黨領(lǐng)導下的紀檢監(jiān)察合署辦公的歷史變遷與實踐探索*

■舒紹福

【提 要】黨領(lǐng)導下的紀檢監(jiān)察合署辦公的實踐探索累積了豐富的歷史經(jīng)驗。研究、審度和汲取合署辦公已有的經(jīng)驗得失，可為新時代紀委、監(jiān)委合署辦公提供制度樣本和鏡鑒，更好地破解監(jiān)察資源、力量分散的難題，促進執(zhí)紀與執(zhí)法貫通，匯聚黨政監(jiān)察的強大合力，助力紀委監(jiān)委合署辦公這一重要的制度安排不斷推進并優(yōu)化，助推國家監(jiān)察體制改革的進一步深化和國家監(jiān)督體系的完善。

紀檢監(jiān)察合署辦公契合了加強黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導、減少職能交叉重復(fù)、提高監(jiān)察合力等時代需求?；仡欬h領(lǐng)導下的紀檢監(jiān)察合署辦公在革命、建設(shè)、改革等不同時期的歷史變遷和實踐探索，審度其經(jīng)驗得失，旨在更好地促進新時代紀委監(jiān)委合署辦公模式的進一步優(yōu)化，健全反腐敗工作體系，更加集中統(tǒng)一匯聚起監(jiān)察資源和力量，建構(gòu)起更加權(quán)威而高效的國家監(jiān)察體系。

一、合署辦公的制度樣本與早期探索

列寧晚年提出了合署辦公的設(shè)想，并在蘇共執(zhí)政時期得以踐行，也為中共蘇區(qū)早期合署辦公提供了可資借鑒的范例。

（一）合署辦公的制度樣本

基于對權(quán)力過分集中的擔憂，列寧在晚年思考并建議建立一個平行于中央委員會的監(jiān)察委員會，以形成“議行監(jiān)”相互分開又相互制約的權(quán)力結(jié)構(gòu)，賦予中央監(jiān)察委員會監(jiān)督總書記和政治局、出席政治局會議或檢查政治局會議有關(guān)的文件等權(quán)力。為了建立一個強有力的監(jiān)察委員會，同時提高工農(nóng)檢查院的工作質(zhì)量，列寧于1923年還向黨的第十二次代表大會建議，要以特殊方式和具體條件擴大中央監(jiān)察委員會和改組工農(nóng)檢查院。一方面，他建議新的中央監(jiān)察委員大致應(yīng)通過代表大會從工人和農(nóng)民中選擇75～100 名，這些委員應(yīng)經(jīng)過黨的資格審查，而所享有的一切權(quán)利等同于中央委員。另一方面，應(yīng)當將工農(nóng)檢查院從原本有一萬二千多人的龐大官僚機構(gòu)，縮減為革新過的有質(zhì)量的且僅存300～400職員的國家機關(guān)，并且要對僅存的職員進行專門考查和考驗，既要考查他們是否認真負責，是否了解國家機關(guān)，又要考驗他們是否了解管理、辦公等諸多勞動的原理。[1]

為了增強“議行監(jiān)”中“監(jiān)”的權(quán)威性，提升監(jiān)察委員會的地位，列寧還主張將中央監(jiān)察委員會同“改組后的工農(nóng)檢查院的基本部分結(jié)合起來”。[2]兩個機構(gòu)結(jié)合之后，工農(nóng)檢查院的工作仍由工農(nóng)檢查院的人民委員和部務(wù)委員會來領(lǐng)導，而留下“高度熟練、經(jīng)過特別審查、非?？煽俊钡穆殕T，其主要工作就是在人民委員和增派來的中央監(jiān)察委員的領(lǐng)導下承擔純粹秘書性工作。通過黨的監(jiān)察機關(guān)與蘇維埃監(jiān)察機關(guān)的相互嵌入，“把工農(nóng)檢查院和中央監(jiān)察委員會這樣結(jié)合起來，對于兩個機關(guān)都有好處”[3]。一方面，工農(nóng)檢查院能夠被改造成“真正的模范機關(guān)”，無論是工作人員，還是整個監(jiān)察工作，都能夠?qū)崿F(xiàn)質(zhì)量的倍增，從而至少獲得不亞于外交人民委員部的威信。另一方面，中央監(jiān)察委員會也能增加同群眾的聯(lián)系，更有條理、更加扎實地開展工作，形成嚴格集中的和更有權(quán)威的集體。列寧還指出，之所以要把有威信的黨的上層機關(guān)即中央監(jiān)察委員會和一個“普通”人民委員部即工農(nóng)檢查院合并起來，就是為了徹底清洗機關(guān)，盡量削減機關(guān)非絕對必要的一切，確保政權(quán)能夠超越小農(nóng)國家的局限性而奔向大機器工業(yè)前進的水平上堅持下去。俄共（布）第十二次代表大會將列寧的建議付之行動，正式通過決議，要對工農(nóng)檢查院和中央監(jiān)察委員會進行改組，既增加中央監(jiān)察委員會的職員和擴大其職權(quán)，又對工農(nóng)檢查院的結(jié)構(gòu)、人員和工作方法都實行徹底的改造，將黨的機關(guān)和蘇維埃機關(guān)靈活結(jié)合起來。1924 年蘇聯(lián)第二次蘇維埃會議也正式確定了這一聯(lián)合工作的原則。

（二）中央蘇區(qū)合署辦公的早期探索

蘇共這種“用特殊的形式把黨的監(jiān)察機關(guān)同蘇維埃的監(jiān)察機關(guān)合并起來”的黨政監(jiān)察合署模式，為中國共產(chǎn)黨人早期探索提供了借鑒與樣本。為了鞏固新生的蘇維埃政權(quán)，中共蘇區(qū)各級政府機關(guān)設(shè)立工農(nóng)檢察部，以監(jiān)督國家企業(yè)和機關(guān)及國家資本在內(nèi)的企業(yè)和合作社等是否站在工農(nóng)群眾的利益上執(zhí)行蘇維埃的各種法令和各種政策，而蘇區(qū)各級黨部則成立監(jiān)察委員會，其任務(wù)就是監(jiān)察和考查各級黨部是否正確執(zhí)行黨的路線，反對黨部和黨員濫用職權(quán)，領(lǐng)導一切反腐化斗爭。在特殊時期，監(jiān)察委員會特別重要的戰(zhàn)斗任務(wù)又是從紅軍和蘇維埃機關(guān)中肅清破壞分子和異己分子，而“在進行這項工作的時候，監(jiān)察委員會應(yīng)該與工農(nóng)檢察所發(fā)生密切關(guān)系”[4]。為了保證黨的純潔，與黨內(nèi)不好的黨部或黨員作斗爭，中共中央于1933 年就對中央蘇區(qū)監(jiān)委會組織工作作出指示，規(guī)定要在各省、縣成立監(jiān)察委員會，監(jiān)察委員會可以兼任工農(nóng)檢察委員，而工農(nóng)檢察委員則不一定是監(jiān)察委員，但“監(jiān)察委員會與工農(nóng)檢察委員會須合并為一個機關(guān)”[5]。于同年頒布的《中央蘇區(qū)省、縣監(jiān)察委員會組織暫行條例》第九條則再次規(guī)定：“省、縣監(jiān)察委員會須與同級蘇維埃工農(nóng)檢察委員會合并為一個機關(guān)?！盵6]

（三）歷史貢獻

受列寧監(jiān)察思想影響以及借鑒蘇聯(lián)監(jiān)察機構(gòu)聯(lián)合工作的經(jīng)驗，中央蘇區(qū)也建立起黨政監(jiān)察機關(guān)“聯(lián)合”的監(jiān)察模式，其實就是后續(xù)合署辦公的雛形，當時主要是職能上的融合，而黨的監(jiān)察機關(guān)和蘇維埃的監(jiān)察機關(guān)在機構(gòu)形式上依然各自獨立存在。這種融合，既強化了黨對監(jiān)察工作的領(lǐng)導，為鞏固新生的蘇維埃政府、促使蘇維埃政府的勤政廉潔發(fā)揮了重要作用，也為新中國黨成立之后黨政監(jiān)察合署辦公提供了歷史參照和制度經(jīng)驗。

二、新中國成立至國家監(jiān)察體制改革前的合署探索

新中國成立到國家監(jiān)察體制改革試點之前，我們分別自1952 年起和1993 年起施行了黨政監(jiān)察合署辦公這一模式，每一階段的合署辦公各具時代背景和重要意義。

（一）1952—1959 年：黨政監(jiān)察合署辦公的反復(fù)

1949 年新中國甫一成立，中央人民政府政務(wù)院就下設(shè)了人民監(jiān)察委員會，主要負責行政監(jiān)察，同年11 月黨的各級紀律檢查委員會也紛紛建立，負責黨內(nèi)監(jiān)察，黨政監(jiān)察分別在各種軌道上運行。自1952 年開始，這種黨政監(jiān)察雙軌制運行情形發(fā)生變化，走向了合署辦公的新軌道。這時期的合署也出現(xiàn)“總的合署，部分合并”“名義合署，實際合并”“完全合并”或“僅是合署，沒有合并”等多種形式。[7]

1.合署背景

20 世紀50 年代開始的黨政監(jiān)察合署辦公既有國內(nèi)背景又有國際背景。從國內(nèi)背景看，為了盡快改變這種積貧積弱的超大型國家和社會，新中國一開始確立了中央集權(quán)的政府體系。隨著新中國成立3年來一系列民主改革和改造運動，在中央人民政府政務(wù)院這個政府體系的運作下，國民經(jīng)濟逐漸恢復(fù)。但在實踐中政府間關(guān)系又出現(xiàn)了部門權(quán)力分散和地方權(quán)力分散等體制性權(quán)力分散問題，毛澤東將這種現(xiàn)象稱之為“分散主義”[8]。為了更好地開展有計劃的社會主義建設(shè)，加強黨中央對地方和政府的集中統(tǒng)一領(lǐng)導這一議題被提上議程。自1952 年開始，中共中央決定對黨政系統(tǒng)權(quán)力結(jié)構(gòu)進行調(diào)整，使權(quán)力進一步向中央和地方黨委集中。1955 年“高饒事件”之后，強化服從黨的領(lǐng)導，更是成為政治生活的準則，黨政一體化逐漸得以強化。正是在這種黨政一體化大背景下，黨政監(jiān)察開始合署，甚至最終合并得只剩下黨內(nèi)監(jiān)察系統(tǒng)也是情理之中的事。在這個階段的監(jiān)察實踐中，之所以自1952 年和1957 年開始先后兩次出現(xiàn)黨政監(jiān)察合署辦公，還有更為具體的時代背景。自1952 年開始的合署辦公是因為黨的紀檢工作雖然自成立以來發(fā)揮了一定作用，但還趕不上反腐敗工作的實際需要，紀律檢查工作沒有獲得各級黨委的足夠重視、積極領(lǐng)導和有力支持，且黨紀政紀處置有點混淆，“一個黨員干部的行政行為和職務(wù)行為，往往同時受到黨紀和政紀的監(jiān)督檢查，違法亂紀者同時受到黨紀和政紀的懲戒”，而1957年開始的合署辦公則是為了適應(yīng)權(quán)力集中到黨的系統(tǒng)、“黨組織國家化、行政化”的變化。[9]

從國際背景看，新中國成立之初黨政機構(gòu)的設(shè)置到加強黨的領(lǐng)導包括黨政監(jiān)察合署辦公等，毋庸置疑都效仿了蘇聯(lián)的做法。1952 年毛澤東致電斯大林就談到要參考聯(lián)共布的經(jīng)驗加強我黨的中央機構(gòu)建設(shè)，同時也致電駐蘇聯(lián)大使張聞天并提及：“由于經(jīng)濟建設(shè)即將成為我們國家的中心任務(wù)，黨和政府的中央機構(gòu)必須加強，中央擬將各中央局書記及其他一些干部調(diào)到中央工作，并擬參考聯(lián)共中央的經(jīng)驗來建立黨中央的機構(gòu)?！盵10]

2.合署反復(fù)

新中國成立之初，面對國內(nèi)外復(fù)雜環(huán)境，為了鞏固新生政權(quán)，純潔黨的組織，紀檢監(jiān)察部門加強監(jiān)督生產(chǎn)和財政等工作力度，積極投入“三反”“五反”運動之中，但由于各級紀檢監(jiān)察部門的領(lǐng)導一般多系兼職，專職干部少，干部配備不足，紀檢監(jiān)察作用發(fā)揮還遠遠不夠，重要案件處理得弱軟無力，而一般案件又得不到及時處理。有鑒于此，朱德于1952 年1 月寫信給毛澤東，提出加強黨的紀律檢查工作的三點意見，其中第三點意見就是建議“黨的各級紀律檢查委員會與各級人民監(jiān)察委員會合署辦公，分工合作，相互輔助”[11]。豎日，毛澤東就批示同意朱德的建議。同年2月，中共中央發(fā)出《關(guān)于加強紀律檢查工作的指示》，規(guī)定各級黨委必須加強對紀律檢查工作的領(lǐng)導，重視并給予紀律檢查干部以有力的支持和幫助，“要選調(diào)和提拔一批忠實可靠、作風正派、具有一定的政治文化水平的黨員干部到紀律檢查部門工作”，且“應(yīng)該健全各級黨委的紀律檢查委員會的辦事機構(gòu)”，“各級黨委的紀律檢查委員會與各級人民監(jiān)察委員會可酌情實行合署辦公，分工合作，互相輔助，加強聯(lián)系，做好工作”。[12]1953年安徽省率先遵循這個指示，開始實行黨政監(jiān)察合署辦公。但隨著1954 年政務(wù)院人民監(jiān)察委員會改為國家監(jiān)察部，1955年5月中央和地方紀律檢查委員會被改為監(jiān)察委員會，安徽省的黨政監(jiān)察機構(gòu)于1955年底又分開辦公。這次合署并沒有在全國掀起。

在黨的八大和八大二次會議精神指導下，自1957 年起黨政監(jiān)察合署辦公在全國才有點“燎原”之勢。黨的八大報告提出：“在反對官僚主義的斗爭中，國家的監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當充分地發(fā)揮它的應(yīng)有作用?！盵13]黨的八大二次會議進而要求“黨的監(jiān)察機關(guān)和國家監(jiān)察機關(guān)應(yīng)密切結(jié)合進行工作”[14]。1957 年安徽省黨監(jiān)委和省監(jiān)察廳恢復(fù)合署辦公，除了個別縣市外，到了1958 年底均先后實現(xiàn)了黨政監(jiān)察合署辦公。1958 年黨政監(jiān)察機關(guān)合署辦公的勢頭在廣東、黑龍江、湖南等全國各省、市、自治區(qū)發(fā)展起來。但是，幾經(jīng)曲折起伏，合署辦公這項事業(yè)發(fā)展蹇厄，事實上合署辦公的時間并沒有持續(xù)多久。1959 年1 月，山東省已經(jīng)將黨政監(jiān)察完全合并，而隨著1959年4 月監(jiān)察部被撤銷，“地方各級人民委員會監(jiān)察機構(gòu)，大部分早已由當?shù)攸h委和人民委員會決定，與同級黨的監(jiān)察委員會合并，少數(shù)省、市監(jiān)察廳、局尚未合并”[15]。這也幾乎宣告20 世紀50年代開始的合署辦公的終結(jié)。

（二）1993年：黨政監(jiān)察合署辦公再出發(fā)

隨著1969 年黨的監(jiān)察委員會被撤銷，黨政監(jiān)察都退出反腐敗事業(yè)。這種境況一種持續(xù)到1977年8月黨的十一大召開，這次大會通過黨章恢復(fù)設(shè)立黨的紀律檢查委員會。黨的十一屆三中全會選舉產(chǎn)生了100人組成的中央紀律檢查委員會。1986 年監(jiān)察部重新設(shè)立，并于1987 年正式掛牌。紀檢與監(jiān)察分設(shè)，分別行使著黨內(nèi)監(jiān)察和行政監(jiān)察。1993年1月，黨政監(jiān)察重新實現(xiàn)合署辦公。

1.合署背景

黨的十四大報告提出機構(gòu)改革、精兵簡政是政治體制改革的緊迫任務(wù)。報告指出：“黨政機構(gòu)臃腫，層次重疊，許多單位人浮于事，效率低下，脫離群眾，障礙企業(yè)經(jīng)營機制的轉(zhuǎn)換，已經(jīng)到了非改不可的地步。”[16]中央紀委、監(jiān)察部緊接著發(fā)出學習貫徹黨的十四大報告精神的通知，要求“加強紀檢機關(guān)與行政監(jiān)察機關(guān)的協(xié)調(diào)配合”，并組織力量對如何加強兩者的關(guān)系進行調(diào)查研究，預(yù)提方案，待報中央批準后由上到下分布實施。最直接的時代背景則是在黨政分設(shè)的特定情形下，當時“黨的紀檢機關(guān)與行政監(jiān)察機關(guān)在監(jiān)督對象上有相當大的重合，因此在查處案件等一些具體工作中難免出現(xiàn)職責不清、辦事重復(fù)、相互脫節(jié)、不夠協(xié)調(diào)等問題”[17]。

各級紀委和行政監(jiān)察部門合署辦公，是在當時形勢下進一步加強黨政監(jiān)察工作的重大措施，“有利于更加集中力量抓好黨風、廉政建設(shè)，落實‘兩手抓，兩手都要硬’的戰(zhàn)略方針，有利于發(fā)揮黨政監(jiān)督機關(guān)的整體效能，避免工作上的交叉和重復(fù)，精簡機構(gòu)和人員，提高工作質(zhì)量和效率”[18]。

2.合署賡續(xù)

1993 年合署辦公與當時轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、下決心進行黨政機構(gòu)改革是同時進行的。為了加快改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)，保證經(jīng)濟建設(shè)順利進行，進一步加強黨的紀律檢查工作，強化行政監(jiān)察，并使之形成合力，1993 年開始“中央紀委、監(jiān)察部合署，實行一套工作機構(gòu)、兩個機關(guān)名稱的體制。合署后的中央紀委履行黨的紀律檢查和政府行政監(jiān)察兩項職能，對黨中央全面負責；監(jiān)察部按照憲法規(guī)定仍屬于國務(wù)院的序列，接受國務(wù)院的領(lǐng)導。地方各級監(jiān)察機關(guān)與黨的紀委合署后，實行由所在政府和上級紀檢監(jiān)察機關(guān)雙重領(lǐng)導的體制”[19]。根據(jù)上述精神，并按照合并職能相近的部門、保留職能不同的部門和加強薄弱部門建設(shè)的原則，中央紀委、監(jiān)察部合署后將兩個機關(guān)原有的30 個廳、室、局減到23 個，減少了23%。合署后中央紀委履行紀檢、監(jiān)察兩項職能，中央紀委常委包括未擔任監(jiān)察部領(lǐng)導職務(wù)的常委，都有權(quán)處理分管部門的行政監(jiān)察工作。為了便于監(jiān)察部領(lǐng)導班子在工作上對中央紀委常委會和國務(wù)院雙重負責，在分工上又特意安排監(jiān)察部部長、副部長重點分管與行政監(jiān)察相關(guān)的監(jiān)察綜合室、執(zhí)法監(jiān)察室和中央國家機關(guān)五個紀檢監(jiān)察室的工作。中央以下合署辦公問題則按照中央紀委與監(jiān)察部合署辦公的原則精神進行部署，但其內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置不搞一刀切，不要求上下對口，各地可以因地制宜，從實際出發(fā)，積極穩(wěn)妥推進合署工作。至1993年6月底，除了深圳特區(qū)還保持紀檢、監(jiān)察分設(shè)的體制之外，全國紀檢、監(jiān)察都實現(xiàn)了合署辦公。

1993 年推進合署辦公之后，紀檢監(jiān)察機關(guān)領(lǐng)導力量得到加強，隊伍更為團結(jié)穩(wěn)定，反腐敗工作有了新的發(fā)展，合署的優(yōu)勢和監(jiān)察合力開始顯現(xiàn)。但在合署過程中也出現(xiàn)一些問題，中央紀委、監(jiān)察部將這些問題總結(jié)為：認識不夠明確，有的紀檢監(jiān)察干部還沒有形成合署后同時履行紀檢、監(jiān)察兩種職能的觀念，單打一的思想依然存在；組織上不健全，行政監(jiān)察班子弱化，甚至有的地方取消了監(jiān)察廳（局）長辦公會；職責未分清等。為此，中央紀委、監(jiān)察部發(fā)出通知，要求各級紀檢監(jiān)察機關(guān)要正視存在的問題，進一步統(tǒng)一思想認識，把充分發(fā)揮兩項職能作為提高黨政監(jiān)察整體效能的重要一環(huán)來抓，堅持和完善監(jiān)察廳（局）長辦公會制度，加強對行政監(jiān)察工作的領(lǐng)導，認真探索新體制下發(fā)揮行政監(jiān)察領(lǐng)導班子作用的工作路數(shù)。[20]

從1993 年之后20 多年來，中共中央紀律檢查委員會工作報告可見，為了加強了黨風廉政建設(shè)和反腐敗工作，一以貫之推行黨政監(jiān)察合署辦公體制，以形成監(jiān)察合力，提高監(jiān)察效能。中共中央紀律檢查委員會向黨的十五次和十六次全國代表大會的工作報告都要求各級紀檢監(jiān)察機關(guān)要按照中央關(guān)于合署辦公的精神和指示，履行好紀檢檢查和行政監(jiān)察兩項職能，積極開展執(zhí)紀執(zhí)法監(jiān)察。從十六屆中央紀委第二次工作報告開始，到中央紀委向黨的十八次全國代表大會提交的工作報告，開始強調(diào)在黨政監(jiān)察合署辦公體制下，要善于利用行政監(jiān)察與政府各項工作密切的優(yōu)勢，既全面履行紀檢監(jiān)察兩項職能，還要充分發(fā)揮行政監(jiān)察職能作用，以執(zhí)紀監(jiān)察、效能監(jiān)察和廉政監(jiān)察對施政行為進行有力且有效的監(jiān)督，確保政令暢通、廉潔高效。[21]

（三）歷史貢獻

新中國成立到國家監(jiān)察體制改革前，黨政監(jiān)察合署辦公雖然歷經(jīng)反復(fù)，但在各個階段也都發(fā)揮了積極功能。20 世紀50 年代的合署辦公，對于克服黨的紀律檢查機關(guān)力量不足、查辦違紀違法案件、避免制度重復(fù)建設(shè)、糾察貪腐、浪費和官僚主義，乃至鞏固新生政權(quán)、保持黨執(zhí)政之后的廉潔高效、促進社會穩(wěn)定和財經(jīng)生產(chǎn)的快速恢復(fù)等都有積極貢獻。20 世紀90 年代以來的黨政監(jiān)察合署辦公，也有利于貫徹黨的領(lǐng)導、解決職能交叉重復(fù)和機構(gòu)重疊、增強紀檢監(jiān)察的領(lǐng)導力量和隊伍力量、提升監(jiān)督合力和效率、精簡機構(gòu)和人員等。

三、國家監(jiān)察體制改革以來紀委監(jiān)委合署辦公的新進展

2016 年國家監(jiān)察體制改革試點工作開始實施，紀委監(jiān)察合署辦公也同時開始試點。2018年2月，黨的十九屆三中全會通過黨政機構(gòu)改革的新方案，則新一輪的紀委監(jiān)委合署辦公全面開始施行，將合署辦公的實踐推向新高度。

（一）紀委監(jiān)委合署辦公的新時代背景

為了適應(yīng)新時代反腐敗斗爭的新形勢新要求，契合國家監(jiān)察體制改革深化的新背景，破解“九龍治水”的困境，暢通反腐敗體制機制，聚合監(jiān)察的資源力量，從而開啟了新一輪的黨政監(jiān)察合署辦公探索。新一輪黨政監(jiān)察合署辦公，旨在進一步鞏固反腐敗斗爭的壓倒性勝利，厚植清正廉潔的黨風政風和黨執(zhí)政的群眾根基與政治基礎(chǔ)，確保形成更加權(quán)威高效而又集中統(tǒng)一的反腐敗資源力量、反腐敗措施手段和反腐敗決策指揮體系。

（二）紀委監(jiān)委合署辦公的制度安排

作為國家監(jiān)察體制改革重要的制度安排，新時代紀委監(jiān)委合署辦公隨著三省改革試點工作的開展而開始，并隨著改革的全國推開而不斷推進。2016 年國家監(jiān)察體制改革試點工作在北京、山西、浙江三省開展，試點方案提出監(jiān)察委員會作為監(jiān)督執(zhí)法機關(guān)，要與紀檢合署。2017年10 月，十八屆中央紀律檢查委員會向黨的十九大的工作報告回顧了十八大以來的各項工作，其中成效之一就是“全面實現(xiàn)中央紀委和監(jiān)察部合署辦公”，展望未來，又提出未來五年的工作建議之一就是要全面落實改革部署，按照時間表和路線圖在全國逐漸建立起各級監(jiān)察委員會，“實現(xiàn)紀律檢查委員會和監(jiān)委委員會合署辦公”，并“完善監(jiān)察委員會運行機制，統(tǒng)一設(shè)置內(nèi)設(shè)機構(gòu)，探索合署辦公條件下執(zhí)紀監(jiān)督與執(zhí)紀審查相互制約，執(zhí)紀與執(zhí)法相互銜接的實現(xiàn)路徑”[22]。黨的十九大報告也提出要不斷深化國家監(jiān)察體制改革，在全國推開試點工作，“組建國家、省、市、縣監(jiān)察委員會，同黨的紀律檢查機關(guān)合署辦公，實現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全 覆 蓋 ”[23]。2018 年 2 月 25 日 ， 全 國省、市、縣的監(jiān)察委員會全部組建完成，而同月28 日《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》由十九屆三中全會通過并發(fā)布，進一步明確：“健全黨和國家監(jiān)督體系，完善權(quán)力運行制約和監(jiān)督機制，組建國家、省、市、縣監(jiān)察委員會，同黨的紀律檢查機關(guān)合署辦公，實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督和國家機關(guān)監(jiān)督、黨的紀律檢查和國家監(jiān)察有機統(tǒng)一，實現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋?！盵24]隨著2018年3月憲法對監(jiān)察委員會制度的確認以及新的《中華人民共和國監(jiān)察法》的通過實施，新一輪黨政監(jiān)察合署辦公已得以全面貫徹落實。

雖然這次紀委監(jiān)委合署辦公的制度安排依然是“一套工作機構(gòu)、兩個機關(guān)名稱、履行兩種職能”，但“合署的權(quán)力類型和機構(gòu)類型發(fā)生了變化，權(quán)力關(guān)系不是政黨與政府之間的關(guān)系，而是執(zhí)政黨與政權(quán)之間的關(guān)系”[25]。與以往黨的紀委與政府的監(jiān)察機關(guān)合署不同，這一輪合署是黨的紀委與國家的監(jiān)察機關(guān)兩個機關(guān)的合署辦公。在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)而非政府權(quán)力結(jié)構(gòu)中設(shè)置監(jiān)察委員會，監(jiān)察委員會成為不同于行政機關(guān)、司法機關(guān)的政治機關(guān)，實現(xiàn)了黨的紀律檢查與國家監(jiān)察的協(xié)同共治。監(jiān)察委員會所行使的國家監(jiān)察職能，是一種“大監(jiān)察”，其職責不僅僅包括以往政府行政監(jiān)察的職責，還整合了預(yù)防腐敗局、檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等反腐敗相關(guān)的職責，所監(jiān)察的對象和內(nèi)容都遠遠超過了行政監(jiān)察那種“小監(jiān)察”。合署辦公雖然有兩個機關(guān)名稱，但只算一個機構(gòu)數(shù)量，且不得增加領(lǐng)導職數(shù)，在黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導下，紀委和監(jiān)委履行紀檢、監(jiān)察兩項職責。

（三）歷史貢獻

新時代紀委監(jiān)委合署辦公的運行，對于反腐敗斗爭中實現(xiàn)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導和形成工作合力、促進兩個機關(guān)的強強聯(lián)合、增進紀法貫通、構(gòu)建起全覆蓋的監(jiān)察格局、推進紀檢監(jiān)察工作高質(zhì)量發(fā)展等都發(fā)揮了積極作用，有利于實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)督、紀律檢查與國家監(jiān)察的有機融合。

四、結(jié)語：邁向紀委監(jiān)察整體協(xié)同的新境界

從中央蘇區(qū)合署辦公的早期探索，到新中國成立之后黨的紀委和政府的行政監(jiān)察機關(guān)合署辦公，再到黨的紀委與國家的監(jiān)委合署辦公，合署辦公的深度和幅度都大大加深。新時代紀委監(jiān)委合署辦公的未來推進，應(yīng)當汲取合署辦公的探索經(jīng)驗并針對實踐中所暴露出的結(jié)構(gòu)性、機制性問題，從紀委監(jiān)察的深度融合、紀法銜接等方面開辟出合署辦公與協(xié)同監(jiān)察的新境界。

一是要不斷推進紀委監(jiān)察職能、身份和業(yè)務(wù)的深度融合。合署不是合并，也不是簡單的把不同機構(gòu)在物理空間上整合在一起。工作場域的合署并非難事。要以加強黨對紀委監(jiān)委工作集中統(tǒng)一領(lǐng)導為根本目的，將機構(gòu)性質(zhì)、監(jiān)察范圍和職權(quán)等不同的兩個單位跨界協(xié)同起來。而要想更好地發(fā)揮出合署的制度優(yōu)勢和協(xié)同效能，就更需要思考如何在功能、人員和業(yè)務(wù)上的深度融合。既要保持黨的紀律檢查和國家監(jiān)察的各自存在，又要實現(xiàn)兩者功能的整合。要通過紀委監(jiān)委的內(nèi)外制度化渠道，在遴選、晉升、聯(lián)合作業(yè)、共同學習和共同培養(yǎng)中，逐漸實現(xiàn)兩委人員和業(yè)務(wù)等方面的深度融合，打造一支善執(zhí)紀會執(zhí)法的復(fù)合型監(jiān)察人才隊伍。

二是進一步探索紀法銜接的有效機制。紀委監(jiān)委的合署辦公更是要秉持法治精神，堅持法治思維和法治方式，做到依紀監(jiān)督和依法監(jiān)察的有機融合，實現(xiàn)適用紀律和適用法律的相互交融?；诩o法分離的基礎(chǔ)上，既要堅持紀在法前、紀嚴于法，同時又要思考如何做到紀法銜接與貫通，做到執(zhí)紀執(zhí)法貫通，也有效銜接司法，進一步使黨規(guī)國法交相輝映，共襄執(zhí)紀執(zhí)法協(xié)同高效的盛舉。不斷厘清紀法的關(guān)系，既要針對不同的紀法精準發(fā)力，又應(yīng)當探索新形勢下的紀法協(xié)同、紀法并行，同向發(fā)力，一體運行，更有力地釋放出紀律和法律的剛性力量，發(fā)揮出合署辦公這一制度安排的優(yōu)勢和效能。

三是應(yīng)促進紀委監(jiān)督權(quán)與監(jiān)委監(jiān)察權(quán)的耦合發(fā)展。應(yīng)當明晰黨的監(jiān)督權(quán)與國家監(jiān)察權(quán)的界限，明晰黨和國家兩種權(quán)力的責任制，同時又使黨的監(jiān)督權(quán)與國家監(jiān)督權(quán)更好地兼容與互動。應(yīng)當進一步促使紀委與監(jiān)委的耦合發(fā)展，通過流程再造，實現(xiàn)紀檢監(jiān)督與國家監(jiān)察、執(zhí)政黨反腐與國家反腐的無縫對接。要依托大數(shù)據(jù)技術(shù)，實現(xiàn)紀委監(jiān)委工作的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，通過數(shù)字賦能黨的監(jiān)督和國家監(jiān)察，給新時代紀檢監(jiān)察工作插上科技的翅膀，實現(xiàn)精準監(jiān)察，進一步發(fā)揮出合署辦公的倍增效應(yīng)。與此同時，通過構(gòu)筑起內(nèi)外強有力的監(jiān)督體系，也給紀檢權(quán)和監(jiān)察權(quán)裝上“緊箍咒”，促進建立起更加權(quán)威高效、整體協(xié)同而又行之有限度、有規(guī)約的紀委監(jiān)察合署辦公體制。

注釋

[1][2][3]《列寧全集》第43卷，人民出版社1987年版，第374頁；第374頁；第374頁。

[4][5][6]唐舒龍：《中央蘇區(qū)黨風廉政建設(shè)文存》（上），中共黨史出版社2016年版，第85頁；第123頁；第132頁。

[7][14]彭勃、龔飛：《中國監(jiān)察制度史》，人民出版社2019年版，第308～309頁；第316頁。

[8]林尚立：《當代中國政治形態(tài)研究》，天津人民出版社1999年版，第340頁。

[9]段澤孝：《黨政合設(shè)、合署的歷史演進、時代價值與實現(xiàn)路徑》，《浙江工商大學學報》2019年第4期。

[10]《中央關(guān)于了解聯(lián)共（布）中央政治局、組織局、書記處三機構(gòu)組成等問題給張聞天的電報》，《黨的文獻》2003年第6期。

[11]《朱德傳》，中央文獻出版社2006年版，第644頁。

[12]《中國共產(chǎn)黨反腐倡廉文獻通典》第2卷，黨建讀物出版社2009年版，第138頁。

[13]《中共中央文件選集》第24卷，人民出版社2013年版，第100～101頁。

[15]《中華人民共和國法規(guī)匯編（1959年1—6月）》，法律出版社1982年版，第108～109頁。

[16][18][19][20]《中國共產(chǎn)黨反腐倡廉文獻通典》第4卷（上），黨建讀物出版社2009年版，第20頁；第184頁；第184頁；第345～346頁。

[17]梅麗紅：《建國以來黨政紀檢監(jiān)察體制的變革》，《黨政論壇》2004年第6期。

[21]《中紀委1997年—2019年工作報告》，>https://www.doc88.com/p-00187175302055.html<

[22]《十八屆中央紀律檢查委員會向中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會的工作報告》，《前線》2017年第11期。

[23]習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》，人民出版社2017年版，第68頁。

[24]《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》，中國政府網(wǎng)，>http://www.gov.cn/zhengce/2018-03/04/content_5270704.htm<

[25]莊德水：《監(jiān)察委員會有效運行的結(jié)構(gòu)化邏輯分析》，《理論與改革》2019年第1期。