西“美方麗環(huán)中境國(guó)信”息建權(quán)設(shè)的背啟景示下*
——以《奧胡斯公約》為緣起

王 莉

(湖州師范學(xué)院 人文學(xué)院,浙江 湖州 313000)

與環(huán)境和諧共處是關(guān)乎人類社會(huì)發(fā)展的永恒主題。工業(yè)革命以來(lái),人類不斷從大自然獲取生產(chǎn)資料和能源,且開(kāi)發(fā)與利用能力不斷提高。但過(guò)度的開(kāi)發(fā)和利用導(dǎo)致全球變暖、生物多樣性減少、能源匱乏、空氣與河流污染、野生病原擴(kuò)散傳播等生態(tài)危機(jī),環(huán)境保護(hù)成為全球的共同關(guān)切。我國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家,高度重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題。黨的十八大報(bào)告首次專章論述“推進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展”和“建設(shè)美麗中國(guó)”,將生態(tài)文明建設(shè)提到前所未有的戰(zhàn)略高度。生態(tài)文明建設(shè)是關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來(lái)的長(zhǎng)遠(yuǎn)大計(jì)。然而,環(huán)境保護(hù)不能僅僅依靠政府的行政決策和建設(shè)部署,還需要有完善的環(huán)境法律規(guī)約,從法律層面不斷加大對(duì)生態(tài)環(huán)境治理和建設(shè)成果的保護(hù)力度;更需凝聚群眾力量,提升公民的環(huán)境保護(hù)意識(shí)和生態(tài)文明理念共識(shí),維護(hù)公民的環(huán)境信息權(quán),進(jìn)而建構(gòu)起“美麗中國(guó)”的堅(jiān)強(qiáng)堡壘。

環(huán)境信息權(quán)也稱“環(huán)境知情權(quán)”,是指社會(huì)成員依法享有獲取、知悉環(huán)境信息的權(quán)利,這一權(quán)利內(nèi)容包括“公眾對(duì)當(dāng)下與環(huán)境保護(hù)有關(guān)的環(huán)境信息在宏觀層面的知情”以及“公眾對(duì)與自身環(huán)境權(quán)益密切相關(guān)的環(huán)境信息在微觀層面的知情”[1]55-58。它是知情權(quán)在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的具體體現(xiàn),同時(shí)也是落實(shí)公民參與環(huán)境保護(hù)工作的前提條件與客觀要求。

一、從“信息自由”走向“環(huán)境知情權(quán)”:《奧胡斯公約》的提出

隨著全球環(huán)境污染程度加劇,共同維護(hù)生態(tài)環(huán)境、應(yīng)對(duì)環(huán)境危機(jī)已成為全球共識(shí)和迫切議程?；厮輾v史,國(guó)際環(huán)境保護(hù)立法在20世紀(jì)后半葉取得了長(zhǎng)足發(fā)展。1946年,聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)的第59號(hào)決議提出“信息自由”一詞,意味著公民有權(quán)獲取、加工、處理、傳播和保留信息。1967年,美國(guó)正式頒布《信息自由法》(Freedom of Information Act,簡(jiǎn)稱FOIA),旨在建立“開(kāi)放政府”,充分實(shí)現(xiàn)政府信息公開(kāi),由此掀起了全球信息自由立法的熱潮。隨后,聯(lián)合國(guó)第一次國(guó)際人權(quán)大會(huì)召開(kāi),再次強(qiáng)調(diào)信息自由,并且將“信息自由”與“表達(dá)自由”并列為普遍的人權(quán)范疇之一。在這里,“信息自由”是知情權(quán)與自由表達(dá)權(quán)的統(tǒng)一。

1972年,在瑞典斯德哥爾摩召開(kāi)的聯(lián)合國(guó)人類環(huán)境會(huì)議①作為新中國(guó)重返聯(lián)合國(guó)后首次參與的聯(lián)合國(guó)大會(huì),此次會(huì)議是新中國(guó)開(kāi)始審視自身和全球環(huán)境問(wèn)題的起點(diǎn)。上,與會(huì)的113個(gè)國(guó)家聯(lián)合發(fā)表了《聯(lián)合國(guó)人類環(huán)境會(huì)議宣言》。宣言提出:人類既是環(huán)境的創(chuàng)造物,又是環(huán)境的塑造者,保護(hù)和改善人類環(huán)境是關(guān)系到全世界各國(guó)人民幸福和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要問(wèn)題,是人類緊迫的目標(biāo)和責(zé)任[2]255-260。這一宣言的發(fā)表促成了國(guó)際范圍內(nèi)的環(huán)境保護(hù)共識(shí),西方各國(guó)開(kāi)始針對(duì)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置展開(kāi)初步協(xié)作,“環(huán)境預(yù)警原則”“征收污染費(fèi)”“保護(hù)代際公平”“可持續(xù)發(fā)展”等新概念被陸續(xù)提出。只是這些概念在當(dāng)時(shí)均屬于探討階段,概念內(nèi)涵不甚明晰。

1984年,美國(guó)聯(lián)合碳化物公司在印度發(fā)生了重大博帕爾毒氣泄漏事件,此次事件給印度造成重大人員傷亡。在社會(huì)強(qiáng)烈呼吁下,美國(guó)于1986年通過(guò)了著名的環(huán)境信息權(quán)法案《應(yīng)急計(jì)劃與社區(qū)知情法案》。該法案提出建立有毒化學(xué)物質(zhì)排放清單制度,要求相關(guān)企業(yè)向美國(guó)環(huán)保局報(bào)告有毒化學(xué)品的年度排放量,說(shuō)明危險(xiǎn)化學(xué)品的類型、數(shù)量及釋放的影響,以提供高度透明的風(fēng)險(xiǎn)信息[3]54-70。政府在對(duì)企業(yè)提供的數(shù)據(jù)進(jìn)行收集整理之后建立電子數(shù)據(jù)庫(kù),向公眾開(kāi)放。此后,亞洲日本、韓國(guó)及歐洲各國(guó)等紛紛效仿,也建立了類似的污染物排放與轉(zhuǎn)移登記制度(Pollutant Release and Transfer Register,簡(jiǎn)稱PRTR)。

1992年,聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)通過(guò)了《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》(UNEP),其中第10條明確規(guī)定:“每一個(gè)人都應(yīng)能適當(dāng)?shù)孬@得公共當(dāng)局所持有的關(guān)于環(huán)境的資料,包括關(guān)于在其社區(qū)內(nèi)的危險(xiǎn)物質(zhì)和活動(dòng)的資料,并應(yīng)有機(jī)會(huì)參與各項(xiàng)決策進(jìn)程。各國(guó)應(yīng)通過(guò)廣泛提供資料來(lái)便利及鼓勵(lì)公眾的認(rèn)識(shí)和參與。應(yīng)讓人人都能有效地使用司法和行政程序,包括補(bǔ)償和補(bǔ)救程序?！盵4]《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》將環(huán)境保護(hù)從責(zé)任上升到權(quán)利,第一次對(duì)公民的環(huán)境信息權(quán)予以確認(rèn)。

20世紀(jì)末期,國(guó)際環(huán)境信息權(quán)與環(huán)境信息公開(kāi)制度獲得進(jìn)一步發(fā)展。1998年6月25日,聯(lián)合國(guó)歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)(UNECE)審議通過(guò)了《在環(huán)境問(wèn)題上獲得信息、公眾參與決策和訴諸法律的公約》(即《奧胡斯公約》,2001年生效),歐洲及中亞地區(qū)47個(gè)締約國(guó)參與其中?！秺W胡斯公約》在世界環(huán)境信息公開(kāi)制度發(fā)展史上具有重要的里程碑意義,它發(fā)展完善了《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》,聚焦民眾與政府之間的良性協(xié)作以及協(xié)作失調(diào)時(shí)的司法救濟(jì)制度,在具體程序上更為科學(xué)有序,被視為西方環(huán)境程序民主領(lǐng)域的重大突破。

在以《奧胡斯公約》為代表的一系列法案的推動(dòng)下,環(huán)境知情權(quán)已成為20世紀(jì)中期以來(lái)全球法治體系中重要的組成部分。聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署在2019 年初發(fā)布的一份《環(huán)境法治—全球首份報(bào)告》指出:1972年以來(lái),已有88個(gè)國(guó)家將健康環(huán)境權(quán)寫入憲法,65個(gè)國(guó)家從憲法層面對(duì)環(huán)境保護(hù)作出了明確規(guī)定。此外,50多個(gè)國(guó)家成立了350多個(gè)環(huán)境法庭和環(huán)境審理委員會(huì),60多個(gè)國(guó)家對(duì)公民環(huán)境信息權(quán)保障作出了相關(guān)規(guī)定[5]。

二、環(huán)境信息權(quán)的知情要件與知情協(xié)調(diào)

(一)知情要件——公開(kāi)披露法

關(guān)于環(huán)境信息權(quán)的研究可追溯到新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)鼻祖羅納德·哈里·科斯所提出的“科斯定理”。這一理論在一定程度上強(qiáng)調(diào)充分的信息和零交易成本,即在某些條件下,經(jīng)濟(jì)的外部性或者說(shuō)非效率可以通過(guò)當(dāng)事人的談判而得到糾正,以實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益的最大化。具體指當(dāng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體對(duì)他人或社會(huì)造成正面或負(fù)面影響卻并沒(méi)有為此獲得收益或付出代價(jià)時(shí),這種不公平可以通過(guò)當(dāng)事人雙方的協(xié)商來(lái)予以平衡解決。因此,科斯主張應(yīng)通過(guò)市場(chǎng)化機(jī)制而不是行政命令和法規(guī)去完成信息的公開(kāi)披露。從法律層面而言,當(dāng)環(huán)境規(guī)劃或開(kāi)發(fā)可能對(duì)當(dāng)?shù)鼐用窕蛏鷳B(tài)造成不利影響時(shí),要如何進(jìn)行協(xié)商? 首要的就是依法公開(kāi)環(huán)境信息。環(huán)境信息權(quán)從根本上屬于知情權(quán),環(huán)境信息屬于公共信息。為確保公共信息被知情,降低法律糾紛溝通成本,公開(kāi)披露法成為環(huán)境政策的重要組成部分。公開(kāi)披露法(Public Disclosure Laws)即信息公開(kāi)披露的法律,這一法律“旨在促進(jìn)‘開(kāi)放政府’,以確保公民享受到足夠的知情權(quán)并能夠追究政府官員的決策責(zé)任”[6]306-310。它明確規(guī)定了必須向公眾提供的具體信息類型以及不需披露的信息類型。公開(kāi)披露的信息需要符合兩個(gè)基本條件:“信息的透明性(公開(kāi)性)與確定性”[7]14-18。

其一,“信息的透明性”指的是明確、開(kāi)放的數(shù)據(jù)。公開(kāi)披露需要明確開(kāi)放數(shù)據(jù)的具體對(duì)象,并要求政府提供更多可供公共訪問(wèn)的政府?dāng)?shù)據(jù)集,有詳盡的信息、暢通的信息渠道可供訪問(wèn)者自由檢索、反復(fù)使用及傳播?！秺W胡斯公約》對(duì)環(huán)境信息公開(kāi)的具體內(nèi)容、政府公開(kāi)環(huán)境信息的義務(wù)均作出明確規(guī)定。如環(huán)境信息公開(kāi)范圍包括三類:環(huán)境要素及其現(xiàn)實(shí)狀況;環(huán)境要素的各類影響因素或行政、立法、規(guī)劃等活動(dòng)中的具體信息;環(huán)境要素對(duì)人類健康及安全狀況、生活條件或文化類建筑可能造成的影響①《奧胡斯公約》規(guī)定的環(huán)境信息公開(kāi)范圍包括:(1)環(huán)境要素的狀況,如空氣和大氣層、水、土壤、土地、景觀和自然景觀、生物多樣性及其組成部分,包括轉(zhuǎn)基因有機(jī)體,以及這些要素之間的相互作用。(2)環(huán)境因素。正在影響或可能影響環(huán)境要素狀況的各種因素,如物質(zhì)、能量、噪音和輻射等因素,以及包括行政措施、環(huán)境協(xié)議、政策、立法、計(jì)劃、方案在內(nèi)的各種活動(dòng)或措施,以及環(huán)境決策中關(guān)于成本效益、其他經(jīng)濟(jì)分析和假設(shè)的信息。(3)人類健康及安全狀況、人類生活條件、文化遺址和建筑結(jié)構(gòu),可能會(huì)受到的影響或因?yàn)榈?2)條所列內(nèi)容會(huì)受到的影響。。

政府環(huán)境信息公開(kāi)分為兩類,即政府根據(jù)公眾的申請(qǐng)而公開(kāi)與政府依職權(quán)而公開(kāi)。后者常包括環(huán)境災(zāi)害類信息、環(huán)境的基本狀況、制定環(huán)境政策的法律依據(jù)與相關(guān)文書、企業(yè)環(huán)境的具體信息、環(huán)境污染清單等。同時(shí),為了回避國(guó)際公約中“法無(wú)許可即禁止”的指導(dǎo)原則,采用否定列舉的方式約定了可不予公開(kāi)的環(huán)境信息,以最大化確?？杀还_(kāi)的信息范圍。而被準(zhǔn)予不必公開(kāi)的環(huán)境信息包括:國(guó)家保密信息、涉及國(guó)家安全的信息、涉及影響司法公正的信息、符合法律規(guī)定的商業(yè)機(jī)密、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、個(gè)人隱私和其他無(wú)環(huán)境利益關(guān)聯(lián)的信息等②《奧胡斯公約》規(guī)定的可免于公開(kāi)的信息具體有:(1)國(guó)家機(jī)密、國(guó)締約國(guó)國(guó)內(nèi)法規(guī)定為應(yīng)當(dāng)保密的信息;(2)涉及國(guó)際關(guān)系、國(guó)防或者國(guó)家安全的信息;(3)涉及處于審理過(guò)程中可能影響他人公正審判和當(dāng)局公正調(diào)查的信息;(4)符合法律規(guī)定的商業(yè)秘密和工業(yè)秘密,但是與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的上述秘密仍然應(yīng)當(dāng)公開(kāi);(5)知識(shí)產(chǎn)權(quán);(6)受國(guó)家法律保護(hù)、當(dāng)事人也不愿意公開(kāi)的個(gè)人信息;(7)涉及第三方利益、法律也無(wú)明文規(guī)定的相關(guān)信息;(8)與應(yīng)當(dāng)公開(kāi)的環(huán)境信息僅有一定關(guān)聯(lián)性的其他信息。。

與此原則相同,1966年美國(guó)《信息自由法》也規(guī)定包括公司、組織、外國(guó)人、法人在內(nèi)的所有人都可以依法對(duì)政府機(jī)構(gòu)信息提出知情申請(qǐng)。同時(shí)還規(guī)定了信息知情申請(qǐng)的相關(guān)程序機(jī)制,包括申請(qǐng)受理時(shí)間、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、申訴方式等具體事項(xiàng)。隨著社會(huì)情況的變化,該法案歷經(jīng)五次修訂,在1996年進(jìn)行第六次修訂時(shí)順應(yīng)了信息電子化和公眾對(duì)行政機(jī)關(guān)快速處理申請(qǐng)的要求。2016年《信息自由法》進(jìn)行第七次修訂,進(jìn)一步放開(kāi)了信息知情權(quán),要求各類信息公開(kāi)工作報(bào)告要以電子數(shù)據(jù)的方式發(fā)布,允許公眾通過(guò)電子途徑查閱信息,創(chuàng)立“首席信息公開(kāi)管委會(huì)”以負(fù)責(zé)具體的工作協(xié)調(diào)。

其二,“信息的確定性”。由于環(huán)境信息的專業(yè)性較強(qiáng),一般公眾往往存在理解上的障礙,這會(huì)增加信息的不確定性。為此,“信息的確定性”意味著要保障人們能夠?qū)@知到的環(huán)境數(shù)據(jù)、信息轉(zhuǎn)化為知識(shí),從環(huán)境信息中得出準(zhǔn)確的結(jié)論并付諸環(huán)境保護(hù)行為。以《應(yīng)急計(jì)劃與社區(qū)知情法案》為例,這一法令雖然在控制有毒污染物的排放和防范重大化學(xué)災(zāi)難事故上發(fā)揮了很大作用,但由于技術(shù)知識(shí)障礙,一些公眾可能依然無(wú)法理解自身所處環(huán)境和潛在危害。因此,需要面向公眾提供更多簡(jiǎn)明易懂的輔助知識(shí)信息,對(duì)一些專業(yè)性的知識(shí)作出深入淺出的解釋。《奧胡斯公約》也規(guī)定政府應(yīng)對(duì)環(huán)境信息作出相應(yīng)指導(dǎo),以確保公眾能在環(huán)境行動(dòng)方面作出理性選擇。

當(dāng)然,為保護(hù)敏感信息不被披露,一些聯(lián)邦信息自由法和各州的公開(kāi)披露法也有明確的豁免規(guī)定,如生物醫(yī)藥類的信息豁免就包括研究信息豁免和個(gè)人信息豁免兩類。

(二)知情協(xié)調(diào)——權(quán)利救濟(jì)

《奧胡斯公約》對(duì)公民環(huán)境知情權(quán)明確采取兩種救濟(jì)方式:行政救濟(jì)和司法救濟(jì)?！秺W胡斯公約》第九條規(guī)定了各締約方在不違背自身國(guó)家立法體系的前提下,保證公眾在依法要求環(huán)境信息公開(kāi)得不到回應(yīng)或回應(yīng)不滿意時(shí),都可以免費(fèi)或以較低的花費(fèi)向法院提出復(fù)審①《奧胡斯公約》第九條規(guī)定:“締約方應(yīng)在國(guó)家立法的框架內(nèi)確保,任何人凡認(rèn)為自己按照公約所提出的索取環(huán)境信息的申請(qǐng)被忽視、部分或全部被不當(dāng)駁回、未得到充分答復(fù)時(shí),都能夠得到法院或其他獨(dú)立公正的機(jī)構(gòu)的復(fù)審?！?。后期補(bǔ)充頒布的《歐盟關(guān)于公眾獲取環(huán)境信息的指令》(DIRECTIVE 2003/4/EC),也稱作“后奧胡斯條約”,其中提出公眾不僅在自身權(quán)益被侵害時(shí)可提起訴訟,在公共當(dāng)局違反公約義務(wù)時(shí)即使沒(méi)有直接侵害到自身的合法權(quán)益,也可以公益訴訟的方式尋求對(duì)知情權(quán)的救濟(jì)。此外,基于近年來(lái)歐洲維權(quán)者屢遭迫害和非法懲治的現(xiàn)實(shí),《奧胡斯公約》還建立了針對(duì)環(huán)境維權(quán)者的法律保護(hù)機(jī)制,規(guī)定凡依據(jù)公約條款行使環(huán)境維權(quán)的人不會(huì)受到任何形式的懲罰、迫害或騷擾。這使得環(huán)境民主參與和監(jiān)督獲得進(jìn)一步的法律保障。2021年10月6日,歐盟通過(guò)了第1367/2006號(hào)奧胡斯條例修正案,以便更好地對(duì)歐盟影響環(huán)境的行為進(jìn)行公開(kāi)審查。

1993年《北美環(huán)境合作協(xié)定》第十四、十五條也提出,政府未能有效執(zhí)行環(huán)境法時(shí),公民和非政府組織可以提起上訴。在美國(guó),基于《信息自由法》還設(shè)有由志愿者和環(huán)境安全專業(yè)人士組成的地方應(yīng)急計(jì)劃委員會(huì)(Local Emergency Planning Committees,簡(jiǎn)稱LEPC),負(fù)責(zé)為大型社區(qū)提供各類危機(jī)應(yīng)急預(yù)案策劃,同時(shí)也處理公眾與《應(yīng)急計(jì)劃與社區(qū)知情法案》有關(guān)的信息資訊及問(wèn)題。

三、環(huán)境信息權(quán)的新發(fā)展——呼吁環(huán)境人權(quán)

在西方,環(huán)境沖突不僅僅存在于人與自然之間,更多時(shí)候,人與人、人與社會(huì)的矛盾都會(huì)影響環(huán)境公正進(jìn)而演化為環(huán)境沖突事件或社會(huì)問(wèn)題?！碍h(huán)境公正”的概念起源于20世紀(jì)70年代,與美國(guó)的反種族歧視政治運(yùn)動(dòng)及環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)相伴而生。因此,環(huán)境公正在早期還被稱作“環(huán)境種族主義”[8]11,其實(shí)質(zhì)是弱勢(shì)群體面對(duì)環(huán)境權(quán)益受損時(shí)的一種政治和人權(quán)訴求。例如,低收入群體聚集的社區(qū)更容易成為環(huán)境問(wèn)題的受害對(duì)象。以美國(guó)為例,1983年美國(guó)審計(jì)總署研究發(fā)現(xiàn),在美國(guó)南方一些州,雖然黑人人口比例僅占20%,但全州3/4的工業(yè)有毒廢料填埋場(chǎng)均設(shè)在黑人社區(qū)附近[9]56。又如,地方政府可能會(huì)為了商業(yè)利益而隱瞞事實(shí),選擇性回避乃至過(guò)度侵害公眾的環(huán)境利益。因此,環(huán)境信息權(quán)首先是“環(huán)境人權(quán)”,指“人人普遍享有的清潔、健康、平衡的環(huán)境的一般性權(quán)利”,“是必然的、衍生的、內(nèi)在或與實(shí)質(zhì)性人權(quán)不可分割的權(quán)利,就像生存權(quán)、身體完整性、隱私以及家庭生活、財(cái)產(chǎn)、食品、安全的工作環(huán)境以及其他對(duì)于保障及完善人權(quán)的各項(xiàng)必需一樣重要,并深植于基本人權(quán)之中”[10]1927。

早期的《歐洲人權(quán)公約》(1950)、《美洲人權(quán)公約》(1969)中已有環(huán)境權(quán)的規(guī)定。1972年《人類環(huán)境宣言》明確提出環(huán)境人權(quán),認(rèn)為環(huán)境問(wèn)題已經(jīng)影響到人類的基本生存權(quán)利,主張“人類享有自由、平等、舒適的生活條件,有在尊嚴(yán)和舒適的環(huán)境中生活的基本權(quán)利。同時(shí),負(fù)有為當(dāng)代人類及其子孫后代保護(hù)和改善環(huán)境的莊嚴(yán)義務(wù)”[11]。此后,多個(gè)國(guó)家均將公民環(huán)境權(quán)寫入憲法,分別從主張公民平等權(quán)利、維護(hù)環(huán)境公正和環(huán)境參與的角度,提出環(huán)境人權(quán)的三個(gè)核心議題:

其一,誰(shuí)擁有環(huán)境人權(quán)。依《奧胡斯公約》第三條第9款之規(guī)定,“公眾應(yīng)能在環(huán)境問(wèn)題上獲取信息、參與環(huán)境決策以及提起法律訴訟,并且不會(huì)因?yàn)楣竦纳矸?、?guó)籍或居所而受到任何歧視”;第二條第5款中將“所涉公眾(Public Concerned)”界定為“正在受或可能受環(huán)境決策影響或環(huán)境決策關(guān)乎自身利益的公眾”。

其二,環(huán)境人權(quán)保護(hù)的內(nèi)容。西方研究者認(rèn)為,對(duì)環(huán)境信息人權(quán)的實(shí)質(zhì)性、程序性特征約定應(yīng)包括信息獲取自由、集體訴訟權(quán)、環(huán)境迫害的救濟(jì)、環(huán)境公正、參與環(huán)保活動(dòng)、可持續(xù)發(fā)展、尊重地方居民的環(huán)境權(quán)、反對(duì)環(huán)境種族主義等。

其三,如何行使環(huán)境人權(quán)。20世紀(jì)末期的《奧胡斯公約》及其他國(guó)際法則的法條及司法實(shí)踐并未對(duì)“環(huán)境人權(quán)”予以充分的支持[12]309-321。然而,就公眾環(huán)境參與而言,《奧胡斯公約》還是做出了努力。《奧胡斯公約》第十五條稱:“締約方會(huì)議應(yīng)在協(xié)商一致基礎(chǔ)上為審查本公約各項(xiàng)規(guī)定的遵守情況制訂協(xié)商性質(zhì)而非對(duì)抗性質(zhì)和非司法性質(zhì)的任何安排,這些安排應(yīng)能保證適當(dāng)?shù)墓妳⑴c,可包括審議公眾就與本公約相關(guān)的事項(xiàng)交送的函件。”2006年歐盟又頒布了《關(guān)于適用奧胡斯公約條款的1367/2006條例》,對(duì)《奧胡斯公約》中有關(guān)公眾環(huán)境信息知情的相關(guān)條款做了進(jìn)一步規(guī)定。該條例建立在1985年、1988年歐盟所確立的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)指令》(簡(jiǎn)稱EIA 指令)基礎(chǔ)之上,為公眾環(huán)境民主參與,尤其是環(huán)境影響評(píng)價(jià)提供了充分的法律保障,賦予環(huán)保非政府組織較高法律地位,設(shè)立監(jiān)護(hù)人制度,允許其參與環(huán)境監(jiān)督。

從20世紀(jì)90年代以來(lái),西方基于環(huán)境信息權(quán)作為人權(quán)保障的一項(xiàng)特殊權(quán)利的呼聲愈來(lái)愈高。由于環(huán)境問(wèn)題更多與特定社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化相聯(lián)系,因此環(huán)境正義運(yùn)動(dòng)在西方環(huán)境民主法制進(jìn)程中發(fā)揮了重要作用。以美國(guó)為例,1982年,為抗議在阿夫頓社區(qū)附近建造多氯聯(lián)苯廢物填埋場(chǎng),北卡羅來(lái)納州沃倫縣的居民發(fā)起了一場(chǎng)500多人的游行示威活動(dòng),史稱“沃倫抗議”。由此引發(fā)了美國(guó)基于種族歧視、階級(jí)矛盾所產(chǎn)生的一系列類似運(yùn)動(dòng)。環(huán)境正義運(yùn)動(dòng)旨在關(guān)注環(huán)境責(zé)任與效益分配不均,同時(shí)也在不斷提醒人們關(guān)注對(duì)自己身邊潛在的環(huán)境危險(xiǎn)的知情權(quán)。

四、“美麗中國(guó)”建設(shè)背景下西方環(huán)境信息權(quán)的啟示

《奧胡斯公約》的三大支柱性條款,即環(huán)境信息公開(kāi)制度、公眾環(huán)境參與制度、相應(yīng)的司法救濟(jì)制度,以及其所提出的環(huán)境權(quán)指向與具體內(nèi)容,都對(duì)我國(guó)環(huán)境保護(hù)及環(huán)境法立法具有一定的啟示意義。

(一)“美麗中國(guó)”建設(shè)必須堅(jiān)持貫徹環(huán)境信息公開(kāi)的理念

生態(tài)興則文明興,生態(tài)衰則文明衰。十八大以來(lái),在黨中央的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和習(xí)近平生態(tài)文明思想的指引下,我國(guó)各級(jí)政府和人民群眾齊心協(xié)力,堅(jiān)定不移地踐行綠色發(fā)展之路,正在一步步將人與自然和諧共生的美麗中國(guó)從藍(lán)圖變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。我國(guó)有關(guān)環(huán)境保護(hù)、綠色發(fā)展的法律法規(guī)體系和各類標(biāo)準(zhǔn)正在逐步建立并不斷加以完善,各級(jí)政府也不斷加大對(duì)環(huán)境保護(hù)的執(zhí)法力度,為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提供了強(qiáng)有力的保障。我國(guó)在治理污染、應(yīng)對(duì)全球氣候變暖、保護(hù)生物多樣性、穩(wěn)步推進(jìn)“碳中和”等領(lǐng)域的環(huán)境保護(hù)與發(fā)展工作均取得顯著成效,涌現(xiàn)出一大批生態(tài)文明城市和改革試點(diǎn)。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,如何保障可持續(xù)和公平有效的綠色發(fā)展依然是難題。中國(guó)社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究所所長(zhǎng)潘家華教授提出:“綠色發(fā)展需要依法治理、科學(xué)治理和參與式治理?！盵13]這也是“美麗中國(guó)”建設(shè)的要義所在。

依法治理是實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展的重要前提,要求做到環(huán)境信息的公開(kāi)、透明及公眾獲取自由,切實(shí)保障公眾環(huán)境知情權(quán),解決環(huán)境糾紛,懲治破壞環(huán)境的違法行為?？茖W(xué)治理是實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展的重要途徑,需要培育人與自然和諧共生的環(huán)保理念,實(shí)行資源開(kāi)發(fā)利用與可持續(xù)發(fā)展相平衡的科學(xué)決策,并將在法治與文明的體系內(nèi)通過(guò)不斷的社會(huì)實(shí)踐得到強(qiáng)化和創(chuàng)新發(fā)展。參與式治理是實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展的民主基礎(chǔ),需要以人民對(duì)美好生活的需求為目標(biāo)指向,由政府主導(dǎo),強(qiáng)化企業(yè)的綠色主體責(zé)任和義務(wù),同時(shí)引導(dǎo)鼓勵(lì)公眾參與對(duì)政府和企業(yè)環(huán)境治理行為的監(jiān)督。尤其是在“十四五”期間,我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)入了以降碳為重點(diǎn)戰(zhàn)略方向、推動(dòng)減污降碳協(xié)同增效、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型、實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善由量變到質(zhì)變的關(guān)鍵時(shí)期,更需健全與企業(yè)綠色社會(huì)責(zé)任相關(guān)的法律體系。構(gòu)建民主互動(dòng)式參與格局,共同捍衛(wèi)人類環(huán)境公共利益。

黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持人與自然和諧共生”“推進(jìn)綠色發(fā)展”,明確提出“建設(shè)美麗中國(guó)”的總體目標(biāo),要求“構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”。國(guó)際《奧胡斯公約》提出的環(huán)境信息權(quán)涉及信息公開(kāi)、公眾參與決策權(quán)和司法救濟(jì)制度三大維度?；蛉缜拔乃?西方環(huán)境信息權(quán)的知情要件包括誰(shuí)擁有環(huán)境權(quán)、環(huán)境權(quán)保護(hù)的具體內(nèi)容和如何行使環(huán)境權(quán),涉及的是環(huán)境權(quán)主體、環(huán)境權(quán)信息公開(kāi)、環(huán)境程序正義,其實(shí)質(zhì)是要保障公眾環(huán)境權(quán)益,鼓勵(lì)公眾環(huán)境參與,促進(jìn)環(huán)境糾紛和問(wèn)題的解決,以實(shí)現(xiàn)環(huán)境發(fā)展的長(zhǎng)治久安,契合我國(guó)“美麗中國(guó)”建設(shè)的總體要求和綠色發(fā)展要義。

在民眾環(huán)境保護(hù)意識(shí)和民主參政意識(shí)不斷提升的當(dāng)下,國(guó)家鼓勵(lì)環(huán)境和生態(tài)保護(hù)的多元化主體參與。我國(guó)2015年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第五十三條明確了公眾環(huán)境權(quán),并從立法層面將“公眾”界定為:“公民、法人和其他組織”,指出“公民依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)權(quán)利”。這意味著公民從本質(zhì)上獲得和法人、組織同等的環(huán)境權(quán),但還需從法律支持、機(jī)制保障層面構(gòu)建“政府-企業(yè)-社會(huì)組織和公眾”的信息鏈和溝通閉環(huán),充分尊重和保障公眾的環(huán)境信息知情權(quán),不斷提升公眾環(huán)境知識(shí)素養(yǎng)并開(kāi)展理性監(jiān)督,防微杜漸,將環(huán)境違法行為對(duì)自然生態(tài)和群眾利益的傷害降到最小。

(二)進(jìn)一步健全環(huán)境信息公開(kāi)的程序性保障機(jī)制

我國(guó)2015年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第五十三條規(guī)定,政府環(huán)保部門和其他相關(guān)的環(huán)境監(jiān)管部門,應(yīng)依法公開(kāi)環(huán)境信息,完善公眾環(huán)境參與程序,同時(shí)為公眾環(huán)境參與提供支持和便利①我國(guó)新《環(huán)境保護(hù)法》第五十三條規(guī)定:“各級(jí)人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門,應(yīng)當(dāng)依法公開(kāi)環(huán)境信息、完善公眾參與程序,為公民、法人和其他組織參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)提供便利?！?。然而,在我國(guó)現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》《關(guān)于企業(yè)環(huán)境信息公開(kāi)的公告》等立法和公告中,公眾尚不擁有依法公開(kāi)申請(qǐng)并要求相關(guān)部門、企業(yè)公開(kāi)環(huán)保信息的主動(dòng)權(quán),因而不排除被監(jiān)督對(duì)象出于各種因素考量而隱瞞環(huán)境信息或不完全公布環(huán)境信息的可能,且相關(guān)的信息公開(kāi)程序也未能作出進(jìn)一步的規(guī)定?，F(xiàn)行法律對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展主體(企業(yè))的環(huán)境法律責(zé)任規(guī)定大都偏于宏觀,不夠細(xì)致明晰,且對(duì)程序性法律規(guī)約的關(guān)注仍有待加強(qiáng)。如《中華人民共和國(guó)公司法》第五條規(guī)定:“公司從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng),必須遵守法律、行政法規(guī),遵守社會(huì)公德、商業(yè)道德,誠(chéng)實(shí)守信,接受政府和社會(huì)公眾的監(jiān)督,承擔(dān)社會(huì)責(zé)任”;《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》(2019)第六條規(guī)定:“一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)”。

環(huán)境知情是公眾環(huán)境參與的基礎(chǔ),應(yīng)強(qiáng)化環(huán)保主體責(zé)任,制定環(huán)境信息公開(kāi)程序的相關(guān)法規(guī),強(qiáng)化督查機(jī)制,進(jìn)一步拓寬有關(guān)機(jī)構(gòu)、企業(yè)單位提供環(huán)境信息的渠道、平臺(tái)和方式,賦予公眾主動(dòng)依法申請(qǐng)并獲取環(huán)境信息的權(quán)利。

(三)進(jìn)一步明確環(huán)境知情信息的具體內(nèi)容

2015年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》總則對(duì)“環(huán)境”作出了明確界定:“指影響人類生存和發(fā)展的各種天然的和經(jīng)過(guò)人工改造的自然因素的總體,包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、城市和鄉(xiāng)村等”,但未對(duì)環(huán)境信息作出明確規(guī)定。2019年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)國(guó)家環(huán)境監(jiān)測(cè)、生態(tài)保護(hù)、污染防治作出了具體規(guī)定,并在第四十二條中提出企事業(yè)單位或其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體應(yīng)采取措施防治廢氣、廢水、廢渣、醫(yī)療廢物、粉塵、惡臭氣體、放射性物質(zhì)、噪聲、光電輻射等對(duì)環(huán)境的污染和危害,但未規(guī)定具體的標(biāo)準(zhǔn)和明細(xì),對(duì)法律責(zé)任的約定也較為抽象。

對(duì)于環(huán)境項(xiàng)目建設(shè)者或公共環(huán)境利益的影響者,我國(guó)《環(huán)境信息公開(kāi)辦法(試行)》(2007)提出,企業(yè)應(yīng)按照自愿公開(kāi)與強(qiáng)制性公開(kāi)相結(jié)合的原則,將企業(yè)的環(huán)境信息及時(shí)、準(zhǔn)確地予以公開(kāi);同樣,環(huán)保部門也應(yīng)當(dāng)根據(jù)規(guī)定的范圍編制本部門的政府環(huán)境信息公開(kāi)目錄。2017年《政府信息公開(kāi)條例》第十條規(guī)定:“重點(diǎn)公開(kāi)的政府信息包括環(huán)境保護(hù)、公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、食品藥品、產(chǎn)品質(zhì)量的監(jiān)督檢查情況等?！本唧w類目尚不明確。在各級(jí)《政府信息公開(kāi)規(guī)定》中,政府機(jī)關(guān)掌握的與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)管理和公共服務(wù)相關(guān)的政府信息均應(yīng)公開(kāi)或依申請(qǐng)公開(kāi),僅北京、武漢、昆明等地明確將“環(huán)境信息”列入政府信息公開(kāi)范圍。

(四)進(jìn)一步加強(qiáng)公眾環(huán)境參與的權(quán)利性保障

在公眾環(huán)境參與方面,我國(guó)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》(2018年修訂)第十一條規(guī)定,環(huán)境規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)可能引發(fā)不良環(huán)境影響、涉及公眾環(huán)境權(quán)益的相關(guān)項(xiàng)目進(jìn)行前期環(huán)評(píng),采用論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)或者其他方式,向廣大公眾、相關(guān)單位和環(huán)境專家征求意見(jiàn),以確保項(xiàng)目報(bào)批的合法性①我國(guó)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》(2018修訂)第十一條規(guī)定:“專項(xiàng)規(guī)劃的編制機(jī)關(guān)對(duì)可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的規(guī)劃,應(yīng)當(dāng)在該規(guī)劃草案報(bào)送審批前,舉行論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì),或者采取其他形式,征求有關(guān)單位、專家和公眾對(duì)環(huán)境影響報(bào)告書草案的意見(jiàn)。但是,國(guó)家規(guī)定需要保密的情形除外?！?。第二十一條則對(duì)建設(shè)單位作出要求,在提交環(huán)境影響報(bào)告書前,要開(kāi)展論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等形式,廣泛征求專家和公眾的意見(jiàn)②我國(guó)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》(2018修訂)第二十一條規(guī)定:“除國(guó)家規(guī)定需要保密的情形外,對(duì)環(huán)境可能造成重大影響、應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報(bào)告書的建設(shè)項(xiàng)目,建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書前,舉行論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì),或者采取其他形式,征求有關(guān)單位、專家和公眾的意見(jiàn)。”。此兩項(xiàng)關(guān)于公眾參與環(huán)境專項(xiàng)規(guī)劃以及環(huán)境影響評(píng)價(jià)法定權(quán)利規(guī)定的制訂,是公眾環(huán)境參與的一次實(shí)質(zhì)性進(jìn)展?！董h(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》(2015)第七條還規(guī)定,環(huán)保部門在組織召開(kāi)座談會(huì)、專家論證會(huì)征求意見(jiàn)之前,應(yīng)確保信息公開(kāi),需發(fā)出公告,提前將會(huì)議具體事項(xiàng)通知所有參會(huì)人員③《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》第七條規(guī)定:“環(huán)境保護(hù)主管部門擬組織召開(kāi)座談會(huì)、專家論證會(huì)征求意見(jiàn)的,應(yīng)當(dāng)提前將會(huì)議的時(shí)間、地點(diǎn)、議題、議程等事項(xiàng)通知參會(huì)人員,必要時(shí)可以通過(guò)政府網(wǎng)站、主要媒體等途徑予以公告?！?。這樣既確保了環(huán)境保護(hù)參與的自主性與廣泛性,也在很大程度上保障了公眾的知情權(quán)。然而,目前還未就相應(yīng)的公眾參與監(jiān)督機(jī)制、參與程序等方面作出詳細(xì)規(guī)定。只有在環(huán)境信息公開(kāi)和環(huán)境信息獲取上取得突破,公眾的環(huán)境參與才能最大限度地由被動(dòng)轉(zhuǎn)為主動(dòng)。

(五)提供相對(duì)完善的法律救濟(jì)及環(huán)境公益訴訟特許機(jī)制

我國(guó)現(xiàn)行立法中關(guān)于公民環(huán)境知情權(quán)救濟(jì)的規(guī)定尚不清晰,公民環(huán)境法律救濟(jì)的實(shí)現(xiàn)渠道需要進(jìn)一步予以機(jī)制保障。2019年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第五十三條規(guī)定:“公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利?！卑吹谖迨?、五十八條規(guī)定,公民在發(fā)現(xiàn)環(huán)境違法行為時(shí)可以向相關(guān)主管部門舉報(bào),但未涉及獨(dú)立提起訴訟的權(quán)利。環(huán)境公益訴訟方面,我國(guó)采用地方管轄原則,從2007年開(kāi)始,陸續(xù)設(shè)立300余個(gè)環(huán)境保護(hù)審判庭,但受到我國(guó)《民訴法》對(duì)公益訴訟相關(guān)法律主體規(guī)定不甚明晰、訴訟門檻較高、有關(guān)環(huán)境民事、行政訴訟法律規(guī)則不完善、環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)較少且收費(fèi)昂貴等因素的綜合影響,一些地方環(huán)保法庭實(shí)際受案率相對(duì)低,難以從根本上解決問(wèn)題。值得稱道的是,2022年初,我國(guó)《民訴法》全新修訂,提出在線民事訴訟、簡(jiǎn)化審理程序等多項(xiàng)改革措施,這將逐步完善環(huán)境民事訴訟中公民的法律救濟(jì)途徑,進(jìn)一步為環(huán)境公益訴訟提供機(jī)制保障。

五、結(jié)語(yǔ)

盡管目前《奧胡斯公約》締約方內(nèi)部在關(guān)于歐盟綠色證書、機(jī)構(gòu)間的權(quán)力平衡方面存在分歧,且在盟約國(guó)政府之間的關(guān)系和利益協(xié)調(diào)、機(jī)構(gòu)與機(jī)制健全、信息提供渠道、公民參與方面也存在著各種矛盾,但在從信息自由走向環(huán)境知情權(quán)的歷史進(jìn)程中,它無(wú)疑發(fā)揮了重要的承上啟下的作用,也是目前唯一存在的關(guān)于環(huán)境程序權(quán)利的國(guó)際條約。近年來(lái),我國(guó)對(duì)公民環(huán)境知情權(quán)的重視程度不斷提高,在推進(jìn)政府信息公開(kāi)、環(huán)境民主參與和監(jiān)督、環(huán)境侵權(quán)責(zé)任等方面做出許多本土化嘗試和完善。但在政府信息公開(kāi)、環(huán)境民主參與及程序、環(huán)境知情權(quán)救濟(jì)等方面,仍存在需要不斷改進(jìn)的地方。在結(jié)合我國(guó)現(xiàn)實(shí)情況基礎(chǔ)上,如何進(jìn)一步提升環(huán)境信息數(shù)據(jù)公開(kāi)的透明與公正,如何完善程序化環(huán)境民主,如何保障環(huán)境權(quán)利救濟(jì)、基層環(huán)境監(jiān)督和維權(quán)等,都需要進(jìn)一步討論。適度借鑒西方立法經(jīng)驗(yàn),有利于現(xiàn)行環(huán)境法規(guī)的完善和有效實(shí)施,可以凝聚環(huán)境保護(hù)共識(shí),增強(qiáng)環(huán)境保護(hù)正當(dāng)利益訴求的合法性,激發(fā)社會(huì)上積極的環(huán)境保護(hù)行為和企業(yè)等環(huán)境主體自覺(jué)的管理措施,不斷鞏固“美麗中國(guó)”建設(shè)背景下生態(tài)文明建設(shè)的成果。