兵團A市餐飲服務食品安全監(jiān)管現(xiàn)狀研究及思考

柴靜云，侯旭杰

（塔里木大學食品科學與工程學院，新疆阿拉爾 843300）

1 兵團A市餐飲服務單位監(jiān)管基本情況

截至2021年12月，兵團A市有持證餐飲單位3 437家，其中大型餐飲58家，中型餐飲336家，小型餐飲2 831家，單位食堂175家，其他37家，小型餐飲占主導地位。“明廚亮灶”工程建設率達97.9%。

負責兵團A市餐飲服務食品安全監(jiān)管的單位為市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法支隊，核定編制82人，現(xiàn)有在編人員58人，在編率70.7%，實際在崗56人，從事一線餐飲服務食品安全監(jiān)管工作的人員48人。監(jiān)管手段有行政許可、日常監(jiān)督、風險等級評定、餐飲量化分級、專項檢查、行政處罰和投訴舉報等。

2 餐飲服務食品安全監(jiān)管存在的主要問題

2.1 監(jiān)管部門層面

2.1.1 機構改革頻繁，人員變動大

2009年至今，兵團A市餐飲服務食品安全監(jiān)管機構，經歷大大小小5次改革，基層監(jiān)管人員花費了大量時間在適應新的工作環(huán)境上。同時與改革配套的制度不健全，人員的職務與職級無法得到晉升，造成監(jiān)管人員思想意識不堅定、轉崗離職。近兩年，從市場監(jiān)管部門離職的人員占食品安全監(jiān)管人員人數(shù)的7%，在原本就存在空編，監(jiān)管人員長時間超負荷工作情況下，監(jiān)管人員流失，給監(jiān)管隊伍的健康發(fā)展帶來不利影響。

2.1.2 監(jiān)管任務重，監(jiān)管人員數(shù)量少

餐飲單位日常監(jiān)管的項目較多，每年需開展的日常監(jiān)督、風險等級評定、量化分級等工作，除日常監(jiān)督檢查工作外，還有各種專項、投訴舉報、文明城市創(chuàng)建等工作，而這些工作占據(jù)了監(jiān)管人員的大部分時間，導致正常的監(jiān)管工作無法深入開展，計劃趕不上變化的局面長期存在。

2.1.3 監(jiān)管人員專業(yè)素養(yǎng)不足

兵團A市從事食品安全監(jiān)管的工作人員中，食品安全相關專業(yè)有15人，法律專業(yè)4人，占總人數(shù)的32.7%。改革工作涉及的知識面廣，食品安全監(jiān)管工作的專家少。而改革后，綜合執(zhí)法隊伍的實際工作涉及面更廣，需要學習更多的法律法規(guī)、專業(yè)知識，做到樣樣精通難上加難，最終導致餐飲食品安全監(jiān)管隊伍的專業(yè)性弱化。

2.1.4 法律法規(guī)體系不健全

2015年新《中華人民共和國食品安全法》實施以來，食品違法的處罰較重。兵團A市餐飲單位以小型餐飲為主導，面對高額罰款，絕大多數(shù)經營者都難以承受。2019年市場監(jiān)督管理總局發(fā)布了《市場監(jiān)管總局關于市場監(jiān)督管理部門正確行使行政處罰裁量權的指導意見》，但地方未結合當?shù)貙嶋H情況細化相關內容，造成執(zhí)法人員在使用減輕、從輕處罰的自由裁量權時左右為難。此外，《中華人民共和國食品安全法》內容較籠統(tǒng)。

2.2 餐飲服務單位層面

2.2.1 經營管理者、從業(yè)人員法律意識淡薄

餐飲服務單位經營者和從業(yè)人員文化程度不高是普遍現(xiàn)象，同時對食品安全法律法規(guī)和食品安全知識的了解度較低。一些經營者的食品安全思想意識較差，認為一些責任和義務是增加負擔，對監(jiān)管工作配合度較低。餐飲服務經營、管理者對食品安全麻痹大意，造成店內食品安全管理工作存在漏洞。

2.2.2 店內布局流程不合理，食品安全硬件設施設備差

合理的布局流程可以降低食品加工過程中交叉污染的幾率。小型餐飲因經營面積有限，布局流程不符合要求的較多。同時，店內的食品安全設施也存在問題。為節(jié)省開店成本，一些店配備的清洗水池、消毒、保潔柜容量較小，無法滿足日常使用需求。尤其是消毒柜，在使用過程中不維護，出現(xiàn)消毒按鈕不靈、柜門無法關閉、消毒燈管損壞等現(xiàn)象。

2.2.3 食品原料溯源難，安全存在隱患

原料安全是食品安全的重中之重，進貨查驗工作能有效保障食品原料安全。在基層檢查的過程中，發(fā)現(xiàn)大多數(shù)餐飲服務經營、管理者未規(guī)范進購食品。餐飲服務環(huán)節(jié)需求量最大的食用農產品在市場準入環(huán)節(jié)就存在較大問題，部分食用農產品來自農民家的菜地，他們銷售的農產品品種、時間以及銷售地點不固定，造成食品溯源困難。

2.3 社會共治共享層面

社會共治共享程度低，主動參與監(jiān)督的公眾較少，在遇到食品安全問題時，多數(shù)人選擇避而不見、自認倒霉的處理方式。消費者的監(jiān)督是快速提升餐飲單位食品安全的重要抓手，只有公眾積極參加到日常監(jiān)管過程中，才能引起餐飲服務經營管理者的足夠重視，做到在陽光下生產經營。

3 加強基層餐飲食品安全監(jiān)管工作的思路及對策

3.1 健全法律法規(guī)體系，完善監(jiān)管機制

法律作為定罪量刑的準繩，是基層監(jiān)管人員執(zhí)法過程中的參考依據(jù)。各地應結合當?shù)貙嶋H，盡快出臺相應的管理辦法，讓執(zhí)法人員辦案過程中有法可依。同時完善各類監(jiān)管機制，如考評、問責免責、各部門協(xié)調等機制，做到制度化、表格化。

3.2 轉變思想觀念，服務執(zhí)法同推進

在“大市場，大監(jiān)管”的模式下開展食品安全監(jiān)管工作，對基層執(zhí)法人員開展監(jiān)管工作提出了更高要求，既要服務市場主體優(yōu)化營商環(huán)境，又要全盤抓好食品安全監(jiān)管工作?；鶎訄?zhí)法人員只有解放思想、轉變觀念，在開展檢查的過程中，做好相應的普法宣傳服務，解民之所需，才能為開展執(zhí)法工作奠定良好基礎。例如，在餐飲店辦理營業(yè)執(zhí)照時，窗口服務人員一次性告知業(yè)主食品經營許可的要求，監(jiān)管人員提前介入，予以裝修指導，避免裝修不符合現(xiàn)場審查要求，整改費時費勁的情況出現(xiàn)。

3.3 加強隊伍建設，提升人員綜合素質

①健全網格化監(jiān)管制度，人定崗、崗定責。完善與各街道、社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的食品安全協(xié)管的工作運行機制，發(fā)揮協(xié)管員千里眼、順風耳的作用。②采用“送出去，請進來”的方式，給監(jiān)管人員提供和先進地區(qū)交流學習的機會，拓寬監(jiān)管人員工作思路，推廣好的監(jiān)管經驗。③加強業(yè)務工作培訓，線上學習法律法規(guī)專業(yè)基礎知識，線下通過桌面推演、現(xiàn)場教學、模擬執(zhí)法大比武、案卷評審等方式，因需施教，快速提升監(jiān)管人員綜合能力。

3.4 宣傳教育引導，營造社會共治共享氛圍

①加大宣傳力度，豐富宣傳方式。以公眾易懂的方式開展宣傳，如通過播放食品安全知識動畫短片；張貼食品安全宣傳海報、橫幅；開展網絡直播，邀請社會各界共同檢查餐飲店；開展“你點我檢，你送我檢”食品安全快速檢測活動；舉辦食品安全知識有獎競答活動等。引導公眾參與餐飲食品安全的監(jiān)管工作，自覺抵制違法經營行為，形成人人參與，人人享受共治成果的良好局面。②推進指導建立餐飲行業(yè)協(xié)會。行業(yè)協(xié)會作為第三方，在看到行業(yè)本身問題的同時還能發(fā)現(xiàn)監(jiān)管的漏洞。通過行業(yè)協(xié)會做好政策、標準上傳下達，指導餐飲單位規(guī)范餐飲服務經營行為，對餐飲店長期存在的問題綜合反饋至監(jiān)管部門，三方合力解決問題，化解矛盾，督促餐飲業(yè)主誠信經營。③強化培訓，探索實用性更高的培訓方法。借鑒12123交管平臺培訓方式，開展網絡課培訓，每年對餐飲服務經營管理者進行繼續(xù)教育。對在日常檢查過程中發(fā)現(xiàn)餐飲店存在的共性問題，歸納總結，制定出相關的標準要求和合理的培訓方案，結合相關反面案例和正面典型，把培訓內容講實、講透，也可以采用現(xiàn)場觀摩的方式，直觀地展示規(guī)范經營的標準，以此提升培訓成效。

3.5 創(chuàng)新監(jiān)管手段，形成長效機制

推進智慧監(jiān)管平臺建設的使用，上級部門應加快推進融合各類業(yè)務平臺為一體，如將監(jiān)督抽檢、日常檢查、信用公示等各類數(shù)據(jù)信息聯(lián)通，通過一個App就可以獲得所有數(shù)據(jù)，記錄監(jiān)管信息。通過大數(shù)據(jù)對各餐飲單位存在的食品安全風險進行分析比對，監(jiān)管人員有計劃地開展監(jiān)督檢查，做到優(yōu)化監(jiān)管資源配置[1-2]?；鶎颖O(jiān)管則應盡快熟練掌握智慧平臺的使用方法，做到出門檢查只需要一部手機或平板，一臺打印機，就可以完成執(zhí)法工作。尤其在面對簡易處罰行政案件時，借鑒交警執(zhí)法的方法，對違法違規(guī)事實拍照，鎖定相關證據(jù)并進行警告處罰，提升簡易案件的辦理效率。

（1）持續(xù)推進明廚亮灶建設工程。在重點單位建立升級網絡視頻監(jiān)管系統(tǒng)，記錄網絡巡查日志，監(jiān)管人員隨時隨地通過電腦或者手機App了解店鋪的動態(tài)。視頻監(jiān)管系統(tǒng)加入AI識別和紅外識別功能，對從業(yè)人員未穿戴工作服、帽、口罩從事餐飲服務活動行為進行抓拍，對有害動物進入后廚等警報提示，將異常數(shù)據(jù)推送給監(jiān)管部門[3]。

（2）建立HACCP體系。鼓勵引導各類食堂、大型餐飲建立HACCP體系。同一類型餐飲服務單位食品安全的關鍵控制點大同小異，如學校食堂，風險點為食品原料進購、從業(yè)人員、食品留樣等環(huán)節(jié)的危害，通過對各環(huán)節(jié)可能存在的危害點進行分析，制定出合理的預防方案，可建立該學校食堂的HACCP體系，適用成功后，可舉一反三，在全市范圍內的食堂推廣建立HACCP體系，一旦HACCP體系在食堂推廣成功，食堂的餐飲服務行為將會更加規(guī)范，食品安全和質量將得到提升，監(jiān)管人員的監(jiān)管壓力相對 減小[4-5]。

（3）拓展行政處罰的深度和廣度。罰款不是目的，教育、引導、規(guī)范才是執(zhí)法的初衷。完善簡易處罰機制，對于違法事實明確的行為，通過食安監(jiān)管系統(tǒng)，拍照鎖定證據(jù)，直接給予警告處罰，改變執(zhí)法人員苦口婆心勸告，經營者卻屢教不改的現(xiàn)狀。對于一般案件，如違法添加、售假摻雜，要深挖案件線索，查清案件的源頭，做到查處一起，警示一片。做好行刑銜接案件移送工作，對于觸碰法律底線的違法經營者，移送公安機關，讓餐飲服務經營者時刻有一顆對法律的敬畏之心。

4 結語

大市場、大監(jiān)管、大服務是未來的發(fā)展趨勢，基層餐飲服務食品安全監(jiān)管部門任重而道遠。各部門要通力配合，轉變監(jiān)管理念和方式，創(chuàng)新監(jiān)管技術及手段，合理利用現(xiàn)有資源，提升食品安全水平，確保人們舌尖上的安全。