淺議行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在問題及優(yōu)化對(duì)策

譚艷

摘 要：本文以分析研究行政事業(yè)單位內(nèi)部控制優(yōu)化的積極意義為切入點(diǎn)，總結(jié)其在實(shí)施內(nèi)部控制過程中存在的主要問題，并針對(duì)這些問題分別從兩個(gè)層次提出優(yōu)化建議和對(duì)策，意在幫助行政事業(yè)單位提升內(nèi)部控制水平，改善履職質(zhì)量和效率。

關(guān)鍵詞：內(nèi)部控制;行政事業(yè)單位;問題;對(duì)策

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制概述

按照財(cái)政部制定并于2014年1月份開始實(shí)施的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》中對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的概念界定，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制主要是指單位為實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)安全、財(cái)務(wù)相關(guān)信息真實(shí)準(zhǔn)確以及提高公共服務(wù)效率等控制目標(biāo)，通過制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防控。

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制與一般企業(yè)相比，具有范圍廣泛、財(cái)務(wù)體系復(fù)雜、重視程度較低且內(nèi)部監(jiān)督強(qiáng)度較小等基本特點(diǎn)。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的目標(biāo)可以概括為：一是管理和服務(wù)活動(dòng)的合法合規(guī)性;二是所屬資產(chǎn)和部分經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的安全性;三是提高履職質(zhì)量和效率，增加服務(wù)產(chǎn)生的效果;四是財(cái)務(wù)報(bào)表信息的真實(shí)、有效和完整性。行政事業(yè)單位實(shí)施內(nèi)部控制主要遵循成本效益性、牽制性、適應(yīng)性和全面性四個(gè)基本原則。

二、健全完善內(nèi)部控制體系的重要意義

健全完善的內(nèi)部控制體系能夠?qū)π姓聵I(yè)單位產(chǎn)生以下三方面的積極意義：一是能夠確保行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易等事項(xiàng)的合規(guī)性、公開性和公正性，從而有效防范處置風(fēng)險(xiǎn)，提高國有資產(chǎn)的安全性和完整性;二是健全完善的內(nèi)部控制體系是動(dòng)態(tài)的風(fēng)險(xiǎn)防控體系，利用各類審批流程、制度對(duì)行政事業(yè)單位的權(quán)力形成有效的牽制和制約，從而有效防范各類舞弊風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生;三是健全完善的內(nèi)部控制體系能夠利用業(yè)務(wù)流程的規(guī)范有效實(shí)現(xiàn)對(duì)各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)真實(shí)性的監(jiān)控，從而使得單位的會(huì)計(jì)核算和財(cái)務(wù)信息反映更為符合實(shí)際，更加完整。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系中存在的關(guān)鍵問題分析

健全完善的內(nèi)部控制體系對(duì)于行政事業(yè)單位防范國有資產(chǎn)流失、減少內(nèi)部管理風(fēng)險(xiǎn)和保障財(cái)務(wù)相關(guān)數(shù)據(jù)的真實(shí)完整具有積極意義，但是在實(shí)務(wù)中受重視程度、管理層管理理念以及管理體制等因素的影響，多數(shù)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制有效性不容樂觀。

在此結(jié)合內(nèi)部控制體系的內(nèi)容層級(jí)，分別從單位層面和具體業(yè)務(wù)層面對(duì)行政事業(yè)單位在實(shí)施內(nèi)部控制過程中存在問題分析。

1.基于單位層面視角

單位層面的內(nèi)部控制多與環(huán)境、制度和流程設(shè)計(jì)等因素相關(guān)，具有統(tǒng)領(lǐng)全局的特征，在此結(jié)合內(nèi)部控制的五個(gè)基本要素對(duì)行政事業(yè)單位層面的內(nèi)部控制體系存在問題分析。

一是對(duì)內(nèi)部控制制度不重視，內(nèi)部控制制度未成體系，使得單位的內(nèi)部控制環(huán)境較為薄弱，控制有效性被弱化。良好的內(nèi)部控制環(huán)境是能夠?qū)挝粌?nèi)部控制制度的實(shí)施形成較強(qiáng)的促進(jìn)作用，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制環(huán)境較為薄弱主要體現(xiàn)在：一方面是單位管理層在思想上對(duì)內(nèi)部控制重視度不足，沒有把內(nèi)部控制建設(shè)實(shí)實(shí)在在列入管理工作日程，存在內(nèi)部控制制度較為散亂，不成體系的現(xiàn)象，在一定程度上弱化了內(nèi)部控制制度在執(zhí)行過程中的約束力和管控力;另一方面則是部分單位的管理層對(duì)于內(nèi)部控制的牽制思維不夠重視和運(yùn)用不足，從而使得在“三重一大”事項(xiàng)授權(quán)審批方面沒有嚴(yán)格遵循不相容職務(wù)崗位相互分離的制度，弱化了內(nèi)部控制環(huán)境的牽制作用。

二是受風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不強(qiáng)的影響，風(fēng)險(xiǎn)防控體系不健全。有效防控運(yùn)營管理過程中的風(fēng)險(xiǎn)是行政事業(yè)單位建立內(nèi)部控制體系的主要目的之一，在實(shí)務(wù)中行政事業(yè)單位在此方面存在風(fēng)險(xiǎn)防控體系不夠健全的主要表現(xiàn)有：其一是受行政事業(yè)單位管理體制以及管理理念的影響，認(rèn)為行政事業(yè)單位于一般企業(yè)不同，主要是為社會(huì)提供公共管理和服務(wù)，不存在運(yùn)營管理風(fēng)險(xiǎn)，因此在管理過程中缺乏足夠的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí);其二是沒有嚴(yán)格按照內(nèi)部控制規(guī)范的要求在單位內(nèi)部建立起風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別、分析、評(píng)估以及預(yù)警體系，使得單位缺乏對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的事前和事中防控，易受風(fēng)險(xiǎn)影響產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)損失。

三是內(nèi)部監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制較為薄弱。在內(nèi)部控制實(shí)務(wù)中，利用內(nèi)部審計(jì)對(duì)單位的內(nèi)部控制制度制定及執(zhí)行是否存在疏漏和缺陷是提高內(nèi)部控制管控有效性的主要手段，但是在實(shí)務(wù)中，多數(shù)單位的內(nèi)部審計(jì)部門及其人員被置于單位綜合部門或者財(cái)務(wù)管理層級(jí)，從而弱化了其實(shí)質(zhì)獨(dú)立性，難以對(duì)內(nèi)部控制機(jī)制是否存在重大缺陷進(jìn)行客觀、公正的評(píng)估監(jiān)督。

2.基于具體業(yè)務(wù)層面視角

具體業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制多與行政事業(yè)單位日常的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)有關(guān)。在實(shí)務(wù)中，行政事業(yè)單位易在具體業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制中存在問題的具體業(yè)務(wù)如下。

一是預(yù)算控制的約束力被弱化。預(yù)算是行政事業(yè)單位一項(xiàng)重要的日常業(yè)務(wù)，強(qiáng)有力的預(yù)算管理能夠確保各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)有序、高效進(jìn)行，當(dāng)前行政事業(yè)單位預(yù)算管理的約束力被弱化主要表現(xiàn)在：一方面是在預(yù)算編制環(huán)節(jié)沒有充分運(yùn)用零基預(yù)算的編制方法，沒有對(duì)過去預(yù)算支出是否合理進(jìn)行分析，并且普遍存在盡可能爭(zhēng)取較為寬松的預(yù)算執(zhí)行環(huán)境的想法，在降低了預(yù)算資金使用效率的同時(shí)，也弱化了預(yù)算在執(zhí)行過程中的約束力;另一方面則是在預(yù)算調(diào)整方面，缺乏較為嚴(yán)格的審核流程，調(diào)整較為頻繁，這在一定程度上弱化了預(yù)算的剛性約束力。

二是在資產(chǎn)管理方面不夠精細(xì)化。防止國有資產(chǎn)流失是行政事業(yè)單位具體業(yè)務(wù)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，精細(xì)化的資產(chǎn)管理可以有效防止國有資產(chǎn)流失風(fēng)險(xiǎn)，在實(shí)際工作中，多數(shù)行政事業(yè)單位在資產(chǎn)管理方面沒有實(shí)現(xiàn)對(duì)固定資產(chǎn)的定期盤點(diǎn)、未能實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)的動(dòng)態(tài)化管理以及存在賬實(shí)不符的現(xiàn)象等不精細(xì)的問題，使得單位的資產(chǎn)管理存在一定的疏漏和流失風(fēng)險(xiǎn)。

四、優(yōu)化行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的對(duì)策和建議

1.單位層面的內(nèi)部控制優(yōu)化對(duì)策

一是提高對(duì)內(nèi)部控制的重視程度，建立體系化的內(nèi)部控制制度，為內(nèi)部控制的實(shí)施創(chuàng)造一個(gè)良好的環(huán)境，即一方面行政事業(yè)單位的管理層要充分認(rèn)識(shí)到內(nèi)部控制在單位運(yùn)營中的管理價(jià)值，樹立內(nèi)部控制責(zé)任人的理念，按照內(nèi)部控制規(guī)范的要求在單位內(nèi)部建立起全面系統(tǒng)的內(nèi)部控制體系，從而來提高內(nèi)部控制在執(zhí)行過程中的約束力和管控力;另一方面則是要充分利用內(nèi)部控制的牽制思維，不僅要在授權(quán)審批方面建立起內(nèi)部的牽制制衡，同時(shí)還要嚴(yán)格遵循不相容崗位職務(wù)的分離制度，提升內(nèi)部控制環(huán)境的牽制監(jiān)督約束。

二是提升風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，建立健全的風(fēng)險(xiǎn)防控體系，即行政事業(yè)單位的管理層應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到風(fēng)險(xiǎn)的客觀性及其對(duì)單位正常運(yùn)營管理的巨大破壞作用，嚴(yán)格按照“風(fēng)險(xiǎn)目標(biāo)設(shè)定、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)分析與應(yīng)對(duì)”的流程要求在單位內(nèi)部著力推行風(fēng)險(xiǎn)防控體系的建設(shè)，同時(shí)還要制定風(fēng)險(xiǎn)的問責(zé)機(jī)制，在防范其他運(yùn)營管理風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生同時(shí)提高財(cái)政資金的使用效率。

三是提升單位內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的實(shí)質(zhì)獨(dú)立性，強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制。在實(shí)務(wù)中要提高內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的實(shí)質(zhì)獨(dú)立性以改善其對(duì)內(nèi)部控制的制定及執(zhí)行是否存在疏漏和缺陷評(píng)價(jià)的客觀性和公正性，關(guān)鍵在于提升內(nèi)部審計(jì)在單位組織結(jié)構(gòu)體系中的層級(jí)，要求其直接對(duì)單位的主要管理者負(fù)責(zé)，而不從屬于其他任何管理層級(jí)，充分強(qiáng)化內(nèi)部控制的監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制。

2.具體業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制優(yōu)化對(duì)策

一是強(qiáng)化預(yù)算管理水平，提高預(yù)算管理的剛性約束力。在實(shí)際工作中行政事業(yè)單位可以從四個(gè)方面來提高預(yù)算管理的剛性約束力：一是加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目預(yù)算的事前評(píng)審論證，對(duì)規(guī)劃進(jìn)入年度預(yù)算的項(xiàng)目做好可行性分析，并且對(duì)預(yù)算資金進(jìn)行科學(xué)預(yù)測(cè);二是在預(yù)算編制過程中，要綜合運(yùn)用零基預(yù)算、增量預(yù)算等方法，確保所編制的各費(fèi)用支出項(xiàng)目是切合實(shí)際的，從而為后期的預(yù)算執(zhí)行提供一個(gè)適度的環(huán)境，確保預(yù)算在執(zhí)行過程中的約束力;三是要制定嚴(yán)格的預(yù)算調(diào)整審核機(jī)制，使得任何個(gè)人沒有隨意調(diào)整預(yù)算的權(quán)力，降低預(yù)算調(diào)整頻率，以提升預(yù)算在執(zhí)行過程中的剛性約束力;四是在單位內(nèi)部不僅要建立對(duì)預(yù)算執(zhí)行的具體規(guī)則，還要對(duì)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果在單位內(nèi)部進(jìn)行公示、實(shí)行預(yù)算執(zhí)行的內(nèi)部考評(píng)獎(jiǎng)懲等方式來增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督和考核力度，提升預(yù)算管理的約束力。

二是提高資產(chǎn)管理的精細(xì)化程度，防范國有資產(chǎn)流失。行政事業(yè)單位在進(jìn)行資產(chǎn)管理過程中，可以從三方面提升其管理的精細(xì)化程度：一是要建立和執(zhí)行固定資產(chǎn)的定期清查盤點(diǎn)制度，對(duì)于盤盈盤虧及時(shí)查明原因并加以改正，然后進(jìn)行賬面處理;二要嚴(yán)格固定資產(chǎn)的歸口管理，要分工明確、責(zé)任到人，確保資產(chǎn)的妥善保存和固定資產(chǎn)管理系統(tǒng)的準(zhǔn)確記載;三是強(qiáng)化財(cái)務(wù)部門與資產(chǎn)管理部門的信息實(shí)時(shí)溝通共享，并定期進(jìn)行賬面核對(duì)，特別要關(guān)注固定資產(chǎn)變動(dòng)或者處置方面的信息，確保單位資產(chǎn)的賬賬、賬實(shí)相符。

健全完善的內(nèi)部控制體系能夠從多方面對(duì)行政事業(yè)單位的運(yùn)營管理產(chǎn)生積極促進(jìn)作用，因此在實(shí)務(wù)中對(duì)單位內(nèi)部控制體系進(jìn)行優(yōu)化完善十分必要。本文分別從單位層面視角和具體業(yè)務(wù)層面視角對(duì)當(dāng)前行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制體系存在問題進(jìn)行了分析，然后結(jié)合這些問題分別從優(yōu)化內(nèi)部控制環(huán)境、建立風(fēng)險(xiǎn)防控體系、提升內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的實(shí)質(zhì)獨(dú)立性、提高預(yù)算管理的剛性約束力和提高資產(chǎn)管理的精細(xì)化程度五個(gè)角度提出了具體的對(duì)策，旨在為行政事業(yè)單位改善其內(nèi)部控制的有效性，優(yōu)化內(nèi)部管理水平，充分發(fā)揮公共管理和服務(wù)職能提供有價(jià)值的參考。

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