跨大西洋氣候政治分歧:表征、動(dòng)因與前景

趙 斌,謝淑敏

一、問(wèn)題的提出

近半個(gè)世紀(jì)的冷戰(zhàn),美歐出于共同的軍事政治安全需要,一度形成所謂跨大西洋聯(lián)盟。美歐關(guān)系成為國(guó)際格局和大國(guó)關(guān)系中最重要的雙邊關(guān)系之一。冷戰(zhàn)結(jié)束后,這種盟友關(guān)系理論上失去了軍事政治基礎(chǔ)。然而,受制于美歐依然存在的某些利益紐帶和基本共識(shí),跨大西洋聯(lián)盟開(kāi)始脫離冷戰(zhàn)時(shí)期單純以軍事防務(wù)為主的傳統(tǒng)安全模式,轉(zhuǎn)向一種面向全球的政治經(jīng)濟(jì)外交安全互動(dòng),且?guī)缀鹾w傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域,跨大西洋關(guān)系態(tài)勢(shì)因之亦邁向深刻變動(dòng)與調(diào)整的新時(shí)期。

氣候變化帶來(lái)的非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)與日俱增。隨著國(guó)際社會(huì)對(duì)氣候變化問(wèn)題科學(xué)性和危機(jī)性的認(rèn)知逐漸明晰,氣候議題在國(guó)際事務(wù)中的地位愈發(fā)重要。當(dāng)氣候變化等環(huán)境問(wèn)題被政治所裹脅,氣候政治由此產(chǎn)生[1](P1),意味著氣候問(wèn)題已不僅限于環(huán)境領(lǐng)域,而逐漸成為一個(gè)需要各國(guó)共同關(guān)注、協(xié)商解決的全球政治議題。從能力和責(zé)任的視角出發(fā),美國(guó)和歐盟作為戰(zhàn)后國(guó)際體系中最重要的行為體,且作為主要的溫室氣體排放者,雙方氣候政策及其互動(dòng)無(wú)疑對(duì)全球氣候治理進(jìn)程影響深遠(yuǎn)。由于氣候問(wèn)題的全球代價(jià)效應(yīng)和復(fù)雜系統(tǒng)屬性,盡管全球氣候治理領(lǐng)域存在美歐利益重疊,然而跨大西洋關(guān)系本身仍可能風(fēng)云變幻,其間分歧并不鮮見(jiàn)。

回顧全球氣候政治三十年發(fā)展歷程 (1992—2022),美歐氣候政治具有明顯的競(jìng)爭(zhēng)性、差異性和動(dòng)態(tài)性,跨大西洋氣候政治也在競(jìng)爭(zhēng)、分歧、合作模式中曲折發(fā)展。全球化之強(qiáng)勢(shì)帶來(lái)的慣性思維,即國(guó)家間聯(lián)系更加緊密、利益融合加深,但跨大西洋氣候政治分歧成為 “非確定性的意外”[2]?；诖?不妨首先回顧跨大西洋氣候政治分歧的歷史進(jìn)程,以期了解美歐氣候政治的變化性,從而進(jìn)一步分析造成分歧的動(dòng)因,并展望跨大西洋氣候政治發(fā)展前景。

二、跨大西洋氣候政治分歧之表征

冷戰(zhàn)結(jié)束后,非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的研究逐漸拓展,相較于恐怖主義、糧食危機(jī)、難民危機(jī)等具有地域代表性的問(wèn)題,生態(tài)環(huán)境問(wèn)題幾乎涉及所有國(guó)家且影響巨大,因而迅速成為國(guó)際社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn),其中,全球氣候變化問(wèn)題又因系統(tǒng)效應(yīng)而關(guān)涉甚廣,引發(fā)學(xué)界、政界和商界持久討論。1980年代以來(lái),美國(guó)和歐盟是最早關(guān)注并參與全球氣候治理的國(guó)際行為體。美國(guó)自1970年代關(guān)注環(huán)境問(wèn)題以來(lái),對(duì)包括氣候變化在內(nèi)的環(huán)境問(wèn)題長(zhǎng)期持消極立場(chǎng)。小布什政府退出 《京都議定書(shū)》反映美國(guó)在氣候議題上的不作為。及至2008年奧巴馬勝選總統(tǒng),美國(guó)氣候政治似迎來(lái) “第二次機(jī)遇”[3]。然而,歷史卻在特朗普?qǐng)?zhí)政期間 “開(kāi)倒車(chē)”。2021年高舉 “應(yīng)對(duì)氣候危機(jī)”大旗的拜登上臺(tái)后,努力重塑全球氣候治理的領(lǐng)導(dǎo)者形象。反觀歐盟,自參與全球氣候治理進(jìn)程以來(lái),在制度設(shè)計(jì)、目標(biāo)規(guī)劃、議程設(shè)置等方面都力圖發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)者作用,即使哥本哈根氣候大會(huì)后領(lǐng)導(dǎo)力式微,卻仍堅(jiān)持一以貫之的氣候政治立場(chǎng)?？绱笪餮髿夂蛘畏制绲谋碚髦辽偻饣癁橐韵氯齻€(gè)方面。

(一)認(rèn)知分歧

在觀念基礎(chǔ)上,歐盟強(qiáng)調(diào)氣候治理的制度框架應(yīng)基于科學(xué)分析,希望搭建起有利于各行為體廣泛參與的治理模式。IPCC等機(jī)構(gòu)有關(guān)氣候變化的評(píng)估報(bào)告長(zhǎng)期被歐盟視作減排目標(biāo)制定的基礎(chǔ)。同時(shí),歐盟作為超國(guó)家組織,在多層級(jí)治理框架下,以一系列正式和非正式機(jī)制,為成員國(guó)間交流合作提供實(shí)踐平臺(tái),也為其他次國(guó)家行為體提供參與機(jī)會(huì)[4](P2－4)。此外,歐洲社會(huì)層面普遍意識(shí)到氣候危機(jī)的嚴(yán)重性,歐盟氣候政策的公眾參與熱情較高。早在1993年,歐盟就提出應(yīng)鼓勵(lì)公眾積極參與環(huán)境治理,《奧胡斯公約》(the Aarhus Convention)的生效也源于有關(guān)環(huán)境事務(wù)中信息獲取、公眾參與決策和訴諸司法。于是,“應(yīng)對(duì)氣候變化”這一觀念在歐盟治理實(shí)踐中得到廣泛體現(xiàn),逐漸成為普遍共識(shí)。反觀美國(guó),政府和公眾并未對(duì)氣候變化問(wèn)題形成科學(xué)共識(shí)。據(jù)2019年YouGov的調(diào)查結(jié)果顯示,美國(guó)在氣候問(wèn)題上的政治分歧最為嚴(yán)重,有15%的民眾是氣候變化懷疑論者,該比例居全球之首;此外,30%的共和黨人是氣候變化懷疑論者,而民主黨人氣候變化懷疑論者僅占4%[5]。這種認(rèn)知分歧導(dǎo)致美國(guó)氣候政治立場(chǎng)可能因政黨政治而發(fā)生搖擺。共和黨人執(zhí)政時(shí)反對(duì)環(huán)境立法、拒絕相信氣候變化科學(xué)性等,亦可能錯(cuò)誤引導(dǎo)美國(guó)公眾對(duì)氣候變化的認(rèn)知。

在制度倡議上,歐盟熱衷在全球?qū)用嫣岢鼋y(tǒng)一減排目標(biāo),美國(guó)則堅(jiān)持不制定具體減排目標(biāo)和任務(wù)。1991年,歐盟在聯(lián)合國(guó)氣候變化政府間談判委員會(huì)上提議,到2000—2005年全球二氧化碳排放量穩(wěn)定或低于1990年的水平[6],美國(guó)不贊同?！毒┒甲h定書(shū)》談判期間,歐盟重申支持發(fā)達(dá)國(guó)家減排的立場(chǎng),美國(guó)則對(duì)歐盟的提議表示擔(dān)憂[7]。2007年巴厘島氣候大會(huì),美歐雙方圍繞量化減排進(jìn)行討論。歐盟認(rèn)為,截至2020年公約附件一國(guó)家應(yīng)減排25%～40%(以1990為基準(zhǔn)年)。這一提案遭到美國(guó)反對(duì),并且指責(zé)歐盟試圖預(yù)先對(duì)談判結(jié)果下定論[8]。盡管奧巴馬執(zhí)政時(shí)期美國(guó)氣候政治發(fā)展迎來(lái)轉(zhuǎn)機(jī),但仍未能完成減排任務(wù)。特朗普?qǐng)?zhí)政時(shí)期又退出 《巴黎協(xié)定》,招致國(guó)內(nèi)和國(guó)際社會(huì)不滿。拜登上臺(tái)后宣布的 “雄心勃勃”的氣候計(jì)劃是否能如期實(shí)現(xiàn),亦有待時(shí)間檢驗(yàn)。此外,美國(guó)出于霸權(quán)護(hù)持的慣性思維,拒絕設(shè)立強(qiáng)制且明確的減排指標(biāo),而更多是基于自由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的減排制度,主張保持一定的自主性和靈活性;歐盟則致力于形成具有法律約束力的減排機(jī)制,以總量控制和排放貿(mào)易制度建立全球排放貿(mào)易體系,實(shí)質(zhì)是為了形成對(duì)各國(guó)減排目標(biāo)的分配及制度約束。

在治理框架上,美國(guó)認(rèn)為 《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》(UNFCCC,以下簡(jiǎn)稱 《公約》)的相關(guān)規(guī)定會(huì)約束社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,因而希望通過(guò)建立其他氣候治理多邊倡議,以實(shí)現(xiàn) 《公約》協(xié)定目標(biāo),例如,推動(dòng)清潔能源發(fā)展以實(shí)現(xiàn)氣候目標(biāo) (亞太清潔能源合作),或由主要經(jīng)濟(jì)體組成相關(guān)機(jī)制以推動(dòng)區(qū)域性氣候議程 (G7/G20)。相反,歐盟多年來(lái)一直將 《公約》作為其參與全球氣候治理的主框架,并提議發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家均應(yīng)接受框架內(nèi)的減排義務(wù)和監(jiān)督。

(二)行動(dòng)差異

美國(guó)和歐盟作為國(guó)際氣候談判中的關(guān)鍵參與者和重要責(zé)任方,雙方氣候治理行動(dòng)差異明顯。美國(guó)氣候政治參與是一個(gè)漸變的過(guò)程,即隨著歷屆政府的上臺(tái)和交接而變化,氣候政策搖擺不定且連續(xù)性不強(qiáng)。其主要原因在于:一方面,國(guó)內(nèi)傳統(tǒng)利益集團(tuán)認(rèn)為既定減排目標(biāo)有損美國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,強(qiáng)烈反對(duì)氣候政策的實(shí)施。另一方面,氣候變化懷疑論對(duì)美國(guó)政界和公眾的影響。布什政府以氣候變化的科學(xué)不確定性為由,拒絕就減少溫室氣體采取相關(guān)行動(dòng);克林頓政府時(shí)期的 “伯德-哈格爾決議”(Byrd-Hagel Resolution),拒絕簽署只有發(fā)達(dá)國(guó)家減排承諾的法律協(xié)議;小布什政府更是退出 《京都議定書(shū)》,采取自由放任的氣候政策。此后,為重塑全球氣候政治領(lǐng)域的大國(guó)地位,奧巴馬政府在氣候變化問(wèn)題上表現(xiàn)出積極姿態(tài)。然而,特朗普政府強(qiáng)調(diào) “美國(guó)優(yōu)先”,退出一系列被認(rèn)為不符合美國(guó)國(guó)家利益的國(guó)際機(jī)制,在國(guó)內(nèi)采取 “去氣候化”行動(dòng)。此后,盡管拜登政府將應(yīng)對(duì)氣候變化作為貫穿各領(lǐng)域的優(yōu)先事項(xiàng),但能否修復(fù)美國(guó)與世界的關(guān)系,推動(dòng)美國(guó)氣候政治發(fā)展,其動(dòng)態(tài)仍需謹(jǐn)慎評(píng)估?？傊?美國(guó)參與全球氣候治理的國(guó)家戰(zhàn)略與外交政策考量是在國(guó)內(nèi)維持政治穩(wěn)定、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,在國(guó)際層面謀求主導(dǎo)權(quán)、捍衛(wèi)美國(guó)霸權(quán)、維持美國(guó)優(yōu)勢(shì)地位。

相比而言,歐盟較早關(guān)注氣候變化問(wèn)題,為國(guó)際社會(huì)應(yīng)對(duì)氣候變化率先垂范,推進(jìn)全球氣候治理的制度創(chuàng)設(shè)與規(guī)則制定,并試圖在全球氣候政治中扮演領(lǐng)導(dǎo)者角色[9](P6)。自 《公約》生效之后,歐盟積極參與并尋求UNFCCC談判進(jìn)程中的主導(dǎo)地位,不僅將自身的國(guó)際承諾細(xì)化為成員國(guó)的減排責(zé)任,更是在超國(guó)家層面制定宏大的氣候目標(biāo)為其他國(guó)家和地區(qū)做示范。美國(guó)退出 《京都議定書(shū)》之后,歐盟利用美國(guó)在氣候變化領(lǐng)域的 “不作為”,以更有力的措施強(qiáng)化內(nèi)部氣候治理,通過(guò)內(nèi)部立法落實(shí)國(guó)際氣候承諾,推進(jìn)國(guó)際氣候談判進(jìn)程,與發(fā)展中國(guó)家建立合作關(guān)系,為歐盟按照自己的設(shè)想充當(dāng)氣候政治領(lǐng)導(dǎo)者提供機(jī)遇[10](P188－190)。此外,2007年歐盟提出 “20-20-20”目標(biāo);2014年提出 “2030”目標(biāo),2018年提出 “2050”目標(biāo)①2007年3月,歐盟委員會(huì)提出到2020年減排至少20%(以1990為基準(zhǔn)年)、可再生能源消費(fèi)占比20%、能源效率提升20%;2014年10月,目標(biāo)則是2030年前減排40%、可再生能源消費(fèi)占比27%、能源效率提升27%;2018年11月,目標(biāo)是到2050實(shí)現(xiàn)歐洲大陸氣候中和。。從歐盟氣候治理行動(dòng)來(lái)看,綠色低碳發(fā)展態(tài)勢(shì)不會(huì)根本逆轉(zhuǎn),美歐未來(lái)在氣候治理行動(dòng)方面的分歧亦將長(zhǎng)期存在。

(三)目標(biāo)迥異

“轉(zhuǎn)移支付”(Transfer Payment),對(duì)于全球環(huán)境治理和公正而言,至關(guān)重要。在氣候議題中,按照 《公約》規(guī)定,“轉(zhuǎn)移支付”所涉資金來(lái)自發(fā)達(dá)國(guó)家,以支持發(fā)展中國(guó)家減緩和適應(yīng)氣候變化,及與此相關(guān)的技術(shù)創(chuàng)新。近年來(lái),發(fā)達(dá)國(guó)家從自身利益出發(fā),開(kāi)始注重對(duì)發(fā)展中國(guó)家的氣候援助,其實(shí)質(zhì)在于以援助為名,尋求對(duì)發(fā)展中國(guó)家技術(shù)市場(chǎng)的進(jìn)一步開(kāi)發(fā)[11]。對(duì)比美國(guó)和歐盟近年來(lái)的氣候援助,歐盟力度遠(yuǎn)超美國(guó)。2004年歐盟發(fā)布 《發(fā)展合作背景下的氣候變化行動(dòng)計(jì)劃》,提出幫助發(fā)展中國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化的四個(gè)戰(zhàn)略領(lǐng)域:政策對(duì)話、緩解、適應(yīng)和能力建設(shè)[12];2007年設(shè)立的歐盟—非洲基礎(chǔ)設(shè)施信任資金 (EU-AITF),旨在幫助非洲國(guó)家實(shí)現(xiàn)低碳發(fā)展;2008年歐盟啟動(dòng)“全球氣候變化聯(lián)盟＋”(GCCA＋)的援助項(xiàng)目,幫助小島嶼國(guó)家和最不發(fā)達(dá)國(guó)家提升氣候治理能力。2009年,歐盟在哥本哈根氣候大會(huì)舉辦之前提議,“到2020年每年向發(fā)展中國(guó)家提供1 000億歐元的資金援助,且歐盟將每年提供150億歐元”[13],幫助貧窮國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化。2019年,作為世界上最大的氣候融資捐助國(guó),歐盟及其成員國(guó) (包括英國(guó))和歐洲投資銀行提供232億歐元,相較2018年增長(zhǎng)6.9%[14]。同年,歐盟與阿根廷、加拿大、中國(guó)等共同啟動(dòng)可持續(xù)金融國(guó)際平臺(tái),擴(kuò)大動(dòng)員私人資本進(jìn)行環(huán)境可持續(xù)投資。此外,歐盟還注重氣候融資透明度、融資渠道多樣化、援助參與方多元化。作為氣候援助的典范,其氣候運(yùn)行機(jī)制也具有某種功能 “外溢”,即鞏固歐盟在氣候外交上的良好形象和突出地位。

根據(jù)數(shù)據(jù)顯示,2004年美國(guó)對(duì)外氣候援助支出增加到2.52億美元 (1993年為2.01億美元),但從相對(duì)數(shù)量看,美國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化總體支出份額從9%跌至5%[15]。奧巴馬執(zhí)政期間,美國(guó)氣候援助以年均14億美元的幅度增長(zhǎng),2010—2015年,美國(guó)對(duì)外氣候援助總額達(dá)87億美元[16]。特朗普上臺(tái)后,美國(guó)氣候政策走向 “灰色型”立法,取消奧巴馬政府時(shí)期的 “全球氣候變化倡議”(GCCI),導(dǎo)致美國(guó)國(guó)內(nèi)和對(duì)外雙邊氣候行動(dòng)資金斷流。2017—2018年,盡管美國(guó)經(jīng)濟(jì)規(guī)模超過(guò)所有國(guó)家的總和,但其提供的氣候融資仍少于法國(guó)、德國(guó)、日本和英國(guó)。2021年9月,拜登政府提出到2024年每年向發(fā)展中國(guó)家提供114億美元的氣候資金,但美國(guó)國(guó)會(huì)在2022年僅批準(zhǔn)了10億美元的國(guó)際氣候融資,遠(yuǎn)低于拜登政府的承諾[17]。

三、跨大西洋氣候政治分歧之動(dòng)因

冷戰(zhàn)以后,美歐出于主導(dǎo)全球秩序和重構(gòu)治理規(guī)則的考慮,成了跨大西洋關(guān)系存續(xù)的重要戰(zhàn)略支撐,但雙方對(duì)全球治理角色定位存在認(rèn)知偏差,不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和政治體制差異導(dǎo)致雙方在非傳統(tǒng)國(guó)際議程中利益分歧遠(yuǎn)大于合作意愿,影響和制約跨大西洋關(guān)系重新趨近的程度和全球氣候治理框架的構(gòu)建與完善。如上所述,跨大西洋氣候政治分歧一直存在,美歐間氣候政治 “鴻溝”并未彌合,氣候變化也是二戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)導(dǎo)致跨大西洋關(guān)系裂痕最為凸顯的議題[18]。因此,思考美歐氣候政治分歧的動(dòng)因,可為下文進(jìn)一步評(píng)估跨大西洋氣候政治前景奠基,也有益于探析應(yīng)對(duì)與氣候變化相關(guān)的地緣政治挑戰(zhàn)。

(一)全球治理體系中的角色定位

美國(guó)作為當(dāng)今世界唯一的超級(jí)大國(guó),其全球治理立場(chǎng)反復(fù),決定了全球治理角色的兩面性,即美國(guó)無(wú)疑是全球治理進(jìn)程的主要力量,卻又一度成為 “麻煩制造者”。二戰(zhàn)結(jié)束以來(lái),美國(guó)從 “孤立角色”轉(zhuǎn)向全球治理的 “領(lǐng)導(dǎo)者”,成為全球霸權(quán)秩序的捍衛(wèi)者。總體而言,直至冷戰(zhàn)結(jié)束后,美國(guó)全球戰(zhàn)略理念幾經(jīng)嬗變,從最初的 “杜魯門(mén)主義”到 “艾森豪威爾主義”“尼克松主義”,再到“新遏制戰(zhàn)略”“世界新秩序”構(gòu)想等[19],其全球治理觀一以貫之,即實(shí)現(xiàn)美國(guó)霸權(quán),并尋求持續(xù)塑造與美國(guó)全球戰(zhàn)略訴求高度吻合的全球治理體系。換言之,美國(guó)始終在實(shí)用主義外交哲學(xué)指引下,工具理性地運(yùn)用國(guó)際機(jī)制、國(guó)際制度。一旦有違美國(guó)霸權(quán)或其全球戰(zhàn)略考量,則反對(duì)建立具有約束力的全球治理機(jī)制,利用其自身 “霸權(quán)優(yōu)勢(shì)”,與其他國(guó)際行為體唱反調(diào),嚴(yán)重影響全球治理成效。究其原因,美國(guó)作為世界唯一超級(jí)大國(guó),這種超強(qiáng)地位使美國(guó)政界一直存在著擺脫國(guó)際約束的呼聲。此外,美國(guó)一直漠視歐盟提議的環(huán)境治理標(biāo)準(zhǔn),反對(duì)減少溫室氣體排放量。這些做法看似在全球治理領(lǐng)域?qū)嵭惺湛s戰(zhàn)略,實(shí)則強(qiáng)化美國(guó)對(duì)全球治理的控制權(quán)?？梢?jiàn),美國(guó)推行的是利益導(dǎo)向型全球治理戰(zhàn)略,將維護(hù)國(guó)家利益與美式霸權(quán)置于全球事務(wù)之上。

歐盟推行的是問(wèn)題導(dǎo)向型全球治理戰(zhàn)略,通過(guò)多邊平臺(tái)及其制度化,努力從經(jīng)驗(yàn)和規(guī)范上凸顯其一體化優(yōu)勢(shì),促進(jìn)國(guó)際合作與穩(wěn)定,在實(shí)現(xiàn)自身利益的同時(shí),不排斥在某些領(lǐng)域讓渡主權(quán),進(jìn)行共同治理。后冷戰(zhàn)時(shí)代以來(lái),美歐之間的物質(zhì)實(shí)力對(duì)比發(fā)生了一定程度的位移,彼此間的觀念建構(gòu)和利益訴求也隨之轉(zhuǎn)變,原有的 “美國(guó)主導(dǎo)而歐盟跟從”式傳統(tǒng)關(guān)系模式難以為繼[20],歐盟開(kāi)始重新思考自身的角色定位。誠(chéng)如歐洲一體化歷程,在國(guó)際貿(mào)易和全球經(jīng)濟(jì)合作方面,歐共體/歐盟向來(lái)率先垂范,并適時(shí)尋求歐洲價(jià)值觀和歐盟標(biāo)準(zhǔn)的輸出。隨著歐洲一體化進(jìn)程的加快,歐盟開(kāi)始加強(qiáng)內(nèi)部治理,并試圖將內(nèi)部治理經(jīng)驗(yàn)推廣至全球。歐盟在21世紀(jì)初發(fā)布的 《歐盟治理白皮書(shū)》中明確提到要將歐洲 “善治”經(jīng)驗(yàn)推廣至全球治理進(jìn)程中,以消解全球化帶來(lái)的消極影響[21]。2002年,歐盟委員會(huì)將全球治理提上歐盟的議事日程?？傮w上,歐盟以區(qū)域治理為依托,積極參與雙邊/多邊合作機(jī)制建設(shè),有效多邊主義成為歐盟推動(dòng)全球治理的主要路徑。2003年的 《歐洲安全戰(zhàn)略》就明確指出:“我們的安全和繁榮依賴有效多邊體系,歐盟政策旨在實(shí)現(xiàn)建立以有效多邊主義為基礎(chǔ)的國(guó)際秩序?！盵22]事實(shí)上,對(duì)多邊體系的強(qiáng)調(diào)在某種意義上也是對(duì)美國(guó)單邊主義的質(zhì)疑。畢竟,“美國(guó)優(yōu)先”原則犧牲了歐洲利益,也沖擊了以自由主義、多邊主義為基礎(chǔ)的美歐傳統(tǒng)關(guān)系框架。

(二)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式

一般而言,經(jīng)濟(jì)問(wèn)題往往是影響環(huán)境政治的重要因素之一。關(guān)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系,美國(guó)和歐盟有不同看法。美國(guó)政府的主流趨勢(shì)是將環(huán)境保護(hù)置于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之下,并假定二者之間存在零和博弈[19]。應(yīng)對(duì)氣候變化會(huì)影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展是美國(guó)的傳統(tǒng)觀念。于是,在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)形勢(shì)趨好而環(huán)境危機(jī)較為嚴(yán)重時(shí),環(huán)境政策相對(duì)容易獲得重視和支持,反之經(jīng)濟(jì)危機(jī)會(huì)加大環(huán)境政策制定和推進(jìn)的阻力。降低財(cái)政赤字、平衡聯(lián)邦政府預(yù)算、扶持能源行業(yè)發(fā)展等成為擺在美國(guó)歷屆政府面前的難題。福特、卡特政府時(shí)期,都曾因能源利益集團(tuán)影響而在環(huán)境政策方面做出妥協(xié)和讓步[23]。小布什政府正是因?yàn)閷?duì)經(jīng)濟(jì)因素的考量,選擇退出 《京都議定書(shū)》。究其原因,還是與利益深深掛鉤;次貸危機(jī)招致金融市場(chǎng)震蕩,美國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況持續(xù)惡化,也是導(dǎo)致美國(guó)在環(huán)境政策上走向保守的主要原因。此后,盡管奧巴馬政府將應(yīng)對(duì)氣候變化和發(fā)展經(jīng)濟(jì)相結(jié)合,然而其內(nèi)核仍是經(jīng)濟(jì)(尤其是金融危機(jī)脫困)考量。商人出身、奉行 “實(shí)用主義”的特朗普,以重振美國(guó)經(jīng)濟(jì)為由拒絕參與全球氣候治理?？梢?jiàn),氣候政策隨經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化而相應(yīng)調(diào)整,似乎成為美國(guó)環(huán)境政治演化的歷史特點(diǎn)。相對(duì)而言,歐盟推崇 “生態(tài)現(xiàn)代化”(Ecological Modernization)的主張,即現(xiàn)代化與生態(tài)環(huán)保并不矛盾[19]。在該主張的支持下,歐盟第六個(gè)環(huán)境行動(dòng)計(jì)劃明確提出,應(yīng)對(duì)氣候變化不會(huì)影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)繁榮。正如歐盟委員會(huì)所言,“歐盟在1990—2016年間溫室氣體排放量減少23%,但同期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)了53%”[24]。由此可見(jiàn),歐盟將溫室氣體減排視為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)高水平良性循環(huán)、推動(dòng)綠色經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的契機(jī)。

綜上,跨大西洋氣候政治分歧反映出美歐在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式上的不同選擇。美國(guó)氣候政治的發(fā)展在其曲折漸變的環(huán)境政治實(shí)踐中并不排斥化石燃料的使用,但是其崇尚的 “碳資本主義”(Carboniferous Capitalism)生活方式對(duì)實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長(zhǎng)目標(biāo)而言還太遙遠(yuǎn)。歐盟則傾向于技術(shù)研發(fā)和革新,旨在打造低碳?xì)W洲,以低排放、高增長(zhǎng)之態(tài)勢(shì),改變現(xiàn)有基于傳統(tǒng)能源行業(yè)的經(jīng)濟(jì)模式,采用節(jié)能減排、發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)新清潔能源機(jī)制等方式推動(dòng)歐洲產(chǎn)業(yè)升級(jí),以最終形成兼顧經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會(huì)發(fā)展的綠色低碳可持續(xù)模式。

(三)政治體制

美國(guó)和歐盟雖同為西方民主國(guó)家,但在政府決策、政黨制度、國(guó)家結(jié)構(gòu)等方面仍明顯存在差異?？绱笪餮髿夂蛘畏制绲漠a(chǎn)生源于美歐不同的政治體制,至少涉及以下兩大因素。

一方面,政府決策及其國(guó)內(nèi)制約因素。美國(guó)憲法規(guī)定了行政機(jī)關(guān)、立法機(jī)構(gòu)與司法部門(mén)之間的權(quán)力分立。在三權(quán)分立政治體制下,政府決策受到國(guó)會(huì)的影響最為明顯。國(guó)會(huì)兩院有重要的表決權(quán),參議院必須以三分之二的多數(shù)票通過(guò)后,總統(tǒng)才可以簽訂新的國(guó)際條約,且參議院有權(quán)拒絕批準(zhǔn)政府簽訂的條約。此外,若兩院認(rèn)為有必要,可以拒絕如碳稅方案、可再生能源投資、能效標(biāo)準(zhǔn)等國(guó)家政策實(shí)施計(jì)劃[25]。一般而言,當(dāng)環(huán)境惡化、經(jīng)濟(jì)狀況良好、社會(huì)輿論呼吁政府采取行動(dòng)保護(hù)環(huán)境時(shí),國(guó)會(huì)可能支持和配合行政機(jī)關(guān)工作,反之則有可能設(shè)置障礙。這也就可以解釋為什么在應(yīng)對(duì)氣候變化方面,美國(guó)傾向于制定比歐洲更為 “溫和”的氣候目標(biāo)。相比而言,歐盟各成員國(guó)面臨的政策約束要明顯少于美國(guó)。例如,在德國(guó),當(dāng)總理獲得議會(huì)多數(shù)議員支持時(shí),批準(zhǔn)國(guó)際條約就成為一個(gè)程序性的問(wèn)題[24]。因此,在歐洲環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)興起、國(guó)內(nèi)政治制約因素相對(duì)較少的情況下,各成員國(guó)自然愿意積極出臺(tái)環(huán)境政策以應(yīng)對(duì)氣候變化。

另一方面,政黨政治因素。不可否認(rèn),美國(guó)氣候政策的脆弱性和易變性很大程度上根源于兩黨執(zhí)政理念的差異,氣候變化問(wèn)題成為政黨之爭(zhēng)的縮影。民主黨傾向于自由主義,支持環(huán)境保護(hù);共和黨則傾向于保守主義,反對(duì)環(huán)境立法。此外,美國(guó)政黨統(tǒng)治至今沿襲兩黨交替執(zhí)政的傳統(tǒng),這就造成總統(tǒng)在任期內(nèi) (4年或8年)很難將其黨派的氣候政治主張細(xì)化為可操作的具體方案?？偨y(tǒng)位置易主之后,前執(zhí)政黨的氣候政策自然容易中斷或廢棄,這也正是美國(guó)參與國(guó)際氣候談判時(shí)立場(chǎng)反復(fù)的主要原因,如克林頓政府積極主動(dòng),小布什政府消極漠視,奧巴馬政府又高調(diào)宣布重塑美國(guó)氣候領(lǐng)導(dǎo)地位,特朗普政府在氣候政策上開(kāi) “歷史倒車(chē)”。相較于兩黨輪流執(zhí)政的美國(guó)而言,歐盟內(nèi)部則盛行多黨制,經(jīng)常出現(xiàn)幾個(gè)黨派聯(lián)合執(zhí)政的情況。自1970年代起,環(huán)保運(yùn)動(dòng)蓬勃發(fā)展,綠黨作為環(huán)境政治和環(huán)保主義的代表,逐漸成為歐洲政壇不可忽視的力量,體現(xiàn)了新的社會(huì)力量的政治訴求,反對(duì)傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式帶來(lái)的全球生態(tài)破壞[26]。從后續(xù)發(fā)展過(guò)程看,伴隨綠黨成為歐洲傳統(tǒng)大黨聯(lián)合、爭(zhēng)取的對(duì)象,其作為一個(gè)整體愈發(fā)體現(xiàn)出一個(gè)綜合性議會(huì)的政黨形象[27],并走向“體制化政黨”。經(jīng)過(guò)40余年的發(fā)展,綠黨在歐洲政治中逐步占據(jù)一席之地,其成員在環(huán)境部門(mén)擔(dān)任要職,將環(huán)境保護(hù)作為執(zhí)政的首要議題,推動(dòng)重塑歐洲綠色生態(tài)政治發(fā)展。

四、跨大西洋氣候政治之前景

跨大西洋氣候政治分歧并不意味著美歐間無(wú)合作,相反,分歧往往內(nèi)蘊(yùn)著某些合作的可能性和必要性[28](P64)。2021年拜登政府上臺(tái),將氣候議題提升至國(guó)家安全與外交政策核心位置,強(qiáng)調(diào)應(yīng)對(duì)氣候治理的多邊主義立場(chǎng)。美國(guó)氣候政治發(fā)展似重回競(jìng)逐全球氣候政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)方向,向世界彰顯美國(guó)積極推進(jìn)氣候外交、重新領(lǐng)導(dǎo)全球氣候治理的意愿和能力。從目前形勢(shì)看,歐盟對(duì)拜登政府的氣候新政報(bào)以歡迎,雙方在氣候政治上的共識(shí)明顯增多,合作意愿也有一定提升,跨大西洋關(guān)系因之亦開(kāi)始回暖。鑒于美歐在全球氣候治理中的重要地位,雙方在氣候政策上的重新趨近對(duì)跨大西洋氣候行動(dòng)及全球綠色復(fù)蘇具有重要意義。

(一)美歐可能達(dá)成的氣候合作

2020年12月2日,《全球變局下的歐美新議程》由歐盟委員會(huì)發(fā)布,為尋求跨大西洋合作釋放新信號(hào)[29]。2021年6月15日的 “歐盟-美國(guó)峰會(huì)”標(biāo)志邁向新的跨大西洋伙伴關(guān)系的開(kāi)端[30]。在拜登政府的帶領(lǐng)下,回歸多邊主義將使美國(guó)和歐盟相互協(xié)調(diào)、協(xié)作,有效應(yīng)對(duì)全球氣候危機(jī)。具體而言,美歐可能達(dá)成的氣候合作包括以下四個(gè)方面。

第一,加強(qiáng)美歐能源合作。美國(guó)和歐盟可以合作并引領(lǐng)新的數(shù)字技術(shù)和其他創(chuàng)新技術(shù),以減少能源消耗、改善能源效率[31]。此外,拓寬能源路線、推動(dòng)能源多樣化,在某種程度上可以減少碳排放并維護(hù)大西洋兩岸的能源安全。美國(guó)可以繼續(xù)做歐盟最大的液化天然氣 (LNG)供應(yīng)國(guó),確保能源的需求和供應(yīng)得到有效匹配,同時(shí)在電、氫、核等其他領(lǐng)域促進(jìn)能源多樣化合作。同樣,歐盟可以通過(guò)合作,發(fā)展新的清潔能源技術(shù) (如氫能、風(fēng)能)來(lái)支持美國(guó)能源多樣化。

第二,共同提出全球甲烷減排承諾。2021年3月9日,美歐發(fā)表聯(lián)合聲明宣布,雙方承諾2050年實(shí)現(xiàn)凈零排放和碳中和[32],這將使氣候中和成為應(yīng)對(duì)氣候變化的新全球基準(zhǔn)。在此背景下,美歐聯(lián)合發(fā)起全球甲烷倡議,即到2030年全球甲烷至少減排30%(相比2020年)[33]。甲烷作為全球第二大溫室氣體,加快推進(jìn)甲烷減排,對(duì)短時(shí)間內(nèi)減緩氣候變化并將全球溫升控制在1.5℃有著重要意義。隨后,美國(guó)與歐盟推出 “全球甲烷承諾”(Global Methane Pledge),重點(diǎn)針對(duì)甲烷高排放行業(yè) (如燃煤、畜牧業(yè)等),測(cè)量和核實(shí)甲烷排放量,并重視甲烷監(jiān)測(cè)等相關(guān)問(wèn)題。該倡議在格拉斯哥氣候大會(huì) (COP26)正式啟動(dòng),除美歐外,還有103個(gè)國(guó)家加入該倡議,但這也將對(duì)發(fā)展中國(guó)家構(gòu)成新的減排壓力。

第三,清潔能源、綠色技術(shù)領(lǐng)域合作。無(wú)論是美國(guó)還是歐盟,在清潔能源和技術(shù)方面都具有世界領(lǐng)先的研發(fā)優(yōu)勢(shì)。加快長(zhǎng)期儲(chǔ)能、綠色鋼鐵、可持續(xù)航空燃料、食品垃圾處理等前沿技術(shù)的規(guī)?；蜕虡I(yè)化[34],將資金引導(dǎo)到對(duì)氣候變化影響較小的技術(shù)和行業(yè)領(lǐng)域,增加公共投資,可實(shí)現(xiàn)跨大西洋綠色技術(shù)的突破。此外,美歐不得不加快清潔能源創(chuàng)新,這不僅是有效減少溫室氣體排放和提高氣候變化適應(yīng)力的關(guān)鍵,也為經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力和國(guó)家安全提供保障。

第四,更廣泛地保護(hù)自然環(huán)境。歐盟鼓勵(lì)美國(guó)加入 《生物多樣性公約》,以制止和扭轉(zhuǎn)生物多樣性喪失的趨勢(shì)。在生物多樣性方面,美國(guó)和歐盟就基于自然的解決方案、生物多樣性與氣候聯(lián)系、增加美國(guó)對(duì)生物多樣性財(cái)政支出的必要性等方面達(dá)成共識(shí)。在自然環(huán)境方面,歐盟委員會(huì)建議恢復(fù)歐洲的土壤和濕地保護(hù),增強(qiáng)氣候適應(yīng)性。拜登政府也設(shè)定到2030年至少保護(hù)美國(guó)30%的陸地和海域目標(biāo)[35]。美歐重申致力于在可持續(xù)漁業(yè)、打擊IUU捕撈①防止、阻止和消除 “非法、不報(bào)告、不受管制捕撈”的國(guó)際行動(dòng)計(jì)劃 (International Plan of Action to Prevent,Deter and Eliminate Illegal,Unreported and Unregulated Fishing,IPOA-IUU),簡(jiǎn)稱 “IUU捕撈國(guó)際行動(dòng)計(jì)劃”。和海洋治理方面開(kāi)展合作。極地問(wèn)題方面,美歐在 《保護(hù)東北大西洋海洋環(huán)境公約》框架下,加強(qiáng)對(duì)南極海洋保護(hù)區(qū)的國(guó)際宣傳,在北極問(wèn)題上采取協(xié)調(diào)合作,包括停止勘探和使用碳?xì)浠衔铩?/p>

(二)美歐可能面臨的氣候博弈

隨著美國(guó)重返 《巴黎協(xié)定》,美歐兩大經(jīng)濟(jì)體都將應(yīng)對(duì)氣候變化與國(guó)家戰(zhàn)略相融合,強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)綠色復(fù)蘇與氣候變化應(yīng)對(duì)之間的協(xié)調(diào)性,凸顯自身的全球氣候政治領(lǐng)導(dǎo)力。盡管美歐當(dāng)前在應(yīng)對(duì)氣候變化問(wèn)題上有著相似立場(chǎng),即落實(shí) 《巴黎協(xié)定》的既定目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)凈零排放,但跨大西洋氣候行動(dòng)仍存在不確定性。

一方面,美歐雙方圍繞應(yīng)對(duì)氣候變化相關(guān)的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題存在利益沖突。在能源結(jié)構(gòu)上,美歐雖致力于推動(dòng)能源轉(zhuǎn)型,但有關(guān)化石能源能否繼續(xù)使用成為雙方爭(zhēng)論不休的難題。盡管歐盟可再生能源開(kāi)發(fā)早,相關(guān)政策較為成熟,但人口增長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)下滑、依賴天然氣進(jìn)口、能源價(jià)格飆升等問(wèn)題,讓歐洲背負(fù)沉重的能源壓力和包袱,因此歐盟主張 “去化石能源”的氣候政策。相反,近年來(lái)美國(guó)在“頁(yè)巖氣革命”帶動(dòng)下實(shí)現(xiàn)了對(duì)石油天然氣市場(chǎng)的重組,國(guó)內(nèi)天然氣價(jià)格下跌,降低了國(guó)內(nèi)制造業(yè)能源動(dòng)力成本,國(guó)際上繼續(xù)擴(kuò)大油氣出口以爭(zhēng)奪市場(chǎng)份額?；茉磶Ыo美國(guó)的紅利勢(shì)必在應(yīng)對(duì)氣候變化方面帶來(lái)附加影響——主張 “天然氣代替煤炭”等漸進(jìn)方式減少碳排放量。在新能源汽車(chē)行業(yè),美歐競(jìng)爭(zhēng)激烈,都將發(fā)展新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)升級(jí)為國(guó)家戰(zhàn)略。拜登政府簽署行政命令,“到2030年新能源汽車(chē)銷量占比50%”[36],美國(guó)將制定更為嚴(yán)格的燃油效率和排放標(biāo)準(zhǔn),以此倒逼新能源汽車(chē)的需求量,同時(shí)加大技術(shù)創(chuàng)新力度,掌握關(guān)鍵零部件生產(chǎn),并為國(guó)內(nèi)制造業(yè)供應(yīng)鏈的重組和擴(kuò)張?zhí)峁┵Y金。面對(duì)美國(guó)的持續(xù)發(fā)力,歐盟也開(kāi)始積極 “押注”新能源汽車(chē)行業(yè)發(fā)展。根據(jù)歐洲綠色新政目標(biāo),“到2030年實(shí)現(xiàn)新能源汽車(chē)銷量3 000萬(wàn)輛,2035年前禁售內(nèi)燃機(jī)汽車(chē)”[37]。歐盟還加大了對(duì)汽車(chē)尾氣排放的罰款力度。此外,歐盟實(shí)施多元化技術(shù)路線選擇,兼顧發(fā)展更適合未來(lái)的氫能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè),認(rèn)為氫能源汽車(chē)才是實(shí)現(xiàn)碳中和的最優(yōu)路徑和最佳方案。在全球智能新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展的背景下,此領(lǐng)域?qū)⑹敲罋W未來(lái)激烈競(jìng)逐的賽道之一。美國(guó)不會(huì)放棄爭(zhēng)奪新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)地位,而歐盟則希望搶占可再生能源領(lǐng)域競(jìng)爭(zhēng)的先機(jī),發(fā)展經(jīng)濟(jì)新動(dòng)能。雙方在技術(shù)創(chuàng)新、規(guī)則制定、資本投資、市場(chǎng)份額等方面或?qū)⒚媾R激烈競(jìng)爭(zhēng)。對(duì)美歐而言,以技術(shù)和產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)的新一輪國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)正在上演。

另一方面,美歐有可能陷入新的全球氣候政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)。2009年的哥本哈根大會(huì)意味著歐盟領(lǐng)導(dǎo)地位的旁落,加之內(nèi)部關(guān)鍵成員國(guó)國(guó)情差異也在一定程度上限制了歐盟氣候領(lǐng)導(dǎo)力的發(fā)揮[38]。哥本哈根大會(huì)之后,歐盟為謀求重新成為全球氣候政治領(lǐng)導(dǎo)者而進(jìn)行戰(zhàn)略調(diào)整。在全球氣候治理和全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)均相對(duì)停滯的背景下,歐盟意識(shí)到綠色復(fù)蘇與應(yīng)對(duì)氣候變化相協(xié)同的重要意義,并期望以更強(qiáng)有力的政策工具重塑歐盟在全球氣候政治中的領(lǐng)導(dǎo)力。2020年新冠肺炎疫情的蔓延,反而更激發(fā)歐盟重塑全球治理領(lǐng)導(dǎo)力的決心,試圖在修復(fù)疫情重創(chuàng)的同時(shí),通過(guò)綠色復(fù)蘇和能源轉(zhuǎn)型,向世界釋放重新領(lǐng)導(dǎo)全球氣候治理的強(qiáng)烈信號(hào)。反觀美國(guó),2021年拜登政府重返 《巴黎協(xié)定》,旨在以 “全政府”之力在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、外交等方面推行 “綠色型”氣候政策,希冀美國(guó)重新主導(dǎo) 《巴黎協(xié)定》實(shí)踐進(jìn)程。從拜登政府上臺(tái)后有關(guān)氣候議題的密集行動(dòng)來(lái)看,其主要目標(biāo)是通過(guò)爭(zhēng)奪全球氣候政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)以構(gòu)筑 (利于美國(guó)霸權(quán)護(hù)持的)全球氣候政治新秩序[39]。因此,作為傳統(tǒng)盟友,歐盟不得不在戰(zhàn)略上適應(yīng)拜登政府的氣候新政,而歐盟的全球領(lǐng)導(dǎo)者雄心亦可能遭遇相應(yīng)挑戰(zhàn)。雙方圍繞全球氣候政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和話語(yǔ)權(quán)的爭(zhēng)奪將持續(xù)存在。

五、結(jié) 語(yǔ)

拜登政府上臺(tái)以來(lái),跨大西洋氣候政治互動(dòng)生發(fā)出新的共識(shí)。美國(guó)希冀在應(yīng)對(duì)氣候變化問(wèn)題上發(fā)揮主導(dǎo)作用,并致力于尋求重振 “跨大西洋聯(lián)盟”。2021年2月,在慕尼黑安全會(huì)議上,拜登宣稱 “跨大西洋聯(lián)盟現(xiàn)在是,而且必須是我們希望在21世紀(jì)實(shí)現(xiàn)所有目標(biāo)的基石”[40]。拜登政府希望將氣候行動(dòng)轉(zhuǎn)化為振興美國(guó)能源部門(mén)和促進(jìn)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的機(jī)會(huì),創(chuàng)造一個(gè)全面采用清潔能源的未來(lái),帶領(lǐng)美國(guó)成為世界清潔能源大國(guó)。然而,美歐雖已具備較為成熟的雙邊外交基礎(chǔ),但是否有可能制定一個(gè)更雄心勃勃的跨大西洋議程仍有待觀察。畢竟,許多歐洲人對(duì)拜登政府能否克服美國(guó)的兩極分化持懷疑態(tài)度。盡管拜登及其幕僚團(tuán)隊(duì)十分關(guān)注氣候問(wèn)題,但氣候變化仍是其國(guó)內(nèi)兩大政黨間產(chǎn)生最大分歧的問(wèn)題之一。同樣,對(duì)歐盟而言,近年來(lái)接連遭遇主權(quán)債務(wù)危機(jī)、難民/移民危機(jī)、恐怖主義、新冠肺炎疫情、烏克蘭危機(jī)等問(wèn)題沖擊,因而在氣候治理方面表現(xiàn)得 “力不從心”,再加上歐盟內(nèi)部利益多元化,“新”“老”歐洲各成員國(guó)之間發(fā)展水平參差不齊,導(dǎo)致歐盟內(nèi)部利益博弈較為激烈,也給歐洲一體化的未來(lái)帶來(lái)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)?？绱笪餮髿夂蛘畏制珙A(yù)示著美歐關(guān)系以及全球治理進(jìn)程本身都亟待重塑。