鄉(xiāng)村振興中鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民法庭的功能爭(zhēng)辯與地位重塑

祝文鋒

2021年7月25日，最高人民法院召開全國(guó)高級(jí)法院院長(zhǎng)座談會(huì)，會(huì)議強(qiáng)調(diào)新時(shí)代人民法庭堅(jiān)持的工作原則由“兩便”原則發(fā)展到“三便”原則，即在“便于當(dāng)事人訴訟”“便于人民法院依法獨(dú)立公正高效行使審判權(quán)”的基礎(chǔ)上，增加了“便于人民群眾及時(shí)感受到公平正義”。之前，《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》已于2021年6月1日起施行，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略從黨的決策部署落實(shí)到了國(guó)家的法律。作為法律適用機(jī)構(gòu)，人民法院在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的法治保障作用不言自明，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民法庭由于地處鄉(xiāng)鎮(zhèn)，扎根基層，面向農(nóng)村，因此天然地處于服務(wù)鄉(xiāng)村振興的最前沿。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民法庭功能的實(shí)證分析

《最高人民法院關(guān)于人民法庭若干問題的規(guī)定》第6條規(guī)定：“人民法庭的任務(wù)：（一）審理民事案件和刑事自訴案件，有條件的地方，可以審理經(jīng)濟(jì)案件；（二）辦理本庭審理案件的執(zhí)行事項(xiàng)；（三）指導(dǎo)人民調(diào)解委員會(huì)的工作；（四）辦理基層人民法院交辦的其他事項(xiàng)?！睍r(shí)至今日，人民法庭的功能已有所變化。筆者通過互聯(lián)網(wǎng)搜索了100家優(yōu)秀鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民法庭，其中全國(guó)優(yōu)秀人民法庭或全國(guó)法院先進(jìn)集體40家，省級(jí)優(yōu)秀人民法庭60家。①相對(duì)于數(shù)量龐大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民法庭而言，100家所占比例很小，但本文并非對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民法庭的功能進(jìn)行量化分析，而是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民法庭的功能進(jìn)行描述，因此，盡管數(shù)量較少，但能夠滿足本文的需要。優(yōu)秀人民法庭是人民法庭的代表性集體，基本上能夠涵蓋人民法庭所具備的功能。

通過對(duì)優(yōu)秀鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民法庭的事跡材料進(jìn)行梳理，可以發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民法庭的功能主要有民商事審判、調(diào)解（含訴前調(diào)解）、訴源治理（含指導(dǎo)人民調(diào)解委員會(huì)工作）、司法便民、法治宣傳教育、信訪維穩(wěn)等。筆者認(rèn)為，這些功能可以分為主要功能、次要功能和輔助功能。

（一）主要功能：民商事審判和訴源治理

1.民商事審判。審判執(zhí)行是人民法院的主責(zé)主業(yè)。目前，作為派出機(jī)構(gòu)，人民法庭基本上只審理民商事案件，只有個(gè)別法庭還審理其他類型的案件，比如云南省安寧市人民法院昆鋼法庭還審理刑事自訴案件。②參見云南法制經(jīng)濟(jì)網(wǎng)，http：//www.ynfzbjj.cn/Article/ShowArticle.asp?ArticleID=15379，2022年4月10日訪問。

2.訴源治理。《最高人民法院關(guān)于深化人民法院司法體制綜合配套改革的意見——人民法院第五個(gè)五年改革綱要（2019—2023）》（以下簡(jiǎn)稱《五五改革綱要》）中首次提出“要完善訴源治理機(jī)制，推動(dòng)從源頭上減少訴訟增量”。有學(xué)者認(rèn)為，訴源治理是指社會(huì)個(gè)體及各種機(jī)構(gòu)對(duì)糾紛的預(yù)防及化解所采取的各項(xiàng)措施、方式和方法，使?jié)撛诩m紛和已出現(xiàn)糾紛的當(dāng)事人的相關(guān)利益和沖突得以調(diào)和，并且采取聯(lián)合行動(dòng)所持續(xù)的過程。③參見王雪蓮：《訴源治理規(guī)范化建設(shè)的現(xiàn)實(shí)解決路徑》，載《江蘇法制報(bào)》2020年1月7日，第A07版。當(dāng)前，人民法院案多人少的困境并未得到根本化解，而回應(yīng)型司法理念的樹立也使得人民法院對(duì)不斷涌現(xiàn)的糾紛探索良好的化解機(jī)制。④參見胡云騰、袁春湘：《轉(zhuǎn)型中的司法改革與改革中的司法轉(zhuǎn)型》，載《法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)）》2009年第3期。因此，訴源治理對(duì)于人民法院更有著特殊的意義和迫切的實(shí)踐需求，也是人民法庭的主要功能。當(dāng)然，訴源治理有著多種表述形式，有的表述為“指導(dǎo)人民調(diào)解委員會(huì)工作”，有的表述為“構(gòu)建多元化糾紛化解機(jī)制”，有的表述為“傳承‘楓橋經(jīng)驗(yàn)’”，有的表述為“把非訴化解手段挺在前面”，這些表述的實(shí)質(zhì)就是完善訴源治理，減少訴訟增量。

（二）次要功能：法治宣傳教育、法律咨詢、信訪維穩(wěn)、司法建議等

1.法治宣傳教育。司法機(jī)關(guān)所承擔(dān)的法律文化傳播功能，是我國(guó)司法機(jī)關(guān)從革命根據(jù)地時(shí)期就開始承擔(dān)的重要職能。⑤參見高其才等：《政治司法——1949—1961年的華縣人民法院》，法律出版社2009年版，第90頁。在司法實(shí)踐中，開展法治宣傳教育的方式方法是多種多樣的。對(duì)于人民法庭而言，比較典型的有送法進(jìn)校園、巡回審判等。

2.法律咨詢。人民法庭直接面對(duì)廣大人民群眾，為人民群眾提供法律問題的咨詢是人民法庭的日常工作。

3.信訪維穩(wěn)。信訪維穩(wěn)工作與訴源治理有交叉，但不能相互取代。訴源治理實(shí)質(zhì)是在訴訟外化解矛盾糾紛，而信訪維穩(wěn)有時(shí)涉及到訴訟案件。

4.司法建議。司法建議是人民法庭針對(duì)審判中發(fā)現(xiàn)的問題，提出改進(jìn)和完善的建議，是人民法庭延伸司法職能的重要途徑，也是人民法庭參與構(gòu)建共建共治共享的社會(huì)治理格局的重要手段。

（三）輔助功能：司法便民、調(diào)解、信息化建設(shè)等

輔助功能可以確保人民法庭更好地發(fā)揮主要功能和次要功能。主要功能和次要功能是目的，輔助功能是手段。

1.司法便民。作為人民法庭的工作原則，司法便民內(nèi)涵豐富，形式多樣。比如假日法庭，為工作日上班的當(dāng)事人提供了便利。人民法庭有些工作可能承載著不同的功能。比如巡回審判，既可以作為法治宣傳教育的形式，也可以作為司法便民的形式。

2.調(diào)解。調(diào)撤率較高是優(yōu)秀鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民法庭的普遍特征。①在100家優(yōu)秀鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民法庭的事跡材料中，調(diào)撤率高幾乎是每個(gè)法庭的標(biāo)配，而且調(diào)撤率達(dá)到90%以上的優(yōu)秀鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民法庭比比皆是。將調(diào)解作為人民法庭的輔助功能，可能會(huì)面臨相當(dāng)大的質(zhì)疑。調(diào)解是一種手段，是服從和服務(wù)于審判工作的，調(diào)解的目的是讓當(dāng)事人更好地接受糾紛處理結(jié)果，因此調(diào)解是人民法庭的輔助功能。

3.信息化建設(shè)。嚴(yán)格地說，信息化建設(shè)屬于司法便民范疇，但信息化建設(shè)的重要性是如此突出，不能不單獨(dú)列出。尤其是在當(dāng)前疫情多點(diǎn)散發(fā)、疫情防控常態(tài)化形勢(shì)下，當(dāng)事人無法到庭參加訴訟，而科技法庭的建設(shè)、“云庭審”的推廣，使得人民法庭可以最大程度地克服疫情帶來的訴訟不便，提高訴訟效率。

二、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民法庭面臨的挑戰(zhàn)

（一）人民法庭在國(guó)家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的定位

《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）和《中共中央、國(guó)務(wù)院鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》）從建立健全現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體制的高度，提出了在鄉(xiāng)村治理體制中要有法治保障?！兑庖姟愤€強(qiáng)調(diào)要抓緊研究制定鄉(xiāng)村振興法，把行之有效的鄉(xiāng)村振興政策法定化，因此，《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》更多地是對(duì)中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于鄉(xiāng)村振興的政策予以法律確認(rèn)，契合在法治軌道上推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。作為中央層面的頂層設(shè)計(jì)，《意見》《規(guī)劃》以及《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》并未對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民法庭提出具體要求和明確任務(wù)。但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民法庭作為人民司法的重要組成部分，是鄉(xiāng)村司法的踐行者、參與者、推動(dòng)者，因此，為鄉(xiāng)村振興提供法治保障以及實(shí)現(xiàn)法治與自治、德治有機(jī)結(jié)合也是中共中央、國(guó)務(wù)院對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民法庭提出的必然要求。

國(guó)家從宏觀層面要求法治保障鄉(xiāng)村振興，然而鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民法庭所具備的司法功能卻無法有效保障鄉(xiāng)村振興。比如，《意見》把加強(qiáng)農(nóng)村突出環(huán)境問題綜合治理作為推進(jìn)鄉(xiāng)村綠色發(fā)展的重要內(nèi)容，而從前述100家優(yōu)秀鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民法庭的事跡材料中無法得出鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民法庭可以受理環(huán)境資源類案件。這固然有法治保障是對(duì)整個(gè)司法系統(tǒng)，而非專門對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民法庭提出要求的原因，但在鄉(xiāng)村振興中鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民法庭司法保障功能的不足還是顯然易見的。人民法庭的存廢之爭(zhēng)早已存在，①參見邵俊武：《人民法庭存廢之爭(zhēng)》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2001年第5期。司法責(zé)任制改革中人民法庭也一度邊緣化，②參見李鑫、馬靜華：《中國(guó)司法改革的微觀考察——以人民法庭為中心》，載《華僑大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2016年第3期。如果在鄉(xiāng)村振興中鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民法庭不能有所作為，關(guān)于人民法庭的存廢之爭(zhēng)會(huì)再次甚囂塵上。

（二）執(zhí)法權(quán)下沉到底的前瞻

正所謂“上面千條線，下面一根針”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府作為一級(jí)基層政府，是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中各項(xiàng)任務(wù)的具體落實(shí)者、執(zhí)行者，在鄉(xiāng)村振興中無疑將發(fā)揮不可替代的重要作用?！多l(xiāng)村振興促進(jìn)法》提出要“加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府社會(huì)管理和服務(wù)能力建設(shè)，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)建成鄉(xiāng)村治理中心、農(nóng)村服務(wù)中心、鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)中心”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的作用將更加突出。為加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府社會(huì)管理和服務(wù)能力建設(shè)，我國(guó)近幾年持續(xù)推進(jìn)執(zhí)法權(quán)下沉到底的改革。有學(xué)者指出，執(zhí)法權(quán)下沉到底是指將縣級(jí)行政主管部門的部分行政審批權(quán)、行政處罰權(quán)和行政強(qiáng)制權(quán)交由鄉(xiāng)級(jí)政府機(jī)關(guān)行使。③參見葉必豐：《執(zhí)法權(quán)下沉到底的法律回應(yīng)》，載《法學(xué)評(píng)論》2021年第3期。在中央頂層設(shè)計(jì)層面，《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》《關(guān)于推進(jìn)基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實(shí)施意見》都明確提出要推進(jìn)綜合執(zhí)法，減少執(zhí)法隊(duì)伍種類。《行政處罰法》第24條規(guī)定省級(jí)政府可以將縣級(jí)政府部門的行政處罰權(quán)交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府。如果說《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》《關(guān)于推進(jìn)基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實(shí)施意見》是為執(zhí)法權(quán)下沉到底改革提供了政策依據(jù)，那么《行政處罰法》第24條就為執(zhí)法權(quán)下沉到底改革提供了法律依據(jù)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民法庭作為派駐在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的司法機(jī)構(gòu)，化解矛盾糾紛、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民法庭與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的共同追求。在這一共同追求下，開展訴源治理、提供法律咨詢服務(wù)和開展法律宣傳是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民法庭與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府打交道的主要形式。然而，在執(zhí)法權(quán)下沉到底改革全面推進(jìn)的當(dāng)下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府將行使大量的行政執(zhí)法權(quán)，其對(duì)司法的需求可能有所變化。比如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府會(huì)邀請(qǐng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民法庭參與行政糾紛的訴前調(diào)解。囿于法律規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民法庭不審理行政案件，對(duì)行政法律知識(shí)儲(chǔ)備相對(duì)不足，無法有效回應(yīng)執(zhí)法權(quán)下沉到底改革帶來的挑戰(zhàn)，由此導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民法庭在鄉(xiāng)村振興中的作用降低。有研究表明，近年來鄉(xiāng)村法庭的數(shù)量持續(xù)萎縮，而派出所、司法所卻逐漸擴(kuò)張。①參見賈升宗：《鄉(xiāng)村法庭適度增設(shè)的結(jié)構(gòu)功能主義分析》，載《山東審判》2020年第5期。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民法庭的撤并，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民法庭的功能更加聚焦于傳統(tǒng)的審判、法律咨詢等功能，而難以有足夠的精力去延伸司法服務(wù)，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府完成化解矛盾糾紛、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定這一共同追求時(shí)將捉襟見肘。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民法庭不能有效應(yīng)對(duì)執(zhí)法權(quán)下沉到底改革，則鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民法庭要么在鄉(xiāng)村治理體系中逐漸邊緣化，要么被取代，比如被訴調(diào)中心取代。

（三）鄉(xiāng)村治理中的個(gè)案觀察

案例一：長(zhǎng)期養(yǎng)羊從事養(yǎng)羊工作，2018年其村莊土地被征收，用于建設(shè)尾礦庫。之后，甲養(yǎng)殖的羊不斷生病、死亡，便懷疑是尾礦庫污染了周圍環(huán)境，造成羊生病死亡，遂向法庭提起環(huán)境侵權(quán)之訴。法庭告知甲，環(huán)境案件實(shí)行“三合一”審理，法庭不受理，要到法院立案庭立案。

案例二：乙向丙購(gòu)買農(nóng)機(jī)，買賣合同約定了逾期付款違約金。乙逾期未付款，丙向法庭起訴，法庭組織雙方調(diào)解。乙提出違約金過高，只愿支付一小部分利息，否則不同意調(diào)解，并表示判后將上訴。雙方按照乙的意見達(dá)成了調(diào)解協(xié)議。

案例三：丁戊是鄰居，丁的住房與戊的附屬房相鄰，多年來共用一條路進(jìn)出。2020年10月，丁在路上打起水泥，并用石塊封在戊的門口。戊向村、鎮(zhèn)多次反映，村、鎮(zhèn)組織雙方調(diào)解時(shí)，丁要么不來，要么蠻橫不理。村、鎮(zhèn)也沒辦法。后來，丁戊雙方達(dá)成協(xié)議，原來的道路丁用三分之二，戊用三分之一。不久，丁又反悔，重新用石塊封在戊的門口。最后雙方達(dá)成新的協(xié)議，原來的道路丁用五分之四，戊用五分之一。法庭從其他渠道得知了雙方的協(xié)議。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民法庭面臨著大量的瑣細(xì)的各類糾紛，對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民法庭而言，每天都按部就班地處理這些糾紛，已經(jīng)習(xí)以為常，因此很難感受到當(dāng)事人對(duì)糾紛處理方式背后所隱含的價(jià)值考量的感觀。比如案例一，環(huán)境類案件“三合一”審理有利于增強(qiáng)生態(tài)環(huán)境的司法保障，但對(duì)當(dāng)事人而言，意味著訴訟成本的增加以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民法庭“做不了主”。案例二更直接引發(fā)當(dāng)事人對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民法庭的質(zhì)疑。②該案為筆者承辦的案件。調(diào)解后，丙對(duì)筆者說“早知道來法庭也就是要回本金，我就不來了”。有學(xué)者指出，任何主體的法律實(shí)踐都是一次“知情祛魅”的過程，“祛魅”是指感受到了法律制度本身的弊端和不公正感。③參見高嵐：《鄉(xiāng)土社會(huì)治理下人民法庭的司法功能》，載《人民司法·應(yīng)用》2015年第17期。當(dāng)事人的不同感觀，可能造成法庭在調(diào)解、訴源治理等方面的威信減弱，不利于法庭司法功能的發(fā)揮。

三、“三便”原則與鄉(xiāng)村振興的碰撞與交融

（一）人民法庭的機(jī)關(guān)化

《人民法院組織法》規(guī)定：“基層人民法院根據(jù)地區(qū)、人口和案件情況，可以設(shè)立若干人民法庭?！薄叭嗣穹ㄔ焊鶕?jù)審判工作需要，可以設(shè)必要的專業(yè)審判庭。法官員額較少的中級(jí)人民法院和基層人民法院，可以設(shè)綜合審判庭或者不設(shè)審判庭?！睆纳鲜鲆?guī)定可以看出，人民法庭與機(jī)關(guān)庭室是不同的。同樣，在設(shè)立之初，人民法庭就是與法院機(jī)關(guān)庭室不同的特別機(jī)構(gòu)，以維護(hù)政權(quán)為根本目的和直接目的。①參見馮兆蕙、梁平：《新時(shí)代國(guó)家治理視野中的人民法庭及其功能塑造》，載《法學(xué)評(píng)論》2022年第1期。改革開放以來，盡管人民法庭的職責(zé)逐漸以審理案件為主，但“便于當(dāng)事人訴訟、便于法院審理案件”原則的確立也凸顯出人民法庭的獨(dú)特地位。然而，隨著法院人員招錄的統(tǒng)一化、規(guī)范化，辦公條件的現(xiàn)代化、信息化以及內(nèi)部管理的科層化，人民法庭基本與基層法院的普通庭室無異。②參見張青：《當(dāng)代中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷與鄉(xiāng)村司法之轉(zhuǎn)變》，載《中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2019年第5期。人民法庭與機(jī)關(guān)庭室的同質(zhì)化程度越來越高，其機(jī)關(guān)化態(tài)勢(shì)也越來越明顯。

與機(jī)關(guān)庭室的同質(zhì)化，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民法庭不再是“派駐”法庭，而成了“走讀”法庭，傳統(tǒng)的“送法下鄉(xiāng)”越來越多地被“坐堂審案”取代。簡(jiǎn)易程序的大量適用、信息化建設(shè)的推進(jìn)等，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民法庭在案件辦理中“單打獨(dú)斗”的多，與司法所、村委會(huì)等單位的聯(lián)系不再像以往那么密切。如果說“兩便”原則著眼于便利訴訟、便利審理，其輻射范圍限于當(dāng)事人、人民法庭，那么“便于人民群眾及時(shí)感受到公平正義”這一原則的提出，讓人民法庭堅(jiān)持的工作原則從著眼于便利訴訟、便利審理擴(kuò)大到著眼于公平正義，其輻射范圍也從當(dāng)事人、人民法庭擴(kuò)大到整個(gè)社會(huì)層面。因此，“三便”原則要求人民法庭更及時(shí)地回應(yīng)群眾的司法訴求，鄉(xiāng)村振興則要求人民法庭更多地與基層單位一起，強(qiáng)化訴源治理，因此，“三便”原則與鄉(xiāng)村振興的交融，必然要求人民法庭拓展司法功能，尤其是拓展訴源治理這一主要功能。

（二）人民法庭的功能爭(zhēng)辯

有學(xué)者指出，在當(dāng)代中國(guó)農(nóng)村基層法院審判（包括調(diào)解）中，仍然以解決糾紛為中心。然而現(xiàn)代法治的核心卻是規(guī)則的統(tǒng)治，即規(guī)則之治。③參見蘇力：《送法下鄉(xiāng)——中國(guó)基層司法制度研究》，北京大學(xué)出版社2011年版，第130頁。由此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民法庭面臨著尷尬的處境：一方面，在實(shí)踐層面，主張解決糾紛；另一方面，在目標(biāo)導(dǎo)向上，倡導(dǎo)規(guī)則之治。調(diào)解有利于迅速有效地解決糾紛，然而調(diào)解結(jié)案率較高又引發(fā)質(zhì)疑?！罢{(diào)解結(jié)案率越高，問責(zé)的范圍就越小，司法腐敗的余地也就越大?！雹芗拘l(wèi)東：《大變局下中國(guó)法治的頂層設(shè)計(jì)》，載《財(cái)經(jīng)》2012年第5期。判決有利于減輕上述質(zhì)疑，但或許不利于防止矛盾的激化，尤其是在法律事實(shí)與客觀事實(shí)不相符的情況下。①對(duì)于人民法庭而言，這方面的典型案例就是民間借貸糾紛案件，尤其是涉及金額不大的案件。原告證據(jù)不足，法庭依據(jù)證據(jù)規(guī)則判決駁回原告訴請(qǐng)，符合法律規(guī)定，但可能不符合客觀事實(shí)，由此導(dǎo)致原告上訴上訪。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民法庭受理的案件大多數(shù)涉及家長(zhǎng)里短、日常生活，如果單純地將制定法作為唯一準(zhǔn)繩進(jìn)行判決，可能引發(fā)法律與情理、道德之間的沖突，影響判決結(jié)果的可接受度。

此外，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土社會(huì)已經(jīng)發(fā)生了巨大的變化。有學(xué)者指出，當(dāng)代鄉(xiāng)土社會(huì)結(jié)構(gòu)已發(fā)生變遷，具體表現(xiàn)為鄉(xiāng)村社會(huì)的地方性被打破、鄉(xiāng)村人際關(guān)系日漸貨幣化、鄉(xiāng)村利益格局和社會(huì)規(guī)范多元化。②參見張青：《當(dāng)代中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷與鄉(xiāng)村司法之轉(zhuǎn)變》，載《中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2019年第5期。因此，“厭訟恥訟”心理逐漸消失，到人民法庭打官司不再成為鄉(xiāng)村的新鮮事物。但是，司法作為糾紛解決的方式，其原因可能并不是鄉(xiāng)土法治信仰的提升，而是農(nóng)民基于實(shí)用主義的需要，將司法作為與對(duì)方談判的籌碼，把訴訟當(dāng)作一條糾紛解決的后路，而非捷徑。③參見高嵐：《鄉(xiāng)土社會(huì)治理下人民法庭的司法功能》，載《人民司法·應(yīng)用》2015年第17期。因此，構(gòu)建自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系任重而道遠(yuǎn)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民法庭的現(xiàn)有功能卻難以提供有效的司法供給。

（三）人民法庭在專業(yè)化審判中的邊緣化

法律條文的繁瑣、法律程序的精細(xì)、法律權(quán)利義務(wù)關(guān)系的差異，使得三大審判有著各自不同于其他審判的特征。當(dāng)然，這種差異也體現(xiàn)在同一審判的不同領(lǐng)域之中。此外，不同的案件類型也具有不同的價(jià)值追求、承載著不同的功能，由此同一審判領(lǐng)域以及不同審判領(lǐng)域但同一案件類型的專業(yè)化審判應(yīng)運(yùn)而生，前者如刑事審判中的未成年人審判、民事審判中的家事審判等，后者如環(huán)境資源審判等。類型化案件專業(yè)化審判可以提升裁判效率，統(tǒng)一裁判法律認(rèn)識(shí)與理性認(rèn)識(shí)，降低交易成本與當(dāng)事人的機(jī)會(huì)成本，最終提升司法效率。④參見金曉平：《經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下專業(yè)合議庭制度的構(gòu)建》，載《研究生法學(xué)》2017年第2期。

專業(yè)化審判固然可以提升司法效率，但人民法院面臨的所有糾紛并不總是可以類型化的，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民法庭面臨的糾紛。盡管有些法院將人民法庭打造成專業(yè)化審判法庭，或者將某一類型化案件統(tǒng)一由一家人民法庭管轄，但這僅是少數(shù)，而且也僅適合城區(qū)人民法庭，不符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民法庭。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民法庭無法開展專業(yè)化審判，加之簡(jiǎn)易程序的大量適用，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民法庭在法院系統(tǒng)中也逐漸邊緣化。

（四）人民法庭的司法屬性

司法權(quán)與行政權(quán)是國(guó)家權(quán)力的重要組成部分，在國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)中，行政權(quán)與司法權(quán)雖然同屬于執(zhí)行權(quán)，但兩者有本質(zhì)的區(qū)別，即司法權(quán)是判斷權(quán)，行政權(quán)是管理權(quán)。然而，在考察當(dāng)代中國(guó)國(guó)家權(quán)力時(shí)，不應(yīng)當(dāng)停留于法律文字的規(guī)定，也不應(yīng)僅僅看行使權(quán)力的人是否有“國(guó)家干部”的身份，而應(yīng)當(dāng)看普通人如何同這些代表國(guó)家的人打交道，以及代表國(guó)家的人又以何種方式同國(guó)家權(quán)力意圖治理的對(duì)象打交道。①參見蘇力：《送法下鄉(xiāng)——中國(guó)基層司法制度研究》，北京大學(xué)出版社2011年版，第28頁。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民法庭身處鄉(xiāng)鎮(zhèn)，卻又心屬司法，容易受困于司法權(quán)與行政權(quán)的藩籬。在訴源治理過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民法庭與隸屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的司法所、人民調(diào)解委員會(huì)、綜合治理辦公室等機(jī)構(gòu)協(xié)同行動(dòng)。此時(shí)，對(duì)于當(dāng)事人而言，區(qū)分鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民法庭是司法機(jī)關(guān)還是行政機(jī)關(guān)是沒有意義的，他只知道，法庭和司法所等機(jī)構(gòu)一樣，是代表“公家”來處理糾紛的。盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民法庭行使國(guó)家審判權(quán)，然其現(xiàn)實(shí)定位與實(shí)踐運(yùn)行卻長(zhǎng)期帶有明顯的非司法化特征。不僅當(dāng)事人，甚至司法所等鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作機(jī)構(gòu)也把鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民法庭當(dāng)作鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一份子，有時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民法庭或無奈、或潛意識(shí)地也把自身當(dāng)作鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一份子，但吊詭的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民法庭卻必須時(shí)刻提醒自己作為國(guó)家司法權(quán)代表而“在場(chǎng)”于鄉(xiāng)村社會(huì)。

四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民法庭的功能拓展

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民法庭應(yīng)便于人民群眾及時(shí)感受到公平正義

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民法庭應(yīng)當(dāng)成為鄉(xiāng)村治理體系中鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的法治樞紐。人民法庭的尷尬處境不是因?yàn)猷l(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施而造成的，對(duì)人民法庭的質(zhì)疑早已有之，對(duì)其存廢的討論也早已有之。在司法體制改革以及鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的背景下，對(duì)人民法庭的改造方案也層出不窮。有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將人民法庭與基層法院分離，把人民法庭改造成為非正式司法性質(zhì)的簡(jiǎn)易糾紛處理機(jī)構(gòu)。②參見劉以軍：《試論基層法院與人民法庭的分離》，載《深化司法改革與行政審判實(shí)踐研究——全國(guó)法院第28屆學(xué)術(shù)討論會(huì)獲獎(jiǎng)?wù)撐募ㄉ希?。也有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)把人民法庭改造成為速裁法庭或?qū)I(yè)化法庭。③參見高虹、牛毅剛、王華偉：《城市人民法庭建設(shè)的功能重塑與路徑選擇——以四個(gè)直轄市303個(gè)人民法庭為樣本》，載《司法體制綜合配套改革與刑事審判問題研究——全國(guó)法院第30屆學(xué)術(shù)討論會(huì)獲獎(jiǎng)?wù)撐募ㄉ希?。《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》提出要把鄉(xiāng)鎮(zhèn)建成鄉(xiāng)村治理中心、農(nóng)村服務(wù)中心、鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)中心，與此相應(yīng)的是鄉(xiāng)土司法需求的范圍及類型將更加多元。如果把鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民法庭作為單一的專業(yè)化法庭，或者只審理簡(jiǎn)單案件的速裁法庭，那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民法庭更加不能適應(yīng)鄉(xiāng)土社會(huì)的多元化司法需求，最終將淪為鄉(xiāng)村振興的看客，因此該種方案只是正確道路上的錯(cuò)誤意見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民法庭要既能專業(yè)化審判，也能快速處理簡(jiǎn)單糾紛，要具備審理各類案件的綜合能力。如果把鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民法庭脫離正式司法，則更是主動(dòng)放棄了司法在鄉(xiāng)村振興中的前沿陣地，成為了鄉(xiāng)村振興的逃兵，因此該種方案只是錯(cuò)誤道路上的正確意見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民法庭要作為正式司法機(jī)構(gòu)處理糾紛。隨著正式法律規(guī)范在鄉(xiāng)村司法中開始由邊緣走向中心——為鄉(xiāng)村司法的法治化運(yùn)行奠定基礎(chǔ)。①參見張青：《鄉(xiāng)村治理的多元機(jī)制與司法路徑之選擇》，載《華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2020年第1期。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民法庭作為審理案件的正式司法機(jī)構(gòu)，理應(yīng)借助鄉(xiāng)村司法法治化的有利契機(jī)，強(qiáng)化主要功能，拓展次要功能，深化輔助功能，為鄉(xiāng)村振興提供法治保障，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民法庭成為鄉(xiāng)村治理體系中鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的法治樞紐。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民法庭成為鄉(xiāng)村治理體系中鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的法治樞紐，一方面契合了“三便”原則。2021年9月，最高人民法院正式提出人民法庭“三便”原則，不僅是對(duì)鄉(xiāng)村法治建設(shè)的回應(yīng)，體現(xiàn)了回應(yīng)型司法的要求，也是對(duì)人民法庭的重新定位。顯然，不能將人民法庭等同于基層法院的機(jī)關(guān)庭室，也不能把人民法庭僅僅作為基層法院的一個(gè)派出機(jī)構(gòu)。人民法庭作為鄉(xiāng)村治理體系中國(guó)家司法權(quán)“在場(chǎng)”的象征，既要適用法律依法解決矛盾糾紛，又要在鄉(xiāng)村治理體系中發(fā)揮法治的保障作用，讓人民群眾及時(shí)感受到公平正義。另一方面也響應(yīng)了四級(jí)法院職能定位改革。明確四級(jí)法院職能定位，有利于更好地保障當(dāng)事人及其他訴訟參與人的訴訟權(quán)利，有助于實(shí)現(xiàn)司法公正、司法公信、司法權(quán)威和司法效能。因此，要結(jié)合四級(jí)法院審級(jí)職能定位改革試點(diǎn)，在將基層人民法院職能定位于準(zhǔn)確查明事實(shí)、實(shí)質(zhì)化解糾紛的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步探索人民法庭的職能定位?；谌嗣穹ㄍサ奶厥獾匚唬蓪⑷嗣穹ㄍサ穆毮芏ㄎ挥诙嘣饧m紛、快速實(shí)質(zhì)化解糾紛。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民法庭應(yīng)當(dāng)作為法規(guī)范價(jià)值的實(shí)施者和法律權(quán)利的最終捍衛(wèi)者。隨著鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷和人民法庭自身的發(fā)展，鄉(xiāng)村司法過程更具形式理性特征。盡管媒體主流話語不斷宣傳人民法庭深入群眾，《五五改革綱要》也強(qiáng)調(diào)要“堅(jiān)持和完善人民法庭巡回審判制度，不斷提高巡回審判的效果和水平”，但隨著交通愈發(fā)便利、農(nóng)民進(jìn)城，城市與鄉(xiāng)村不再是隔絕的兩塊，加之“知情祛魅”的法律實(shí)踐、普法宣傳力度的加大，鄉(xiāng)村農(nóng)民的法律意識(shí)日益增強(qiáng)，國(guó)家正式法律規(guī)范將逐漸取代民間規(guī)范而成為整合鄉(xiāng)村社會(huì)價(jià)值的規(guī)范。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民法庭不應(yīng)僅僅滿足于具體糾紛的化解，還要擔(dān)負(fù)起在鄉(xiāng)村社會(huì)重塑和實(shí)現(xiàn)國(guó)家法規(guī)范價(jià)值的職責(zé)。在自治法治德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系的構(gòu)建過程中，為防止出現(xiàn)權(quán)利義務(wù)設(shè)立或者訴訟外鄉(xiāng)村糾紛解決在實(shí)體和程序上出現(xiàn)不公正的后果，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民法庭理應(yīng)秉持法律精神，保障當(dāng)事人的法律權(quán)利。

（二）拓寬鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民法庭受案類型，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民法庭主要功能

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民法庭受理的案件類型塑造了其參與訴源治理的范圍。囿于人民法庭與機(jī)關(guān)庭室的區(qū)分，以及專業(yè)化審判與普通審判的分化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民法庭審理的案件大多為傳統(tǒng)的民事案件，如民間借貸、離婚等，而對(duì)行政訴訟、環(huán)境資源等案件不能受理，無法承擔(dān)起為鄉(xiāng)村振興提供法治保障的職責(zé)，也難以有效參與訴源治理，難以讓人民群眾及時(shí)感受到公平正義。為此，有必要打破人民法庭與機(jī)關(guān)庭室的界限，擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民法庭的受案范圍，夯實(shí)服務(wù)鄉(xiāng)村振興的根基。

1.適度打破審判庭與受理案件類型相對(duì)應(yīng)的界限。根源于三大審判的區(qū)分，盡管目前內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革已完成，基層人民法院仍然設(shè)有刑事審判庭、行政審判庭和民商事審判庭，相應(yīng)的案件由相關(guān)的庭室審理。在設(shè)有刑事審判庭、行政審判庭和民商事審判庭的前提下，人民法院所受理的案件可以并不必然要分配給相應(yīng)的審判庭審理，即審判庭與案件類型并不必然一一對(duì)應(yīng)，比如刑事審判庭并不必然只能審理刑事案件，刑事案件也并不必然只能由刑事審判庭審理。這種設(shè)想當(dāng)然會(huì)被質(zhì)疑，因?yàn)檫@不僅和當(dāng)前基層法院的主要工作狀況不相吻合，也與一些法律規(guī)定有所出入。但當(dāng)前基層法院的工作狀況可以很好地回應(yīng)這些質(zhì)疑。首先，基層法院院長(zhǎng)不屬于任何一個(gè)審判庭，然而從理論上（司法實(shí)踐中應(yīng)該也是如此）基層法院院長(zhǎng)可以審理任何一類案件。從應(yīng)然角度上分析，基層法院院長(zhǎng)是員額法官，這正是其可以審理任何一類案件的理由，那么法院其他的員額法官也應(yīng)該可以審理任何一類案件。其次，環(huán)境資源審判要求“三審合一”，然而并不是所有的法院都有單獨(dú)編制的環(huán)境資源審判庭，因此無論環(huán)境類案件由哪個(gè)審判庭受理，都已打破審判庭與案件類型一一對(duì)應(yīng)的模式。

當(dāng)然，基于服務(wù)鄉(xiāng)村振興的目的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民法庭并不需要審理所有類型的案件，而只是需要審理與鄉(xiāng)村振興有關(guān)的案件。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民法庭可以受理以下幾類案件：一是法庭轄區(qū)內(nèi)的刑事自訴案件以及由法庭審結(jié)案件的執(zhí)行案件，這也是《最高人民法院關(guān)于人民法庭若干問題的規(guī)定》中規(guī)定的；二是法庭轄區(qū)內(nèi)的涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的行政非訴案件。行政非訴案件涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府行政執(zhí)法權(quán)的規(guī)范行使，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民法庭受理，一方面可以監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府依法行政；另一方面也可以發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民法庭的優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)化行政非訴案件的協(xié)調(diào)工作，促進(jìn)行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)化解。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民法庭受理的案件應(yīng)當(dāng)隨著鄉(xiāng)村振興的開展而適時(shí)調(diào)整。

2.適度打破行政管理與審判管理在人員上的重疊。司法責(zé)任制改革之后，基層法院的法官、法官助理、書記員的配備比例一般為1∶1∶1，即員額法官與輔助人員的比例為1∶1。這種人員配備一般是固定不變的，即一個(gè)員額法官與他的法官助理、書記員共同完成案件審理任務(wù)，除非例外情形，該員額法官不會(huì)和其他員額法官的法官助理或者書記員完成案件審理任務(wù)。這種人員配備固然可以強(qiáng)化員額法官與輔助人員的契合度，提高案件審理效率，卻是法院行政管理中人員管理模式在審判管理領(lǐng)域的覆蓋。在基層法院行政管理中，員額法官及其輔助人員只歸屬于一個(gè)庭室。員額法官及輔助人員屬于審判人員，可以不必完全照搬行政管理中人員管理模式。行政管理中員額法官只歸屬于一個(gè)庭室，但在審判管理中一個(gè)員額法官可以跨庭室審理案件。而且將員額法官固定在一個(gè)庭室，也會(huì)限制員額法官與輔助人員辦案能力的提升。就鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民法庭而言，法庭的員額法官及輔助人員可以成為其他庭室（如行政審判庭）的員額法官及輔助人員。當(dāng)然，過于復(fù)雜的跨庭室人員配備會(huì)造成管理上的混亂，因此，可以僅對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民法庭基于服務(wù)鄉(xiāng)村振興需要要求具備相應(yīng)的業(yè)務(wù)知識(shí)，進(jìn)而對(duì)法庭員額法官及輔助人員跨庭室審理案件的方式作一個(gè)設(shè)想。以法庭人員與行政庭人員相互跨庭審理案件為例，法庭員額法官可以作為案件承辦法官或者合議庭成員來辦理行政訴訟案件，此時(shí)其輔助人員可以由法庭輔助人員充任，也可以由行政審判庭輔助人員充任。行政審判庭的員額法官也可以辦理法庭的民商事案件。此時(shí)，法官與輔助人員的比例是2∶2。法官與輔助人員跨庭室審理案件，可以提升法官的審判業(yè)務(wù)能力，培養(yǎng)適合鄉(xiāng)村司法的復(fù)合型人才。

（三）持續(xù)延伸鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民法庭的審判職能，豐富鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民法庭次要功能

1.持續(xù)推進(jìn)巡回審判。在做好就地開庭、現(xiàn)場(chǎng)調(diào)解的基礎(chǔ)上進(jìn)一步延伸巡回審判的以案釋法、法治宣傳教育作用，在庭審后進(jìn)行糾紛爭(zhēng)點(diǎn)提示、法律規(guī)定解讀，并就旁聽群眾的疑問進(jìn)行解答，引導(dǎo)群眾運(yùn)用法律思維處理矛盾糾紛。

2.持續(xù)開展普法宣傳。在中國(guó)廣大農(nóng)村，有一種對(duì)法律咨詢的制度性需求——人民法庭的法官在很大程度上實(shí)際起到了第一律師的作用。①參見蘇力：《送法下鄉(xiāng)——中國(guó)基層司法制度研究》，北京大學(xué)出版社2011年版，第232頁。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民法庭可以立足于審判職能，積極創(chuàng)新普法宣傳的方式。比如，針對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的法律問題，人民法庭在審理中發(fā)現(xiàn)企業(yè)管理漏洞和法律風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，可開展相應(yīng)的法治講座，為轄區(qū)企業(yè)提供預(yù)警信息，以優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。同時(shí)，運(yùn)用好新媒體，通過播放網(wǎng)絡(luò)庭審視頻等，在傳統(tǒng)節(jié)日等時(shí)間集中開展普法宣傳。

3.深入開展司法建議工作。在司法實(shí)踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民法庭辦理大量的案件，這些案件與當(dāng)?shù)赜兄芮械穆?lián)系，將這些案件所反映的社會(huì)矛盾、法律風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行梳理總結(jié)，提出對(duì)策，能夠?yàn)楫?dāng)?shù)攸h政部門實(shí)施公共決策提供可靠的參考，為當(dāng)?shù)厝罕姷纳a(chǎn)生活提供可靠的行為預(yù)期。