為鄉(xiāng)村振興夯實(shí)農(nóng)村財(cái)務(wù)管理根基——《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)務(wù)制度》解讀

楊 霞

新年前夕，財(cái)政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部制定印發(fā)了《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)務(wù)制度》（以下簡(jiǎn)稱《制度》），自2022年1月1日起施行。農(nóng)村財(cái)務(wù)管理是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)管理的基礎(chǔ)，管好農(nóng)村集體資產(chǎn)財(cái)務(wù)，對(duì)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、實(shí)現(xiàn)共同富裕具有十分重要的意義。

一、制度制定背景

此前，農(nóng)村財(cái)務(wù)管理的主要依據(jù)是1996年財(cái)政部頒布的《村合作經(jīng)濟(jì)組織財(cái)務(wù)制度（試行）》。隨著農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革全面推進(jìn)，集體資產(chǎn)日益增加，經(jīng)營(yíng)方式更加多元，內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)更加完善，與其他經(jīng)濟(jì)主體聯(lián)系更加緊密，集體資產(chǎn)財(cái)務(wù)管理目標(biāo)、手段、方式都發(fā)生了很大變化，對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)財(cái)務(wù)管理工作提出了新的要求，迫切需要明確的制度層面加以指導(dǎo)。

在此背景下，財(cái)政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部綜合了《村合作經(jīng)濟(jì)組織財(cái)務(wù)制度（試行）》和《企業(yè)財(cái)務(wù)通則》的框架結(jié)構(gòu)，圍繞2016年中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》，起草完成了《制度》初稿，在充分調(diào)研征求各方意見后，修訂形成了現(xiàn)制度，對(duì)于鞏固農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革成果，保障集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的合法權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要意義。

二、制度主要內(nèi)容

《制度》全文八章共40條，綜合考慮農(nóng)業(yè)農(nóng)村具體情況，在財(cái)務(wù)制度的普遍規(guī)范要求基礎(chǔ)上，突出“農(nóng)”字屬性、突出集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人地位、突出農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革成效，體現(xiàn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求并兼顧地區(qū)差異。

（一）總則部分

該章節(jié)內(nèi)容包括制度制定的目的及依據(jù)、適用范圍、主要任務(wù)、遵循原則、外部監(jiān)督、審計(jì)制度等方面，對(duì)農(nóng)村財(cái)務(wù)活動(dòng)作出原則性規(guī)定。主要的特點(diǎn)及要求包括：

一是《制度》適用范圍是依法設(shè)立的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。

二是農(nóng)村財(cái)務(wù)活動(dòng)應(yīng)遵循民主管理、公開透明、成員受益、支持公益四項(xiàng)原則，必須依靠農(nóng)民群眾，將民主管理貫穿于農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的全過程，保障成員對(duì)財(cái)務(wù)活動(dòng)和財(cái)務(wù)結(jié)果的“四權(quán)”；要把財(cái)務(wù)公開作為村務(wù)公開的重點(diǎn)，按照原農(nóng)業(yè)部、監(jiān)察部2011年印發(fā)的《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)務(wù)公開規(guī)定》要求，落實(shí)財(cái)務(wù)公開“四規(guī)范”；集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果要由全體成員共享，支持村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)、公益事業(yè)發(fā)展。

三是農(nóng)村財(cái)務(wù)活動(dòng)要依法依規(guī)接受外部監(jiān)督，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門、財(cái)政部門的監(jiān)督指導(dǎo)，以及審計(jì)等相關(guān)部門的監(jiān)督。

四是將村級(jí)新增債務(wù)納入審計(jì)重點(diǎn)內(nèi)容。近年來，黨中央高度重視村級(jí)債務(wù)問題，要求加強(qiáng)制度建設(shè)，注重風(fēng)險(xiǎn)防控。為此，《制度》特別強(qiáng)調(diào)建立健全集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人任期和離任審計(jì)制度，將新增債務(wù)作為重點(diǎn)審計(jì)內(nèi)容。

（二）財(cái)務(wù)管理主體及職責(zé)部分

該章節(jié)明確了農(nóng)村財(cái)務(wù)管理層次，即在農(nóng)村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，成員（代表）大會(huì)、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和會(huì)計(jì)人員四類內(nèi)部財(cái)務(wù)管理主體按規(guī)定履行職責(zé)，對(duì)成員（代表）大會(huì)、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和會(huì)計(jì)人員各自的職責(zé)作出了詳細(xì)規(guī)定。

一是成員（代表）大會(huì)負(fù)責(zé)審議、決定本集體經(jīng)濟(jì)組織年度財(cái)務(wù)計(jì)劃、重大財(cái)務(wù)收支事項(xiàng)、年度收益分配方案、資金籌集、資源發(fā)包租賃、對(duì)外投資、資產(chǎn)處置、主要經(jīng)營(yíng)管理人員聘用及薪酬方案等財(cái)務(wù)事項(xiàng)。

二是理事會(huì)負(fù)責(zé)起草、執(zhí)行、實(shí)施本集體經(jīng)濟(jì)組織章程規(guī)定及成員（代表）大會(huì)決定的財(cái)務(wù)事項(xiàng)，提出主要經(jīng)營(yíng)管理人員薪酬建議，決定其他工作人員薪酬。

三是監(jiān)事會(huì)監(jiān)督理事會(huì)、主要經(jīng)營(yíng)管理人員和會(huì)計(jì)人員履職行為，組織開展民主理財(cái)、提出質(zhì)詢等。

四是會(huì)計(jì)人員審核會(huì)計(jì)憑證、編制會(huì)計(jì)報(bào)告、配合開展資產(chǎn)清查和審計(jì)等。

五是購(gòu)買或者出售資產(chǎn)、對(duì)外簽訂合同、債權(quán)債務(wù)重組等重大財(cái)務(wù)事項(xiàng)決策，參照?qǐng)?zhí)行“四議兩公開”機(jī)制，并報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府或農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門審核或備案。

（三）資金籌集部分

該章節(jié)對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織資金籌集渠道、籌資方式、管理要求、債務(wù)控制、對(duì)外合作等作出了明確規(guī)定。

一是資金籌集方式。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織除原有資本積累外，還有從各級(jí)政府獲得資金、接受捐贈(zèng)資金、“一事一議”籌資等三種方式籌集資金。農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)屬于成員集體所有，要防范社會(huì)資本稀釋成員權(quán)益、把農(nóng)村財(cái)產(chǎn)權(quán)益改垮改少改沒、被少數(shù)人控制或外部資本侵占。

二是籌集資金的原則性要求。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法依規(guī)采取多種形式籌集資金，應(yīng)當(dāng)遵循量力而行、成員受益、民主決策、上限控制等原則，履行本集體經(jīng)濟(jì)組織決策程序，確定籌資方式、規(guī)模和用途，控制籌資成本和風(fēng)險(xiǎn)。

三是嚴(yán)控債務(wù)及風(fēng)險(xiǎn)。為保障農(nóng)村集體資產(chǎn)安全和成員權(quán)益，防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不得舉債興辦公益事業(yè)；為開展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)確需舉債的，實(shí)行申報(bào)審批制，納入“四議兩公開”范圍；直接與社會(huì)資本合作從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的，應(yīng)當(dāng)在合同中明確權(quán)責(zé)邊界和收益分配。

四是嚴(yán)禁將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織債務(wù)轉(zhuǎn)嫁給地方政府。要通過增收節(jié)支、盤活存量資產(chǎn)、債務(wù)剝離、收回債權(quán)、核本減息、爭(zhēng)取上級(jí)財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金等措施，積極化解村級(jí)債務(wù)。

（四）資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)部分

該章節(jié)從會(huì)計(jì)科目角度出發(fā)，對(duì)流動(dòng)資產(chǎn)、固定資產(chǎn)、在建工程、生物資產(chǎn)、無形資產(chǎn)、對(duì)外投資、資產(chǎn)處置等提出規(guī)范要求。

一是流動(dòng)資產(chǎn)管理。這是核心重點(diǎn)，要切實(shí)做好貨幣資金管理，切實(shí)盯住集體資產(chǎn)財(cái)務(wù)管理最直接、最容易、最集中產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)；加強(qiáng)對(duì)原始憑證的審核把關(guān)，嚴(yán)禁公款私存和私設(shè)“小金庫(kù)”，杜絕“白條”抵庫(kù)。

二是加強(qiáng)集體資產(chǎn)管理。按照宜粗不宜細(xì)原則，對(duì)固定資產(chǎn)折舊、在建工程轉(zhuǎn)固定資產(chǎn)提出原則性要求；發(fā)生資產(chǎn)估價(jià)和價(jià)值重估時(shí)，堅(jiān)持實(shí)事求是，不得隨意多估或少估；將生物資產(chǎn)、無形資產(chǎn)納入賬內(nèi)核算，落實(shí)經(jīng)營(yíng)管理責(zé)任，依法合規(guī)進(jìn)行攤銷。

三是建立健全對(duì)外投資內(nèi)部控制機(jī)制。從防范投資風(fēng)險(xiǎn)、切實(shí)保障成員權(quán)益角度出發(fā)，加強(qiáng)投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和防范，履行“四議兩公開”民主決策流程，嚴(yán)禁任何個(gè)人擅自決定。

四是不得向他人或其他機(jī)構(gòu)提供擔(dān)保。為從源頭上防止村級(jí)債務(wù)發(fā)生，規(guī)定不得以本集體資產(chǎn)為企業(yè)和個(gè)人貸款提供擔(dān)保或抵押。

（五）收支管理及收益分配部分

該章節(jié)包括財(cái)務(wù)收入管理、財(cái)務(wù)支出管理、收益分配管理等內(nèi)容。

一是收支管理規(guī)定。將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)濟(jì)利益總流入、總支出全部納入財(cái)務(wù)制度管理范疇，對(duì)集體不同來源取得的收入，要求全部納入賬內(nèi)規(guī)范核算；對(duì)集體各項(xiàng)支出，要求及時(shí)進(jìn)行費(fèi)用化、成本化處理，同時(shí)要求規(guī)范支出審核審批，體現(xiàn)支持公益原則。

二是規(guī)范收益分配。收益分配以效益為基礎(chǔ)，堅(jiān)持效益決定分配、集體福利與成員增收兼顧的原則；堅(jiān)持分配與積累并重，充分尊重農(nóng)民群眾的意見；要統(tǒng)籌兼顧各方利益，規(guī)范履行民主程序，主動(dòng)向集體經(jīng)濟(jì)組織成員公示公開。

三是不再計(jì)提應(yīng)付福利費(fèi)。結(jié)合基層實(shí)際，將村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)、村內(nèi)公益事業(yè)發(fā)展等支出作為當(dāng)期費(fèi)用，在可分配收益順序分配中不再提取應(yīng)付福利費(fèi)。隨后農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織會(huì)計(jì)制度將同步進(jìn)行修訂。

（六）產(chǎn)權(quán)管理部分

該章節(jié)從會(huì)計(jì)處理角度出發(fā)，對(duì)產(chǎn)權(quán)確認(rèn)、產(chǎn)權(quán)變更、村莊撤并時(shí)登記臺(tái)賬、賬務(wù)處理等作出規(guī)范要求。

一是建立年度資產(chǎn)清查制度。要建立年度資產(chǎn)清查制度和定期報(bào)告制度，每年度清查核實(shí)集體資產(chǎn)、明確資產(chǎn)權(quán)屬，登記資產(chǎn)臺(tái)賬，編制資產(chǎn)負(fù)債表。

二是明晰撤并村莊資產(chǎn)收益處理。集體資產(chǎn)收益與集體資產(chǎn)權(quán)屬一一對(duì)應(yīng)，各農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)收益仍歸本集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體所有，保障村莊撤并中的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益。

（七）財(cái)務(wù)信息管理部分

該章節(jié)對(duì)賬目分設(shè)、原則性要求、信息報(bào)送、信息公開、檔案管理等作出詳細(xì)規(guī)定。

一是具備條件的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會(huì)實(shí)行賬務(wù)分設(shè)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會(huì)均具有獨(dú)立的法人資格，屬于獨(dú)立的會(huì)計(jì)主體，應(yīng)當(dāng)分設(shè)會(huì)計(jì)賬套和銀行賬戶?！睹穹ǖ洹芬?guī)定法人以其全部財(cái)產(chǎn)獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任，實(shí)行賬務(wù)分設(shè)，能夠劃清集體財(cái)產(chǎn)界限，保障集體資產(chǎn)安全。為避免“一刀切”，僅對(duì)具備條件的村作出原則性規(guī)定。

二是對(duì)財(cái)務(wù)管理信息化手段、財(cái)務(wù)報(bào)告編制和報(bào)送、財(cái)務(wù)信息公開和會(huì)計(jì)信息檔案管理等都作出明確規(guī)定，有利于提升財(cái)務(wù)信息質(zhì)量。

（八）附則部分

《制度》明確規(guī)定，代行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織職能的村民委員會(huì)、村民小組，也在《制度》適用范圍之內(nèi)，可參照?qǐng)?zhí)行。此外，考慮到《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》尚在進(jìn)一步論證完善中，為提高制度適用性，鼓勵(lì)地方因地制宜細(xì)化財(cái)務(wù)管理要求。

注：《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)務(wù)制度》原文詳見本刊2022年第2期第93-94頁。