教育法典中《家庭教育促進法》的法典化問題

劉 寧 吳思雅

（1. 浙江大學光華法學院， 杭州 310008；2. 華東師范大學法學院， 上海 200241）

一、問題的提出

全國人大常委會公布的《2021年度立法工作計劃》提出：“研究啟動環(huán)境法典、教育法典、行政基本法典等條件成熟的行政立法領域的法典編纂工作?！保ㄈ珖舜缶W(wǎng)，2021）教育法典編纂工作研究啟動之后，教育法典分則各編的制定提上了日程。2021年10月23日，全國人大常委會通過了我國歷史上第一部關于家庭教育的專門立法—《家庭教育促進法》。隨著《家庭教育促進法》的頒布與實施，我國的家庭教育立法形成了以《家庭教育促進法》為核心，《未成年人保護法》《反家庭暴力法》等單行法為補充，一系列國家政策性文件為指引，初具規(guī)模的家庭教育法律體系。

家庭教育法律制度是教育法調(diào)整的新領域，從體系化邁向法典化是其走向成熟的必然選擇?，F(xiàn)代教育作為一個整體系統(tǒng)，體現(xiàn)在家庭教育、社會教育和國家教育三大范疇。但是，家庭教育法律地位的確立遠遠滯后于其他教育范疇，這實際上與其應有的發(fā)展趨勢是不相符的。目前，我國家庭教育法律體系初步形成，接下來要做的是推動家庭教育立法的法典化轉向，并實現(xiàn)家庭教育法與教育法典的有機融合?！都彝ソ逃龠M法》的法典化不僅可以改變其與教育法的相關規(guī)定在體系上不自洽的先天局限，還有助于紓解目前家庭教育領域由政策性文件主導的現(xiàn)象，實現(xiàn)法秩序的安定，體現(xiàn)教育法學學科的理性與科學。

《家庭教育促進法》的法典化存在諸多問題：第一，在體系定位方面，《家庭教育促進法》在教育法典體系中居于何種地位？如何把握《家庭教育促進法》與教育法典總則編及法典外其他教育單行法的關系？第二，在技術路徑方面，《家庭教育促進法》修訂入典的指導思想是什么，應采取何種體例設計？第三，將《家庭教育促進法》修訂為教育法典家庭教育分編，需要做怎樣具體的內(nèi)容安排？本文擬就上述問題展開討論，以期形成一部彰顯中國特色的教育法典。

二、《家庭教育促進法》在教育法典中的定位

（一）家庭教育分編構成教育法典的基本制度

根據(jù)全國人大常委會2021年度的立法工作計劃，環(huán)境法典、教育法典等法典編纂工作將研究啟動。在此目標的指引下，教育法典的編纂工作已然超越了單純的立法活動，上升為我國教育法治建設中的重要環(huán)節(jié)。筆者認為《家庭教育促進法》作為家庭教育領域的專門立法，應被整合進教育法典分則部分教育與家庭、社會編家庭教育分編，成為教育法典的基本制度。具體而言，可以從以下幾點證成：

1. 家庭教育權是基本教育權的下位概念?，F(xiàn)代社會的法定教育權包括家庭教育權、社會教育權和國家教育權（秦惠民、谷昆鵬，2016）。從教育法發(fā)展的歷程來看，家庭教育權出現(xiàn)時間較早，在促進教育事業(yè)發(fā)展和保障受教育權方面起著關鍵作用，是基本教育權必不可少的一部分。父母的權利是靈活的、“軟”的，這種特性與他們的撫養(yǎng)責任具有不可分割的聯(lián)系（辛西婭?戈德索，2019）。 由于兒童時期智力、體力與心理的不成熟，兒童更容易受到來自外來第三者的侵害，因此必須將其置于家庭的保護之下，使其聽從具有血緣關系且具有豐富生活經(jīng)驗的父母之勸告。盡管后續(xù)在教育發(fā)展中相繼出現(xiàn)了社會教育權和國家教育權，但不可否認，家庭教育權作為父母或者其他監(jiān)護人對未成年子女實施教育的權利，是一切基本教育權中最基礎和最具普適價值的權利概念。

2. 家庭教育法治化是實現(xiàn)我國教育現(xiàn)代化的重要支撐。中共中央、國務院印發(fā)《中國教育現(xiàn)代化2035》明確提出：“重視家庭教育和社會教育?！保ń逃浚?019）家庭教育現(xiàn)代化為我國教育現(xiàn)代化提供有力支撐，其貫穿于教育事業(yè)發(fā)展的全過程。家庭教育現(xiàn)代化的戰(zhàn)略任務之一就是推進家庭教育的法治化，也就是促進家庭教育法律體系向家庭教育法治體系的轉型?！都彝ソ逃龠M法》的頒布意味著我國家庭教育法律體系的初步形成。但是，法律體系僅著眼于靜態(tài)的法律制度建設，并不能適應變動不居的家庭教育問題。而法治體系強調(diào)家庭教育法律制度的動態(tài)性、開放性和實踐性。進言之，教育法法典化的使命之一就是實現(xiàn)教育法律體系的法治化跨越。將家庭教育立法融入教育法法典化進程是健全家庭教育法治體系，助推家庭教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應有之義。

3. 遍觀各國的教育立法實踐，多有規(guī)定家庭教育的慣例。黑格爾認為，家庭與市民社會和政治社會（國家政權）共同構成了完整的國家（趙萬一，2016）。這里提到的對家庭的重視在各國的教育立法實踐中得到了充分展現(xiàn)。比如，《俄羅斯聯(lián)邦教育法》具備了法典的全面性、統(tǒng)一性和體系性的顯著特征，系實質(zhì)的教育法典。《俄羅斯聯(lián)邦教育法》在“學生和家長（法定監(jiān)護人）”章專門規(guī)定了未成年學生家長（法定監(jiān)護人）的權利、義務、責任及權利保護等內(nèi)容（公蕾，2018，第44—49頁）。再比如，日本的教育立法基本形成了以《教育基本法》為總則，以其他教育單行法為分則的松散型教育法典模式（馬雷軍，2020）。日本《教育基本法》第10條規(guī)定了家庭教育的法律地位（嚴平，2019，第5頁）。作為日本教育法典分則的《社會教育法》也有不少條款規(guī)定了家庭教育的內(nèi)容?？梢?，家庭教育法在教育法中的法律地位日益得到世界各國的重視。

4. 缺少家庭教育立法，教育法典體系難言完整。教育法典體系是指由教育法典總則編與分則諸編共同組成的原則和規(guī)則體系。從既有的教育立法來看，我國相繼制定了《義務教育法》《高等教育法》等學校教育法律規(guī)范，并且我國即將制定《終身學習法》等社會教育法律規(guī)范。就此而言，《家庭教育促進法》作為中國第一部以“家庭教育”命名的專項立法，突出了家庭教育在教育法中的主體地位，促使教育法典的內(nèi)容更加完整。此外，家庭教育立法重視家庭教育權和受教育權的價值取向與教育法典保護教育主體合法權益的立法目的一脈相承，實現(xiàn)了對各教育主體合法權益的最佳化保護。

（二）總則編與《家庭教育促進法》的關系

我國的教育法典尚處于籌備階段，但是從學者們對教育法典的初步展望以及《民法典》的編纂經(jīng)驗來看，總則與分則相區(qū)分的潘德克頓體系無疑是教育法法典化的首選策略。此種立法模式在教育法典內(nèi)部主要表現(xiàn)為，總則編的目的性條款、基本原則和一般規(guī)則對分則諸編起著統(tǒng)攝效力，包括《家庭教育促進法》在內(nèi)的分則各編處于遵從地位，為總則“提取公因式”提供充足的立法資源（孫憲忠，2020）。

第一，總則編對《家庭教育促進法》的統(tǒng)攝效力。一方面，《家庭教育促進法》必須與總則編的目的性條款和原則性條款相契合。按照我國的立法慣例，教育法典總則編宜專章規(guī)定教育法的立法目的和基本原則，以彰顯教育法典的時代精神。例如，從《教育法》第6條可以提煉出教育法典“立德樹人”的基本原則。立德樹人是一個大的系統(tǒng)，其中由學校、家庭、政府和社會各要素組成，各要素之間要維持系統(tǒng)的整體性（馮建軍，2019）。就此而言，家庭教育在立德樹人中處于基礎性地位，父母應當主動落實培養(yǎng)未成年子女的工作；另一方面，總則編的一般規(guī)則對《家庭教育促進法》的指導作用?？倓t編抽象提煉了各教育單行法中具有普適意義的一般規(guī)則，實現(xiàn)了教育法典內(nèi)在邏輯的統(tǒng)一與協(xié)調(diào)。比如，現(xiàn)行《教育法》主要規(guī)定了學校、教師和學生的法律地位，卻對家庭教育法律地位的規(guī)定闕如。為全面發(fā)揮教育法典對教育法律關系的調(diào)整功能，總則編應當賦予家庭教育應有的法律地位。再比如，總則編關于教育法律責任的一般規(guī)定對包括家庭教育在內(nèi)的分則諸編均具有適用效力。

第二，《家庭教育促進法》為總則編纂提供立法資源?！疤崛」蚴健币蠼逃ǖ鋸木唧w的教育法律制度中抽象提煉出符合教育法特色的一般性原理。例如，現(xiàn)行《教育法》雖然在第3條確立了教育法的一般原則，但并不都是教育法的專門性原則（劉旭東，2021），不足以構成未來教育法典的基本性原則?！肮嫘浴币辉~在《家庭教育促進法》中多次出現(xiàn)，如《家庭教育促進法》第10條規(guī)定：“國家鼓勵和支持企業(yè)事業(yè)單位、社會組織及個人依法開展公益性家庭教育服務活動?！惫嫘约仁巧鐣髁x教育事業(yè)的基本屬性，也是貫穿整個教育法律體系的核心價值，如《義務教育法》明確規(guī)定了義務教育是國家必須予以保障的公益性事業(yè)，《民辦教育促進法》亦明確民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)。因此，可以考慮將教育公益性原則抽象提煉為教育法典總則編的基本原則。再舉一例，《家庭教育促進法》系統(tǒng)規(guī)定了國家、社會和家庭對未成年人實施教育的法權結構，教育法典編纂時可以將其中具有普適效力的內(nèi)容抽象提煉至總則編。比如，《教育法》第51條第2款規(guī)定了廣播、電視臺（站）宣傳教育知識的責任?！都彝ソ逃龠M法》第46條第2款則規(guī)定廣播、電視、報刊、互聯(lián)網(wǎng)等新聞媒體應當宣傳正確的家庭教育知識。

三、《家庭教育促進法》法典化的路徑

（一）《家庭教育促進法》修訂入典的指導思想

分則各編是關于教育法律關系具體規(guī)則的制度安排和體系塑造。作為教育法典分則教育與家庭、社會編的重要組成部分，《家庭教育促進法》的修訂入典應當遵循以下指導思想：

1. 小修小補

教育法典家庭教育分編主要是在現(xiàn)行《家庭教育促進法》的基礎上整理、補充、修改而成的，這就意味著家庭教育法律制度不是另起爐灶，而是保持現(xiàn)行立法框架結構和條文內(nèi)容的基本不變，以教育法典總則編的一般規(guī)則為導向，進行必要的補充和修改。選擇“小修小補”立法理念的理由有二：

第一，《家庭教育促進法》頒布實施不久，短期內(nèi)大規(guī)模修改的做法并不現(xiàn)實?！都彝ソ逃龠M法》2021年10月23日獲十三屆全國人大常委會第三十一次會議表決通過，并于2022年1月1日正式施行?，F(xiàn)行《家庭教育促進法》屬于“新法”，基本能夠適應家庭教育分編編纂的需要，法的滯后性尚不明顯。另一方面，法律應該在事實上具有一定的安定性（Brian H.Bix，2016）。法的安定性強調(diào)法的秩序功能，即法律規(guī)范應具有穩(wěn)定性，不得朝令夕改。換言之，《家庭教育促進法》頒布實施不久，動輒大規(guī)模修法的做法有損公眾基于法的穩(wěn)定性產(chǎn)生的合理信賴，也就難以實現(xiàn)對未成年人合法權益保護的立法目的。

第二，現(xiàn)行《家庭教育促進法》的篇章結構科學合理?！都彝ソ逃龠M法》調(diào)整的法律關系具有體系性，包括家庭責任、國家支持和社會協(xié)同等部分，基本實現(xiàn)了對家庭教育“三位一體”的保護。此外，《家庭教育促進法》對家庭教育活動的主體、客體、內(nèi)容等要素進行了整體性規(guī)定，在立法思路上較好地體現(xiàn)了促進型立法的基本定位，符合我國家庭教育立法的價值取向，有著明顯的進步之處。就此而言，家庭教育立法不需要推倒重來，選擇“小修小補”的立法理念亦是節(jié)約立法成本的體現(xiàn)。

2. 促進型立法

促進型立法意指以提倡和促進某項事業(yè)發(fā)展為基本宗旨的專門立法形式（江國華，童麗，2021）。作為近年來新興的立法類型，促進型立法涵蓋了農(nóng)業(yè)農(nóng)村、衛(wèi)生健康、環(huán)境保護、文化教育等諸多公共事務領域。譬如，《民辦教育促進法》《家庭教育促進法》等都屬于促進、激勵教育事業(yè)發(fā)展的法律規(guī)范。有學者主張家庭教育立法所調(diào)整的法律關系包括“家庭教育指導法律關系”“家庭教育實施法律關系”和“家庭教育干預法律關系”，因而不宜使用“家庭教育促進法”的提法（姚建龍，2018）。筆者認為促進型立法并非一味追求命令控制的監(jiān)管思維，而是遵循公私合作、自我規(guī)制、柔性引導的價值取向。同時，促進型立法并不排斥國家干預手段，但多采取信息共享、合作治理、經(jīng)濟激勵等新興規(guī)制措施。比如，《家庭教育促進法》第25條規(guī)定的“省級以上人民政府應當組織有關部門統(tǒng)籌建設家庭教育信息化共享服務平臺”就是政府部門的教育信息共享機制。因此，教育法典家庭教育分編應當定位為“促進法”，這是由家庭教育的公共事業(yè)性質(zhì)和家庭的主體性地位決定的。《家庭教育促進法》的修訂入典既要創(chuàng)新規(guī)制的手段和理念，也應防范國家過度干預削弱家庭的主體地位。

（二）《家庭教育促進法》修訂入典的體例設計

教育法典是由總則編和分則諸編構成的統(tǒng)一整體，相應地，家庭教育作為教育法典的分編之一應當遵循教育法典編纂所確立的立法框架和體例結構。

第一，家庭教育法律關系作為分編編纂的邏輯主線。教育法典分則選擇“提取公因式”的立法技術，必須確立一條一以貫之的邏輯主線。筆者主張以家庭教育法律關系為邏輯主線，法律關系的主體、客體、內(nèi)容成為教育法典家庭教育分編的邏輯構造。家庭教育法律關系是指受家庭教育立法確立、保護和調(diào)整的家庭、國家、社會在家庭教育活動中所形成的權利義務關系。作為教育法典家庭教育分編的核心范疇，家庭教育法律關系包括主體、客體和內(nèi)容三項基本要素。具體來說，家庭教育法律關系的主體呈現(xiàn)出多元化，主要的法律關系主體是未成年人和家庭，其中家庭包括父母或者其他監(jiān)護人。此外，國家和社會也是家庭教育法律關系的主體。家庭教育法律關系的客體主要是各種家庭教育活動，如《家庭教育促進法》第17條規(guī)定的實施家庭教育的方式方法。家庭教育法律關系的內(nèi)容是未成年人、家庭、國家和社會所有的權利和義務，如未成年人的受教育權、家庭教育權等。家庭教育法律關系主要調(diào)整未成年人和家庭的法律關系，除此之外還涉及家庭與國家的法律關系、家庭與社會的法律關系等。

第二，家庭教育在分則部分的價值位階。教育法典應采取總分結構模式，即教育法典設置總則編和分則諸編，其中總則編規(guī)定立法目的、基本原則等一般性規(guī)則，具體制度則置于分則諸編。總分結構模式不僅限于總則和分則的邏輯統(tǒng)一，也同樣適用于分則內(nèi)部的體系化。具體來說，總分結構確定教育法典不同概念的價值位階，其中分則各編并非隨意排序，而是根據(jù)不同概念的重要性程度確立不同概念的價值規(guī)則。有學者主張我國教育法典總則依次包括教育法基本規(guī)定、教育主體概括規(guī)定、受教育權與教育權、教育類型、教育法律行為、教育法律責任六大部分（任海濤，2021），這實際上是意識到了一般規(guī)定優(yōu)先于特殊規(guī)定，主體利益優(yōu)先于客體利益的價值位階。根據(jù)上述價值位階，家庭教育制度應放在分則部分教育主體編之后，特殊事項編之前的位置。

第三，家庭教育不獨立成編，而是成為教育與家庭、社會編的分編。基于對現(xiàn)行教育法律體系適度補充、修改的編纂思路，《家庭教育促進法》在教育法典中是否獨立成編，是編纂之初必須正視的問題。筆者不贊成家庭教育獨立成編，而是成為分則部分教育與家庭、社會編的分編之一，理由在于教育法律體系以學校教育為中心，家庭教育獨立成編不僅不具備體系吸引力，還會造成分則體系的繁冗和復雜。改革開放40余年，我國陸續(xù)制定了一系列規(guī)范學校教育活動的單行法，如《義務教育法》《高等教育法》《職業(yè)教育法》等。學校教育立法的內(nèi)容豐富，占據(jù)了我國教育法律體系的重要地位，并且學校教育立法體系性和連貫性較強，符合教育法典編纂科學性之要求?，F(xiàn)行學校教育立法可以整合成教育法典分則部分學校教育編。相比之下，以家庭教育為調(diào)整對象的《家庭教育促進法》和以社會教育為調(diào)整對象的《終身學習法》在教育法律體系中占據(jù)比重較小。若將二者單獨成編，不僅會造成教育法典分則有頭重腳輕之感，還會顯得整體篇章布局過于龐雜冗長，缺乏形式上的美感，故筆者主張將家庭教育立法和社會教育立法共同整合成為教育法典教育與家庭、社會編。

四、《家庭教育促進法》法典化的具體設計

現(xiàn)行《家庭教育促進法》整體上符合教育法法典化的體系要求，但為了使其更好地適應我國家庭教育發(fā)展的現(xiàn)實需要，與教育法典各編規(guī)則和其他教育單行法保持協(xié)調(diào)，避免體系內(nèi)的價值沖突現(xiàn)象，仍需對《家庭教育促進法》既存內(nèi)容提出相應的完善建議。

（一）完善“一般規(guī)定”章的建議

1. 刪除立法目的條款

《家庭教育促進法》第1條關于立法目的的規(guī)定，體現(xiàn)了家庭教育立法的精神、宗旨及法理依據(jù)，有助于社會共同體的理解與適用。但應明確，《家庭教育促進法》作為獨立的法律與家庭教育分編作為教育法典的獨立篇章有著本質(zhì)區(qū)別。當《家庭教育促進法》以教育單行法的形式存在時，其應當設置立法目的條款，這是因為設置立法目的條款符合我國的立法慣例，起著彰顯法的精神與時代價值之功能。而《家庭教育促進法》被教育法典吸收時，根據(jù)提取公因式的立法技術，立法目的、原則等公因式被提取出來成為總則編的一般性規(guī)定。因此，《家庭教育促進法》在修訂入典過程中，不必另行設置立法目的條款。

2. 修改家庭教育的定義

根據(jù)《家庭教育促進法》第2條的規(guī)定，家庭教育的實施主體是父母或者其他監(jiān)護人。筆者認為家庭教育的主體范圍并不僅限于父母或者其他監(jiān)護人，至少還包括其他有監(jiān)護能力的家庭成員。例如，《浙江省家庭教育促進條例》關于家庭教育的定義主體上增加了其他成年家庭成員。（梅文娟，董善滿，2020）?，F(xiàn)行《家庭教育促進法》文本中亦多次出現(xiàn)“其他家庭成員”的表述。此外，與家庭教育法律制度密切相關的《反家庭暴力法》也將家庭暴力實施主體拓展至家庭成員之間。因此，筆者主張對家庭教育的定義進行廣義的理解，家庭教育的主體范圍包括父母、其他監(jiān)護人以及其他成年家庭成員。

3. 厘清負責家庭教育工作的法定主體

《家庭教育促進法》第6條確立了由教育行政部門和婦女聯(lián)合會共同負責家庭教育的工作機制。一方面，兩部門共同負責家庭教育工作不僅會減低監(jiān)管效率，還會導致職權沖突等問題；另一方面，婦女聯(lián)合會作為人民團體，在負責家庭教育工作中的作用是有限的。此外，《教育法》第15條第2款規(guī)定：“縣級以上地方各級人民政府教育行政部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的教育工作?！被诜ǖ湟?guī)范的一致性原則，家庭教育工作的負責主體理應與教育法典其他篇章的規(guī)定保持一致。因此，建議由教育行政部門主要負責家庭教育工作。

（二）完善“家庭責任”章的建議

1. 明確家庭教育的內(nèi)容

《家庭教育促進法》第16條采用了列舉式的立法技術，即明文化列舉了開展家庭教育的具體內(nèi)容。但家庭教育涉及內(nèi)容遠不及此，傳統(tǒng)文化教育、適合其年齡的性教育等都是家庭教育的應然內(nèi)容，故采用完全列舉式規(guī)定難免會掛一漏萬。為提升法律適用的彈性，保證家庭教育內(nèi)容的全面性，在修訂入典時宜設置兜底條款，即“其他有益于未成年人身心發(fā)展的教育?！辈贿^，兜底條款本身具有語義不確定性，應當從其他教育類型的價值和教育法的立法目的兩個方面進行理解。一方面，其他家庭教育的內(nèi)容應當與明文列舉的家庭教育內(nèi)容有著相同或類似的價值，也就是有益于未成年人的身心發(fā)展；另一方面，根據(jù)《憲法》第19條和《教育法》第1條的規(guī)定，教育法典立法目的至少包括發(fā)展社會主義的教育事業(yè)、受教育權利的保障與實現(xiàn)兩個維度，開展家庭教育內(nèi)容的最低限度是符合上述立法目的。

2. 增加預防和制止未成年人不良行為的類型

家庭教育的目的是促進未成年人全面健康成長，就此而言，預防和制止未成年人不良行為應成為家庭教育的重要目標。梳理現(xiàn)行立法規(guī)定，《浙江省家庭教育促進條例》《福建省家庭教育促進條例》等地方性法規(guī)詳細列舉了預防和制止未成年人不良行為的類型?！都彝ソ逃龠M法》第12條也規(guī)定了父母有預防未成年人沉迷網(wǎng)絡的責任。對于有不良行為的未成年人的教育矯正，應當以家庭教育為主，輔之以學校、社工介入（顧薛磊，2020）。筆者認為應通過列舉式對預防和制止未成年人不良行為進行類型化處理，包括但不限于違反校規(guī)校紀、危害國家安全、影響身心健康等不良行為。

（三）完善“國家支持”章的建議

1. 明確家庭教育指導機構和家庭教育服務機構的法律地位

《家庭教育促進法》提到設立家庭教育指導機構和家庭教育服務機構，上述機構究竟是教育行政機關還是非營利性法人組織，《家庭教育促進法》對此言語不詳，編纂教育法典時應當予以明確。

第一，家庭教育指導機構主要是行政組織，如婚姻登記機構、收養(yǎng)登記機構、兒童福利機構、未成年人救助保護機構、人民法院、婦聯(lián)等。家庭教育指導機構提供家庭教育指導服務的本質(zhì)是行政指導行為。行政指導是一種柔性行政行為，不具有行政強制效力，多以勸告、建議、引導的形式促成行政目標。行政主體經(jīng)《家庭教育促進法》設定或授權后可以直接行使行政指導權。比如，婚姻登記機構在辦理婚姻登記時提供家庭教育指導。再比如，婦聯(lián)在性質(zhì)上是人民團體，依照《家庭教育促進法》的授權，可以直接實施行政指導行為。

第二，家庭教育服務機構主要是其他行使行政職權的組織，如自然人、法人和非法人組織依法設立的非營利性家庭教育服務機構。根據(jù)《家庭教育促進法》第36條第2款的規(guī)定，政府采取政府補貼、獎勵激勵、購買服務等扶持措施的本質(zhì)是行政資助行為。行政資助是指為了實現(xiàn)一定的公共目的，行政主體直接或通過第三人給私人無償?shù)靥峁┙疱X或其他財產(chǎn)利益，誘導私人的發(fā)展，促進其事業(yè)成功的活動（王貴松，2008）。行政資助是一種助成性行政行為，旨在扶持公益性事業(yè)的發(fā)展，從而間接實現(xiàn)促進公共利益的目標。此外，行政機關和家庭服務機構之間也形成行政管理法律關系。例如，教育行政部門對家庭教育服務機構及從業(yè)人員進行指導和監(jiān)督的實質(zhì)就是行使教育行政指導監(jiān)督權。

2. 建立特殊困境未成年人的國家保護制度

國家保護特殊困境未成年人是家庭教育立法實質(zhì)平等的體現(xiàn)，是指國家根據(jù)未成年人的家庭條件、生理狀況、心理狀況等因素為其提供專門保護的法律制度?，F(xiàn)行《家庭教育促進法》雖未明確特殊困境未成年人的保護制度，但梳理現(xiàn)行家庭教育地方立法，可以發(fā)現(xiàn)，已有不少地方性法規(guī)對其進行了規(guī)定。例如，《安徽省家庭教育促進條例》第17條提出縣級以上人民政府應當建立特殊困境未成年人關愛救助機制。建立特殊困境未成年人的國家保護制度既是人權保障的必然要求，也是家庭教育國家責任的應有之義，編纂教育法典時應當予以明確。具體而言，國家應當為貧困、殘疾、重病、留守、流動、事實上無人照顧等處于特殊困境的未成年人提供保護和幫助。

（四）完善“社會協(xié)同”章的建議

1. 區(qū)分學校責任和社會責任

《家庭教育促進法》將學校責任和社會責任共同置于社會協(xié)同章，這會產(chǎn)生兩種不同的責任類型能否等量齊觀的質(zhì)疑。教育治理是共治主體依據(jù)規(guī)則開展的教育管理活動，包括政府、學校、社會組織以及教師、學生、家長等個體（褚宏啟，2014）。家庭教育所產(chǎn)生的責任類型可分為兩類：一類是內(nèi)部責任，主要是家庭責任；另一類是外部責任，可分為國家責任、學校責任和社會責任?！都彝ソ逃龠M法》將家庭責任和國家責任設置為獨立的章節(jié)，卻將學校責任和社會責任合并成社會協(xié)同章，并未考慮到不同責任主體的差異性。《家庭教育促進法》應以主體類型加功能模式，諸如政府推進、學校指導、社會參與等，這既與現(xiàn)行地方立法保持一致，也有利于厘清不同主體各自在家庭教育中的法律義務（姚金菊，2021）。相比之下，《教育法》按照“學校及其他教育機構”、“教育與社會”等內(nèi)容獨立設置章節(jié)，較好地區(qū)分了不同教育主體的責任類型。因此，獨立規(guī)定學校責任和社會責任既有先例可循，亦有現(xiàn)實意義。

2. 科學界定社會力量的權責

教育法法典化過程中，作為總則編立法資源的《教育法》與作為分則部分立法資源的《家庭教育促進法》之間不可避免地會出現(xiàn)規(guī)范矛盾和沖突的現(xiàn)象。比如，《教育法》第50條第3款規(guī)定：“學校、教師可以對學生家長提供家庭教育指導。”《家庭教育促進法》卻規(guī)定了“應當”提供家庭教育指導的強制性義務。再比如，《教育法》第46條規(guī)定：“ 國家機關、軍隊、企業(yè)事業(yè)組織、社會團體及其他社會組織和個人，應當依法為兒童、少年、青年學生的身心健康成長創(chuàng)造良好的社會環(huán)境?！钡都彝ソ逃龠M法》主要規(guī)定了事業(yè)單位、基層群眾性自治組織提供家庭教育指導服務的法定義務。因此，《家庭教育促進法》修訂入典時對當前社會力量的權責配置進行再造，保持與教育法典其他篇章的內(nèi)容協(xié)調(diào)。

（五）完善“法律責任”章的建議

教育法律責任是教育法主體違反法律規(guī)定所應承擔的不利后果。筆者主張教育法典總則編應當獨立設置教育法律責任章規(guī)定教育法律責任的一般性條款，特殊的教育法律責任制度在分則諸編另行規(guī)定，理由在于：一是單獨規(guī)定法律責任符合教育法典總則的邏輯結構。教育法典總則以教育法律關系為邏輯主線，包括權利、義務、責任等元素，故設置法律責任章有助于實現(xiàn)教育法典內(nèi)容和結構要素的完整性；二是法律責任獨立成章契合我國立法傳統(tǒng)。民法典在編纂過程中，學界曾圍繞是否獨立設置民事責任章展開激烈的爭論，最終立法機關采取了法律責任獨立成章的立法模式。我國《教育法》法律責任章亦是關于教育法律責任的一般性規(guī)定，其他教育單行法主要規(guī)定教育法律責任的特殊條款。

現(xiàn)行《家庭教育促進法》規(guī)定了教育行政責任和教育刑事責任，在修訂入典時，應考慮將法律責任的一般性規(guī)定整體移入教育法典總則編。第一，《家庭教育促進法》第50條是關于教育行政部門及國家機關工作人員行政責任的一般規(guī)則，不必重復規(guī)定。第二，《家庭教育促進法》第54條是關于教育法律責任的共通性規(guī)定，不必重復規(guī)定。第三，《家庭教育促進法》并未涉及民事責任的規(guī)定，可適用《教育法》第83條關于教育民事責任的引致性條款。除上述規(guī)則外，《家庭教育促進法》關于法律責任的特殊性規(guī)則應整體保留，成為教育法典家庭教育分編的特殊規(guī)則。

五、結語

本文以教育法法典化為視角，探究了《家庭教育促進法》與教育法典、總則編以及其他教育單行法的關系；探討了《家庭教育促進法》修訂入典應選擇何種指導思想、體例設計以及具體的制度設計?！都彝ソ逃龠M法》的法典化是一項系統(tǒng)性工程，不能畢其功于一役，既要立足現(xiàn)實，亦要面向未來。一方面，《家庭教育促進法》的修訂入典應以現(xiàn)實問題為導向，立足中國教育法治建設的實踐，回應家庭教育發(fā)展所面臨的多元訴求；另一方面，《家庭教育促進法》的法典化必須保持適度的時代性和前瞻性，換言之，如果只是跟隨教育法法典化的趨勢隨波逐流，亦步亦趨，將無法實現(xiàn)家庭教育法律制度的實質(zhì)性進步。因此，《家庭教育促進法》應充分利用教育法法典化的契機，統(tǒng)一指導思想和立法技術，形成教育法典家庭教育分編，真正意義上實現(xiàn)家庭教育權和未成年人受教育權的保護。