社區(qū)治理的復(fù)雜過(guò)程與內(nèi)在機(jī)理，但沒(méi)有很好地觀照到轉(zhuǎn)型時(shí)期不同類型社區(qū)治理中的不同要點(diǎn)，而試圖將一種普遍性的治理模式運(yùn)用到所有類型的社區(qū)中去。社區(qū)的類型化治理尚沒(méi)有引起理論與實(shí)務(wù)界的廣泛關(guān)注，造成理想化的治理框架或統(tǒng)一性的制度安排無(wú)法完全契合不同類型的社區(qū)情境。

當(dāng)前，我國(guó)城市社會(huì)中至少存在三種類型的社區(qū)。第一種是典型的商品房社區(qū)，在商品房銷售時(shí)代產(chǎn)生，居民之間通常相互不熟悉，形成鮑曼[4]等所言的陌生社會(huì)，社區(qū)的管理問(wèn)題與服務(wù)需求通常直接與物業(yè)公司對(duì)接，傾向于市場(chǎng)化的治理模式。第二種是在城市化的過(guò)渡階段形成的特殊類型——城中村社區(qū)、回遷安置房社區(qū)，它們被動(dòng)接受了城市化，卻由于轉(zhuǎn)制的不完全而在一定程度上保留了農(nóng)村社區(qū)的特征。城中村與回遷安置社區(qū)涉及城鄉(xiāng)制度的轉(zhuǎn)軌問(wèn)題，更多依賴于行政主導(dǎo)模式。第三種是在我國(guó)單位制解體之前，由政府和單位共同出資建設(shè)的職工居住區(qū)——老舊社區(qū)(1)本文中“老舊社區(qū)”特指在我國(guó)單位制解體前由政府和單位共同出資建設(shè)的職工居住區(qū)，其他建于20世紀(jì)八九十年代但性質(zhì)不同的小區(qū)不在此論述范圍內(nèi)。。20世紀(jì)八九十年代各地老城區(qū)曾廣泛建立這種社區(qū)，至今體量依然很大，居民戶超過(guò)4,200萬(wàn)，涉及40億平方米以上的建筑面積[5]，卻是理論研究中最容易被忽略的一種社區(qū)類型。

老舊社區(qū)治理茲事體大，其意義不僅在于解決當(dāng)前橫亙?cè)诂F(xiàn)代化轉(zhuǎn)型中的基層社會(huì)治理難題，還在于一方面如果不理順這些難題，將來(lái)對(duì)老舊社區(qū)的拆遷改造將會(huì)衍生更多問(wèn)題；另一方面，當(dāng)下所有新建商品房社區(qū)幾十年后同樣可能面臨類似于老舊社區(qū)因落后時(shí)代發(fā)展而導(dǎo)致的治理頑疾問(wèn)題。對(duì)老舊社區(qū)治理難題的解答，能夠?yàn)槲磥?lái)大量的新一批老舊社區(qū)提供參考。近年來(lái)，黨和國(guó)家開(kāi)始關(guān)注到老舊社區(qū)的問(wèn)題，2020年7月，國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)《關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出老舊小區(qū)改造的基本任務(wù)、實(shí)施機(jī)制等；黨的十九屆五中全會(huì)亦明確提出“實(shí)施城市更新行動(dòng)……加強(qiáng)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造和社區(qū)建設(shè)”的要求[6]。2021年，全國(guó)“兩會(huì)”政府工作報(bào)告再次提出實(shí)施城市更新行動(dòng)的舉措，初步確定5.3萬(wàn)個(gè)老舊小區(qū)改造的目標(biāo)。根據(jù)這一目標(biāo)，國(guó)家發(fā)改委、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部分別印發(fā)了《2021年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》和《城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造可復(fù)制政策機(jī)制清單(第三批)》，為老舊小區(qū)改造勾勒出具體的施工圖。

老舊化改造僅僅只是治理的第一步，無(wú)法從根本上打破老舊社區(qū)的內(nèi)在藩籬。除了老和舊這些共性的硬件問(wèn)題以外，社區(qū)內(nèi)復(fù)雜的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和歷史遺留的制度慣性也加劇著其與現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型之間的張力。可以說(shuō)，老舊社區(qū)的治理情境比其他類型社區(qū)更加復(fù)雜和特殊，學(xué)界念茲在茲的西方現(xiàn)代治理理論顯然無(wú)法直接適用于具有中國(guó)特色的老舊社區(qū)。這是由于，盡管改革開(kāi)放打破了總體性社會(huì)，但我國(guó)并不具備西方市民社會(huì)成熟的自治條件，政黨整合型治理貫穿著從政社一體到政社分離后的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型全過(guò)程，才得以將社會(huì)重新凝聚為一個(gè)生動(dòng)耦合的整體[7]。自黨的十九屆四中全會(huì)提出“健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治法治德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系”以來(lái)，黨的十九屆六中全會(huì)再次強(qiáng)調(diào)這一思路，并提出“推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，建設(shè)共建共治共享的社會(huì)治理制度，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體”[8]。政黨整合的視角已從宏觀的國(guó)家治理體系延伸至微觀的基層社會(huì)領(lǐng)域，這一整合視域的轉(zhuǎn)移深刻體現(xiàn)在當(dāng)前黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的鮮活實(shí)踐中，亦為老舊社區(qū)的治理提供了有益思路。與此同時(shí)，老舊社區(qū)因過(guò)去單位制的聯(lián)結(jié)，蘊(yùn)含著豐富的熟人資源和道德資源，如何在基層黨組織的整合下有效盤(pán)活這些資源，是突破老舊社區(qū)治理難題的一個(gè)切入點(diǎn)。

Y市D社區(qū)是典型的老舊社區(qū)，近年來(lái)隨著社會(huì)的轉(zhuǎn)型與發(fā)展，居民對(duì)美好生活的需求與傳統(tǒng)治理機(jī)制之間的矛盾日益突出。D社區(qū)在基層黨組織的整合基礎(chǔ)上，打造出一種融合自治、法治與德治的現(xiàn)代熟人社區(qū)模式，不僅實(shí)現(xiàn)了老舊社區(qū)治理能力的再生產(chǎn)，而且挖掘出以自身為代表的老舊社區(qū)治理樣本。有鑒于此，本文在總結(jié)老舊社區(qū)復(fù)雜治理情境的基礎(chǔ)上，考察D社區(qū)的治理實(shí)踐，梳理其實(shí)踐邏輯，從而為老舊社區(qū)治理提供一定的經(jīng)驗(yàn)借鑒。

二、老舊社區(qū)治理的復(fù)雜情境

作為我國(guó)城鎮(zhèn)住房制度改革的特殊產(chǎn)物，老舊社區(qū)經(jīng)歷了從單位制向社區(qū)制的轉(zhuǎn)軌，不僅在面貌上烙下歷史演變的滄桑痕跡，而且深刻體現(xiàn)了不同歷史時(shí)期經(jīng)濟(jì)制度與文化觀念等方面的碰撞與交融?，F(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型急劇，面對(duì)日益嚴(yán)峻的老舊化、居民群體逐漸利益分化、公共精神日趨匱乏等問(wèn)題，老舊社區(qū)尚未做好充分的心理準(zhǔn)備，也缺乏相應(yīng)的整合機(jī)制和整合能力，導(dǎo)致其治理情境更為復(fù)雜。

(一)集體危害品累積與治理格局碎片化

老舊社區(qū)內(nèi)因管理不善而產(chǎn)生危害的集體物品或公共空間被稱為集體危害品[9]，尤其指因建設(shè)年代久遠(yuǎn)而損耗的各種硬件設(shè)備，諸如線路老化、下水道堵塞、墻面墻體破裂等。部分老舊社區(qū)處于無(wú)門(mén)崗、無(wú)封閉圍墻、無(wú)電子防盜裝置、無(wú)路燈照明的四無(wú)狀態(tài)，存在治安管理隱憂[10]。建筑規(guī)劃與布局一般缺乏前瞻性，如空間設(shè)置沒(méi)有充分考慮停車需求，當(dāng)前車位供應(yīng)遠(yuǎn)低于實(shí)際需求，亂停違?，F(xiàn)象頻現(xiàn)，甚至因此引發(fā)糾紛。道路較為狹窄，既沒(méi)有采用人車分離設(shè)計(jì)，也沒(méi)有專門(mén)的消防通道，安全隱患較大。公共空間衛(wèi)生條件一般較差，居民通過(guò)搭建或存放私人物品擠占公共空間，各式各樣的圍欄、鐵皮屋、停車棚參差不齊，社區(qū)建筑形態(tài)雜亂。

老舊社區(qū)的這些集體危害品是在單位制解體后逐漸累積的，單位曾依托資源分配承擔(dān)著職工家屬區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施配套的職責(zé)，國(guó)家亦通過(guò)單位實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的高度控制與整合[11]。單位制解體后，原先的職工家屬區(qū)回歸私人生活空間，不再具有與生產(chǎn)空間的重疊性，并從國(guó)家的控制體系中釋放出來(lái)，以居民自治作為生活空間的主要運(yùn)行機(jī)制。在對(duì)單位的長(zhǎng)期依附下，老舊社區(qū)的自治基礎(chǔ)薄弱，作為自治性組織的居委會(huì)因疲于應(yīng)付行政指標(biāo)任務(wù)而弱化了自治功能。政府部門(mén)雖有資源支持的意愿，但面對(duì)大量公共物品、公共空間的修繕維護(hù)問(wèn)題，條塊分割、功能分散的行政部門(mén)難以擔(dān)當(dāng)起統(tǒng)合與兜底的重任，更鮮有專業(yè)的社會(huì)組織進(jìn)入其中協(xié)助解決問(wèn)題。由于缺乏具有統(tǒng)籌能力的主體，老舊社區(qū)治理呈現(xiàn)出碎片化的格局，尚未形成穩(wěn)定的治理結(jié)構(gòu)，被迫任由集體危害品累積。

(二)復(fù)雜產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)與群體利益分化

老舊社區(qū)大多建于20世紀(jì)末商品房住房制度改革前，由單位和國(guó)家共同出資建成，收取遠(yuǎn)低于市場(chǎng)價(jià)格的費(fèi)用，具有單位福利性質(zhì)。一般由多個(gè)單位合作開(kāi)發(fā)，轄區(qū)內(nèi)產(chǎn)權(quán)單位數(shù)量較多。單位制解體后，老舊社區(qū)盡管在很大程度上保留了單位社區(qū)的屬性，但產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)更加復(fù)雜，包含單位所有房、全權(quán)商品房、回遷房、出租房等形式在內(nèi)。有的產(chǎn)權(quán)仍歸單位所有，職工支付居住租金；有的單位將產(chǎn)權(quán)賣(mài)給職工；還有的老舊社區(qū)在后期又增建了商品房樓棟；甚至部分單位因破產(chǎn)倒閉、分立、合并，致使產(chǎn)權(quán)主體更加繁雜。

由于產(chǎn)權(quán)形式關(guān)涉社區(qū)的管理歸屬、配套服務(wù)等問(wèn)題，單位制解體和住房制度改革后，日漸紛亂的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)增加了老舊社區(qū)的治理難度，尤其體現(xiàn)在產(chǎn)權(quán)差異性所致的群體分化與利益整合困境。原先的老舊社區(qū)在單位的庇佑與控制體系下，具有共同的利益訴求和價(jià)值情感歸宿，但轉(zhuǎn)型后的老舊社區(qū)剝離了單位的管控與整合職能，淪為高度異質(zhì)性的疏散個(gè)體的臨時(shí)棲息地，而無(wú)法形成一種組織良好、運(yùn)行有序的社會(huì)單元。復(fù)雜多樣的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)直接導(dǎo)致社區(qū)居民的利益分化，企事業(yè)單位職工、外來(lái)租住人口、拆遷回遷人口、市場(chǎng)購(gòu)房者等不同類型的居民在社區(qū)治理中具有不同的訴求。老舊社區(qū)無(wú)論是內(nèi)生資源還是外部投入資源都極為有限，如何在利益分化的背景下將有限的治理資源公平分配給不同的居民，是老舊社區(qū)治理中最為棘手的問(wèn)題之一。

(三)傳統(tǒng)思維模式與現(xiàn)代公共服務(wù)需求的矛盾

老舊社區(qū)的復(fù)雜治理情境并非僅限由單一歷史原因造成的老和舊等物質(zhì)形態(tài)問(wèn)題，還深刻肇源于社區(qū)居民傳統(tǒng)的思維模式。老舊社區(qū)居民以年老者數(shù)量居多，大多已從單位退休或下崗，自治意識(shí)和市場(chǎng)意識(shí)薄弱，物業(yè)消費(fèi)意愿低。由于生活在一個(gè)單位包攬一切的特殊年代，單位作為代理人承擔(dān)了職工住房、教育、醫(yī)療等現(xiàn)代意義上的社會(huì)保障內(nèi)容，在國(guó)家與單位的長(zhǎng)期關(guān)懷下，老舊社區(qū)年老居民已形成依賴慣性。即便單位制解體，過(guò)去曾由國(guó)家與單位提供的公共服務(wù)部分已轉(zhuǎn)移給市場(chǎng)，由個(gè)人自行買(mǎi)單，但居民卻沒(méi)有扭轉(zhuǎn)傳統(tǒng)的思維觀念，依然處處尋求國(guó)家的關(guān)照。

不僅如此，隨著人們對(duì)美好生活的追求愈加強(qiáng)烈，老舊社區(qū)居民的現(xiàn)代公共服務(wù)需求也愈加多元化，在便民利民、衛(wèi)生保健、文體娛樂(lè)活動(dòng)等方面需求并不弱于其他類型社區(qū)，其釋放的大量現(xiàn)代公共服務(wù)需求超出國(guó)家投入資源的承載限度，居民又不愿意或沒(méi)有能力向市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。由此構(gòu)成老舊社區(qū)復(fù)雜治理情境的惡性循環(huán)，即社區(qū)公共服務(wù)呈現(xiàn)出不完全、低覆蓋特征，居民低消費(fèi)能力又導(dǎo)致市場(chǎng)化的供給機(jī)制不健全，老舊社區(qū)難以真正邁入現(xiàn)代化的治理軌道。

三、老舊社區(qū)治理的實(shí)踐探索：以Y市D社區(qū)為樣本

(一)Y市D社區(qū)基本情況介紹

Y市D社區(qū)是我國(guó)中部縣級(jí)市的老舊社區(qū)，人口規(guī)模超一萬(wàn)五千余人。社區(qū)內(nèi)建筑大多建于20世紀(jì)末，老舊化特征顯著。轄區(qū)內(nèi)有28家單位，既包括教師宿舍小區(qū)、老國(guó)稅局宿舍小區(qū)、棉紡廠小區(qū)等眾多單位型小區(qū)，又包括少量商品房小區(qū)。目前，有些單位已將產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓給職工，個(gè)別單位繼續(xù)代管房產(chǎn)，還有部分國(guó)有資產(chǎn)建筑，社區(qū)內(nèi)產(chǎn)權(quán)形式繁雜，給規(guī)范統(tǒng)一的管理帶來(lái)不便。除了歷史遺留下來(lái)的集體危害品以外，D社區(qū)物業(yè)管理問(wèn)題也較為突出，雖然大多數(shù)年老居民有穩(wěn)定的退休金收入，但不愿購(gòu)買(mǎi)物業(yè)服務(wù)，一些物業(yè)公司因無(wú)法收繳費(fèi)用而退出，還有些小區(qū)沒(méi)有組建業(yè)主委員會(huì)，客觀上導(dǎo)致無(wú)法聘請(qǐng)物業(yè)公司。D社區(qū)亦衍生出眾多現(xiàn)代化的公共服務(wù)或個(gè)性化服務(wù)需求，但居民鮮有共建共治共享的現(xiàn)代公民意識(shí)，而是囿于“等靠要”的傳統(tǒng)思維模式。

為了打破治理困境，D社區(qū)借鑒了以浙江楓橋、桐鄉(xiāng)等為代表的基層治理先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合自身實(shí)際有選擇性地引用并加以改造，依靠基層黨組織的整合，塑造了融合自治、法治、德治的現(xiàn)代熟人社區(qū)治理模式。

(二)Y市D社區(qū)治理實(shí)踐探索

1.發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用，整合社區(qū)治理結(jié)構(gòu)

自黨中央提出“把加強(qiáng)基層黨的建設(shè)、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)作為貫穿社會(huì)治理和基層建設(shè)的主線，以改革創(chuàng)新精神探索加強(qiáng)基層黨的建設(shè)引領(lǐng)社會(huì)治理的路徑”后[12]，D社區(qū)通過(guò)延伸黨的觸角，以基層黨建為媒介沉降治理單元，重新整合治理主體與資源，逐漸理順了治理主線。D社區(qū)首先將轄區(qū)內(nèi)的5,734戶居民按樓棟劃分為19個(gè)網(wǎng)格，以網(wǎng)格作為資源分配與服務(wù)下沉的基本單元，防止治理資源在社區(qū)層面被稀釋，緩解了資源供給與居民需求之間的結(jié)構(gòu)性矛盾。然后將支部建在網(wǎng)格中，以黨支部為中心形成一張強(qiáng)大的整合網(wǎng)絡(luò)，將居民小組、網(wǎng)格員、志愿服務(wù)隊(duì)、駐格警務(wù)等主體納入進(jìn)來(lái)，形成“五位一體”的網(wǎng)格治理結(jié)構(gòu)，促進(jìn)治理資源的有效聯(lián)動(dòng)與治理需求的精準(zhǔn)對(duì)接。

在這一治理結(jié)構(gòu)中，黨支部以黨建為契機(jī)挖掘治理空間，保證黨建活動(dòng)的務(wù)實(shí)性，同時(shí)作為統(tǒng)籌者及時(shí)調(diào)整治理策略，協(xié)調(diào)治理結(jié)構(gòu)之間的職能關(guān)系，確保對(duì)治理需求的全方位保障。網(wǎng)格員負(fù)責(zé)排查解決居民各類問(wèn)題，對(duì)于無(wú)法解決的問(wèn)題上傳到網(wǎng)格管理中心，交由相應(yīng)部門(mén)處理。在市級(jí)、街道職能部門(mén)的支持下，D社區(qū)依托社區(qū)吹哨、部門(mén)報(bào)到的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，將原先聚集在街道層面的職能觸點(diǎn)沉降到網(wǎng)格，及時(shí)處理網(wǎng)格管理中心上傳的任務(wù)清單。居民小組則在居委會(huì)和黨支部指導(dǎo)下開(kāi)展網(wǎng)格中的自治性事務(wù)。志愿服務(wù)隊(duì)由黨員發(fā)揮帶頭作用，凝聚社區(qū)居民力量共同組成，主要開(kāi)展各種便民利民活動(dòng)。駐格警務(wù)員針對(duì)社區(qū)治安管理隱憂，開(kāi)展接警、巡防、調(diào)解、清查、排查等工作，處理社區(qū)安全方面的問(wèn)題。通過(guò)治理結(jié)構(gòu)的整合，D社區(qū)基層黨組織不斷向“空白之處”擴(kuò)展，實(shí)現(xiàn)治理主體的逐漸補(bǔ)位，把控了社區(qū)治理的整體方向，也為后續(xù)常態(tài)化的自治機(jī)制奠定了基礎(chǔ)。

2.設(shè)立多元自治組織，激活社區(qū)公共精神

在復(fù)雜產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)下，群體利益分化導(dǎo)致老舊社區(qū)缺乏共同行動(dòng)力。D社區(qū)按照“先整合后自治”的思路，由基層黨組織以居民生活需求為導(dǎo)向突破集體行動(dòng)困境，引導(dǎo)居民從私人利益出發(fā)，通過(guò)自治組織進(jìn)一步去關(guān)心公共利益，在動(dòng)員群眾、組織群眾的過(guò)程中激活公共精神，將分化的居民凝聚為一個(gè)組織化的緊密生活共同體。

首當(dāng)其沖的是物業(yè)問(wèn)題?；鶎狱h組織不僅指導(dǎo)、督促各小區(qū)成立業(yè)主委員會(huì)，還協(xié)助業(yè)主委員會(huì)對(duì)不愿繳納物業(yè)費(fèi)的居民開(kāi)展溝通說(shuō)服工作，以黨費(fèi)補(bǔ)貼或彈性收費(fèi)的形式減輕部分困難戶的經(jīng)濟(jì)壓力。在黨組織的支持下，業(yè)主委員會(huì)根據(jù)各小區(qū)特色和居民消費(fèi)能力，探索出自主經(jīng)營(yíng)型、公益托管型和市場(chǎng)消費(fèi)型等三種物業(yè)管理模式，由此將社區(qū)物業(yè)納入正常運(yùn)行軌道。在后來(lái)的老舊小區(qū)改造中，業(yè)主委員會(huì)也發(fā)揮了積極作用，不僅出面收繳、續(xù)籌改造基金，鼓勵(lì)居民捐資捐物、投工投勞，還通過(guò)個(gè)人的社會(huì)資源獲取企業(yè)資助，解決了老舊化改造的資金短缺問(wèn)題。

對(duì)于一些涉及居民集體利益的社區(qū)事務(wù)，需要通過(guò)民主協(xié)商方式解決。在黨組織的指導(dǎo)下，D社區(qū)成立了民事民議、民事民評(píng)的自治性組織——居民議事會(huì)，與網(wǎng)格中的居民小組構(gòu)成垂直架構(gòu)。例如，社區(qū)中存在停車糾紛、擠占公共空間等問(wèn)題，居民議事會(huì)征求居民意見(jiàn)召開(kāi)會(huì)議，對(duì)公共區(qū)域進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，重新劃分停車位、消防通道、休閑娛樂(lè)區(qū)域，還專門(mén)劃撥一塊供老人種植蔬菜的地方，有效遏制了公共區(qū)域的雜亂現(xiàn)象。

為營(yíng)造崇德向善的良好氛圍，D社區(qū)由黨員干部帶頭，動(dòng)員德高望重的年老居民和熱心群眾成立道德評(píng)議會(huì)，每季度開(kāi)展一次“身邊好人”“文明家庭”等評(píng)議活動(dòng)，定期分享社區(qū)中道德先進(jìn)人物的事跡，利用熟人社會(huì)的輿論傳播效應(yīng)，引導(dǎo)居民樹(shù)立正確的價(jià)值觀。例如，社區(qū)曾出現(xiàn)過(guò)老人無(wú)人贍養(yǎng)的情況，道德評(píng)議會(huì)介入其中，督促老人子女履行贍養(yǎng)責(zé)任。在日常生活中，道德評(píng)議會(huì)及時(shí)出面協(xié)調(diào)解決一些鄰里矛盾、家庭糾紛、不文明行為等，有效提升了社區(qū)精神文明水平。

為引導(dǎo)群眾移風(fēng)易俗，減輕人情往來(lái)負(fù)擔(dān)，D社區(qū)黨組織發(fā)動(dòng)退休老干部和黨員居民成立“紅白理事會(huì)”，規(guī)范紅白事宜操辦，設(shè)立宴席申報(bào)、宴席規(guī)模、禮金標(biāo)準(zhǔn)等制度。對(duì)于不遵守規(guī)定的情況，理事會(huì)靈活阻攔，諸如向食品監(jiān)管部門(mén)申請(qǐng)食物安全鑒定、向交管部門(mén)舉報(bào)宴席人員酒駕行為、向城管部門(mén)舉報(bào)環(huán)境衛(wèi)生問(wèn)題等。嚴(yán)格遵守規(guī)定并起到模范帶頭作用的居民，可向道德評(píng)議會(huì)申請(qǐng)嘉獎(jiǎng)表彰。自該組織創(chuàng)建以來(lái)，D社區(qū)的紅白宴席減少30%以上。

3.創(chuàng)建家庭文明誠(chéng)信檔案制度，將自治、法治、德治相融合

自治機(jī)制在社區(qū)秩序維系、矛盾糾紛化解等方面可以發(fā)揮重要作用，但面對(duì)尖銳沖突或狹隘自利行為時(shí)也可能失效，依法治理的機(jī)制仍不可或缺[13]。D社區(qū)在黨組織的整合下，不僅將德治機(jī)制融入自治過(guò)程，更以法治工具規(guī)范治理過(guò)程，為治理實(shí)踐兜底。這一治理思路以家庭文明誠(chéng)信檔案制度為載體，實(shí)現(xiàn)自治、法治、德治“三治融合”，打造出一種具有自治能力、法治意識(shí)和德治基礎(chǔ)的現(xiàn)代熟人社區(qū)模式。

家庭文明誠(chéng)信檔案記載著家庭成員的基本信息和誠(chéng)信狀況。D社區(qū)首先在征集民意的基礎(chǔ)上制定《文明誠(chéng)信積分細(xì)則》，文明誠(chéng)信行為加分，如見(jiàn)義勇為、志愿者服務(wù)等；違規(guī)失信行為扣分，如觸犯法律、破壞鄰里關(guān)系與環(huán)境衛(wèi)生等。省專家團(tuán)隊(duì)和司法局共同審核了該細(xì)則的合法性與先進(jìn)性，修訂完善后召開(kāi)居民議事會(huì)通過(guò)執(zhí)行。加分一般由個(gè)人申請(qǐng)、組織或群眾建議，減分主要依據(jù)居民舉報(bào)、相關(guān)部門(mén)通報(bào)或其他渠道掌握的信息，違法犯罪信息則從司法、執(zhí)法等部門(mén)導(dǎo)入的網(wǎng)格管理中心平臺(tái)獲取，道德評(píng)議會(huì)定期進(jìn)行加減分的評(píng)審和公示。為保證程序規(guī)范與結(jié)果公平，配備了專門(mén)的信息員負(fù)責(zé)采集證明與資料，并對(duì)信息采集與檔案管理也作出相應(yīng)的制度規(guī)定。

為避免考評(píng)結(jié)果流于形式，D社區(qū)采取公開(kāi)表彰、無(wú)息貸款、免費(fèi)體檢、兌換獎(jiǎng)品等激勵(lì)措施讓守信者受益，發(fā)布黑榜曝光失信戶、取消舊房改造福利等懲戒措施讓失信者受限，推進(jìn)誠(chéng)信檔案的結(jié)果運(yùn)用。對(duì)于一些未產(chǎn)生嚴(yán)重實(shí)質(zhì)性影響的失信戶，D社區(qū)還設(shè)置了信用修復(fù)制度，失信戶可通過(guò)參與志愿活動(dòng)、公益事業(yè)等方式重新累積積分，為其提供矯正機(jī)會(huì)。

通過(guò)家庭文明誠(chéng)信檔案制度，D社區(qū)既秉持了傳統(tǒng)熟人社會(huì)中內(nèi)在秩序的德治生成機(jī)理，由自治平臺(tái)為德治提供契機(jī)和空間，由德治為自治提供價(jià)值皈依，又將國(guó)家的法治資源融入社區(qū)最基本的制度安排——居民自治中，以法治保障自治，以自治提升法治。并在德治與法治之間保持恰當(dāng)?shù)霓D(zhuǎn)換和接續(xù)機(jī)制，起到以德潤(rùn)法、以法治德的作用，使自治、法治、德治融合為相互支撐、互為促進(jìn)的耦合結(jié)構(gòu)。在“三治融合”的制度安排下，D社區(qū)的治理模式亦被提升到具有現(xiàn)代熟人社區(qū)的新高度。

四、Y市D社區(qū)治理模式的實(shí)踐邏輯

D社區(qū)從一開(kāi)始由政黨發(fā)揮整合作用，搭建以網(wǎng)格為單元的黨建綜合體，使治理結(jié)構(gòu)在社區(qū)的需要下運(yùn)作；然后引導(dǎo)居民通過(guò)組織化的方式參與公共生活，密切個(gè)體之間的交往，訓(xùn)練居民的自治能力；最后打造出一個(gè)融合自治、法治、德治且兼?zhèn)涔ぞ呃硇耘c價(jià)值情懷的更高級(jí)別社區(qū)形態(tài)——現(xiàn)代熟人社區(qū)。這一實(shí)踐邏輯可以概括為政黨整合型熟人社區(qū)治理模式。

(一)Y市D社區(qū)治理的政黨整合邏輯

政黨整合是對(duì)黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方實(shí)踐過(guò)程的一種新詮釋。執(zhí)政黨通過(guò)“化多為一、化差異為團(tuán)結(jié)、化分散為聯(lián)結(jié)”等策略性過(guò)程[14]，將分化的個(gè)體塑造為具有認(rèn)同感和集體行動(dòng)力的有機(jī)整體，達(dá)至涂爾干所言的社會(huì)有機(jī)團(tuán)結(jié)的狀態(tài)。馬克思、葛蘭西都曾強(qiáng)調(diào)過(guò)政黨消弭個(gè)體分歧、塑造作為行動(dòng)主體的社會(huì)群體的能動(dòng)性作用。亨廷頓指出，現(xiàn)代化政黨必須具有強(qiáng)大的整合能力，需要“在‘橫向’上將社會(huì)群體加以融合，在‘縱向’上把社會(huì)和經(jīng)濟(jì)階級(jí)加以同化”[15]。中國(guó)共產(chǎn)黨的先進(jìn)性亦體現(xiàn)在其強(qiáng)大的社會(huì)整合能力上[16]，當(dāng)前各地以黨建引領(lǐng)為名的社區(qū)治理實(shí)踐探索，普遍做法是以黨組織的建設(shè)為紐帶將原先分散的力量緊緊團(tuán)結(jié)在黨的周邊，它們?cè)诒举|(zhì)上都屬于政黨整合的范疇。

在治理模式改革前，D社區(qū)可以說(shuō)處于“群龍無(wú)首”的狀態(tài)，存在治理主體分散、治理資源碎片化、利益訴求差異化等問(wèn)題，這種情形需要具備高度權(quán)威或強(qiáng)大引領(lǐng)力的主體以整體性視角來(lái)統(tǒng)籌治理格局。正如前述，老舊社區(qū)誕生于一個(gè)政社一體的總體性社會(huì)，居民往往對(duì)黨組織具有先天的信任或情感依賴，黨基于自身的使命和強(qiáng)大的組織動(dòng)員能力，能夠?qū)⒈唤鈽?gòu)了的總體性社會(huì)重新鏈接為一個(gè)共同體。在D社區(qū)“五位一體”的黨建綜合體和多元自治架構(gòu)中，黨通過(guò)多重整合機(jī)制實(shí)現(xiàn)了治理結(jié)構(gòu)的高度耦合和治理資源的高效利用。

一是組織嵌入機(jī)制，將過(guò)去懸浮于社區(qū)的基層黨組織嵌入網(wǎng)格化的治理結(jié)構(gòu)中，植根于群眾基礎(chǔ)，增強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力。二是條塊整合機(jī)制，以職能部門(mén)在職黨員吹哨報(bào)到的方式改善過(guò)去的條塊分割問(wèn)題，使條塊部門(mén)形成服務(wù)社區(qū)、治理社區(qū)的合力，破解了長(zhǎng)期困擾社區(qū)的行政鏈條阻滯問(wèn)題。三是群眾動(dòng)員機(jī)制，依照“社區(qū)靠群眾，群眾靠活動(dòng)，活動(dòng)靠發(fā)動(dòng)”的原則，由支部黨員帶頭創(chuàng)建志愿服務(wù)隊(duì)，凝聚分散的個(gè)體力量；指導(dǎo)居民設(shè)立自治組織，鼓勵(lì)居民通過(guò)自治組織參與社區(qū)公共事務(wù)，提升居民自主解決問(wèn)題的能力。四是價(jià)值引領(lǐng)機(jī)制，以黨先進(jìn)的意識(shí)形態(tài)和共同體的價(jià)值理念糾偏居民“等靠要”的傳統(tǒng)思維意識(shí)，營(yíng)造文明向上的社區(qū)氛圍，增強(qiáng)居民的社區(qū)認(rèn)同感和公共精神。五是技術(shù)整合機(jī)制，借助數(shù)字信息平臺(tái)，將大數(shù)據(jù)融入小網(wǎng)格，提高決策精準(zhǔn)性[17]，實(shí)現(xiàn)橫向到邊、縱向到底的管理與服務(wù)體系。

(二)現(xiàn)代熟人社區(qū)治理模式的轉(zhuǎn)型

政黨整合社區(qū)治理的諸種實(shí)踐并不是D社區(qū)的最終目的，而是以此作為一種助推機(jī)制促進(jìn)現(xiàn)代熟人社區(qū)治理模式的轉(zhuǎn)型?，F(xiàn)代熟人社區(qū)不同于傳統(tǒng)農(nóng)耕經(jīng)濟(jì)條件下以血緣、宗法制為紐帶的熟人社會(huì)和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代以單位為樞紐的熟人社會(huì)，而是一種在“在法治框架之下，基于認(rèn)同、互信、互利，在社區(qū)自身需要的基礎(chǔ)上，所形成的良好聯(lián)結(jié)與有效互動(dòng)的高水平社區(qū)自治共同體”[18]。高水平的政黨整合是社會(huì)主義國(guó)家的治理優(yōu)勢(shì)所在，但過(guò)度依賴單向度的政黨整合可能會(huì)抑制社區(qū)自身的活力。例如，以網(wǎng)格為治理框架的綜合服務(wù)與管理平臺(tái)在本質(zhì)上遵循的是行政運(yùn)作邏輯，即使不斷下沉職能部門(mén)資源，也無(wú)法持續(xù)滿足老舊社區(qū)不斷變化的生活需要，反而可能會(huì)加劇社區(qū)固有的行政化色彩、碎片化程度和公共性不足等困境。因此，基層黨組織在完成治理結(jié)構(gòu)的整合后，必須進(jìn)一步去釋放社區(qū)的內(nèi)生動(dòng)力，也就是基于社區(qū)居民的美好生活需要和共同利益基礎(chǔ)，將分化的居民個(gè)體重新聯(lián)結(jié)起來(lái)，形成協(xié)作伙伴的關(guān)系，真正實(shí)現(xiàn)共建共治共享的治理格局。

D社區(qū)盡管在一定程度上沿襲了單位制下的熟人社會(huì)特質(zhì)，但在流動(dòng)的現(xiàn)代社會(huì)中，那種往來(lái)密切的鄰里關(guān)系難以長(zhǎng)久續(xù)存。多元的自治組織架構(gòu)和以家庭文明誠(chéng)信檔案制度為載體的“三治融合”機(jī)制，正是在基層黨組織整合的基礎(chǔ)上為現(xiàn)代熟人社區(qū)治理模式轉(zhuǎn)型而采取的創(chuàng)造性舉措。老舊社區(qū)自組織能力低，需要黨組織提供一定的助推力，在完成治理結(jié)構(gòu)的整合后將居民吸納進(jìn)來(lái)，通過(guò)形式豐富的文體娛樂(lè)、志愿服務(wù)和自治性活動(dòng)，增加居民之間的互動(dòng)，達(dá)到厚植社區(qū)鄰里資本、再造現(xiàn)代熟人社區(qū)的目的。

如果說(shuō)創(chuàng)建自治性組織、開(kāi)展自治性活動(dòng)首先是將居民動(dòng)員起來(lái)，誘發(fā)社區(qū)交往的動(dòng)機(jī)，打造出現(xiàn)代熟人社區(qū)的雛形，那么家庭文明誠(chéng)信檔案制度則是讓現(xiàn)代熟人社區(qū)自行運(yùn)作起來(lái)。通過(guò)家庭文明誠(chéng)信檔案制度，D社區(qū)將法治和德治兩種治理工具都納入常態(tài)化的自治機(jī)制中。一方面強(qiáng)調(diào)法治規(guī)范的作用是現(xiàn)代熟人社區(qū)區(qū)別于傳統(tǒng)熟人社會(huì)的主要標(biāo)志，傳統(tǒng)熟人社會(huì)以儒家綱常倫理作為秩序的維持機(jī)制，現(xiàn)代社會(huì)即使試圖重塑守望相助、休戚與共的熟人關(guān)系，也必須以法治作為社會(huì)生活的基本原則[19]。家庭文明誠(chéng)信檔案制度將遵守法律法規(guī)作為居民最基本的底線要求，否則不僅要接受法律的制裁，還會(huì)在社區(qū)生活中受到諸多限制，這是在自治權(quán)限范圍內(nèi)對(duì)違法者的二次懲罰。此外，該制度本身的運(yùn)行也需要接受國(guó)家法律的約束，即自治權(quán)力必須在法治框架下運(yùn)行，缺少法治保障的自治將倒退回倫理關(guān)系本位的傳統(tǒng)熟人社會(huì)[20]。另一方面，對(duì)于一些尚未上升到法律層面的私人性問(wèn)題，在共同的道德評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、相應(yīng)的道德激勵(lì)與約束措施下，依靠德治機(jī)制便能予以解決，這是原子化的陌生社會(huì)所無(wú)法企及的。社區(qū)中畢竟存在一些國(guó)家權(quán)力不宜干預(yù)的私人領(lǐng)域，通過(guò)自治性實(shí)踐而建立的普遍道德共識(shí)可以作為一種“先發(fā)機(jī)制”，將其中的矛盾遏制在萌芽中，避免進(jìn)一步激化甚至演變?yōu)榉ㄖ螁?wèn)題[21]。D社區(qū)除了在家庭文明誠(chéng)信檔案制度中明文規(guī)定個(gè)人道德、家庭美德、社會(huì)公德等要求以外，還采取了多種措施來(lái)凝聚道德共識(shí)，客觀上為熟人社區(qū)的生成奠定了精神基礎(chǔ)[22]。這種自生性的道德秩序，與現(xiàn)代法治工具形成有益補(bǔ)充，二者剛?cè)岵?jì)，有效降低了基層社會(huì)的治理成本。

綜上，現(xiàn)代熟人社區(qū)治理模式并非只是強(qiáng)調(diào)熟人關(guān)系下的社區(qū)秩序建構(gòu)，而是通過(guò)組織嵌入、群眾動(dòng)員、價(jià)值引領(lǐng)等政黨整合機(jī)制，將行動(dòng)個(gè)體化、價(jià)值多元化、訴求差異化的社區(qū)塑造為具有凝聚力和集體行動(dòng)力的有機(jī)整體[23]，激發(fā)社區(qū)潛在的人格化交往需求，繼而在常態(tài)化的自治機(jī)制中，以法治作為根本保障，充分發(fā)揮德治的秩序建構(gòu)功能。換言之，現(xiàn)代熟人社區(qū)是在基層黨組織的整合下將自治、法治、德治“三治融合”的治理共同體，它既選擇性地延續(xù)了傳統(tǒng)熟人社會(huì)中的優(yōu)良美德，又深刻遵循著以善治為目標(biāo)的現(xiàn)代法治原則和“一核多元”的共治性要求。

五、結(jié)語(yǔ)

誕生于總體性社會(huì)的老舊社區(qū)在現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型中遭遇著個(gè)體化的裹挾，居民從全能式單位中溢出，逐漸消解了曾由單位作為介質(zhì)而催化的同質(zhì)性特征，雖衍生了與社會(huì)發(fā)展同步的多元化公共服務(wù)需求，但也沿襲了單位制度下的慣性思維，使外在的老舊問(wèn)題與內(nèi)在的觀念問(wèn)題交織在一起，增加了治理難度。因此，相較于其他類型社區(qū)，老舊社區(qū)的治理情境更為復(fù)雜，對(duì)其治理模式的樣本提煉與邏輯梳理也更具現(xiàn)實(shí)指向和長(zhǎng)遠(yuǎn)意義。在當(dāng)前倡導(dǎo)多元主體協(xié)同參與的基層社會(huì)治理體制下，老舊社區(qū)治理的核心在于如何將分散異質(zhì)的居民個(gè)體組織起來(lái)，產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的自治能力。畢竟只有生活在其中的居民最了解社區(qū)需要什么，因此，要充分重視居民作為社區(qū)中的主體性力量，引導(dǎo)居民從關(guān)注自身利益出發(fā)，進(jìn)一步關(guān)注社區(qū)公共事務(wù)，而不能禁錮于國(guó)家的主體性情境，將居民作為單一的被照顧或被管理的對(duì)象，這是突破老舊社區(qū)治理的體制瓶頸、資源稀缺、動(dòng)力不足等困局的關(guān)鍵。

從Y市D社區(qū)的治理樣本中，可提煉出政黨整合型現(xiàn)代熟人社區(qū)的治理模式，這一實(shí)踐邏輯適應(yīng)于絕大多數(shù)老舊社區(qū)的治理情境，但也需要注意，推廣一種治理模式并不是要全盤(pán)復(fù)制其步驟，而是要結(jié)合自身?xiàng)l件，遵循隱藏在具體措施背后的實(shí)踐邏輯和規(guī)律。一言以蔽之，政黨整合型現(xiàn)代熟人社區(qū)治理模式的推廣應(yīng)當(dāng)在目標(biāo)框架中，根據(jù)典型經(jīng)驗(yàn)邏輯進(jìn)行自主的差異化探索，在基層黨組織的整合下打造出一個(gè)將自治、法治、德治“三治融合”的現(xiàn)代熟人社區(qū)，這是推廣該模式的肯綮所在。