關(guān)于科研院所政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目預(yù)算管理的思考

陳映文

新的政府會(huì)計(jì)制度實(shí)施以來(lái)，國(guó)家通過(guò)一系列配套改革措施實(shí)現(xiàn)政事分離，去行政化后的公益二類事業(yè)單位逐步面向社會(huì)，推向市場(chǎng)，財(cái)政供給方式“撥改買”政策全面施行，在此背景下，科研院所資金結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大調(diào)整，原有的農(nóng)業(yè)財(cái)政專項(xiàng)由財(cái)政項(xiàng)目預(yù)算撥付方式轉(zhuǎn)變?yōu)橐哉?gòu)買服務(wù)方式競(jìng)爭(zhēng)獲得?？蒲性核薪诱?gòu)買服務(wù)，從預(yù)算申報(bào)到項(xiàng)目管理都發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變。實(shí)際工作中，由于科研院所承接政府購(gòu)買服務(wù)業(yè)務(wù)起步較晚，政策環(huán)境的轉(zhuǎn)變與基層單位管理機(jī)制尚未健全的矛盾，使科研院所在特殊時(shí)期的政府購(gòu)買服務(wù)業(yè)務(wù)呈現(xiàn)出過(guò)渡階段的特點(diǎn)，也帶來(lái)經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理的問題。準(zhǔn)確把握國(guó)家相關(guān)政策，摸清單位自身業(yè)務(wù)特點(diǎn)，探索適宜的管理思路和方法，是促進(jìn)提高政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理效力的良好途徑。

一、過(guò)渡時(shí)期政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目預(yù)算管理的特點(diǎn)

當(dāng)農(nóng)業(yè)財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)變?yōu)檎?gòu)買服務(wù)項(xiàng)目時(shí)，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)從預(yù)算申報(bào)到使用管理都在購(gòu)買主體與承接主體之間發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變，并呈現(xiàn)出自身特點(diǎn)。

一是預(yù)算編報(bào)主體轉(zhuǎn)變。政府購(gòu)買服務(wù)的方式，雖然令項(xiàng)目承接單位所獲經(jīng)費(fèi)不再屬于財(cái)政撥款，但是項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的取得仍然遵從部門預(yù)算編報(bào)規(guī)程，必須通過(guò)編報(bào)財(cái)政預(yù)算后批復(fù)獲得，只是編報(bào)主體不再是項(xiàng)目承接單位，而轉(zhuǎn)變?yōu)橛芍鞴懿块T業(yè)務(wù)司局作為購(gòu)買主體來(lái)承擔(dān)申報(bào)。

二是項(xiàng)目申報(bào)流程轉(zhuǎn)變。以往項(xiàng)目申報(bào)程序中，科研人員只需根據(jù)工作任務(wù)編制項(xiàng)目可行性報(bào)告和測(cè)算經(jīng)費(fèi)需求，財(cái)務(wù)部門據(jù)此編報(bào)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算即可。而在政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目申報(bào)流程中，項(xiàng)目承接單位需要配合購(gòu)買主體（主管部門業(yè)務(wù)司局）開展大量前期申報(bào)準(zhǔn)備工作，包括論證、談判、磋商、詢價(jià)或標(biāo)書編制以及提供資質(zhì)證明等，按照政府采購(gòu)等相關(guān)法律制度規(guī)定履行招投標(biāo)和信息公開程序，組織實(shí)施購(gòu)買活動(dòng)。因此政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目申報(bào)流程涉及程序環(huán)節(jié)相對(duì)更復(fù)雜更嚴(yán)謹(jǐn)。

三是項(xiàng)目預(yù)算下達(dá)情況無(wú)法提前預(yù)判。以往在部門預(yù)算“一下”階段，預(yù)算控制數(shù)下達(dá)到項(xiàng)目承擔(dān)單位，基本就可以明確預(yù)算批復(fù)規(guī)模了，項(xiàng)目承擔(dān)單位可以根據(jù)預(yù)算控制數(shù)提前申報(bào)用款計(jì)劃，開始著手項(xiàng)目啟動(dòng)工作。而政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目，盡管項(xiàng)目承接單位配合主管部門完成了項(xiàng)目預(yù)算編報(bào)，但預(yù)算尚未批復(fù)之前，項(xiàng)目承接單位對(duì)能否獲得預(yù)算支持、預(yù)算規(guī)模下達(dá)多少并不能確定。只有在部門預(yù)算“二下”階段，預(yù)算批復(fù)下達(dá)后才能最終明確承接主體，再簽訂合同開展采購(gòu)活動(dòng)。

四是項(xiàng)目年度經(jīng)費(fèi)到位時(shí)間緊張。在政府購(gòu)買服務(wù)事項(xiàng)組織實(shí)施過(guò)程中，由于項(xiàng)目承接單位缺乏經(jīng)驗(yàn)，在環(huán)節(jié)、流程、手續(xù)、條件等方面，缺少與主管部門業(yè)務(wù)司局主動(dòng)對(duì)接，同時(shí)項(xiàng)目工作計(jì)劃制定、承接主體確定、政采程序履行，以及合同洽商簽訂等前期工作周期過(guò)長(zhǎng)，使得經(jīng)費(fèi)到位時(shí)間及實(shí)際執(zhí)行期相比原財(cái)政專項(xiàng)方式下更為緊張。

五是項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用尚無(wú)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)制度可循。項(xiàng)目承接單位通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)方式獲取的經(jīng)費(fèi)，在資金管理和經(jīng)費(fèi)使用方面根據(jù)各單位事業(yè)管理需求，各自試探摸索，收支配比管理模式不盡相同，總體上呈現(xiàn)了橫向經(jīng)費(fèi)管理的特點(diǎn)，部分單位在資金用途上仍體現(xiàn)著原農(nóng)業(yè)財(cái)政專項(xiàng)的管理要求，更著重于支持項(xiàng)目直接相關(guān)的直接費(fèi)用，對(duì)于間接管理費(fèi)的提取和人員支出較為謹(jǐn)慎。

六是項(xiàng)目實(shí)施績(jī)效管理程序化規(guī)范有待加強(qiáng)。由于科研院所承接政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目尚處于起步過(guò)渡期，管理機(jī)制尚未健全，加之科研機(jī)構(gòu)不同于其他部屬事業(yè)單位，以及其科研業(yè)務(wù)特性和經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)，使成本效益分析存在一定難點(diǎn)，當(dāng)前績(jī)效過(guò)程化管理，僅在管理流程形式上體現(xiàn)了規(guī)范性，尚未充分發(fā)揮全過(guò)程績(jī)效管理機(jī)制的作用，通過(guò)綜合評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，以真正有效促進(jìn)和提升政府購(gòu)買服務(wù)的質(zhì)量和效益。

二、科研院所政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目預(yù)算管理關(guān)注的重點(diǎn)

實(shí)際工作中發(fā)現(xiàn)，由于項(xiàng)目承接單位對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目的相關(guān)政策法規(guī)宣貫不到位，觀念轉(zhuǎn)變不夠徹底，存在理解認(rèn)知上的偏差，導(dǎo)致制度要求把握不準(zhǔn)確。同時(shí)單位內(nèi)部管理制度尚未健全，財(cái)務(wù)與業(yè)務(wù)部門之間未形成有效的溝通機(jī)制，部門之間業(yè)務(wù)配合缺乏信息對(duì)接共享，導(dǎo)致項(xiàng)目申報(bào)初期在綜合因素統(tǒng)籌考量上欠周全，影響了政府購(gòu)買服務(wù)活動(dòng)在單位層面的推進(jìn)開展，經(jīng)費(fèi)管理使用效率得不到充分體現(xiàn)。因此，科研院所在承接政府購(gòu)買服務(wù)活動(dòng)中，了解自身過(guò)渡期的特點(diǎn)，關(guān)注政府購(gòu)買服務(wù)業(yè)務(wù)的政策要點(diǎn)，著重抓住管好必要程序和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，有助于提高項(xiàng)目管理和經(jīng)費(fèi)執(zhí)行效力。

（一）政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目的兩個(gè)基本要素

科研院所申報(bào)政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目，要對(duì)“項(xiàng)目主體”和“購(gòu)買對(duì)象”這兩個(gè)基本要素概念清晰認(rèn)知。一是項(xiàng)目主體分為購(gòu)買主體和承接主體?？蒲性核薪诱?gòu)買服務(wù)活動(dòng)中，購(gòu)買主體是各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)，科研院所作為公益二類事業(yè)單位屬于承接主體。所有公益一類事業(yè)單位、使用事業(yè)編制且由財(cái)政撥款保障的群團(tuán)組織，均不能作為政府購(gòu)買服務(wù)的購(gòu)買主體和承接主體。二是政府購(gòu)買服務(wù)活動(dòng)中，購(gòu)買內(nèi)容只能是“服務(wù)”。實(shí)際業(yè)務(wù)中，有五種“不得”的情況是科研院所在申報(bào)項(xiàng)目前需要尤為注意的，包括：不得是貨物和工程，或工程和服務(wù)打包的事項(xiàng)；不得變相以勞務(wù)派遣方式安排用工；不得變相通過(guò)承接單位安排補(bǔ)助地方工作經(jīng)費(fèi)；不得將主管業(yè)務(wù)司局自身承擔(dān)的行政事務(wù)變相轉(zhuǎn)由承接單位承擔(dān)，或者指令支配承接單位預(yù)算內(nèi)經(jīng)費(fèi)開支；不得以委托測(cè)試化驗(yàn)加工名義將承接的工作性任務(wù)分包或轉(zhuǎn)包給其他主體。如果涉及上述五種不允許情況，單位申報(bào)項(xiàng)目時(shí)就不能違規(guī)承接。

（二）政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目的預(yù)算編報(bào)

當(dāng)原有的農(nóng)業(yè)財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)變?yōu)檎?gòu)買服務(wù)方式競(jìng)爭(zhēng)獲取時(shí)，由于科研院所作為承接單位不再編報(bào)預(yù)算，很容易忽略預(yù)算編報(bào)環(huán)節(jié)，疏于主動(dòng)關(guān)注主管業(yè)務(wù)司局的年度規(guī)劃、工作動(dòng)態(tài)和任務(wù)安排，缺失預(yù)算編報(bào)前期的有效溝通，而不能準(zhǔn)確把握申報(bào)意向和項(xiàng)目目標(biāo)，從而耽誤了競(jìng)標(biāo)時(shí)機(jī)，致使項(xiàng)目籌備工作倉(cāng)促而被動(dòng)。因此，政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目的預(yù)算編報(bào)需要關(guān)注以下事項(xiàng)。

1.根據(jù)指導(dǎo)性目錄申報(bào)項(xiàng)目。主管部門每年根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際、政府職能轉(zhuǎn)變和基本公共服務(wù)均等化、標(biāo)準(zhǔn)化的要求，編制、調(diào)整指導(dǎo)性目錄?？蒲性核械霓r(nóng)業(yè)財(cái)政專項(xiàng)目前大多都已列入目錄，可通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)方式承接。已列入目錄的事項(xiàng)，承接單位如果不申報(bào)參與競(jìng)標(biāo)或者主管業(yè)務(wù)司局未編報(bào)安排預(yù)算，則無(wú)法實(shí)施政府購(gòu)買服務(wù)，有承接意向的單位便無(wú)法獲取相關(guān)經(jīng)費(fèi)支持。因此，擬承接項(xiàng)目單位應(yīng)關(guān)注《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部政府購(gòu)買服務(wù)指導(dǎo)性目錄》，按照所列事項(xiàng)向主管業(yè)務(wù)司局提交項(xiàng)目申報(bào)意向，準(zhǔn)備項(xiàng)目申報(bào)材料。

2.加強(qiáng)項(xiàng)目申報(bào)競(jìng)標(biāo)環(huán)節(jié)部門間配合。在項(xiàng)目申報(bào)的競(jìng)標(biāo)環(huán)節(jié)，財(cái)務(wù)部門需要配合項(xiàng)目申報(bào)人辦理單位財(cái)務(wù)資質(zhì)證明手續(xù)。首先，資質(zhì)證明材料一般根據(jù)招標(biāo)人要求提供，基本材料包括：完稅證明、繳納社會(huì)保險(xiǎn)證明、財(cái)務(wù)審計(jì)報(bào)告（或銀行資信證明）等。其次，按照單位內(nèi)部管理程序辦理審批手續(xù)，如果程序不明確的，則應(yīng)當(dāng)梳理辦理流程并予以程序化。建議采取便捷途徑，通過(guò)填寫《對(duì)外提供財(cái)務(wù)資料審批單》，經(jīng)分管領(lǐng)導(dǎo)審批后，登記蓋章領(lǐng)取。最后，務(wù)必關(guān)注證明材料辦理時(shí)限。完稅證明和繳納社會(huì)保險(xiǎn)證明一般能及時(shí)開具領(lǐng)?。回?cái)務(wù)審計(jì)報(bào)告因大部分科研院所為事業(yè)單位，進(jìn)行企業(yè)財(cái)務(wù)年度審計(jì)的單位極少，目前大多僅能提供《部門決算批復(fù)》或者《政府部門財(cái)務(wù)報(bào)告》，但由于提交證明材料的時(shí)限往往早于這兩份證明材料本身取得的時(shí)間，且前一年度的相關(guān)數(shù)據(jù)材料用于資質(zhì)證明會(huì)使申報(bào)單位的競(jìng)標(biāo)缺少得分優(yōu)勢(shì)，因此迫使項(xiàng)目申報(bào)人選擇開具銀行資信證明。這一方式無(wú)疑是最有效的，但也是辦理審批程序最嚴(yán)格的。除了簽署銀行授權(quán)協(xié)議，且一事一批，并只針對(duì)招標(biāo)方“一對(duì)一”開具，銀行審批一般需3-5個(gè)工作日，每筆證明業(yè)務(wù)還收取相應(yīng)較高手續(xù)費(fèi)。因此政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目申報(bào)環(huán)節(jié)中，財(cái)務(wù)資質(zhì)證明材料的辦理，需要財(cái)務(wù)和業(yè)務(wù)部門互相協(xié)調(diào)溝通，積極配合，有序銜接，才能在緊迫的時(shí)限中爭(zhēng)取到更多機(jī)會(huì)。

3.做好預(yù)算“二上”階段預(yù)算編報(bào)。年度內(nèi)預(yù)算“二上”階段，項(xiàng)目承接單位涉及配合主管業(yè)務(wù)司局編報(bào)相關(guān)項(xiàng)目預(yù)算工作。在把握好“項(xiàng)目主體”和“購(gòu)買對(duì)象”兩個(gè)基本要素概念的前提下，重點(diǎn)關(guān)注《政府購(gòu)買服務(wù)支出表》《政府購(gòu)買服務(wù)情況明細(xì)表》和績(jī)效目標(biāo)的填報(bào)，規(guī)范項(xiàng)目申報(bào)。在預(yù)算編報(bào)環(huán)節(jié)，如果針對(duì)擬申報(bào)項(xiàng)目的可行性論證不充分，實(shí)施方案不清晰詳實(shí)、填報(bào)信息不規(guī)范，將降低單位申報(bào)項(xiàng)目的入庫(kù)儲(chǔ)備幾率；如果政府購(gòu)買服務(wù)預(yù)算與相關(guān)項(xiàng)目支出預(yù)算、政府采購(gòu)預(yù)算、支出經(jīng)濟(jì)分類預(yù)算、項(xiàng)目文本以及績(jī)效目標(biāo)等不銜接，則會(huì)直接影響項(xiàng)目承擔(dān)單位的項(xiàng)目實(shí)施和預(yù)算執(zhí)行。項(xiàng)目年度執(zhí)行效率和效力，對(duì)于承接單位在趨于市場(chǎng)化的項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)中保有持續(xù)競(jìng)爭(zhēng)力是至關(guān)重要的。

（三）政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行

科研院所爭(zhēng)取到政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目后，最關(guān)注也最困惑的問題主要有兩個(gè)：一是時(shí)間節(jié)點(diǎn)問題，二是經(jīng)費(fèi)使用問題，這兩個(gè)問題與過(guò)渡時(shí)期政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目預(yù)算管理的特點(diǎn)密切相關(guān)。結(jié)合過(guò)渡期業(yè)務(wù)特點(diǎn)，對(duì)科研院所承接政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目所面臨的預(yù)算執(zhí)行問題，可以考慮從以下兩個(gè)方面著手推進(jìn)。

1.把握關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn)，明確工作計(jì)劃。一是每年預(yù)算“一下”階段，控制數(shù)下達(dá)后，各主管業(yè)務(wù)司局就開始著手提前布置下一年度的預(yù)算執(zhí)行準(zhǔn)備工作了。一般這個(gè)期間，根據(jù)控制數(shù)、不同采購(gòu)方式的實(shí)施流程規(guī)范等，項(xiàng)目承接單位便可以提前開展論證、談判、磋商、詢價(jià)或標(biāo)書編制等工作，避免預(yù)算“二下”批復(fù)后才啟動(dòng)相關(guān)工作，造成整體進(jìn)度滯后。二是翌年預(yù)算“二下”批復(fù)前，能夠確定承接任務(wù)的項(xiàng)目申報(bào)單位，便可與主管業(yè)務(wù)司局洽商簽訂政府購(gòu)買服務(wù)合同事宜，以便主管業(yè)務(wù)司局提前辦理請(qǐng)款和劃款，啟動(dòng)項(xiàng)目實(shí)施，確保項(xiàng)目承接單位的經(jīng)費(fèi)能夠盡早到位執(zhí)行；不能確定是否可以承接任務(wù)的項(xiàng)目申報(bào)單位，則在預(yù)算“二下”批復(fù)后，再按照計(jì)劃抓緊實(shí)施。三是合同履行期限一般為1年。在年度預(yù)算和中期規(guī)劃中經(jīng)費(fèi)來(lái)源相對(duì)穩(wěn)定的前提下，合同期限可簽訂3年，但需要注意的是經(jīng)費(fèi)仍然是按年度下達(dá)的，所以每年的預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度要求是不變的，原則上依然是當(dāng)年經(jīng)費(fèi)當(dāng)年執(zhí)行完畢。因此，科學(xué)合理設(shè)置年度績(jī)效任務(wù)指標(biāo)，確保年度任務(wù)與經(jīng)費(fèi)預(yù)算相互匹配，才能保障年度預(yù)算執(zhí)行到位，有助于績(jī)效考評(píng)體現(xiàn)實(shí)效。同時(shí)，主管業(yè)務(wù)司局也需要根據(jù)合同任務(wù)跨年持續(xù)性開展的需求、科研活動(dòng)季節(jié)性強(qiáng)等特點(diǎn)，以及年度經(jīng)費(fèi)到位時(shí)間較晚的實(shí)際狀況，允許科研院所承接的政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目留有必要的結(jié)轉(zhuǎn)資金，以便翌年工作任務(wù)推進(jìn)時(shí)資金鏈條不“斷檔”。

2.建立健全內(nèi)部管理制度，規(guī)范項(xiàng)目執(zhí)行。一是建立健全單位內(nèi)部管理制度，規(guī)范合同訂立。政府購(gòu)買服務(wù)合同簽訂時(shí)，同一項(xiàng)目活動(dòng)，同一購(gòu)買內(nèi)容，同一承接主體，不得拆分簽訂多份合同；同一承接主體，同一購(gòu)買主體，不同的購(gòu)買內(nèi)容，可以合并簽訂。總金額超政府采購(gòu)限額或公開招標(biāo)限額時(shí)，須按規(guī)定進(jìn)行政府采購(gòu)或公開招標(biāo)，超500萬(wàn)元（含）以上，實(shí)行財(cái)政直接支付。承接任務(wù)的科研院所配合主管業(yè)務(wù)司局履行合同訂立程序時(shí)，可在標(biāo)準(zhǔn)合同的基礎(chǔ)上，結(jié)合科研業(yè)務(wù)的特點(diǎn)以及具體要求對(duì)相關(guān)條款內(nèi)容進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整，或者增補(bǔ)其他條款，以達(dá)成雙方協(xié)商共識(shí)。只有正確把握好事前方向，事中執(zhí)行才不會(huì)偏離規(guī)則，事后評(píng)價(jià)也才具有意義。二是建立健全單位內(nèi)部管理制度，規(guī)范經(jīng)費(fèi)使用。根據(jù)《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范開展部門預(yù)算項(xiàng)目政府購(gòu)買服務(wù)的通知》（農(nóng)辦計(jì)財(cái)〔2019〕29號(hào)）規(guī)定“政府購(gòu)買服務(wù)經(jīng)費(fèi)的使用，要體現(xiàn)成本支出的原則，不得背離所提供服務(wù)相應(yīng)的正常成本費(fèi)用和公允市場(chǎng)價(jià)格”。當(dāng)前科研院所成本核算還處于探索階段，政府購(gòu)買服務(wù)經(jīng)費(fèi)由農(nóng)業(yè)財(cái)政專項(xiàng)改變撥付方式后競(jìng)爭(zhēng)獲取，除資金下達(dá)方式改變，項(xiàng)目執(zhí)行中工作性支出并未產(chǎn)生前后差異?？蒲性核山Y(jié)合上級(jí)管理要求、單位業(yè)務(wù)需求以及社會(huì)市場(chǎng)行情，制定過(guò)渡期經(jīng)費(fèi)管理暫行辦法。通過(guò)分析測(cè)算年度內(nèi)項(xiàng)目直接費(fèi)用和間接費(fèi)用情況，合理確定與項(xiàng)目相關(guān)的業(yè)務(wù)支出和人員支出范圍及比例，明確支出要求，使項(xiàng)目行為制度化、規(guī)則化和合理化，而不再盲從隨意無(wú)依據(jù)。

綜上所述，雖然科研院所承接政府購(gòu)買服務(wù)業(yè)務(wù)起步較晚，但如果盡快適應(yīng)政策大環(huán)境進(jìn)行調(diào)整轉(zhuǎn)變，在準(zhǔn)確把握國(guó)家相關(guān)政策的基礎(chǔ)上，摸清單位自身業(yè)務(wù)特點(diǎn)，抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)和必要程序，著力加強(qiáng)單位內(nèi)部制度建設(shè)，有助于促進(jìn)項(xiàng)目規(guī)范實(shí)施，提高項(xiàng)目管理和經(jīng)費(fèi)執(zhí)行效力。

注：本文獲征文二等獎(jiǎng)（詳情見本刊2022年第1期第96頁(yè)）。