耕地輪作休耕補助的現(xiàn)狀、問題及對策

朱曉玲

（河海大學(xué)法學(xué)院，南京 211100）

0 引言

2020 年，中國糧食生產(chǎn)實現(xiàn)“十七連豐”，全國糧食總產(chǎn)量連續(xù)6年保持在6.5千億kg以上，人均糧食達(dá)474 kg，高于世界平均水平[1]。然而，中國糧食產(chǎn)量取得輝煌成就的背后也付出了生態(tài)環(huán)境代價：耕地質(zhì)量退化，土壤污染嚴(yán)重。輪作休耕是轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的重要抓手，對耕地生態(tài)環(huán)境的保護具有不可取代的意義。推行輪作休耕制度有利于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、保證農(nóng)村生態(tài)功能區(qū)的建設(shè)、提高中國糧食的產(chǎn)量與質(zhì)量、調(diào)動農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護的積極性等等。目前，法律政策和實踐以及學(xué)者們理論研究的重點主要是耕地數(shù)量的保障和增加，對耕地質(zhì)量的提高重視度不夠。2015年，中央一號文件和十三五規(guī)劃綱要確認(rèn)并闡述了在中國探索實行耕地輪作休耕制度試點的構(gòu)想[2]。2016年6月，農(nóng)業(yè)部會同財政部等10個部門聯(lián)合印發(fā)了《探索實行耕地輪作休耕制度試點方案》，開展輪作休耕試點工作[3]。耕地輪作休耕在實踐中需要解決的重點問題就是輪作休耕的補助問題，需要解決補助主體、補助對象、補助方式、補助標(biāo)準(zhǔn)、補助監(jiān)管等一系列問題[4]。如果這些問題沒有很好地解決，那么耕地輪作休耕制度將難以順利地推行下去。輪作休耕的補助制度是推動耕地輪作休耕制度運行的起始點和落腳點。

1 輪作休耕補助的現(xiàn)狀

2016年，原農(nóng)業(yè)部、原國土資源部會同有關(guān)部門，啟動輪作休耕制度的試點工作[5]，立足中國農(nóng)情，以農(nóng)作物之間的輪作倒茬為主、季節(jié)性和全年性休耕為輔，調(diào)整農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)，促進農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展，以保障農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境安全。2016年試點以來，各項工作取得積極進展，可以通過中國農(nóng)村農(nóng)業(yè)部、財政部、自然資源部發(fā)布的有關(guān)耕地輪作休耕的信息了解到輪作休耕的現(xiàn)狀。

1.1 試點規(guī)模不斷擴大，資金投入逐年增加

根據(jù)自然資源部的數(shù)據(jù)，2016—2021 年，耕地輪作制度的試點面積分別為6.16×106、12×106、29×106、30×106、3.112×106、40×106hm2。2016—2020 年中央財政安排的補助資金分別為14.36、25.6、58.4、63.1、60.2億元[6]。2020年由于疫情的原因，經(jīng)濟發(fā)展緩慢，投入的資金比2019年少，但也只是少了2.9億元?？傮w來說，國家對輪作休耕補助的資金投入是正向增加的。

1.2 區(qū)域不斷拓展，補助區(qū)域范圍也不斷擴大

開展輪作休耕試點工作以來，北方農(nóng)牧交錯區(qū)和東北冷涼區(qū)建立了以大豆與玉米輪作為主，輔以雜糧、油料等農(nóng)作物輪作的“一主多輔”種植模式[7]、河北地下水漏斗區(qū)建立了“一季雨養(yǎng)一季休耕”模式、西南西北生態(tài)嚴(yán)重退化區(qū)和湖南重金屬污染區(qū)建立了“控害養(yǎng)地培肥”模式。2018 年，在這5 個試點區(qū)域的基礎(chǔ)上，將黑龍江寒地井灌稻區(qū)、長江流域稻谷小麥低質(zhì)低效區(qū)、黃淮海玉米大豆輪作區(qū)、新疆地下水超采區(qū)這4個區(qū)域納入試點[8]。試點省份由2016年的9個迅速增加到2019年的17個，補助資金的運用范圍也由9個省份擴大到17個省份，補助區(qū)域范圍在不斷地擴大。

1.3 資金由中央主導(dǎo)安排，地方自主性小

輪作休耕的補助資金由中央財政安排，主要支持最迫切需要開展輪作休耕試點的區(qū)域。同時中央政府提倡條件允許的省份，可因地制宜地自主開展輪作休耕。2019年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和財政部提出加快建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合的長效機制[9]，進一步強化“大專項+任務(wù)清單”管理方式改革[10]；在大專項任務(wù)清單規(guī)定的范圍內(nèi)，各個省份可以結(jié)合自身實際，統(tǒng)籌安排指導(dǎo)性任務(wù)補助資金，但對中央財政下?lián)艿妮喿餍莞圏c的補助資金不得統(tǒng)籌使用?？梢?，中央雖然倡導(dǎo)地方自主開展輪作休耕，但中央財政在下?lián)苎a助資金的同時，也要求各省對輪作休耕的補助資金必須?？顚Ｓ?、對中央確定的補助標(biāo)準(zhǔn)不得擅自降低。因此，地方在輪作休耕資金使用方面的自主性較小。

1.4 輪作休耕補助金額比較確定，而監(jiān)督保障機制不完善

2016年試點以來，輪作休耕補助金額一直比較明確，比如：2018年，財政部依據(jù)種植不同農(nóng)作物收益的變化，土地經(jīng)營者生產(chǎn)成本的投入等因素，得出合理的補助標(biāo)準(zhǔn)，在進行試點的東北地區(qū)，依據(jù)計算出的大豆與玉米的收入平衡比例，對輪作試點區(qū)域的補助為150元/hm2[11]；綜合各省的農(nóng)業(yè)補貼、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展水平等其他因素，對休耕試點區(qū)域的補助為500～800元/hm2[12]。即使補助金額比較確定，但補助資金的發(fā)放、使用等缺乏有效監(jiān)督，在補助資金被濫用后，也缺乏有效的應(yīng)對之策，導(dǎo)致補助資金被挪用，資金發(fā)放不到位，土地經(jīng)營者的利益受損，影響他們開展試點的積極性。輪作休耕補助的監(jiān)督保障機制尚處于探索階段，需不斷完善。

1.5 輪作休耕取得了良好的社會效益與經(jīng)濟效益

財政部在下?lián)苜Y金支持輪作休耕試點工作的過程中，堅持對輪作休耕補助制度進行完善[13]，努力確保種植不同農(nóng)作物的收益平衡和不同試點區(qū)域的收入平衡。結(jié)合土地經(jīng)營者收入、輪作休耕生產(chǎn)成本、種植不同農(nóng)作物收益的變化、各地農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展水平等因素，確定合理的補助標(biāo)準(zhǔn)，讓土地經(jīng)營者輪作休耕以后有賬算，不吃虧，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入不減少，從而很好地維護了土地經(jīng)營者的利益，取得了良好的社會效益。同時，在耕地嚴(yán)重退化或嚴(yán)重污染的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)開展休耕，使耕地可以喘口氣，慢慢恢復(fù)土壤肥力。開展輪作的區(qū)域重點是通過土地利用與土地保護的結(jié)合[14]，培肥地力，提升耕地質(zhì)量，實現(xiàn)永續(xù)發(fā)展，帶來持久性的經(jīng)濟效益。

2 輪作休耕補助存在的問題

2.1 缺乏法律制度的保障

社會主義法治國家的建設(shè)需要通過法律、法規(guī)等一系列強制性規(guī)范來調(diào)整復(fù)雜的社會關(guān)系，平衡不同利益主體間的利益沖突，輪作休耕同樣需要法律明確不同補助主體和補助對象的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，協(xié)調(diào)各方利益，減少輪作休耕各主體之間的利益沖突。目前，中國尚沒有一部法律全面而完善地規(guī)定耕地輪作休耕補助制度，僅對土地保護作出了相應(yīng)規(guī)定。雖然新《土地管理法》第三十六條提到輪作休耕，即法律文本中正式出現(xiàn)了輪作休耕這一法律術(shù)語，還有一些部門規(guī)章、地方規(guī)章中對輪作休耕進行了規(guī)定，但是，現(xiàn)有規(guī)定都沒有明確具體的規(guī)定輪作休耕補助的具體對象、標(biāo)準(zhǔn)、方式等，在輪作休耕的實踐中缺乏針對性、系統(tǒng)性、可操作性，不能很好地指導(dǎo)輪作休耕的實踐。當(dāng)下，中國輪作休耕補助在實踐中仍然是政策性的，這些政策性規(guī)定相對于法律的規(guī)范性、普適性、強制性特點而言，存在一系列的不足，不能很好地協(xié)調(diào)土地經(jīng)營者、中央政府、地方政府等主體的利益關(guān)系，不能讓中國的輪作休耕制度展示出理想的功效。所以，輪作休耕的補助需要有法律制度的規(guī)定，中國即將大規(guī)模推行的耕地輪作休耕機制更需要法律制度的保障。

2.2 補助資金來源渠道單一

中國的輪作休耕體系是以政府為主導(dǎo)的，在財政補助方面類似于一般的農(nóng)業(yè)生態(tài)補償資金配置模式。先是由中央財政向省級撥付農(nóng)業(yè)生態(tài)補償資金，再由省級根據(jù)試點的完成情況向縣鄉(xiāng)發(fā)放補助資金或糧食，最后發(fā)放到參與試點的戶[15]?？梢?，在中國開展的輪作休耕實踐中，中央財政是中國輪作休耕補助資金的唯一來源渠道，且補助資金數(shù)量大，給中央財政造成不小的負(fù)擔(dān)，層層下?lián)芤矔?dǎo)致行政效率低下。同時，僅僅由中央政府承擔(dān)補助責(zé)任，而其他耕地破壞者、使用者、受益者并沒有承擔(dān)起其應(yīng)承擔(dān)的補助責(zé)任，這與中國的生態(tài)補償原則相悖，可能還會導(dǎo)致土地資源污染的持續(xù)發(fā)生，不利于耕地生態(tài)系統(tǒng)的保護。在輪作休耕補助實踐中不能僅僅依靠中央政府承擔(dān)全部的責(zé)任，而其他主體只承擔(dān)很小一部分的責(zé)任，其他主體對土地生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)也造成了一定程度的損害，所以需要合理的劃分輪作休耕補助主體的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，促使其他主體也承擔(dān)起輪作休耕補助的責(zé)任。中國不同地區(qū)的土地資源差異比較大，種植業(yè)種類不同，糧食價格不同，各地政府的財政收入也不同。由中央下?lián)芙y(tǒng)一的補助資金，可能會造成不公。地方政府、企業(yè)等其他主體也應(yīng)承擔(dān)一定的貨幣給付義務(wù)，保護和恢復(fù)土地生態(tài)環(huán)境。

2.3 補助對象不明確

耕地輪作休耕補助資金的發(fā)放對象應(yīng)該是土地的實際生產(chǎn)經(jīng)營者，而不是土地的所有者或者沒有實際生產(chǎn)經(jīng)營的土地承包權(quán)人。在傳統(tǒng)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)制度下，承包權(quán)人既是土地的使用者，也是土地的實際生產(chǎn)者和經(jīng)營者，是毋庸置疑的補助對象。但在土地承包經(jīng)營權(quán)“三權(quán)”分置后，第三方主體可能會取得承包權(quán)人的經(jīng)營權(quán)[16]。第三方主體從土地承包權(quán)人處取得耕地的經(jīng)營權(quán)時，就已經(jīng)給付了經(jīng)營費用，并開展土地生產(chǎn)經(jīng)營活動。若繼續(xù)將承包權(quán)人確定為補助對象，那么對真正遭受了實際損失的生產(chǎn)者和經(jīng)營者是不公平的，容易引發(fā)社會矛盾。另外，是否應(yīng)該將參與輪作休耕政策的村民自治組織列為補助對象？村民自治組織是輪作休耕工作的重要組織者和監(jiān)督者，如果不將他們列為補助對象，那么如何保障他們的合法利益，又如何使他們保持帶頭引導(dǎo)動力？[17]所以輪作休耕的補助對象需要明確，這樣有利于緩解社會矛盾，促進社會公平，使耕地輪作休耕制度更好地推行下去。

2.4 補助標(biāo)準(zhǔn)不易確定

在輪作休耕的實踐中如何確定輪作休耕的補助標(biāo)準(zhǔn)，是推行耕地輪作休耕制度不可回避的問題?，F(xiàn)行的補助標(biāo)準(zhǔn)則“確保農(nóng)民收入不減少、生活有保障”[18]，即政府制定的補助標(biāo)準(zhǔn)要使參與輪作休耕的土地經(jīng)營者的農(nóng)業(yè)收入與之前相比不降低，他們的生活水平不受到影響。此外，政府還需進一步細(xì)化并公開補助標(biāo)準(zhǔn)和補助發(fā)放方式，確保農(nóng)民獲得的輪作休耕補助是合理的[19]。由于各地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r不同，種植不同的農(nóng)作物帶來的農(nóng)業(yè)收入情況不同，制定一個合理的耕地補助標(biāo)準(zhǔn)對政府來說還是有一定難度的。如果補助標(biāo)準(zhǔn)過高，會造成財政的壓力，在參與輪作休耕的農(nóng)戶與不參與輪作休耕的農(nóng)戶之間產(chǎn)生不公，可能會使來年不參與輪作休耕實踐的農(nóng)戶種植糧食的積極性下降。如果補助標(biāo)準(zhǔn)過低，就會影響農(nóng)戶實施輪作休耕實踐的積極性。目前，中國實行的是無差別的補助，對不同地區(qū)不同耕地實行相同的補助，對經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)戶而言，可能中央的補助不足以彌補他們的損失，從而影響部分地區(qū)耕地輪作休耕試點的推行。目前，結(jié)合各省份的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展水平、農(nóng)產(chǎn)品的市價、農(nóng)戶種植農(nóng)作物的收入情況等因素來確定一個全國統(tǒng)一合理的補助金額[20]，仍然是一個難點。

2.5 補助資金的使用缺乏有效監(jiān)管

實踐中輪作休耕的補助主體——政府，既是補償者又是監(jiān)督者，需要對此明確區(qū)分，否則可能會導(dǎo)致輪作休耕補助資金落實不到位。另外，如何確保補助發(fā)放到位、足額發(fā)放，采取什么措施保證補助及時、足額發(fā)放也是保障農(nóng)民權(quán)益的重點問題。美國的土地休耕計劃是不經(jīng)過第三方，由政府直接和土地的所有者簽訂土地休耕協(xié)議，有公開透明的休耕申請篩選機制，選取合適的土地所有者開展土地休耕，另有一套結(jié)合實際的休耕情況不斷更新的環(huán)境效益指數(shù)(Environment Benefits Index,EBI)綜合評價體系，對休耕的完成情況展開科學(xué)評價，使休耕補償標(biāo)準(zhǔn)公開、有據(jù)可查，自覺接受公眾監(jiān)督[21]。中國的輪作休耕補助是自上而下發(fā)放，地方政府雖然有一定的權(quán)力使用和分配補助資金，但尚未制定統(tǒng)一細(xì)化的補助操作流程，且政府沒有直接與土地經(jīng)營者簽訂耕地輪作休耕的協(xié)議，相關(guān)補助發(fā)放時無據(jù)可查，土地經(jīng)營者對政府的不信任容易引發(fā)社會糾紛。缺乏對補助資金的有效監(jiān)管會影響到輪作休耕制度的推行效率。

3 建議

3.1 完善輪作休耕補助的法律保障機制

耕地輪作休耕補助是一個需要運用法律調(diào)整的問題，它離不開一個全面且清晰的輪作休耕法律保障機制。輪作休耕補助的法律保障機制是中國推行耕地輪作休耕實踐，恢復(fù)受損的耕地生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的前提和基礎(chǔ)。輪作休耕補助制度具有多元化和復(fù)雜性的特征，制定一部全面而完善的耕地保護法為輪作休耕提供法律保障需要很長時間的努力，可以先制定一部統(tǒng)一的耕地保護法規(guī)或者修改現(xiàn)行的生態(tài)補償方面的法律法規(guī)，在生態(tài)補償?shù)姆煞ㄒ?guī)中增加輪作休耕的規(guī)定，再結(jié)合各地的輪休休耕實踐，因地制宜地制定地方性法規(guī)規(guī)章，鼓勵社會各界人士參與，集思廣益，立足實踐，充分運用各種資源完善輪作休耕法律保障機制。法律的規(guī)范性、普適性、強制性的特點能夠明確規(guī)定輪休休耕的補助主體、補助對象、補助標(biāo)準(zhǔn)、補助方式等，使輪作休耕補助實踐更具有針對性、系統(tǒng)性、可操作性，讓各方承擔(dān)起他們應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任[22]，使輪作休耕機制在實踐中發(fā)揮出更好的功效，還能更好地在實踐中落實輪作休耕補助制度。

3.2 拓寬補助資金來源渠道

黨的十九大報告提出要建立市場化、多元化生態(tài)補償機制，具體來說，就是要形成以政府為主導(dǎo)、企業(yè)、社會組織、公民等多元主體參與、市場化方式運作、可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)補償機制[23]。中國以中央政府為主導(dǎo)的輪作休耕補助機制也應(yīng)建立市場化、多元化的補助機制，可以借鑒國外輪作休耕實踐中的經(jīng)驗，明確劃分中央與地方在輪作休耕實踐中的職責(zé)，重視地方政府的利益需求，把地方政府視為一個獨立的輪作休耕補助主體，承認(rèn)它存在獨立的權(quán)利、義務(wù)及責(zé)任。地方政府必須因地制宜地履行好當(dāng)?shù)剌喿餍莞穆氊?zé)，提高生態(tài)環(huán)境的質(zhì)量，積極輔助中央政府籌措輪作休耕補助的資金，對中央政府的輪作休耕補助政策進行因地制宜的改進，使之更好地運用于地方的輪作休耕補助。市場化輪作休耕補助機制在中國輪作休耕實踐中具有顯著的優(yōu)勢，它能吸收和接納多元主體作為輪作休耕補助主體，利用多方力量擴大資金來源和融資渠道，再通過市場化運作的方式來保證輪作休耕的可持續(xù)性，確保資金供給充足。對于多元化輪作休耕補助主體的要求，應(yīng)考察其對耕地的使用程度、受益程度、破壞程度、資本狀況、補助對象的需求等等，確保社會公平正義?？傊貙捬a助資金來源渠道對順利推行輪作休耕的實踐十分關(guān)鍵，中央政府必須給予高度重視。

3.3 明確補助對象

輪作休耕實踐會直接影響到土地實際經(jīng)營者的農(nóng)業(yè)收入，在農(nóng)村土地三權(quán)分置制度下，確定土地的實際經(jīng)營者，將補助發(fā)放到土地實際經(jīng)營者的手中，才能保證他們的利益不會遭受損失。此外，為了保證輪作休耕試點取得良好的成效，還應(yīng)將村民自治組織納入輪作休耕補助對象的范圍之中，保障村民自治組織的合法利益。2017年，中央政府進一步因地制宜地推行輪作休耕試點，并建議將遙感技術(shù)應(yīng)用于輪作休耕的試點中。農(nóng)業(yè)部在耕地輪作休耕制度試點推進落實會上提出“一平臺五創(chuàng)新”的工作方案，其中一個創(chuàng)新點就是與土地確權(quán)成果數(shù)據(jù)相結(jié)合，運用遙感技術(shù)對輪作休耕試點進行核查。根據(jù)輪作休耕各試點的任務(wù)完成情況，對完成任務(wù)的經(jīng)營主體給予相應(yīng)的補助[24]。農(nóng)地確權(quán)使土地的產(chǎn)權(quán)明確，各主體權(quán)利義務(wù)分明，有利于更好地對輪作休耕的土地進行監(jiān)督與管理、合理分配輪作休耕補助，確保每個試點土地經(jīng)營者的合法利益不受損。美國利用環(huán)境效益指數(shù)EBI來有效確定補助對象是比較成功的實踐，值得借鑒。此外，地方政府可以與土地經(jīng)營者簽訂書面的輪作休耕協(xié)議[25]，確定輪作休耕的時間、面積、種植作物的種類、補助方式等，并堅持信息公開，使補助的發(fā)放有據(jù)可依、有法可依，避免出現(xiàn)發(fā)錯補助對象的問題。

3.4 制定合理的補助標(biāo)準(zhǔn)

輪作休耕補助是國家為了彌補土地經(jīng)營者因輪作休耕造成的損失而給予土地經(jīng)營者一定的貨幣或者實物補助。輪作休耕補助標(biāo)準(zhǔn)在確定時，需要以公平、公正、公開、合理為原則，確保農(nóng)民收入不減少、生活有保障。美國政府提供明細(xì)核算的土地租金補貼，對外公開，直接向農(nóng)民發(fā)放，不經(jīng)過第三方[26]。日本的補貼標(biāo)準(zhǔn)是經(jīng)過精確詳細(xì)的計算，和市場機制掛鉤[27]。加拿大政府根據(jù)當(dāng)?shù)赝恋氐纳a(chǎn)率和租賃價格，和土地經(jīng)營者進行商定，從而確定輪作休耕的補貼標(biāo)準(zhǔn)[28]。德國也未經(jīng)第三方直接向達(dá)到休耕比例的土地經(jīng)營者給予補貼，輪作休耕的獎懲機制較為完善[29]。歐盟將農(nóng)業(yè)補貼與農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護掛鉤[30]。中國可以吸收借鑒國外優(yōu)秀的經(jīng)驗成果，立足中國國情，每年由中央政府將補貼標(biāo)準(zhǔn)與市場機制掛鉤，邀請專業(yè)人士參與繁復(fù)的補助標(biāo)準(zhǔn)的計算，確定一個全國統(tǒng)一合理的標(biāo)準(zhǔn)，再由地方政府在不低于該統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合地方輪作休耕的實際情況，確定補助標(biāo)準(zhǔn)，上報中央政府審批，審批通過之后對外全面公開。對于補助資金高于全國統(tǒng)一補助標(biāo)準(zhǔn)的部分，應(yīng)由地方政府自己承擔(dān)，自行籌措。由于各地農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展水平不一，輪作休耕試點規(guī)模、成效不同，實現(xiàn)區(qū)域差異化補助標(biāo)準(zhǔn)可能會更加公平，能更好地維護土地經(jīng)營者的利益，調(diào)動他們參與輪作休耕實踐的積極性。

3.5 加強對補助資金使用的監(jiān)管力度

輪作休耕補助資金的使用離不開有效的監(jiān)管制度，臺灣地區(qū)因缺乏完善的監(jiān)管制度，農(nóng)民權(quán)益未得到保障，使休耕土地沒有得到有效的養(yǎng)護，生態(tài)環(huán)境效益十分低下。目前中國的績效評價指標(biāo)體系對資金到位時效指標(biāo)的解釋，僅以省級財政部門在收到中央財政補助資金后是否于30日內(nèi)分解下達(dá)作為資金撥付及時到位的評價標(biāo)準(zhǔn)，未把重點放在是否及時足額兌現(xiàn)給農(nóng)戶方面，復(fù)評中即使發(fā)現(xiàn)補助資金兌付遲滯問題，也難以對相應(yīng)人員進行追責(zé)問責(zé)。這種評價指標(biāo)體系還存在一定的執(zhí)行漏洞。耕地輪作補助資金是對農(nóng)民的直接補貼政策，建議把資金兌付進度納入績效評價指標(biāo)體系。同時，政府應(yīng)堅持信息公開，將補助資金的數(shù)額、發(fā)放時間、發(fā)放方式等對外公開，自覺接受外界監(jiān)督。對補助資金使用不當(dāng)?shù)牡貐^(qū)，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)不能直接武斷地終止耕地輪作休耕試點，應(yīng)追究相關(guān)人員的法律責(zé)任，采取補救措施，并將該地作為重點監(jiān)管地區(qū)。輪作休耕補助制度的內(nèi)部監(jiān)督主要是財政審計部門、紀(jì)委部門、司法部門等，外部監(jiān)督有：公民、社會組織、新聞媒體等[31]，監(jiān)管主體多元可能會出現(xiàn)職能分工不明確，出現(xiàn)不作為或者重復(fù)監(jiān)管的現(xiàn)象，可以在法律法規(guī)明確規(guī)定各監(jiān)管主體職責(zé)的基礎(chǔ)上，由內(nèi)外監(jiān)督主體推選代表成立監(jiān)管委員會，進行集中的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)。只有加強對補助資金使用的監(jiān)管力度，才能確保輪作休耕試點的順利推行，保障中國的糧食安全與生態(tài)環(huán)境的永續(xù)發(fā)展。