地方政府研究的理論進路

王鑫

（中共天津市委黨校，天津 300071）

行政體制的網格化結構決定了地方政府對地方發(fā)展的主要推動作用，通過研究的不斷深化，厘清中央和地方政府職能定位，完善地方政府運行機制，優(yōu)化地方政府機構職能，促進地方的可持續(xù)發(fā)展。地方政府研究工作是治國理政體系建設的重要分支，研究重點主要包含兩個方向，一個是地方政府研究的理論框架，另一個是地方政府研究的理論工具。

一、地方政府研究的理論框架

探尋地方政府研究的理論進路，需要從政府研究的時間敘事進行入手，以微觀視角尋求不同地方的共性和個性問題，以治理的程序動態(tài)為對象進行多維化分析。

（一）地方政府研究微觀化

地方政府研究源于17世紀至18世紀的啟蒙運動，并在20世紀中期，特別是七八十年代受到社會性變遷和內部結構性變遷，關于地方政府的體系和對外關系有了新的特點，從而使得相關研究得到極大發(fā)展[1]。這些研究多偏向微觀化的角度，全球化與地方治理的研究，一方面是在國際組織的推動下來面對全球化帶來的共性問題，從而加強區(qū)域一體化的橫向合作。另一方面是研究領域的蓬勃發(fā)展促進了多學科、多角度的研究成果，成果多以案例、典型為主。地方政府與公共服務研究，核心是如何提供有效的公共服務，涉及地方政府提供公共服務的范圍和提供公共服務的方式，反映政府與社會、民眾與市場的多重關系。地方政府自身的改革問題，關乎政府重塑，主要圍繞地方政府組織形式的多樣化、地方政府間的合作形式和途徑、政府內部縱向權力關系的分權化、服務導向、內部管理企業(yè)化等。通過全球化與地方治理研究出的案例等典型問題，對特定對象進行研究，推動地方政府公共服務研究應用和自身改革問題重視。

（二）地方政府研究多維化

地方政府是實現(xiàn)國家政治統(tǒng)治的基石，是實現(xiàn)民主政治的基礎，是溝通聯(lián)絡中央政府與民眾的渠道，是推進社會發(fā)展進步的力量。地方政府研究有兩種基本框架，一種是地方政府基礎性研究，包括基礎研究、外部環(huán)境研究、內部結構研究、行為研究、發(fā)展研究、比較研究等。另一種是地方政府改革與治理研究，包括理論基礎與創(chuàng)新、改革動因與約束條件、體制創(chuàng)新與機構重組、角色定位與職能體系、工作流程再造與管理方式改進、公共服務績效評估、政府間關系、地方與中央改革互動、改革與治理的創(chuàng)新實驗、轉型期改革方案的系統(tǒng)設計等。多維的研究框架，為實現(xiàn)打破集權統(tǒng)治，克服市場失靈和政府失靈，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的社會善治提供了可行性。從世界范圍來看，在新型公共管理思想的推動下，依托經濟全球化背景，關于地方政府層面的體制和運行層面機制的改革與調整正在成為新的浪潮，通過轉變治理理念，推行全新的治理政策，克服市場失靈和政府失靈，成為新的風向標[2]。

二、地方政府研究的理論工具

地方政府由國家依法設置，以完成自身內部事務管理的同時，又對地方公共事務進行有效管理為主要職責，運用理論工具進行理性分析，提升治理效能，規(guī)避治理風險。

（一）政治系統(tǒng)分析理論

政治系統(tǒng)是一個由環(huán)境包裹著的行為系統(tǒng)，這個行為系統(tǒng)在環(huán)境的影響下產生并反轉過來影響環(huán)境，任何政治系統(tǒng)都通過輸入和輸出來維持自己的生存和穩(wěn)定。輸入包括支持和需求，支持指環(huán)境對政治系統(tǒng)施加的壓力，以便讓它繼續(xù)行事；需求指環(huán)境對政治系統(tǒng)的希望和要求。輸出則是政治系統(tǒng)以某種方式影響環(huán)境的活動，主要有約束性決策、法令或政策等。輸出并非終點，輸出給環(huán)境帶來的變化反過來又影響輸入，使需求和支持在質和量上發(fā)生變化，這一過程即為“反饋”。借助于反饋，輸入—輸出就形成一個循環(huán)往復的過程。這個理論框架，將自然科學和其他學科的一些概念和范疇引入政治學領域。創(chuàng)立了政治分析的新方法，伊斯頓的輸入－輸出系統(tǒng)分析模式、阿爾蒙德的結構－功能分析模式和多伊奇的信息溝通分析模式，已成為當代西方政治學主要的分析方法[3]。它把政治現(xiàn)象看作是一個動態(tài)的整體過程，為從整體上把握政治現(xiàn)象之間的復雜關系提供了分析模式，有助于克服以往政治學者只注重研究某一種政治現(xiàn)象的片面性。改變了行為主義政治學只注重事實研究，忽視理論建構的研究傾向，開始了將實證研究和規(guī)范研究相結合的研究方向，因此這一理論被西方政治學者稱為后行為主義政治學的主要代表理論。但這種理論仍存在局限，它致力于建構高度抽象的概念框架和分析模式，把政治過程和政治制度抽象為簡單的分析模型，因此難以分析和解釋豐富復雜的具體政治現(xiàn)象。同時，一些概念的使用和界定很不精確，表現(xiàn)出理論的空洞性和概念的模糊性。它回避對政治現(xiàn)象本質的分析，把政治系統(tǒng)的自我維持和持續(xù)作為研究的核心目的，把現(xiàn)存的政治系統(tǒng)看作是永恒不變的，實際上旨在為現(xiàn)存統(tǒng)治秩序服務。因此，它具有一定的保守性。

（二）結構功能主義理論

社會是具有一定結構或組織化手段的系統(tǒng)，社會的各組成部分以有序的方式相互關聯(lián)，并對社會整體發(fā)揮著必要的功能。整體是以平衡的狀態(tài)存在著，任何部分的變化都會趨于新的平衡。以帕斯森功能結構功能主義為代表，他認為一個完整的社會，一個能發(fā)揮效能并持續(xù)平穩(wěn)發(fā)展的社會，要涵蓋四個要點。一是磨合性，社會體系同周圍環(huán)境相適應，并將從中獲得的資源加以分配給社會成員來滿足基本需要，在經濟范疇達成共識[4]。二是成就性，社會系統(tǒng)需要不斷調動內部各部分和既定目標的功能維度，按照一定的秩序相互協(xié)調，從而達成既定要求，實現(xiàn)既定目標，成為政治范疇的初步模型。三是契合性，將社會看成一個整體，不斷協(xié)調發(fā)揮作用的每個內部部分，形成一個有機體，社會公共關系達到了平衡點。四是制度性，社會系統(tǒng)保持穩(wěn)定性需要加載內在模式來維持共同價值的同一性，內在模式的生發(fā)逐漸轉變?yōu)榇蟊娬J可的潛在規(guī)則，形成了制度，推送文化模式管理。這四個要點之間相互聯(lián)系，相互作用，相互之間以輸入－輸出的模式進行交換。這個系統(tǒng)無論在客觀還是在主觀層面上，帕森斯的結構理論都旨在追求宏觀層面上的結構建構。他的這一概念，還具有明顯的功能主義和自然主義之傾向。他把個人行動放在社會系統(tǒng)的不同領域中去分析，開創(chuàng)了從微觀的角度考察宏觀社會系統(tǒng)及系統(tǒng)同個別行動者的行動的相互關系的新思路。在社會決定論和方法論個人主義的爭端中，帕森斯的結構功能主義屬于前者。經過帕森斯的發(fā)展，社會結構的概念已初具規(guī)模，形成了關系龐雜又相互串聯(lián)的功能性系統(tǒng)，代表了一整套觀察和分類的原則，把社會看成是若干成分之間的功能聯(lián)系，而不是簡單的混合與堆積[5]。

（三）公共政策分析理論

這一理論包含兩個內涵，一個是反映和解釋政策過程的認識論本質（理性主義理論、漸進主義理論、混合掃描理論、博弈理論等），另一個是反映和解釋政策過程的社會本質（機構制度理論、團體理論、精英理論、集團理論等）[6]。其分析方法包括定性分析（制度分析、系統(tǒng)分析、價值分析、質量分析等）和定量分析（德爾斐分析、一般預測分析、回歸分析、模糊分析、成本收益分析等）。舉例說明，以應用層次分析法來選擇旅游地為目的的政策分析為例，現(xiàn)有方案層：三個地點蘇州、杭州和桂林為備選方案，目標層為選擇旅游地；準則層為景色、費用、居住、飲食、旅途。通過建立結構模型、構建成對比較矩陣、計算單排序權向量、一致性檢驗、計算決策層對總目標的權向量來做出決策。所用到公式為CI=λ最大-n/（n-1）和RI=CI/RI是否小于0.1，驗算表和軟件工具也較簡單。

（四）當代治理理論

作為一種規(guī)范性理論的分析框架，治理理論是一套用來解釋現(xiàn)代國家、地方和社會組織與秩序發(fā)生新變化的思想體系。當代治理理論認為，現(xiàn)代社會政府組織已經不是唯一的治理主體，其他公共組織和私人機構也參與其中，傳統(tǒng)單向的統(tǒng)治與管理轉變?yōu)槎嘣闹卫砼c服務，從過去的集權與控制到現(xiàn)在的分權與協(xié)商，從科層制結構向社會網絡體系過渡，政府治理的策略和手段都發(fā)生深刻地變化。地方治理是現(xiàn)代社會多層治理結構的重要組成部分，當代治理理論的理念和方法需要包含在其中[7]。

（五）新制度理論

該理論將制度納入理論框架，把制度對個人和群體行為的影響應用到研究中去，強調制度界定行為。推崇以實證量化手段分析。制度形式具有強制性，來自上層下達的權威壓力以及周邊環(huán)境的非權威壓力。制度形式還具有規(guī)范性，圈定在大眾認可的、有理性實例作為基礎的范圍內，即便在目標不確定性增大的情況下，仍然可以在舊的事例中找到變量最小的進行再塑。

（六）公共選擇理論

該理論認為政策本身有缺陷，是利用個人偏好選擇而非市場選擇的一種過程，期望通過提供什么樣的公共物品，怎樣提供和分配公共物品以及設立相應匹配規(guī)則的行為與過程達到帕累托最優(yōu)。運用新古典經濟學的基本假設和分析方法來研究政治問題，形成了獨具特色的理論學派：它的分析方法來源于經濟學，但是研究的對象不是經濟市場而是政治市場；它分析的對象是政治市場，但是分析的方法卻完全不同于傳統(tǒng)意義上的政治學。公共選擇理論的基本特征是經濟人假設和方法論上的個人主義。公共選擇理論作為政治的經濟理論是就其分析的方法而言的，它把經濟學中的經濟人（或理性人）假設移植到政治領域，認為政治領域中的個人也是自利的、以自己的利益最大化為行為準則的經濟人，并將經濟市場上的交易分析擴展到政治領域。

三、地方政府研究的理論價值

理論是行動的先導，地方政府作為區(qū)域管理的基本模塊，是落實政策導向，進行路徑實施的直接行為者。強化對其理論化的研究，在理論闡述上界定理論工具的應用范圍，明晰理論價值，對政策的形成與實施有著十分重要的作用。

（一）科學價值

政策分析理論工具的應用，為階級平衡提供了客觀依據(jù)，為社會結構過渡性矛盾的緩解和解釋提供了科學判斷。不同的政策選擇不同的政策理論工具，對政策的規(guī)劃、實施進行科學理論分析，對比實施所產生的不同結果，進行定向分析，篩選出滿意度更高的政策，調節(jié)矛盾訴求，突出公平正義，保障政策實施的科學性和穩(wěn)定性，不論從物質實際還是精神獲得，都能保證社會群體取得利益最大化。在實際應用中，在技術手段的合理加持下，通過數(shù)據(jù)捕捉與輸入反饋，對政策定量分析后的結果進行不同環(huán)境下的動態(tài)模擬，可以有效地得出多個測試結果，并在綜合評價中，根據(jù)不同的人文環(huán)境和地區(qū)人文民俗的特點，進行具體問題具體分析，采取不同段不同地的多個測試結果的交叉實施，體現(xiàn)動態(tài)性和獲得性的科學價值。

（二）分配價值

社會發(fā)展中固化的利益問題，伴隨外部和內部環(huán)境博弈不斷升級，左右社會群體的世界認識，以理論分析為工具，調整變化過程中的不確定因素，實現(xiàn)社會利益再分配的合理性，掌握更有力的話語權。地方政府研究是加強意識形態(tài)工作的重要內容，運用理論分析工具，完善理論框架構建，驅動理論工具創(chuàng)新，結合社會發(fā)展規(guī)律，最大限度地發(fā)揮主觀能動性，激發(fā)政府內動力，推動政府管理格局嬗變，維護公平，推動社會穩(wěn)定[8]。地方政府在理論應用中，通過工具的合理化使用，對現(xiàn)實問題進行制度化、現(xiàn)實化闡述，掌握分配的基本準則和要求，以問題為導向，進行理論闡釋與合理規(guī)劃，實現(xiàn)現(xiàn)實問題的自我內化，開辟解決途徑，體現(xiàn)分配價值。

（三）文明價值

地方政府研究的不斷演進，為社會秩序規(guī)范提供了基本模板，重塑了社會自身秩序和發(fā)展模式，形成不同的利益群體，協(xié)調了統(tǒng)治者和被統(tǒng)治者的多樣訴求。多階層利益通過調和，獲得實際利益，在文明建設領域獲得富足感和成就感，提供了精神價值引導，推動了時代意義前進，實現(xiàn)多階級的自身利益最大化，是文明前進的重要標志。加強對地方政府的理論研究，從理性視角思考，符合探求真理的基本規(guī)律，能夠發(fā)揮地方政府作為主體的主觀能動性，正確引導地方政府在制定政策中規(guī)避單一化的要素思考，通過綜合多要素輸入的工具計量，多方位多角度權衡利益多方面，推動決策人性化發(fā)展，體現(xiàn)文明價值。