取保候?qū)張?zhí)行監(jiān)管現(xiàn)狀研究

卓 玥 吳林倩

貴州民族大學(xué)，貴州 貴陽 550025

取保候?qū)徸鳛橐环N強(qiáng)制措施，監(jiān)管是執(zhí)行過程中的重要環(huán)節(jié)。當(dāng)前適用取保候?qū)彽陌讣?shù)量巨大，但監(jiān)管不嚴(yán)卻恰是司法實(shí)踐中的突出問題。2012年《中華人民共和國刑事訴訟法》增加了強(qiáng)制執(zhí)行令的措施，《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的解釋》也進(jìn)一步明確了違反取保候?qū)徬嚓P(guān)規(guī)定的后果。盡管取保候?qū)彽谋O(jiān)管得到了完善，但其缺陷仍然可以從相關(guān)規(guī)定和實(shí)踐中窺見端倪。

一、問題的提出

取保候?qū)張?zhí)行的監(jiān)管是指法定機(jī)關(guān)、組織對(duì)被取保候?qū)徣思氨ＷC人履行義務(wù)的情況所進(jìn)行的監(jiān)督管理，具有預(yù)防各種妨礙訴訟活動(dòng)的行為發(fā)生，保障刑事訴訟活動(dòng)的順利進(jìn)行的性質(zhì)。［1］對(duì)保證人的管理需求來自于其承擔(dān)監(jiān)督報(bào)告義務(wù)，并且保證人是否有能力繼續(xù)履行相應(yīng)義務(wù)，決定其能否對(duì)被取保人的活動(dòng)進(jìn)行有效監(jiān)督，能否預(yù)防或阻止被取保人在取保期間發(fā)生妨礙偵查、起訴和審判活動(dòng)順利進(jìn)行的情況。［2］而取保候?qū)従哂刑烊坏墓珯?quán)力屬性，需要配備相應(yīng)的途徑來抑制公權(quán)力的濫用。在司法實(shí)踐中，取保候?qū)彽谋O(jiān)管存在諸多問題，而這些問題將嚴(yán)重影響取保候?qū)徶贫裙δ艿陌l(fā)揮。

（一）監(jiān)管主體混亂

監(jiān)管主體的混亂是取保候?qū)張?zhí)行監(jiān)管中最突出的問題。當(dāng)前我國公、檢、法三機(jī)關(guān)均有決定適用取保候?qū)彽臋?quán)力，但對(duì)取保候?qū)張?zhí)行監(jiān)管的主體卻并未明確。從條文表述上看，擁有監(jiān)管權(quán)力的主體可以有以下幾種理解：1.取保候?qū)彽臎Q定機(jī)關(guān)。在《關(guān)于取保候?qū)徣舾蓡栴}的規(guī)定》中，對(duì)被取保候?qū)徣寺男辛x務(wù)情況的監(jiān)管權(quán)力由取保候?qū)彽臎Q定機(jī)關(guān)履行，①《關(guān)于取保候?qū)徣舾蓡栴}的規(guī)定》第十一條規(guī)定了決定機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)被取保候?qū)徣诉`反相關(guān)規(guī)定，認(rèn)為依法應(yīng)當(dāng)沒收保證金的，應(yīng)當(dāng)提出沒收部分或者全部保證金的書面意見，并將材料交由執(zhí)行機(jī)關(guān)執(zhí)行。但《刑事訴訟法》經(jīng)過多次修改，被取保候?qū)徣说姆闪x務(wù)存在變動(dòng)，舊時(shí)規(guī)定是否仍能適用值得商榷。實(shí)踐中，當(dāng)法院決定對(duì)被告人適用取保候?qū)彶⒁平幌嚓P(guān)材料后，除傳喚被告人到庭外法院不再對(duì)其采取任何監(jiān)管措施。因此，無論在理論上還是在實(shí)踐中，決定機(jī)關(guān)的監(jiān)管地位均未得到確認(rèn)。2.執(zhí)行機(jī)關(guān)。由取保候?qū)彽膱?zhí)行機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)管有邏輯上的連貫性，司法實(shí)踐中也由被取保候?qū)徣司幼〉鼗鶎优沙鏊O(jiān)管，但這種監(jiān)管方式也具有一定的局限性，將在后文詳細(xì)論述。3.人民法院。在相關(guān)司法解釋中，規(guī)定了人民法院對(duì)保證人和保證金負(fù)有監(jiān)管責(zé)任。②見于《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的解釋》第一百五十六條和第一百五十八條。該條文既可以廣義理解為對(duì)所有取保候?qū)彽膱?zhí)行均具有監(jiān)管權(quán)，也可以狹義理解為僅對(duì)由人民法院決定的取保候?qū)従哂斜O(jiān)管權(quán)，但不可否認(rèn)該司法解釋明確了人民法院的監(jiān)管主體地位。4.人民檢察院。該規(guī)定體現(xiàn)在《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》中，同人民法院一樣，雖可做兩種理解，但仍可認(rèn)為人民檢察院具有監(jiān)管的權(quán)力。

同時(shí)，監(jiān)管主體的混亂也導(dǎo)致了銜接程序的混亂。如法院和檢察院在將材料移交給公安機(jī)關(guān)后，還需要對(duì)取保候?qū)彽那闆r進(jìn)行監(jiān)管，那么完善的銜接程序和及時(shí)的溝通就極為重要。但此時(shí)公安機(jī)關(guān)對(duì)這類被取保候?qū)徣耸欠裼斜O(jiān)管權(quán)力？交接的手續(xù)、方式是否明確？是否有相關(guān)機(jī)關(guān)對(duì)交接過程中存在的問題進(jìn)行管理？這些都是實(shí)踐中現(xiàn)實(shí)存在的問題。

（二）監(jiān)管壓力較大

當(dāng)前公安機(jī)關(guān)監(jiān)管壓力主要來自于繁重的日常業(yè)務(wù)。實(shí)踐中，公安機(jī)關(guān)將取保候?qū)彵O(jiān)管的權(quán)力分配給了被取保人住所地的派出所，但以公安部發(fā)布的數(shù)據(jù)為例，派出所任務(wù)極為繁重，年處理各種業(yè)務(wù)近3800萬件，［3］在工作任務(wù)如此繁重的情況下，一線警力面臨著事多人少的問題。取保候?qū)彽谋O(jiān)管是一項(xiàng)費(fèi)時(shí)費(fèi)力的工作，無論將該責(zé)任分配給哪個(gè)機(jī)關(guān)都會(huì)帶來不小的壓力，而對(duì)于本就工作繁多的基層派出所而言更是一個(gè)負(fù)擔(dān)。

（三）監(jiān)管方式更新困難

監(jiān)管方式更新困難則源于相關(guān)法律的缺失。早在2012年，山東省就研發(fā)建設(shè)了電子手表智能監(jiān)控系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)取保候?qū)徣藛T“全時(shí)段、全方位”監(jiān)督，但當(dāng)前大量基層派出所仍采用定時(shí)報(bào)告的方式進(jìn)行監(jiān)管。究其原因，是缺少相關(guān)法律對(duì)適用新型手段進(jìn)行支撐，而背后則是相關(guān)理論研究的缺乏。最高檢提出推廣電子監(jiān)控設(shè)施的適用，①見于《最高人民檢察院關(guān)于充分發(fā)揮檢察職能服務(wù)保障“六穩(wěn)”“六?！钡囊庖姟?。但在無罪推定的情況下，對(duì)被告人適用電子設(shè)備進(jìn)行全天候監(jiān)控是否超出必要限度？電子設(shè)備的應(yīng)用是否會(huì)對(duì)被監(jiān)管者帶來歧視性對(duì)待？種種問題都需要通過理論研究進(jìn)行指導(dǎo)。法律的缺失導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)在面對(duì)新的取保候?qū)彽膱?zhí)行方式時(shí)，因擔(dān)心與取保候?qū)彽某踔韵啾畴x而不敢適用。

二、我國取保候?qū)張?zhí)行監(jiān)管問題成因之分析

（一）權(quán)利定位不明確

造成前述問題的最根本原因在于實(shí)踐中取保候?qū)彽亩ㄎ话l(fā)生了異化。實(shí)踐中取保候?qū)弾缀醵加蓹?quán)力機(jī)關(guān)決定適用，目的是為公權(quán)力的行使服務(wù)，解決的主要是我國刑事訴訟案件審前羈押率偏高，羈押時(shí)間較長，羈押后被判輕刑、緩刑率較高等問題，②見于《最高人民檢察院關(guān)于印發(fā)全國檢察機(jī)關(guān)首批檢察改革典型案例的通知》。這與推行“權(quán)利主導(dǎo)型”法治的目標(biāo)背道而馳。人權(quán)是關(guān)乎國家、民族和個(gè)人生死存亡和發(fā)展等權(quán)益之大事，［4］《刑事訴訟法》也應(yīng)突出對(duì)人的關(guān)懷。取保候?qū)彂?yīng)當(dāng)被解讀為被羈押人的一項(xiàng)權(quán)利，盡管被取保候?qū)徣说娜松碜杂墒艿揭欢ㄏ拗?，但取保候?qū)従哂惺蛊鋸耐耆プ杂傻较拗谱杂傻木葷?jì)功能，這決定了其權(quán)利性質(zhì)。［5］

（二）法律規(guī)定不明確

針對(duì)取保候?qū)彽膱?zhí)行，法律層面一直沒有對(duì)理論界和實(shí)務(wù)界的探索予以回應(yīng)。筆者認(rèn)為主要有如下兩個(gè)原因?qū)е铝诉@種現(xiàn)象：1.相關(guān)探索缺少對(duì)其合理性的系統(tǒng)論證。例如長時(shí)間以來，學(xué)者呼吁將電子監(jiān)管系統(tǒng)作為取保候?qū)彽膱?zhí)行方式，但少有對(duì)電子監(jiān)管系統(tǒng)是否符合必要性、是否會(huì)造成權(quán)利侵害等問題進(jìn)行論述，導(dǎo)致將其納入法律規(guī)定的法理基礎(chǔ)較為薄弱。改革需要法理支撐，當(dāng)法理分析不足時(shí)，學(xué)者的建議很難真正落地實(shí)施。2.相關(guān)改革需要經(jīng)過試點(diǎn)并推廣后才能明文規(guī)定。因此一個(gè)新興事物要被法律明文確認(rèn)，需要具備運(yùn)用廣泛的前提條件，如在打印機(jī)普及多年后，打印遺囑才被規(guī)定為遺囑的法定方式之一，而當(dāng)前電子監(jiān)控系統(tǒng)的運(yùn)用尚未普及，被法律明文規(guī)定還需一定的時(shí)間。

（三）責(zé)任機(jī)制不健全

當(dāng)前實(shí)踐中，相關(guān)責(zé)任機(jī)制也存在較大缺陷。首先，對(duì)違反相關(guān)義務(wù)的保證人進(jìn)行處罰難以實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的目的。通常，保證人都是被取保候?qū)徣说挠H友，切實(shí)履行監(jiān)管義務(wù)的意愿并不高，甚至可能為被取保人“打掩護(hù)”。而對(duì)保證人事后追責(zé)，對(duì)被取保人已完成的行為也于事無補(bǔ)，追責(zé)效果難以達(dá)到預(yù)期。其次，對(duì)保證人履責(zé)進(jìn)行監(jiān)管也是一個(gè)難題：一是如何確定監(jiān)管主體？如果交由派出所進(jìn)行監(jiān)管，那本就沉重的工作壓力還要再度加碼，而交給其他主體又顯得混亂。二是如何證明保證人消極履行義務(wù)？通常直到被取保人違反規(guī)定時(shí)，保證人的消極監(jiān)管才會(huì)得到處罰，而此時(shí)再進(jìn)行處罰就已經(jīng)沒有意義了。

三、我國取保候?qū)張?zhí)行監(jiān)管之改進(jìn)

（一）明確相關(guān)主體

1.明確公安機(jī)關(guān)為監(jiān)管主體。針對(duì)公安機(jī)關(guān)人手不足的問題，許多學(xué)者提出諸如設(shè)立專門機(jī)關(guān)或由檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)管等建議，但公安機(jī)關(guān)的監(jiān)管主體地位不宜變動(dòng)。首先，公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)執(zhí)行具有邏輯上的一致性；其次，公安機(jī)關(guān)在發(fā)展中已在社區(qū)治安管理過程中形成了警務(wù)區(qū)制度，能夠以社區(qū)為單位進(jìn)行更為細(xì)致的管理。但顯然，公安機(jī)關(guān)作為執(zhí)行監(jiān)管機(jī)關(guān)也需要盡快完善相應(yīng)配套制度，才能更好合理分配其人力資源，一方面提高公安機(jī)關(guān)的監(jiān)管效率，另一方面更好監(jiān)管被取保人。

2.充分吸納社會(huì)力量進(jìn)行輔助。在取保候?qū)張?zhí)行監(jiān)管中，可以讓社會(huì)機(jī)構(gòu)承擔(dān)輔助監(jiān)管職能。相較于派出所，基層自治組織在對(duì)流動(dòng)人口進(jìn)行監(jiān)管方面更加靈活。首先，各轄區(qū)派出所原本就同基層組織有緊密聯(lián)系，兩者之間有完善的交流溝通渠道；其次，這類組織機(jī)構(gòu)本身對(duì)管理范圍內(nèi)的安全就有一定的保障義務(wù)；最后，這類社會(huì)力量較派出所工作人員更充足，更有利于對(duì)被取保人執(zhí)行狀況進(jìn)行考察。警務(wù)區(qū)本身便依托于村、街道為單位進(jìn)行設(shè)置，能夠?qū)?yīng)到相應(yīng)基層組織及單位，因此可以以警務(wù)區(qū)片警作為監(jiān)管主體，同時(shí)吸納相應(yīng)的村委會(huì)、居委會(huì)、單位等相關(guān)社會(huì)力量對(duì)被取保人進(jìn)行輔助監(jiān)管，制定定期匯報(bào)制度，同時(shí)重大情況應(yīng)及時(shí)報(bào)告，這樣就可以分散龐大的監(jiān)管壓力，減輕公安機(jī)關(guān)的監(jiān)管負(fù)擔(dān)，達(dá)到更好的監(jiān)管效果。

3.明確執(zhí)行中的權(quán)利救濟(jì)主體。權(quán)利救濟(jì)是取保候?qū)彊?quán)利定位的重要體現(xiàn)，其目的在于避免被取保候?qū)徣说臋?quán)利受到公權(quán)力的不當(dāng)侵害。由于取保候?qū)徍托姓ǘ季哂邢拗乒珯?quán)力的性質(zhì)，并且行政法的相關(guān)程序較為成熟，因此可以借鑒移植行政法相關(guān)規(guī)定對(duì)取保候?qū)従葷?jì)程序進(jìn)行完善。當(dāng)前取保候?qū)弿?fù)議申請(qǐng)范圍狹窄，可以擴(kuò)大復(fù)議范圍，如被告人對(duì)申請(qǐng)適用取保候?qū)彵获g回不服的，可以在一定期限內(nèi)向決定機(jī)關(guān)的上一級(jí)主管機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，不僅能凸顯取保候?qū)彽臋?quán)利屬性，也能進(jìn)一步提高取保候?qū)彽倪m用率。對(duì)復(fù)核決定仍不服的，被告人可向同級(jí)檢察院申訴，作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)本身就被賦予了對(duì)法院、檢察院作出的決定的申訴進(jìn)行受理的權(quán)力，因此檢察院作為取保候?qū)彽纳暝V機(jī)關(guān)具有合理性和正當(dāng)性。

（二）完善相關(guān)規(guī)定

1.確立取保候?qū)彽臋?quán)利定位。取保候?qū)従哂卸嘀毓δ埽珣?yīng)當(dāng)以權(quán)利保障功能作為其基本定位。尊重和保障人權(quán)，具有政治、倫理、文明和人文上的重要價(jià)值，對(duì)于穩(wěn)定國家政治大局，保障公民生存、尊嚴(yán)、財(cái)產(chǎn)、自由等權(quán)利具有重大意義，［6］被取保候?qū)徣说娜藱?quán)理應(yīng)得到尊重和保障。取保候?qū)彽臋?quán)利定位不僅契合我國《刑事訴訟法》向權(quán)利救濟(jì)方向進(jìn)行改革的趨勢，同時(shí)也符合無罪推定原則的內(nèi)涵。將取保候?qū)彾ㄎ粸闄?quán)利保障程序，就應(yīng)當(dāng)改變以權(quán)力機(jī)關(guān)決定適用為主的現(xiàn)狀，以當(dāng)事人申請(qǐng)適用為主，并除法律明確規(guī)定必須羈押外，應(yīng)首先考慮適用取保候?qū)彺胧?/p>

2.規(guī)范交接程序。因取保候?qū)彌Q定機(jī)關(guān)較多，且通常需要異地執(zhí)行，一個(gè)完善的交接程序?qū)τ谌”：驅(qū)彽捻樌麍?zhí)行具有重要意義。在執(zhí)行過程中，應(yīng)當(dāng)建立一個(gè)可以快速傳遞信息的平臺(tái)，決定機(jī)關(guān)作出決定后，可直接將相關(guān)材料上傳至該平臺(tái)，執(zhí)行機(jī)關(guān)接收后即可開始對(duì)被取保人進(jìn)行管理。同時(shí)考察情況也可以通過平臺(tái)共享，由決定機(jī)關(guān)及時(shí)決定是否更改強(qiáng)制措施。異地執(zhí)行也可以通過平臺(tái)加強(qiáng)溝通協(xié)作，充分保障涉罪流動(dòng)人員的管理的同時(shí)，減少了司法資源的投入。

3.對(duì)實(shí)踐中的探索予以及時(shí)回應(yīng)。取保候?qū)張?zhí)行方式的更新，不僅可以加強(qiáng)監(jiān)管力度，還可以降低監(jiān)管壓力和成本。對(duì)于電子監(jiān)控手段是否具備合理性的憂慮，只要把握好電子監(jiān)控的程度即可。以電子手環(huán)為例，其具有輕便、隱蔽的特征，相較于手機(jī)更不易脫離被取保人。同時(shí)，手環(huán)的功能應(yīng)當(dāng)局限于當(dāng)被取保人試圖破壞手環(huán)、進(jìn)入被禁止進(jìn)入的區(qū)域或者脫離取保候?qū)彿秶鷷r(shí)對(duì)其進(jìn)行警告并將信息發(fā)送給監(jiān)管機(jī)構(gòu)，而被取保人的其他信息應(yīng)當(dāng)有不被監(jiān)管的權(quán)利，這樣就只是將主動(dòng)報(bào)告義務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)檫`反相關(guān)規(guī)定時(shí)才觸發(fā)的報(bào)告機(jī)制，并沒有加重對(duì)被取保人權(quán)利的限制。

4.完善相關(guān)責(zé)任制度。完善相關(guān)責(zé)任制度，需要完善保證人和監(jiān)管輔助人員的責(zé)任制度。明確保證人違反相關(guān)義務(wù)應(yīng)當(dāng)受到相應(yīng)處罰，視保證人違反義務(wù)的具體情況，如消極履行報(bào)告義務(wù)的，可以對(duì)保證人警告，并在警告無效后處以罰款等措施；明知被取保候?qū)徣诉`反相關(guān)義務(wù)而隱瞞不報(bào)甚至幫助被取保候?qū)徣诉`反相關(guān)義務(wù)的，可以對(duì)其處以罰款甚至行政拘留。對(duì)于消極履行職責(zé)和積極幫助被取保候?qū)徣诉`反相關(guān)義務(wù)的監(jiān)管輔助人員，可參照前述對(duì)保證人的處罰方式進(jìn)行處罰。