全額財(cái)政撥款事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)實(shí)踐

孔 建 棗莊市人民警察訓(xùn)練中心

引言

在我國眾多的事業(yè)單位中，部分事業(yè)單位的日常管理、活動(dòng)開展費(fèi)用全部由國家財(cái)政部門提供，部分事業(yè)單位自己負(fù)責(zé)盈虧。人民群眾對全額財(cái)政撥付事業(yè)單位的要求非常高，對浪費(fèi)國家資源、閑置國家資產(chǎn)的行為非常敏感，提升此類事業(yè)單位對資金資產(chǎn)應(yīng)用的控制能力，有利于樹立事業(yè)單位的形象，有利于保護(hù)國家資產(chǎn)不流失，有利于增加政府執(zhí)政過程的透明度。

一、內(nèi)部控制體系建設(shè)對于全額財(cái)政撥款事業(yè)單位的意義

(一)有利于提升財(cái)政資金的使用效益，降低管理成本

全額財(cái)政撥款事業(yè)單位的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)主要由國家財(cái)政進(jìn)行撥款，若此類事業(yè)單位的內(nèi)部控制體系能夠得到建設(shè)和加強(qiáng)，提升財(cái)政經(jīng)費(fèi)的利用率，可有效減輕國家財(cái)政的負(fù)擔(dān)[1]。全額撥款事業(yè)單位的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)中有相當(dāng)部分用于日常管理，通過管理手段使預(yù)算編制科學(xué)化、預(yù)算管理過程合理化，盡量削減一些不必要的成本支出，是發(fā)揮管理手段降低管理成本的理想方式。

(二)有利于提升服務(wù)水平

全額財(cái)政撥款事業(yè)單位承擔(dān)著重要的社會(huì)責(zé)任，向人民群眾提供很多有關(guān)生產(chǎn)生活的服務(wù)，內(nèi)部控制體系的建設(shè)和實(shí)踐可推動(dòng)事業(yè)單位的運(yùn)行更加高效、簡化，提升事業(yè)單位的辦事速度，為人民群眾提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)體驗(yàn)。在內(nèi)部控制體系約束下，事業(yè)單位的工作人員服務(wù)意識能夠得到有效增強(qiáng)，成為事業(yè)單位服務(wù)形象的窗口。

(三)有利于更好地治理貪污腐敗行為

內(nèi)部控制體系的建設(shè)和實(shí)踐能夠壓縮事業(yè)單位財(cái)政資金的貪腐空間，使事業(yè)單位財(cái)政資金被合法合規(guī)使用，使權(quán)力得到應(yīng)有的約束和監(jiān)督，保證國家財(cái)政資金的安全。貪腐行為是人民群眾最排斥、最不能接受的行為，一旦出現(xiàn)就會(huì)破環(huán)事業(yè)單位在群眾心目中的形象，且貪腐行為往往與形式主義、官僚作風(fēng)相伴出現(xiàn)，影響事業(yè)單位為群眾辦事的效率，干擾群眾正常生產(chǎn)生活。內(nèi)控體系有效運(yùn)行有利于事業(yè)單位形象維護(hù)、長久發(fā)展，應(yīng)當(dāng)?shù)玫礁玫膱?zhí)行。

二、全額財(cái)政撥款事業(yè)單位內(nèi)部控制的現(xiàn)存問題

(一)內(nèi)控環(huán)境有待加強(qiáng)

思想是行動(dòng)的指南，意識決定存在，當(dāng)全額財(cái)政撥款事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)層、管理層、工作人員都認(rèn)識到內(nèi)部控制的重要性，都認(rèn)識到事業(yè)單位財(cái)政資金有效利用的必要性時(shí)，事業(yè)單位在運(yùn)行管理上的財(cái)政資金消耗能夠得到節(jié)約。但實(shí)際上，全額財(cái)政撥款事業(yè)單位內(nèi)部的內(nèi)控環(huán)境有待加強(qiáng)，尤其是內(nèi)控思想、內(nèi)控意識方面需要強(qiáng)化。當(dāng)前全額財(cái)政撥款事業(yè)單位中，領(lǐng)導(dǎo)層、管理層對內(nèi)部控制缺乏深刻的認(rèn)識和有力的支持，基層工作人員日常工作缺乏可行的指導(dǎo)，內(nèi)部控制難以全面建設(shè)、完整落實(shí)。

(二)內(nèi)部控制制度不完善

制度能夠保證事業(yè)單位內(nèi)部控制工作成果，提高事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)利用率，做好制度建設(shè)可助力事業(yè)單位管理成本的節(jié)約。目前事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度建設(shè)還有優(yōu)化空間，存在資產(chǎn)管理、預(yù)算管理方面的內(nèi)部控制制度漏洞，導(dǎo)致資產(chǎn)被浪費(fèi)、閑置，資金使用缺乏有效監(jiān)督。比如，事業(yè)單位的預(yù)算編制以往年的決算數(shù)據(jù)作為主要參考數(shù)據(jù)，與真正大量使用預(yù)算的業(yè)務(wù)部門溝通偏少，導(dǎo)致預(yù)算編制與業(yè)務(wù)部門實(shí)際需求有較大差別，影響預(yù)算編制結(jié)果的科學(xué)性。比如事業(yè)單位中某業(yè)務(wù)部門的預(yù)算不足，導(dǎo)致業(yè)務(wù)部門想要順利開展業(yè)務(wù)就只能超支，導(dǎo)致部門內(nèi)部控制的任務(wù)無法完成，而有的業(yè)務(wù)部門預(yù)算超出需求，出現(xiàn)財(cái)政資金被浪費(fèi)的情況。事業(yè)單位財(cái)務(wù)部門開展內(nèi)部控制管理工作時(shí)缺少可作為依據(jù)的制度，內(nèi)部控制落實(shí)難度大。在事業(yè)單位的日常管理中存在人崗管理制度混亂、不受重視的現(xiàn)象。在財(cái)務(wù)部門崗位建設(shè)中，部門經(jīng)理保管所有財(cái)務(wù)工作用章、記賬人員同時(shí)負(fù)責(zé)審核的現(xiàn)象并不鮮見；在采購部門崗位建設(shè)中，詢價(jià)人員同時(shí)負(fù)責(zé)決定采購方案、入庫人員同時(shí)管理著出庫事務(wù)的情況也并非不存在。如此混亂不清的人崗管理現(xiàn)狀，直接影響著內(nèi)部控制的實(shí)際落實(shí)效果，做好全額經(jīng)費(fèi)撥款事業(yè)單位人崗制度管理十分有必要。

(三)內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督工作落實(shí)不到位

審計(jì)監(jiān)督的價(jià)值在于輔助事業(yè)單位做好內(nèi)部控制，提升事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的成果，缺少審計(jì)監(jiān)督的內(nèi)部控制質(zhì)量得不到保障。目前，活動(dòng)資金完全依賴國家財(cái)政的事業(yè)單位內(nèi)部存在內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督部門獨(dú)立程度不足、不具備權(quán)威的問題，難以獨(dú)立開展工作，需要受到財(cái)務(wù)、辦公室的管理，內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督結(jié)果的客觀性得不到保障。內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督工作得不到落實(shí)，相當(dāng)于事業(yè)單位的日常管理、內(nèi)部控制處于無約束的狀態(tài)，效果與預(yù)期之間差距自然大。

(四)內(nèi)部控制信息化程度較低

無論是內(nèi)部控制還是審計(jì)監(jiān)督都需要大量客觀數(shù)據(jù)資料作為支撐，才能夠?qū)ΜF(xiàn)行的事業(yè)單位日常管理流程、模式進(jìn)行衡量，尋找到其中的薄弱之處，加強(qiáng)內(nèi)部控制；才能夠監(jiān)督日常管理、內(nèi)部控制的落實(shí)效果，及時(shí)發(fā)現(xiàn)資產(chǎn)和財(cái)務(wù)預(yù)算管理中的漏洞。信息化建設(shè)可提升內(nèi)部控制體系的客觀效果，幫助內(nèi)部控制人員和審計(jì)監(jiān)督團(tuán)隊(duì)準(zhǔn)確反映事業(yè)單位的預(yù)核算數(shù)據(jù)，真實(shí)反映事業(yè)單位的財(cái)政實(shí)際情況。雖然事業(yè)單位普遍在進(jìn)行信息化建設(shè)，但信息化系統(tǒng)的應(yīng)用還比較基礎(chǔ)，信息化優(yōu)勢未能完全發(fā)揮。全額財(cái)政撥款事業(yè)單位本身容易忽視內(nèi)控信息化帶來的風(fēng)險(xiǎn)，包括信息泄露風(fēng)險(xiǎn)、流傳管控風(fēng)險(xiǎn)、人為因素風(fēng)險(xiǎn)等。一些事業(yè)單位忽視了對信息化系統(tǒng)的保護(hù)，出現(xiàn)因木馬、病毒而丟失信息數(shù)據(jù)的情況，甚至出現(xiàn)了系統(tǒng)癱瘓無法工作的現(xiàn)象，嚴(yán)重威脅事業(yè)單位的信息安全。一些事業(yè)單位只是進(jìn)行簡單的流程信息化，盲目構(gòu)建內(nèi)部控制信息平臺(tái)，導(dǎo)致流程上存在一些安全隱患，并未真正發(fā)揮信息化作用。比如內(nèi)控要求財(cái)務(wù)部門工作人員將財(cái)務(wù)憑證、附件單據(jù)掃描上傳，掃描環(huán)節(jié)的工作量較大、工作時(shí)間較長，工作人員的工作積極性不高，容易出現(xiàn)怠惰心理；又比如內(nèi)控要求財(cái)務(wù)條線工作人員手工填寫費(fèi)用申報(bào)表單，并上交給部門經(jīng)理簽字，還要將申請表單掃描后作為附件上傳信息系統(tǒng)，提交給部門經(jīng)理審批通過后繼續(xù)走流程，這相當(dāng)于要找部門經(jīng)理看兩次相同的文件，流程的重復(fù)沒有讓工作人員感到便捷，反而產(chǎn)生了嫌麻煩、覺得無用的抵觸心理。還有一些事業(yè)單位對內(nèi)部控制人員的信息技術(shù)和信息安全意識培養(yǎng)不到位，日常操作中存在不少風(fēng)險(xiǎn)操作，如用工作計(jì)算機(jī)登錄不明網(wǎng)站、隨意下載來源不明文件、泄露自己的賬號密碼等，這些行為都增加了事業(yè)單位內(nèi)控信息化的風(fēng)險(xiǎn)。

三、全額財(cái)政撥款事業(yè)單位內(nèi)部控制現(xiàn)存問題的解決對策

(一)優(yōu)化內(nèi)部控制環(huán)境

全額財(cái)政撥款事業(yè)單位內(nèi)部應(yīng)強(qiáng)化內(nèi)控意識，從思想認(rèn)識上提高內(nèi)部控制的受重視程度，從領(lǐng)導(dǎo)層、管理層到基層工作人員充分認(rèn)識內(nèi)部控制體系建設(shè)和實(shí)踐的必要性，為內(nèi)部控制體系的建設(shè)和實(shí)施創(chuàng)造思想環(huán)境氛圍。上級管理部門應(yīng)加強(qiáng)對全額財(cái)政撥款事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)層、管理層的培訓(xùn)，增強(qiáng)他們的內(nèi)控意識，率先在事業(yè)單位內(nèi)部進(jìn)行示范，發(fā)揮榜樣作用[2]。事業(yè)單位內(nèi)部應(yīng)通過座談會(huì)、內(nèi)部刊物、海報(bào)宣傳等多樣化途徑優(yōu)化環(huán)境氛圍，提升基層工作人員心中內(nèi)部控制的價(jià)值，促使基層工作人員積極配合內(nèi)部控制和審計(jì)監(jiān)督部門的控制。在單位內(nèi)部營造出良好的內(nèi)控輿論和思想環(huán)境，為內(nèi)部控制的體系建設(shè)和實(shí)踐奠定基礎(chǔ)，是全額財(cái)政撥款事業(yè)單位的重要工作之一，只有全員參與才能保證內(nèi)部控制的效果。

(二)完善內(nèi)部控制制度

內(nèi)部控制制度的完善建立，可使事業(yè)單位內(nèi)的財(cái)政預(yù)算、資產(chǎn)管理、審批審核等工作流程都有規(guī)章制度作為依據(jù)，使內(nèi)部控制團(tuán)隊(duì)和審計(jì)監(jiān)督團(tuán)隊(duì)的工作開展有切實(shí)的制度作為參考，保證內(nèi)部控制的作用發(fā)揮。內(nèi)部控制制度的建設(shè)應(yīng)由領(lǐng)導(dǎo)小組做出最終決策，由主任辦公室審批，對事業(yè)單位日常各部門、各階段、各項(xiàng)業(yè)務(wù)進(jìn)行權(quán)限設(shè)置和流程管理。內(nèi)部控制制度中應(yīng)包含內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督部門的業(yè)務(wù)內(nèi)容、管轄權(quán)限、崗位職責(zé)，財(cái)政、紀(jì)檢等內(nèi)部控制部門各自的控制范疇和控制內(nèi)容，比如財(cái)務(wù)預(yù)決算團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)開展預(yù)算編制、決算管理工作，審計(jì)部門監(jiān)督預(yù)決算工作開展過程，紀(jì)檢部門負(fù)責(zé)紀(jì)律檢查保障，保證各個(gè)團(tuán)隊(duì)、各個(gè)崗位之間的工作范圍不重疊也不空白，避免出現(xiàn)燈下黑的情況。針對事業(yè)單位的各部門崗位工作，內(nèi)部控制制度中應(yīng)準(zhǔn)確劃分工作人員所在崗的職責(zé)，使相關(guān)崗位之間形成相互牽制的關(guān)系，杜絕一人多崗、職責(zé)重疊、人崗分離的情況，不給貪腐行為留下滋生空間。完善的內(nèi)部控制制度是保證全額財(cái)政撥款事業(yè)單位每一筆資金、每一分資產(chǎn)都合法合規(guī)合理的基礎(chǔ)，必須得到應(yīng)有的重視。

(三)加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督

對于全額財(cái)政撥款事業(yè)單位而言，沒有財(cái)政上營收的壓力，領(lǐng)導(dǎo)層、管理層和基層工作人員從心理上缺少對財(cái)政資金使用的緊張感，容易出現(xiàn)資金不必要支出、資產(chǎn)閑置浪費(fèi)的現(xiàn)象，容易出現(xiàn)貪腐行為。內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督是事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的內(nèi)部力量，對全額財(cái)政撥款事業(yè)單位的重要性高于其他事業(yè)單位?；顒?dòng)資金完全依靠國家財(cái)政的事業(yè)單位應(yīng)加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督的力度，充分發(fā)揮監(jiān)督、審計(jì)在單位內(nèi)部管理和控制上的積極性[3]。內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督應(yīng)覆蓋事業(yè)單位的全生命周期，對事業(yè)單位進(jìn)行全方位、深入、細(xì)致的監(jiān)督，保證事業(yè)單位內(nèi)部控制制度得到落實(shí)，保證內(nèi)部控制中發(fā)現(xiàn)的弱點(diǎn)、漏洞得到彌補(bǔ)和解決，保證每一筆財(cái)政資金的合法合規(guī)使用。

(四)提升內(nèi)部控制信息化程度

第一，優(yōu)化內(nèi)部控制信息化平臺(tái)。事業(yè)單位構(gòu)建和應(yīng)用信息化平臺(tái)后，需要不斷結(jié)合事業(yè)單位的自身需求和實(shí)際情況對信息化平臺(tái)系統(tǒng)、軟件功能進(jìn)行優(yōu)化，提高信息化平臺(tái)與事業(yè)單位需求的匹配程度。第二，注重收集基層工作人員、管理人員對信息化平臺(tái)應(yīng)用的反饋意見。事業(yè)單位信息化平臺(tái)的應(yīng)用目標(biāo)是助力內(nèi)部控制工作效果的提升，信息化平臺(tái)必須具有可操作性和便捷性，才能夠?qū)崿F(xiàn)這一目標(biāo)。第三，優(yōu)化內(nèi)部控制模塊建設(shè)。事業(yè)單位內(nèi)部控制信息化平臺(tái)中通常包含預(yù)算管理、合同管理、收支管理、固定資產(chǎn)管理等多個(gè)內(nèi)部控制模塊[4]。這些模塊流程應(yīng)與內(nèi)部控制制度的要求相符，一方面提升事業(yè)單位日常管理工作的展開速度，實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位的無紙化辦公和線上透明化審批，另一方面通過信息化平臺(tái)的功能嚴(yán)把內(nèi)部控制關(guān)，將內(nèi)部控制過程中出現(xiàn)的信息出入、數(shù)據(jù)錯(cuò)誤、流程不準(zhǔn)現(xiàn)象一一體現(xiàn)出來。如此，事業(yè)單位內(nèi)部控制的展開成效會(huì)得到有效提升，方便內(nèi)部控制管理團(tuán)隊(duì)、審計(jì)監(jiān)督團(tuán)隊(duì)的工作開展。此外，事業(yè)單位進(jìn)行信息化建設(shè)已經(jīng)成為現(xiàn)實(shí)，在應(yīng)用信息化技術(shù)手段輔助提升內(nèi)控效果的同時(shí)，應(yīng)注意識別信息化帶來的風(fēng)險(xiǎn)。信息化平臺(tái)防火墻漏洞、木馬病毒侵入、工作人員誤操作都有可能導(dǎo)致事業(yè)單位信息泄露，帶來信息安全風(fēng)險(xiǎn)。事業(yè)單位應(yīng)重視信息安全風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)施專業(yè)團(tuán)隊(duì)運(yùn)維、工作人員權(quán)限劃分、動(dòng)態(tài)密碼等管控措施，降低安全風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)的可能性，并制定相應(yīng)的應(yīng)急管理方案，應(yīng)對可能出現(xiàn)的安全風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，事業(yè)單位應(yīng)針對工作人員、管理人員開展信息安全風(fēng)險(xiǎn)意識的培訓(xùn)，從思想上提高事業(yè)單位全體成員的安全意識，盡可能降低人為原因帶來安全風(fēng)險(xiǎn)的可能性。

(五)提升預(yù)算管理質(zhì)量

預(yù)算管理是全額財(cái)政撥款事業(yè)單位內(nèi)部控制中的重點(diǎn)內(nèi)容，也是內(nèi)部控制制度和體系的主要手段。預(yù)算編制質(zhì)量高，可為后續(xù)日常管理和項(xiàng)目管理提供條款細(xì)化、數(shù)據(jù)準(zhǔn)確、內(nèi)容完整的預(yù)算方案，盡可能將事業(yè)單位的日常資金支出中不必要的部分排除掉，提升事業(yè)單位財(cái)政資金的利用率。預(yù)算編制管理應(yīng)圍繞事業(yè)單位的主要業(yè)務(wù)、公共服務(wù)需要展開，保證主要履職功能的經(jīng)費(fèi)充足，為事業(yè)單位重點(diǎn)項(xiàng)目預(yù)留出應(yīng)急資金；預(yù)算編制管理對于事業(yè)單位中的日常管理應(yīng)進(jìn)行嚴(yán)把關(guān)，剔除不必要的經(jīng)費(fèi)支出，提升資產(chǎn)、資金利用率。預(yù)算編制管理中，預(yù)算安排由部門負(fù)責(zé)人提出，綜合部門負(fù)責(zé)人、主管業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)人、財(cái)務(wù)部門的多方意見和數(shù)據(jù)進(jìn)行預(yù)算編制審核，最終審議由事業(yè)單位辦公室進(jìn)行，預(yù)算編制通過后安排執(zhí)行。在預(yù)算管理過程中，財(cái)務(wù)部門與業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人應(yīng)做好溝通工作，細(xì)化預(yù)算指標(biāo)和項(xiàng)目，落實(shí)項(xiàng)目中每一個(gè)階段、每一個(gè)環(huán)節(jié)的預(yù)算，落實(shí)每一個(gè)崗位工作人員的責(zé)任，全面規(guī)劃財(cái)政資金的支出。

(六)加強(qiáng)內(nèi)部控制人才隊(duì)伍建設(shè)

一支高專業(yè)水平、高綜合能力、高職業(yè)道德的內(nèi)部控制人才隊(duì)伍是事業(yè)單位實(shí)踐內(nèi)部控制的重要推動(dòng)力。專業(yè)素質(zhì)過硬的財(cái)務(wù)隊(duì)伍、審計(jì)隊(duì)伍需通過外部招聘和內(nèi)部培養(yǎng)兩條線進(jìn)行吸納建設(shè)，保證吸納進(jìn)隊(duì)伍的財(cái)務(wù)人員、審計(jì)人員有能力勝任事業(yè)單位內(nèi)部控制工作，保證參與內(nèi)部控制工作的人員能夠結(jié)合事業(yè)單位主要業(yè)務(wù)和公共服務(wù)需要開展內(nèi)部控制，提升事業(yè)單位財(cái)政資金應(yīng)用的透明程度、科學(xué)程度，壓縮貪腐行為、違法違規(guī)行為的空間。

四、結(jié)語

全額財(cái)政撥款事業(yè)單位的內(nèi)部控制體系建設(shè)和實(shí)施是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，牽扯的業(yè)務(wù)部門多、人員多，涉及的工作內(nèi)容繁瑣、范圍廣，對事業(yè)單位內(nèi)部思想認(rèn)識、制度建設(shè)、內(nèi)部監(jiān)督、人才培養(yǎng)、信息化建設(shè)都有較高的要求。全額財(cái)政撥款事業(yè)單位想要走好內(nèi)部控制道路，需要多管齊下，部門之間相互配合，為單位的長遠(yuǎn)發(fā)展奠定基礎(chǔ)?！?/p>