“善治理論”特性下土地征收社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估研究

朱永超， 蔡俊， 王雪兵， 張文文

（安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，合肥 230036）

一、引 言

被稱為“天下第一難”的土地征收工作,由于其具有涉及利益主體的多樣性、糾紛引發(fā)的群體性和影響范圍的廣泛性特點(diǎn)，是社會(huì)的敏感話題，實(shí)施不好則會(huì)對(duì)社會(huì)穩(wěn)定產(chǎn)生負(fù)面影響[1]。從2012 年國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)要求進(jìn)行征地拆遷等重大工程項(xiàng)目要先進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估 （以下簡(jiǎn)稱穩(wěn)評(píng)），到2020 年修訂的 《中華人民共和國(guó)土地管理法》以立法的形式將穩(wěn)評(píng)確定為進(jìn)行土地征收的前置程序，國(guó)家對(duì)土地征收的穩(wěn)評(píng)重視度在不斷提高。但在實(shí)際評(píng)估過(guò)程中仍出現(xiàn)了穩(wěn)評(píng)工作流于形式和評(píng)估體系不能完全涉及土地征收風(fēng)險(xiǎn)的問(wèn)題[2]。

（一）土地征收社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

穩(wěn)評(píng)是在項(xiàng)目實(shí)施前評(píng)估項(xiàng)目可能存在的風(fēng)險(xiǎn)并提出解決的措施，是保證項(xiàng)目順利實(shí)施的一項(xiàng)重要程序。 關(guān)于土地征收的穩(wěn)評(píng)，目前學(xué)者們已經(jīng)從制度角度和研究方法角度進(jìn)行了大量的研究。 從制度角度， 陳怡竹認(rèn)為當(dāng)前行政主導(dǎo)型土地征收程序中， 被征地農(nóng)戶參與度不高， 應(yīng)加強(qiáng)向公眾參與型土地征收程序的轉(zhuǎn)變[3]；唐健對(duì)中國(guó)征地制度的改革進(jìn)行分析， 建議土地征收應(yīng)增加對(duì)農(nóng)民利益的補(bǔ)償， 而不是對(duì)公共利益訴求的重視[4]；縱兆康等則是對(duì)新《新土地管理法》進(jìn)行剖析，列舉了土地征收穩(wěn)評(píng)所面臨的問(wèn)題[5]。 從研究方法角度， 王良健等使用事故樹(shù)分析法來(lái)構(gòu)建土地征收穩(wěn)評(píng)指標(biāo)體系，結(jié)合AHP 法分析發(fā)現(xiàn)補(bǔ)償安置環(huán)節(jié)最容易造成社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)[6]；丁鴻娜則是將扎根理論和結(jié)構(gòu)方程模型計(jì)量相結(jié)合，提煉和分析了影響被拆遷戶獲得感的因素， 從而降低土地征收風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生[7]；田先紅是在問(wèn)卷調(diào)查和深度訪談相結(jié)合的基礎(chǔ)上， 對(duì)珠三角地區(qū)征地農(nóng)民上訪事件進(jìn)行分析， 發(fā)現(xiàn)引發(fā)征地糾紛的重要原因在于土地價(jià)值迅速上升而被征地農(nóng)民卻未享受到價(jià)值上升帶來(lái)的地利[8]。

（二）“善治理論”

善治被稱為良好的治理，是為了促進(jìn)各主體合作，更好實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益的公共管理理論[9]。眾多學(xué)者已經(jīng)對(duì)實(shí)現(xiàn)善治的方式進(jìn)行了研究，如：邱麗從基層善治的角度，創(chuàng)立政府主導(dǎo)、村莊主體、民眾參與的三者聯(lián)合共治方式[10]；何雷等提出“村莊金字塔”理論，闡述了黨員和群眾參與對(duì)實(shí)現(xiàn)善治的重要性[11]；王斌通則在研究新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”中新鄉(xiāng)賢參與治理的模式，發(fā)現(xiàn)可以通過(guò)自治、法治、德治 “三治合一”途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)善治[12]。 以上研究表明善治能否實(shí)現(xiàn)的核心在于能否建立國(guó)家和社會(huì)合作的治理網(wǎng)絡(luò)， 在該網(wǎng)絡(luò)中國(guó)家不再是絕對(duì)的主體，社會(huì)團(tuán)體與公民個(gè)人可以通過(guò)公共參與來(lái)表達(dá)對(duì)相關(guān)公共事務(wù)的意見(jiàn)、建議和要求，社會(huì)組織和群眾參與程度得到重視，國(guó)家與社會(huì)間形成良好合作的關(guān)系。而要實(shí)現(xiàn)這一核心則離不開(kāi)俞可平提出的“善治理論”的六點(diǎn)特性[13]：

（1）合法性。與傳統(tǒng)認(rèn)知不同，它與日常遵循的法律規(guī)范并無(wú)直接聯(lián)系。 相同的是，法律角度認(rèn)為不具有合法性的事物，在“善治理論”中也不具有合法性。不同的是，法律角度認(rèn)為具有合法性的事物，在“善治理論”中并不必然具有合法性。 該理論認(rèn)為當(dāng)一種權(quán)威和秩序被群眾普遍接受和認(rèn)可，其合法性才成立。

（2）透明性。 其強(qiáng)調(diào)政府對(duì)信息的公開(kāi)度。 透明性越高， 就越能保障群眾獲取更多的關(guān)于公共決策的信息，從而更好地對(duì)政府進(jìn)行監(jiān)督。

（3）法治性。法律是公共管理的準(zhǔn)則，法治性要求無(wú)論是政府工作人員還是群眾，只要參與公共管理活動(dòng)都要懂法依法，遵守行為規(guī)范，同時(shí)要堅(jiān)持法律面前人人平等原則。 目標(biāo)是維持社會(huì)正常秩序，保護(hù)群眾的合法權(quán)益。

（4）有效性。要進(jìn)行有效率的管理，一要設(shè)置合理的管理機(jī)構(gòu)、程序和相應(yīng)的規(guī)章制度，二要重視降低管理活動(dòng)的開(kāi)支。

（5）責(zé)任性。 要求政府機(jī)關(guān)和工作人員在工作中擁有責(zé)任意識(shí)，在日常工作中承擔(dān)起相應(yīng)的職責(zé)和義務(wù)，及時(shí)處理管理活動(dòng)中出現(xiàn)的問(wèn)題。

（6）回應(yīng)性。 它要求政府機(jī)關(guān)和工作人員要對(duì)群眾的要求及時(shí)做出答復(fù)； 同時(shí)應(yīng)發(fā)揮主動(dòng)性，在有關(guān)群眾利益的重大事項(xiàng)實(shí)施前和實(shí)施中定期地向群眾征詢意見(jiàn)，對(duì)群眾的問(wèn)題進(jìn)行回應(yīng)。

隨著時(shí)代的發(fā)展， 被征收人的文化水平提高，對(duì)土地資源價(jià)值的認(rèn)知逐步轉(zhuǎn)變和加深，以及國(guó)家良法善治要求的提出，這些新的變化讓土地管理工作的難度進(jìn)一步提高，于是土地善治模式便應(yīng)運(yùn)而生。 朱道林等認(rèn)為土地善治模式中的征地工作相比以往征地工作不同的是將利益主體和其他主體合作放在第一位， 要讓利益主體愿意合作， 將兩者間的合作貫穿于整個(gè)土地開(kāi)發(fā)和利用的管理過(guò)程中[14]。 甘藏春等提出土地征收要建立協(xié)商機(jī)制，由原來(lái)政府完全主導(dǎo)的情況變?yōu)檎c非政府組織間的共同合作， 要以最低的政府和社會(huì)投入來(lái)取得最大的土地管理效應(yīng)[15]。 土地征收作為土地善治中重要的一環(huán)，離不開(kāi)運(yùn)用“善治理論”來(lái)防止風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。 但目前將“善治理論”與土地征收穩(wěn)評(píng)估相結(jié)合的研究較少， 所以本研究將善治理念融入穩(wěn)評(píng)工作中，以“善治理論”的六點(diǎn)特性來(lái)構(gòu)建評(píng)估指標(biāo)體系。

二、研究方法

本研究先使用自然語(yǔ)言處理法收集網(wǎng)上群眾留言，并進(jìn)行分析提煉得出關(guān)鍵詞，依據(jù)關(guān)鍵詞來(lái)制定穩(wěn)評(píng)指標(biāo)體系中的指標(biāo)；再運(yùn)用層次分析法來(lái)計(jì)算各指標(biāo)權(quán)重；然后依據(jù)確定的權(quán)重，運(yùn)用模糊綜合評(píng)價(jià)法來(lái)對(duì)各指標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)性進(jìn)行綜合評(píng)估。

（一）自然語(yǔ)言處理法

1. 數(shù)據(jù)來(lái)源

本研究數(shù)據(jù)來(lái)自人民網(wǎng)“地方領(lǐng)導(dǎo)留言板”的網(wǎng)友留言記錄。 該平臺(tái)的作用是為群眾創(chuàng)立能夠直接與地方政府溝通的渠道， 并且留言可以選擇是否匿名，很好地保護(hù)群眾的隱私，讓群眾更好地反應(yīng)自己的意見(jiàn)。該平臺(tái)征集范圍包括了全國(guó)28 個(gè)省區(qū)市①自2006 年上線以來(lái)，已有28 個(gè)省區(qū)市出臺(tái)政策文件，要求各級(jí)政府建立起回復(fù)辦理留言的工作機(jī)制。 詳見(jiàn)http://leaders.people.com.cn/GB/178291/218130/370358/index.html。，彌補(bǔ)了傳統(tǒng)實(shí)地調(diào)研數(shù)據(jù)存在的不足。 由于該平臺(tái)的限制，本研究只能通過(guò)網(wǎng)頁(yè)采集軟件采集2020—2022 年的留言記錄。 根據(jù)本文主題，以“征地”為搜索詞對(duì) 2020 年 1 月 1 日至 2022 年 3 月 10 日這一時(shí)間段留言進(jìn)行搜索，采集到7 186 條留言記錄，去除掉重復(fù)和無(wú)效留言，共得到7 110 條有效留言記錄。

2. 數(shù)據(jù)處理

對(duì)采集到的留言進(jìn)行中文分詞、詞頻統(tǒng)計(jì)和關(guān)鍵詞提取。 首先對(duì)留言進(jìn)行中文分詞， 通過(guò)Python 中的jieba 分詞②jieba 分詞法：jieba 庫(kù)綜合了基于規(guī)則和基于統(tǒng)計(jì)的兩種分詞方法， 有效地提高了分詞的準(zhǔn)確性。 詳見(jiàn)jieba 庫(kù)的官方說(shuō)明http://pypi.python.org/pypi/jieba/。將留言中的語(yǔ)句切分為單獨(dú)的詞；其次在基于停用詞庫(kù)的基礎(chǔ)上增加了與本研究無(wú)關(guān)的停用詞來(lái)保證分詞的準(zhǔn)確性①停用詞庫(kù)：本研究使用的停用詞庫(kù)為哈工大停用詞庫(kù)，并更新了與土地征收研究有關(guān)的停用詞。；最后對(duì)分詞后得到的詞進(jìn)行計(jì)算，得到各關(guān)鍵詞的TF 值（即詞頻）②TF 值：僅用頻次來(lái)表示關(guān)鍵詞的重要性，而長(zhǎng)文本中該詞出現(xiàn)頻次高的概率顯然會(huì)更大，從而影響不同文本之間關(guān)鍵詞重要性的比較。 所以，本文在計(jì)算過(guò)程中以文本的總詞數(shù)作為分母，用該關(guān)鍵詞在文本中的出現(xiàn)頻次作為分子，進(jìn)行計(jì)算來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)詞頻的歸一化處理。。 關(guān)鍵詞 TF 值表示各個(gè)關(guān)鍵詞在文本中的重要性，TF 值越高則說(shuō)明被征收人對(duì)該關(guān)鍵詞所對(duì)應(yīng)的訴求越強(qiáng)烈，以此來(lái)反映被征收人在土地征收中的真正訴求。

經(jīng)過(guò)自然語(yǔ)言處理法中的分詞和詞頻統(tǒng)計(jì)后，選取前20 個(gè)關(guān)鍵詞，其TF 值按由大到小的順序?yàn)椋篬（'補(bǔ)償',0.125 1）,（'政府',0.118 0）,（'安置',0.084 2）,（'解決', 0.074 4）, （'補(bǔ)償款', 0.062 8）, （'書(shū)記',0.060 7）, （'房屋', 0.056 1）, （'項(xiàng)目',0.048 5）, （'政策', 0.043 5）,（'文件',0.041 6）,（'部門',0.039 0）,（'工作',0.038 4）,（'生活',0.038 1）,（'集體',0.037 9）, （'戶口',0.033 1）,（'回復(fù)',0.031 3）,（'規(guī)劃',0.030 6）, （'賠償',0.028 6）,（'協(xié)議',0.028 3）（'分配'，0.027 2）]。 將得到的統(tǒng)計(jì)結(jié)果繪制出詞云圖，如圖1 所示，一個(gè)詞語(yǔ)在詞云圖中字號(hào)越大則說(shuō)明該詞在文本中的出現(xiàn)頻率越高，如TF 值最高的“補(bǔ)償”在文本中出現(xiàn)4 014 次。

圖1 土地征收中被征收人訴求詞云圖

（二）層次分析法

（1）建立層次結(jié)構(gòu)模型。 首先對(duì)土地征收所存在的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析， 然后分為目標(biāo)層（A）、準(zhǔn)則層（Bi）和指標(biāo)層（Cij）三個(gè)層次[16]。

（2）構(gòu)造判斷矩陣并賦值。 采用德?tīng)柗品ㄗ寣＜覀儗?duì)風(fēng)險(xiǎn)類型、風(fēng)險(xiǎn)類別和各風(fēng)險(xiǎn)類別下其對(duì)應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)因素依重要程度進(jìn)行排序，根據(jù)排序結(jié)果進(jìn)行兩兩比較。 打分方法采用 T·L·Saaty 教授提出的1—9 標(biāo)度值表示，用數(shù)值加以量化，如表1 所列[17]。從而依據(jù)遞階層次結(jié)構(gòu)模型來(lái)建立本指標(biāo)體系A(chǔ)Bi（i=1，2，…，6）的判斷矩陣，其他層次矩陣依次為：B1-C1j，B2-C1j，…，B6-C6j（j=1，2，3，4）。

表1 判斷矩陣賦值標(biāo)準(zhǔn)

（3）計(jì)算風(fēng)險(xiǎn)類型和風(fēng)險(xiǎn)因素的權(quán)重（w）。依據(jù)判斷矩陣來(lái)計(jì)算各風(fēng)險(xiǎn)類型的權(quán)重，先計(jì)算矩陣的最大特征根和其對(duì)應(yīng)的特征向量 （即各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)類型的權(quán)重），再計(jì)算每個(gè)風(fēng)險(xiǎn)類型下各分析因素的權(quán)重。

（4）一致性檢驗(yàn)。 先算出矩陣的一致程度指標(biāo)CI，CI=（λmax-n）/（n-1）。然后再對(duì)隨機(jī)一致性比率CR 進(jìn)行計(jì)算，CR=CI/RI。RI 為平均隨機(jī)一致性指標(biāo)， 它取值只與判斷矩陣階數(shù)n 有關(guān)， 如表2 所列[18]。 當(dāng) CR〈0.1 時(shí)，說(shuō)明矩陣具有滿意一致性，計(jì)算出來(lái)的各級(jí)風(fēng)險(xiǎn)因素的權(quán)重是合理的，否則一致性偏差較大，需要對(duì)其繼續(xù)調(diào)整，直到符合條件。

表2 平均隨機(jī)一致性指標(biāo)

當(dāng)各判斷矩陣的CR 都小于0.1 時(shí)， 則可判定總矩陣滿足一致性，即各風(fēng)險(xiǎn)類型和因素的權(quán)重結(jié)果是合理的。

（三） 模糊綜合評(píng)價(jià)法

模糊綜合評(píng)價(jià)法作為模糊數(shù)學(xué)衍生的一種方法，可以將定性描述與定量研究相結(jié)合[19]，來(lái)更好地分析影響土地征收穩(wěn)評(píng)的眾多因素。

（1）劃分因素集 U＝{u1，u2，…，un}為若干組 U＝{U1，U2，…，Uk}，且因素集j），其中U 為第一級(jí)因素集，Ui為第二級(jí)因素集。

（2）確定評(píng)語(yǔ)集 V={v1，v2，…，vm}，并對(duì)第二級(jí)因素集進(jìn)行評(píng)判得到綜合評(píng)判矩陣則綜合評(píng)判為Bi=Ai·Ri（i=1，2，…，k）。 在穩(wěn)評(píng)中一般將項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分為高、中、低三個(gè)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，通常表示為 V=（v1，v2，v3）=（低，中，高）=（1，2，3）。

（3）再對(duì)第一級(jí)因素 U＝{U1，U2，…，Uk}進(jìn)行綜合評(píng)判，若權(quán)重為 A={a1，a2，…，ak}，則綜合評(píng)判為B=A·R。

（4）按最大隸屬度原則確定相應(yīng)評(píng)語(yǔ)或等級(jí)。

三、實(shí)例研究

本文以M 市H 項(xiàng)目的土地征收為例， 運(yùn)用自然語(yǔ)言處理法結(jié)合層次分析法和模糊評(píng)價(jià)法來(lái)構(gòu)建土地征收穩(wěn)評(píng)體系，對(duì)土地征收存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估分析[20]。

（一）項(xiàng)目概況

M 市H 項(xiàng)目選址在M 市Q 鎮(zhèn)以北新老 G104交叉口附近，為單喇叭互通立交項(xiàng)目。項(xiàng)目共征收集體土地10.510 7 hm2， 包括占用農(nóng)用地9.403 2 hm2（含耕地 7.362 6 hm2）， 建設(shè)用地 0.647 2 hm2，未利用地0.460 2 hm2， 當(dāng)?shù)胤N植業(yè)以小麥、水稻為主。

（二）項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系的構(gòu)建

在查閱國(guó)內(nèi)外穩(wěn)評(píng)研究的文獻(xiàn)和結(jié)合專家意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)自然語(yǔ)言處理法得到的關(guān)鍵詞進(jìn)行分類和補(bǔ)充，遵循“善治理論”的合法性、透明性、法治性、有效性、責(zé)任性和回應(yīng)性六點(diǎn)特性，對(duì)各風(fēng)險(xiǎn)類別和風(fēng)險(xiǎn)因素分別編碼，形成土地征收風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的指標(biāo)體系，如表3 所列。

表3 土地征收社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)體系

表3（續(xù)） 土地征收社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)體系

（三）權(quán)重及一致性計(jì)算

邀請(qǐng)包含高校、穩(wěn)評(píng)機(jī)構(gòu)在內(nèi)的5 位專家填寫(xiě)層次分析法調(diào)查表。 對(duì)各指標(biāo)比較打分，采用算術(shù)平均法計(jì)算得到各指標(biāo)權(quán)重[21]。

將各專家的數(shù)據(jù)進(jìn)行集結(jié)：首先分別計(jì)算各專家判斷矩陣， 然后將計(jì)算得到的排序權(quán)重均值作為集結(jié)結(jié)果[22]。將各專家判斷矩陣一致性檢驗(yàn)結(jié)果和對(duì)各準(zhǔn)則層的排序權(quán)重列于表4 中，通過(guò)加權(quán)平均法對(duì)各專家的排序向量進(jìn)行計(jì)算， 得出準(zhǔn)則層的各風(fēng)險(xiǎn)要素對(duì)目標(biāo)層影響權(quán)重 的均值為 A=（0.319 9， 0.197 3， 0.133 8， 0.068 6，0.083 3，0.197 0）。

表4 各專家對(duì)準(zhǔn)則層的排序權(quán)重

關(guān)于指標(biāo)層的各指標(biāo)對(duì)于目標(biāo)層的權(quán)重同樣可以通過(guò)該方法得出。表3 中的16 個(gè)指標(biāo)權(quán)重經(jīng)過(guò)計(jì)算為 B=（0.110 5，0.165 5，0.043 9，0.053 9，0.143 4，0.079 6， 0.032 0， 0.024 8，0.032 9， 0.018 1， 0.017 7，0.013 3，0.021 8，0.048 2，0.134 6，0.062 4）。再通過(guò)權(quán)重集B 除以權(quán)重集A 得出各指標(biāo)層指標(biāo)對(duì)準(zhǔn)則層的權(quán)重，以合法性（B1）為例：安置方案的合理性（C11） 對(duì)合法性 （B1） 的權(quán)重為 0.110 5/0.319 9=0.345 4 ，依此可算出合法性（B1）的權(quán)重集 W1=（0.345 4，0.517 3，0.137 2）。 同理可以計(jì)算出透明性（B2）的權(quán)重集 W2=（0.273 2，0.726 7），法治性 （B3）的權(quán)重集 W3=（0.574 9，0.239 2，0.185 4），有效性（B4）的權(quán)重集 W4=（0.263 7， 0.479 3， 0.257 9），責(zé)任性（B5）的權(quán)重集 W5=（0.159 6，0.261 6，0.578 4），回應(yīng)性（B6）的權(quán)重集 W6=（0.683 2， 0.316 7）。

（四）模糊綜合評(píng)估

依據(jù)表3 社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)體系生成問(wèn)卷對(duì)當(dāng)?shù)卮迕襁M(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查，發(fā)放280 份問(wèn)卷，篩選后得到有效問(wèn)卷272 份，其中男性118 人，女性154 人，女性占比56.62%。根據(jù)村民對(duì)各個(gè)指標(biāo)的問(wèn)卷調(diào)查情況， 采用百分制統(tǒng)計(jì)法統(tǒng)計(jì)村民對(duì)項(xiàng)目各風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)價(jià)，構(gòu)建準(zhǔn)則層的風(fēng)險(xiǎn)程度評(píng)估矩陣R，如表5 所列。

表5 指標(biāo)層風(fēng)險(xiǎn)程度評(píng)估矩陣R

通過(guò)公式B=W×R 求出模糊綜合評(píng)價(jià)集B：

再依據(jù)公式G=B×V，去除模糊值，用評(píng)價(jià)集B和評(píng)語(yǔ)集V 計(jì)算得到項(xiàng)目綜合評(píng)分G。 構(gòu)建評(píng)語(yǔ)集，以“高風(fēng)險(xiǎn)、較高風(fēng)險(xiǎn)、中風(fēng)險(xiǎn)、較低風(fēng)險(xiǎn)、低風(fēng)險(xiǎn)”5 個(gè)評(píng)語(yǔ)來(lái)確定每個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)的等級(jí)， 分別賦值為 1,0.64,0.36,0.16,0.04， 組成量化評(píng)語(yǔ)集 V={1,0.64,0.36,0.16,0.04}。 對(duì)調(diào)查問(wèn)卷數(shù)據(jù)進(jìn)行量化，分別得到 G1、G2、G3、G4量化評(píng)語(yǔ)集，分別為：

依據(jù)計(jì)算結(jié)果可得出， 合法性的風(fēng)險(xiǎn)值為0.369 9，為中風(fēng)險(xiǎn)和較高風(fēng)險(xiǎn)之間；下屬指標(biāo)層中補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)合理性和安置方案合理性的風(fēng)險(xiǎn)值較高，分別為0.390 0 和0.348 5，表明被征地村民對(duì)征地補(bǔ)償及失地后的安置保障非常重視。透明性的風(fēng)險(xiǎn)值為0.300 6，為較低風(fēng)險(xiǎn)和中風(fēng)險(xiǎn)之間；下屬指標(biāo)層中媒體與網(wǎng)絡(luò)輿論和信息公示的風(fēng)險(xiǎn)值分別為0.374 7 和0.272 8，體現(xiàn)了被征地村民對(duì)土地征收過(guò)程中的公開(kāi)性和透明性的重視度?；貞?yīng)性的風(fēng)險(xiǎn)值為0.417 2，為中風(fēng)險(xiǎn)和較高風(fēng)險(xiǎn)之間；下屬指標(biāo)層中公眾溝通參與程度和公眾維權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)值分別為0.410 3 和0.432 4，說(shuō)明被征地村民對(duì)能否參與到土地征收過(guò)程中和自己合法權(quán)益受到侵害時(shí)能否及時(shí)得到援助兩方面較為擔(dān)憂。法治性的風(fēng)險(xiǎn)值為0.228 9，為較低風(fēng)險(xiǎn)和中風(fēng)險(xiǎn)之間。有效性的風(fēng)險(xiǎn)值為0.250 9，為較低風(fēng)險(xiǎn)和中風(fēng)險(xiǎn)之間。責(zé)任性的風(fēng)險(xiǎn)值為0.252 9，為較低風(fēng)險(xiǎn)和中風(fēng)險(xiǎn)之間。最后，目標(biāo)層的總風(fēng)險(xiǎn)值為0.328 8，轉(zhuǎn)換為百分制得分為32.88 分，說(shuō)明該項(xiàng)目的土地征收風(fēng)險(xiǎn)程度處于為較低風(fēng)險(xiǎn)和中風(fēng)險(xiǎn)之間，其中合法性、透明性和回應(yīng)性風(fēng)險(xiǎn)值較高，應(yīng)采取相關(guān)防范措施。

四、結(jié)論與建議

（一）結(jié) 論

探究“善治理論”特性下土地征收社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)程度旨在踐行國(guó)家良法善治政策并助推征地效率提升。本研究以“善治理論”的合法性、透明性、責(zé)任性、法治性、回應(yīng)性和有效性六點(diǎn)特性為準(zhǔn)則，結(jié)合網(wǎng)絡(luò)留言， 初步構(gòu)建了包含了6 個(gè)一級(jí)指標(biāo)和16個(gè)二級(jí)指標(biāo)在內(nèi)的土地征收社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的指標(biāo)體系。 并通過(guò)層次分析法確定各指標(biāo)權(quán)重，再運(yùn)用模糊評(píng)價(jià)法判定了M 市H 項(xiàng)目的土地征收風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)， 結(jié)果表明： 該項(xiàng)目土地征收綜合風(fēng)險(xiǎn)（0.328 8）等級(jí)較低，為中低風(fēng)險(xiǎn)。 其中合法性（0.369 9）、回應(yīng)性（0.417 2）和透明性（0.300 6）風(fēng)險(xiǎn)值較高，應(yīng)采取相關(guān)防范措施；法治性（0.228 9）、有效性（0.250 9） 和責(zé)任性（0.252 9）風(fēng)險(xiǎn)值較低。運(yùn)用“善治理論”指導(dǎo)土地征收社會(huì)穩(wěn)定工作具有良好的效果，有效地識(shí)別了征收中的風(fēng)險(xiǎn)，確保土地征收的順利實(shí)施， 最大程度實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益，促進(jìn)土地善治的實(shí)現(xiàn)。本研究構(gòu)建的指標(biāo)體系雖然對(duì)于土地征收和涉及土地征收的工程項(xiàng)目的穩(wěn)評(píng)工作開(kāi)展具有參考價(jià)值，但由于各地區(qū)實(shí)際情況有所差異， 所以需根據(jù)項(xiàng)目所在地情況來(lái)進(jìn)一步調(diào)整。 同時(shí)，由于作者能力有限，搜集網(wǎng)上留言數(shù)量、邀請(qǐng)專家數(shù)量和進(jìn)行村民問(wèn)卷訪談數(shù)量較少，指標(biāo)體系可能不夠科學(xué)完善，所以需要在后續(xù)研究中不斷進(jìn)行補(bǔ)充完善。

（二）建 議

現(xiàn)有土地征收社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估相關(guān)研究是以制度改進(jìn)和方法創(chuàng)新為主，本研究則是以“善治理論”為指導(dǎo)，結(jié)合層次分析法和模糊評(píng)價(jià)法來(lái)進(jìn)行土地征收社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。土地征收社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估除了識(shí)別并解決風(fēng)險(xiǎn)的要求外，還要重視被征地村民的參與度，促進(jìn)各方的合作，建立一種良好的合作關(guān)系。針對(duì)被征地村民對(duì)合法性中的征地補(bǔ)償和安置保障、回應(yīng)性中的公眾溝通參與度和征地援助特別重視以外，對(duì)透明性中的媒體與網(wǎng)絡(luò)輿論影響和信息公示等方面重視度也較高的現(xiàn)象，本文提出以下幾點(diǎn)建議：

（1）在合法性方面，可以讓穩(wěn)評(píng)工作與補(bǔ)償安置方案編制同步開(kāi)展。依據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》規(guī)定，只有在穩(wěn)評(píng)結(jié)束后，當(dāng)?shù)卣趴梢砸罁?jù)其結(jié)果來(lái)擬定征地補(bǔ)償安置方案①《土地管理法實(shí)施條例》第二十七條：縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果，結(jié)合土地現(xiàn)狀調(diào)查情況，組織自然資源、財(cái)政、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、人力資源和社會(huì)保障等有關(guān)部門擬定征地補(bǔ)償安置方案。。 但是如果在穩(wěn)評(píng)開(kāi)展之后編制補(bǔ)償方案，則不能準(zhǔn)確地反映被征地村民和利害關(guān)系人對(duì)征地補(bǔ)償?shù)囊庖?jiàn)訴求，例如在前期工作中村民同意征地方案，但在補(bǔ)償方案出臺(tái)后，村民可能因?qū)ρa(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和方式不滿而產(chǎn)生新的意見(jiàn)訴求。 針對(duì)這一情況，建議穩(wěn)評(píng)應(yīng)結(jié)合土地現(xiàn)狀調(diào)查， 與征地補(bǔ)償安置方案編制及公告等同步開(kāi)展，并在征地報(bào)批前完成。 因?yàn)樵陬A(yù)審工作中，這些環(huán)節(jié)基本上是同步開(kāi)展的， 所以不會(huì)產(chǎn)生沖突。 采用該措施可以預(yù)防安置方案的合理性風(fēng)險(xiǎn)和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的可接受性風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。 同時(shí)當(dāng)?shù)卣惨匾暠徽鞯剞r(nóng)民被征地后的生活保障，應(yīng)將其納入相應(yīng)的社會(huì)保障體系。

（2）解決回應(yīng)性方面的公眾溝通參與度和公眾維權(quán)風(fēng)險(xiǎn)。 首先，要重視和發(fā)揮村集體經(jīng)濟(jì)組織的作用。 農(nóng)村集體土地由村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)和管理，所以集體經(jīng)濟(jì)組織有理由和義務(wù)參與土地征收過(guò)程。 而且除了土地外，集體經(jīng)濟(jì)組織還負(fù)責(zé)村民的集體財(cái)產(chǎn)管理[23]，所以和村委會(huì)相比，其經(jīng)濟(jì)色彩更濃，與村民的利益聯(lián)系更密切，更易受到村民的信任。所以村民委員會(huì)不能在當(dāng)?shù)卮嬖诩w組織的情況下，代替集體經(jīng)濟(jì)組織行使其職能，要體現(xiàn)其土地征收程序中的參與主體地位，讓集體經(jīng)濟(jì)組織向征收部門及時(shí)表達(dá)被征地村民及利害關(guān)系人的訴求，提升土地征收中被征地村民的參與度和認(rèn)同感。 其次，目前土地征收穩(wěn)評(píng)主體一般選擇土地測(cè)繪評(píng)估公司、土地規(guī)劃設(shè)計(jì)研究所和相關(guān)工程咨詢機(jī)構(gòu)等作為第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，忽略了律師事務(wù)所也是可選擇的評(píng)估機(jī)構(gòu)之一的情況，以及土地征收中村民通過(guò)司法渠道維護(hù)自身利益訴求較困難的問(wèn)題[24]。 評(píng)估主體可以選擇律師事務(wù)所作為第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)及在征地實(shí)施過(guò)程中設(shè)立法律顧問(wèn)服務(wù)小組，購(gòu)買法律咨詢服務(wù)或者聘用律師，及時(shí)對(duì)被征地村民的相關(guān)困惑和法律援助需求進(jìn)行幫助解決。

（3）針對(duì)透明性方面的媒體與網(wǎng)絡(luò)輿論和信息公示風(fēng)險(xiǎn)，土地征收要做到公開(kāi)透明。 當(dāng)?shù)卣驼魇諉挝灰陧?xiàng)目所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村公示欄及時(shí)公示政策內(nèi)容，在村委會(huì)設(shè)立接待窗口，及時(shí)解答被征地村民的問(wèn)題，宣傳項(xiàng)目實(shí)施的必要性。 同時(shí)對(duì)媒體和網(wǎng)絡(luò)關(guān)注的信息主動(dòng)公開(kāi)，重視對(duì)網(wǎng)絡(luò)媒體輿論的監(jiān)督控制。