農(nóng)村土地資源資產(chǎn)確權(quán)問(wèn)題探討

吳林芳 謝幫生

一、引言

黨的十八屆三中全會(huì)提出要積極探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，通過(guò)確認(rèn)、計(jì)量、記錄和報(bào)告等方法對(duì)自然資源進(jìn)行核算。作為報(bào)表要素的自然資源資產(chǎn)是核算的主要內(nèi)容之一，而開(kāi)展自然資源資產(chǎn)核算、“摸清家底”等計(jì)量工作的前提就是資產(chǎn)的會(huì)計(jì)確認(rèn)。自然資源資產(chǎn)不同于一般會(huì)計(jì)意義上的資產(chǎn)，其會(huì)計(jì)確認(rèn)包含自然資源資產(chǎn)的確權(quán)和分類(lèi)兩部分，其中確權(quán)是自然資源資產(chǎn)核算的起點(diǎn)。2019年4月，中辦國(guó)辦印發(fā)的《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》表示，要清晰界定全部國(guó)土空間各類(lèi)自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)主體，劃清各類(lèi)自然資源資產(chǎn)所有權(quán)、使用權(quán)邊界。針對(duì)農(nóng)村地區(qū)，《意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)要推進(jìn)農(nóng)村集體所有的自然資源資產(chǎn)所有權(quán)確權(quán)，落實(shí)承包土地“三權(quán)分置”，開(kāi)展經(jīng)營(yíng)權(quán)入股、抵押，點(diǎn)明了農(nóng)村土地資源資產(chǎn)確權(quán)的必要性。我國(guó)作為人口眾多的農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)村土地是保障糧食安全和國(guó)計(jì)民生的重要基礎(chǔ)性資源，開(kāi)展農(nóng)村土地資源資產(chǎn)確權(quán)是深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、保護(hù)集體成員自然資源資產(chǎn)合法權(quán)益、發(fā)展新型農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的必要舉措。本文將具體探討我國(guó)農(nóng)村土地資源資產(chǎn)確權(quán)的重要意義和現(xiàn)存問(wèn)題，并為進(jìn)一步開(kāi)展和完善農(nóng)村土地資源資產(chǎn)確權(quán)工作、深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革提供政策建議。

二、農(nóng)村土地資源資產(chǎn)確權(quán)的重要意義

開(kāi)展農(nóng)村土地確權(quán)是明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系、加快農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革步伐的重要推手，其對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題的解決和農(nóng)村土地資源資產(chǎn)的合理利用都具有重要的意義。對(duì)農(nóng)村和農(nóng)民主體本身來(lái)說(shuō)，開(kāi)展土地確權(quán)登記和頒證工作，有利于增強(qiáng)農(nóng)民經(jīng)營(yíng)土地的主體意識(shí)，緩解農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)困難、土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不規(guī)范的問(wèn)題；對(duì)土地資源資產(chǎn)核算來(lái)說(shuō)，土地確權(quán)是基礎(chǔ)性工作之一。

（一）土地確權(quán)有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收

土地確權(quán)有利于明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，推動(dòng)農(nóng)民放心、自主地加入土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，解放農(nóng)村勞動(dòng)力從事非農(nóng)活動(dòng)，使得農(nóng)民不僅能從土地流轉(zhuǎn)中獲得經(jīng)營(yíng)租金和其他收益，并且能夠拓展收入來(lái)源，實(shí)現(xiàn)增收，縮小城鄉(xiāng)貧富差距。如何穩(wěn)步增加農(nóng)民收入，是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的根本性、關(guān)鍵性問(wèn)題。只有農(nóng)民的收入增加了，由生存壓力引發(fā)的許多社會(huì)問(wèn)題才能徹底解決。從鄉(xiāng)村振興的角度來(lái)說(shuō)，人力資源是促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵資源和內(nèi)在動(dòng)力，農(nóng)民“不走了”或者“走得更近了”，農(nóng)村才會(huì)有人，有人才有發(fā)展。解決“三農(nóng)”問(wèn)題、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興，歸根結(jié)底是要讓農(nóng)民“富起來(lái)”，只有物質(zhì)基礎(chǔ)夯實(shí)了，農(nóng)民才會(huì)心甘情愿地留在農(nóng)村，社會(huì)結(jié)構(gòu)才能更加穩(wěn)定，鄉(xiāng)村振興才有源源不斷的內(nèi)生動(dòng)力。

（二）土地確權(quán)有利于加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)育和完善

從商品交易的本質(zhì)來(lái)看，交易是物權(quán)的主體變動(dòng)，而農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實(shí)質(zhì)是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利主體經(jīng)過(guò)一定的等價(jià)交換發(fā)生了改變。從這一角度來(lái)說(shuō)，要實(shí)現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)，就必須先明確產(chǎn)權(quán)主體；要加快建立規(guī)范的農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，就必須先開(kāi)展土地資源資產(chǎn)確權(quán)。只有產(chǎn)權(quán)明晰的土地資源資產(chǎn)，才會(huì)有更多的交易可能性（羅玉輝等2019）。從農(nóng)民的角度來(lái)說(shuō)，只有經(jīng)歷了確權(quán)登記頒證的流程，農(nóng)民才會(huì)真正對(duì)自己承包經(jīng)營(yíng)的土地有產(chǎn)權(quán)主體意識(shí)，有“證”在手，農(nóng)民才會(huì)有歸屬感和獲得感，也才會(huì)更放心地加入土地經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。

（三）土地確權(quán)有利于激發(fā)農(nóng)民農(nóng)業(yè)投資和創(chuàng)業(yè)活力

土地確權(quán)將提高土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)規(guī)模和效率，部分農(nóng)戶(hù)可能會(huì)成為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的被轉(zhuǎn)讓方，承包經(jīng)營(yíng)大部分的村集體土地資源，從而有效開(kāi)展農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。通過(guò)雇傭農(nóng)村剩余勞動(dòng)力和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股、抵押，可以獲得足夠的人力和資本進(jìn)行農(nóng)業(yè)創(chuàng)業(yè)活動(dòng)。由此，將會(huì)形成部分帶動(dòng)整體致富的良性循環(huán)，為解決農(nóng)村剩余勞動(dòng)力人口就業(yè)和農(nóng)民增收等問(wèn)題提供有效方案。鄭淋議等（2020）基于浙江大學(xué)中國(guó)農(nóng)村家庭追蹤調(diào)查數(shù)據(jù)表明，土地確權(quán)將通過(guò)增加雇傭勞動(dòng)力和農(nóng)業(yè)機(jī)械化投資，增強(qiáng)經(jīng)營(yíng)權(quán)貸款融資可得性，提高農(nóng)戶(hù)干事創(chuàng)業(yè)概率。

（四）土地確權(quán)有利于加強(qiáng)自然資源核算和監(jiān)管

土地確權(quán)是土地資源資產(chǎn)核算的基礎(chǔ)性工作，開(kāi)展土地確權(quán)有利于明確資源的經(jīng)營(yíng)使用者、所有者以及管理者各自的權(quán)利義務(wù)，加強(qiáng)自然資源資產(chǎn)的核算和管理?！皺?quán)責(zé)不明、家底不清”是我國(guó)自然資源普遍存在的問(wèn)題，為此，黨中央自十八屆三中全會(huì)到十九大報(bào)告、“十四五”規(guī)劃一直在強(qiáng)調(diào)要加快自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革，解決當(dāng)前自然資源管理者缺位、資源粗放利用的問(wèn)題，通過(guò)探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，建立起生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制度。農(nóng)村土地資源資產(chǎn)確權(quán)等產(chǎn)權(quán)制度改革實(shí)踐，加快了土地管理法的修訂步伐，它從法律上保護(hù)了農(nóng)民作為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體的權(quán)益，同時(shí)也明確了權(quán)利主體開(kāi)發(fā)利用自然資源資產(chǎn)的要求；推進(jìn)了農(nóng)村土地資源資產(chǎn)核算體系的構(gòu)建和形成，促使自然資源資產(chǎn)管理部門(mén)初步掌握了我國(guó)農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)土地的數(shù)量和質(zhì)量等情況，為后續(xù)建立起常態(tài)化的土地資源資產(chǎn)實(shí)物量統(tǒng)計(jì)和價(jià)值量核算工作奠定了基礎(chǔ)，有利于推動(dòng)建立適應(yīng)國(guó)情的土地資源資產(chǎn)核算體系，加強(qiáng)土地資源監(jiān)督管理。

三、農(nóng)村土地資源資產(chǎn)確權(quán)尚存的問(wèn)題

雖然按照中央文件的規(guī)定，2018年底我國(guó)基本完成了農(nóng)村土地的確權(quán)工作，但土地資源資產(chǎn)確權(quán)尚存在許多仍待解決的問(wèn)題，需要進(jìn)一步明確。

（一）土地確權(quán)登記內(nèi)容不完備

筆者從對(duì)江西鄱陽(yáng)湖平原地區(qū)農(nóng)村調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前的土地確權(quán)僅僅是對(duì)農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)土地的具體地塊、四至面積進(jìn)行了登記，并沒(méi)有對(duì)各戶(hù)的各類(lèi)土地等級(jí)進(jìn)行統(tǒng)一的評(píng)估、登記。但我國(guó)國(guó)土遼闊，各地的自然地理環(huán)境和土地條件都有差別，甚至同一村集體的土地也有質(zhì)量等級(jí)的差別，應(yīng)當(dāng)加以記載區(qū)分。當(dāng)前的土地確權(quán)成果較為粗放，只是簡(jiǎn)單地對(duì)每戶(hù)承包經(jīng)營(yíng)的土地?cái)?shù)量和大概情況進(jìn)行了登記，土地確權(quán)工作還需要進(jìn)一步細(xì)化，產(chǎn)出更加明細(xì)、清晰的工作成果。

（二）土地確權(quán)進(jìn)度地區(qū)差異大

由于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和政府部門(mén)、基層組織工作效率的差異化問(wèn)題，全國(guó)范圍的土地確權(quán)進(jìn)度參差不齊，甚至有些偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)村土地確權(quán)工作實(shí)際上毫無(wú)進(jìn)展。而且，中央和地方在工作中存在相互推諉的情況，中央希望地方能在實(shí)際工作中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)以便進(jìn)一步完善政策方針，地方不明確具體工作的自由裁量權(quán)范圍在哪兒，以至于工作中縮手縮腳，形成了相互推諉型的央地關(guān)系（孫德超等2018）。這些因素都導(dǎo)致我國(guó)當(dāng)前農(nóng)村土地確權(quán)工作進(jìn)展緩慢，見(jiàn)效不明顯，需要在地方和政府以及地方政府和農(nóng)村基層組織的工作配合中再向前推進(jìn)。

（三）土地確權(quán)成果轉(zhuǎn)化不明顯

農(nóng)村土地資源資產(chǎn)確權(quán)目前尚未達(dá)到預(yù)期的促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)、優(yōu)化農(nóng)村發(fā)展資源配置效率、深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的目標(biāo)，成果轉(zhuǎn)化不明顯。農(nóng)村土地確權(quán)工作基本完成以后，發(fā)揮的作用并不顯著。針對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)而言，土地確權(quán)雖然從法律上保障了農(nóng)戶(hù)的主體權(quán)益，但實(shí)際上并沒(méi)有有效促進(jìn)農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)。就江西省部分農(nóng)村地區(qū)相關(guān)調(diào)研結(jié)果而言，由于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不完善，農(nóng)民缺乏相應(yīng)的市場(chǎng)知識(shí)和溝通渠道，在實(shí)際經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易中缺乏議價(jià)的能力，往往會(huì)出現(xiàn)農(nóng)業(yè)公司給多少租金、農(nóng)民就只能接受多少的被動(dòng)局面。甚至在部分地區(qū)，承包經(jīng)營(yíng)耕地的公司往往會(huì)想當(dāng)然地“先耕后補(bǔ)”。這一現(xiàn)象出現(xiàn)的主要原因是，村集體組織在早期家庭聯(lián)產(chǎn)承包到戶(hù)時(shí)，考慮到耕地質(zhì)量的天然差異，為了體現(xiàn)公平往往會(huì)分散分配，以至于農(nóng)戶(hù)承包的地塊相對(duì)較零散。同一個(gè)村集體的耕地如果要實(shí)現(xiàn)大規(guī)模地經(jīng)營(yíng)，往往需要大多數(shù)農(nóng)戶(hù)的同意。而農(nóng)業(yè)公司會(huì)擔(dān)心部分零散農(nóng)戶(hù)由于經(jīng)營(yíng)租金不合理或者其他原因，拒絕當(dāng)年承包經(jīng)營(yíng)而影響整個(gè)地塊的規(guī)模化耕種，因此會(huì)出現(xiàn)“先耕后補(bǔ)”的不合理現(xiàn)象。這一現(xiàn)象實(shí)際反映了農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中合同契約意識(shí)的淡薄，流轉(zhuǎn)的期限和經(jīng)營(yíng)租金沒(méi)有以法律形式確定下來(lái)，造成了農(nóng)戶(hù)聽(tīng)?wèi){農(nóng)業(yè)公司出價(jià)的不合理現(xiàn)象，也間接反映了我國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不規(guī)范以及缺乏必要的管理和監(jiān)督等問(wèn)題。就優(yōu)化資源配置效率、促進(jìn)農(nóng)民增收、深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革而言也是如此。由于農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不健全，導(dǎo)致土地確權(quán)的工作成果沒(méi)辦法發(fā)揮效力。土地確權(quán)和完善農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)制度，實(shí)際是互為因果而不是單向的促進(jìn)關(guān)系，為了鞏固土地確權(quán)成果、實(shí)現(xiàn)工作目的，二者必須同時(shí)開(kāi)展。不能單純指望著依靠土地確權(quán)，讓農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)自發(fā)建立和規(guī)范起來(lái)，這是不切實(shí)際的。

四、進(jìn)一步開(kāi)展農(nóng)村土地資源資產(chǎn)確權(quán)的建議

從目前農(nóng)村情況來(lái)看，土地確權(quán)在促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)育，穩(wěn)定農(nóng)村人口，促進(jìn)農(nóng)民創(chuàng)業(yè)、增收等方面確實(shí)發(fā)揮了重要作用，事實(shí)證明黨中央的這一決策是十分英明和具有前瞻性的。我國(guó)雖然已經(jīng)基本完成了農(nóng)村土地的確權(quán)工作，但后續(xù)仍有許多工作要做，土地確權(quán)的地區(qū)化差異大、土地確權(quán)登記內(nèi)容不完備、土地確權(quán)成果轉(zhuǎn)化效力低這些問(wèn)題亟待解決。通過(guò)文獻(xiàn)分析和實(shí)地調(diào)研，本文認(rèn)為，未來(lái)仍需從以下幾個(gè)方面著手，進(jìn)一步完善農(nóng)村土地資源資產(chǎn)確權(quán)。

（一）建立多部門(mén)聯(lián)合工作機(jī)制

土地確權(quán)是涉及廣闊農(nóng)村和龐大農(nóng)民群體的復(fù)雜工程，單靠中央強(qiáng)調(diào)、地方政府摸底是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能達(dá)到良好效果的，必須要從市場(chǎng)、技術(shù)、現(xiàn)實(shí)環(huán)境等多角度深化土地確權(quán)。土地的分類(lèi)、測(cè)量、定價(jià)、流轉(zhuǎn)需要不同政府部門(mén)的協(xié)調(diào)，只有發(fā)揮各部門(mén)的工作所長(zhǎng)，才能從各方面完善集體土地資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，更好地實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，保障農(nóng)民主體權(quán)益。

（二）鼓勵(lì)地區(qū)聯(lián)動(dòng)與交流改革經(jīng)驗(yàn)

深化我國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)集體產(chǎn)權(quán)制度改革尤其是土地產(chǎn)權(quán)改革，不僅是某一地區(qū)的事情，必須鼓勵(lì)各地區(qū)相互交流改革經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，取長(zhǎng)補(bǔ)短、共同進(jìn)步。在長(zhǎng)期的土地確權(quán)工作實(shí)踐中，部分地區(qū)逐步探索出了適應(yīng)地區(qū)實(shí)際的制度模式，例如安徽省阜陽(yáng)市開(kāi)展的檔案管理、預(yù)指界、績(jī)效管理三項(xiàng)創(chuàng)新；貴州省三地開(kāi)展的“三變”和“三權(quán)”制度創(chuàng)新，都取得了顯著的成果。要深化土地產(chǎn)權(quán)制度改革、進(jìn)一步鞏固土地確權(quán)成果和加快成果擴(kuò)展轉(zhuǎn)化、建立規(guī)范的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度，必須優(yōu)先樹(shù)立農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革示范點(diǎn)，發(fā)揮取得先進(jìn)成果地區(qū)的示范作用，鼓勵(lì)改革進(jìn)度緩慢、成果不顯著的地區(qū)學(xué)習(xí)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，探索適合本區(qū)域?qū)嶋H的產(chǎn)權(quán)制度改革道路，以期早日形成全國(guó)范圍的土地確權(quán)制度體系和各地因地制宜的有效工作模式。

（三）發(fā)揮基層村集體組織的功能作用

村集體組織在農(nóng)村長(zhǎng)期發(fā)展中已然成為引導(dǎo)農(nóng)民生產(chǎn)生活的重要基層組織。雖然在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的環(huán)境中，農(nóng)民受村集體的約束變小，但受長(zhǎng)期生活習(xí)慣和群體觀念的影響，村集體組織在農(nóng)村政策落實(shí)、工作推進(jìn)方面仍然發(fā)揮著重要作用。進(jìn)一步開(kāi)展農(nóng)村集體土地資源資產(chǎn)確權(quán)可以利用村集體組織的作用和影響，并通過(guò)村民大會(huì)收集農(nóng)民的意見(jiàn)和建議，進(jìn)一步細(xì)化土地確權(quán)工作。通過(guò)村集體組織向農(nóng)民宣傳土地確權(quán)登記的重要性和積極意義，收集農(nóng)民對(duì)建立土地流轉(zhuǎn)制度的需求和建議，能夠事半功倍地推進(jìn)土地確權(quán)工作。

（四）發(fā)揮農(nóng)民的主體作用

農(nóng)民是農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展的核心力量，也是土地確權(quán)的受益者和主體。目前土地工作甚至其他農(nóng)村工作的開(kāi)展都是由政府或者集體主導(dǎo)、農(nóng)民被動(dòng)參與或積極配合的。在這種模式下，政策推進(jìn)難度大、見(jiàn)效慢，沒(méi)有發(fā)揮農(nóng)民的智慧和創(chuàng)造力，忽視了農(nóng)民的主體地位。事實(shí)上，農(nóng)民是最了解農(nóng)村問(wèn)題和土地問(wèn)題的，如果能夠讓農(nóng)民主動(dòng)參與到土地確權(quán)工作中來(lái)，那么當(dāng)前存在的許多問(wèn)題就會(huì)迎刃而解。發(fā)展為了人民，也必須依靠人民。

五、結(jié)語(yǔ)

從“三農(nóng)”問(wèn)題來(lái)看，開(kāi)展農(nóng)村土地資源資產(chǎn)確權(quán)是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的首要任務(wù)，它有利于理順農(nóng)村現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)關(guān)系，夯實(shí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的地基，也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的必要保障（胡依潔等2019）。從土地資源的利用和管理來(lái)看，土地確權(quán)是“摸清家底”的基礎(chǔ)性工作，只有明確產(chǎn)權(quán)主體，才能夠定義和計(jì)量土地資源資產(chǎn)和土地資源負(fù)債，厘清利益相關(guān)者的權(quán)利和義務(wù)，提高土地資源利用效率，加快資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)。歷史和實(shí)踐證明，農(nóng)村土地確權(quán)是中國(guó)必然要走的道路，國(guó)家也下了很大決心要把這件事做好。雖然目前農(nóng)村土地確權(quán)還存在一定問(wèn)題，但在相關(guān)各方的積極作為和團(tuán)結(jié)協(xié)作下，我國(guó)農(nóng)村集體土地資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革一定能取得更大的成果。