農民專業(yè)合作社規(guī)范化高質量發(fā)展的路徑選擇

白文周 王良永 盧學英

農民專業(yè)合作社是農村改革發(fā)展的中堅力量，應堅持規(guī)范與發(fā)展并重，以制度促規(guī)范，以規(guī)范促發(fā)展，不斷創(chuàng)新農民專業(yè)合作社的組織、制度和管理，探索系統(tǒng)推進農民專業(yè)合作社高質量發(fā)展的路徑，建設現(xiàn)代農業(yè)經營體系。

農民專業(yè)合作社的發(fā)展態(tài)勢

自2017年《中華人民共和國農民專業(yè)合作社法（修訂）》頒布以來，我國農民專業(yè)合作社迎來了蓬勃發(fā)展，農民專業(yè)合作社在組織帶動小農戶、整合農業(yè)資源要素、賦能鄉(xiāng)村振興、增加農民收入等方面發(fā)揮著重要作用，呈現(xiàn)出良好的發(fā)展態(tài)勢。

一是數(shù)量逐年增加。近年來，在國家強農惠農政策指引和支持下，各地各部門積極落實扶持政策、豐富支持措施，取得了良好效果，我國農民專業(yè)合作社得到了充分發(fā)展。據(jù)農業(yè)農村部統(tǒng)計資料顯示，我國農民專業(yè)合作社由2018年的204.4 萬家上升至2021年的221.9 萬家，成為各類新型農業(yè)經營主體中發(fā)展速度最快、數(shù)量最多、覆蓋面最廣的組織形式。

二是產業(yè)領域不斷拓寬。隨著農業(yè)產業(yè)鏈不斷延伸，農業(yè)產業(yè)融合發(fā)展呈向好趨勢，特別是新產業(yè)、新業(yè)態(tài)的涌現(xiàn)，合作社產業(yè)覆蓋范圍不斷擴大，涵蓋了糧棉油、肉蛋奶、果蔬茶等主要農產品生產，服務范圍也由最初的種植養(yǎng)殖業(yè)向休閑農業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、民間工藝制作、農村電商等新產業(yè)、新業(yè)態(tài)輻射，有效促進了農村一二三產業(yè)有機融合。農民專業(yè)合作社生產經營范圍不僅涵蓋了所有的農業(yè)產業(yè)以及各經營環(huán)節(jié)，而且適應了農業(yè)產業(yè)向鄉(xiāng)村產業(yè)延伸的趨勢，從生產領域向生活領域拓展。

三是社際聯(lián)合趨勢明顯?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”迅速發(fā)展，在疫情防控常態(tài)化背景下，電商平臺實現(xiàn)了跨越式發(fā)展，平臺騰飛的背后，一大批農業(yè)合作社被動經歷著一輪輪艱難卻迅疾的轉型與洗牌，傳統(tǒng)農業(yè)合作社只有跟著形勢走，抱團取暖式發(fā)展，才能適應大數(shù)據(jù)背景下市場的需求。加強社際聯(lián)合，通過共同出資、共創(chuàng)品牌、共享收益，組建合作社聯(lián)合社，才能增強農民專業(yè)合作社經濟實力、發(fā)展活力和帶動能力，改變農民專業(yè)合作社小弱散的局面。近年來，合作社聯(lián)合社數(shù)量不斷增多，從2019年的1萬多家發(fā)展到2021年的1.4萬家，顯示出強大的生命活力。

四是服務帶動能力持續(xù)提升。農民專業(yè)合作社面向農戶提供農業(yè)社會化服務，創(chuàng)辦多種形式服務實體，通過訂單、服務等多種聯(lián)結形式，建立股權、契約等利益分配方式，幫助農民拓寬增收渠道、提升經營水平，著力解決小農戶干不了、干不好、干了不劃算的問題和難題，支持小農戶發(fā)展優(yōu)勢特色產業(yè)，輻射帶動近一半農戶增收致富，成為實現(xiàn)小農戶和現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展有效銜接的基本途徑和主要機制。

農民專業(yè)合作社規(guī)范化發(fā)展過程中存在的問題

農民專業(yè)合作社規(guī)范化高質量發(fā)展，對農村經濟發(fā)展具有深刻、廣泛的影響，是農業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的必然選擇，也是鄉(xiāng)村振興的內生動力?，F(xiàn)階段農民專業(yè)合作社處于起步階段，在發(fā)展過程中存在不少問題，主要有以下四個方面：

第一，引領產業(yè)發(fā)展能力不強。農民專業(yè)合作社的建設與發(fā)展，不僅有利于改變農業(yè)生產經營模式，而且有利于進一步解決“三農”問題，促進農村產業(yè)發(fā)展，推動鄉(xiāng)村經濟不斷增長和可持續(xù)發(fā)展。但是，我國農民專業(yè)合作社處于起步階段，引領鄉(xiāng)村產業(yè)功能不強，加快培育農民專業(yè)合作社等新型農業(yè)經營主體任重道遠。當前，“大國小農”仍是我國的基本國情農情，農戶的組織化程度較低，農業(yè)生產長期處于一家一戶分散的小農狀態(tài)，農業(yè)生產高度分散，產業(yè)基礎相對薄弱，產業(yè)結構不合理，產業(yè)鏈條延伸不夠，產業(yè)要素活力不足，產業(yè)發(fā)展資金不充裕，產業(yè)發(fā)展領軍人才匱乏，加上技術缺乏、加工跟不上，農產品附加值較低，競爭力不強，抗市場風險能力較弱，導致鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展水平總體較低，農民增收難度大。

第二，內部運行有待規(guī)范?，F(xiàn)階段，我國農民專業(yè)合作社處于起步階段，更多的農民專業(yè)合作社仍屬于小規(guī)模、低水平的松散經營狀態(tài)。產業(yè)鏈條短，增值增效空間有限，還存在著內部運行不規(guī)范等問題。有些合作社沒有依法注冊登記，掛個牌子，命個名字，其實是個空架子；一些農民為了跟風注冊合作社，拿著家人或者鄰居的身份證去工商部門登記備案，并沒有參與到合作社后續(xù)的經營活動中；有些合作社缺少合作社運行章程，即使有也不規(guī)范，把示范章程與規(guī)章制度等同起來；有些合作社的治理結構不完善，社員（代表）大會、理事會、監(jiān)事會“三會”沒有完整建立，一些重大決策事項往往不能規(guī)范開展，存在一人或少數(shù)人控制問題；一些合作社沒有建立起規(guī)范的財務管理制度，沒有提取公積金、公益金，也沒有建立起成員賬戶，沒有專門的會計人員，存在做賬不規(guī)范、不完整等情況，有的甚至沒有賬冊，財務管理混亂；一些合作社沒有建立盈余分配制度，收入分配機制存在嚴重缺陷，這些都嚴重制約著農民專業(yè)合作社規(guī)范化高質量發(fā)展。

第三，存在“空殼合作社”。農民專業(yè)合作社作為新型的農業(yè)經營主體，在提升農民組織化水平、促進農業(yè)產業(yè)結構調整、提高農民增收致富、助推鄉(xiāng)村振興等方面發(fā)揮著重要作用。但是，在發(fā)展過程中，由于設立門檻較低、監(jiān)管不到位、利益誘導等原因，產生了許多“空殼合作社”。有些合作社雖然曾經從事生產經營活動，但由于經營不善等原因停止運行，卻沒有注銷；有些合作社為了迎合地方政府政績需要而掛牌，沒有開展任何農業(yè)生產經營活動，徒有其表；有些合作社鉆政策和法律空子，成立合作社只是為了套取國家財政補貼。這些合作社只有其名，沒有實質活動，是個空殼。這些“空殼合作社”的存在空耗了國家大量資源，背離了農民專業(yè)合作社發(fā)展的宗旨，侵害了農民利益，從更深層次說，破壞了農業(yè)生產經營正常狀況，嚴重影響了農民專業(yè)合作社規(guī)范化高質量發(fā)展。

第四，缺乏領辦合作社的人才。我國農業(yè)是一家一戶的分散的小農經濟狀態(tài)，生產成本較高，農業(yè)的比較經濟效益較低，農民種地不掙錢；農村產業(yè)基礎薄弱，農村經濟相對落后，農村教育比較落后，農村生存發(fā)展環(huán)境欠佳，導致鄉(xiāng)村中青年、優(yōu)質人才持續(xù)外流，人才總量嚴重不足，結構總體失衡，素質偏低，老齡化嚴重等問題較為突出，缺少農民專業(yè)合作社領辦人才，阻礙著農民專業(yè)合作社的高質量發(fā)展。城市化進程的不斷推進，大批青壯勞力進城務工經商，人才外流，廣大鄉(xiāng)村“空心化”“凋零化”“留守化”現(xiàn)象十分普遍，對鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展的不利影響還在持續(xù)加深。

農民專業(yè)合作社規(guī)范化發(fā)展的路徑

新時代，深化農村改革、全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、加快農業(yè)農村現(xiàn)代化建設是我國的重要任務。習近平總書記指出，把合作社辦得更加紅火。農民專業(yè)合作社是農村改革發(fā)展的中堅力量，應堅持規(guī)范與發(fā)展并重，以制度促規(guī)范，以規(guī)范促發(fā)展，不斷創(chuàng)新農民專業(yè)合作社的組織、制度和管理，探索系統(tǒng)推進農民專業(yè)合作社高質量發(fā)展的路徑，建設現(xiàn)代農業(yè)經營體系。

一是扶持合作社引領鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展。新時期，我國正向著第二個百年奮斗目標前進，要實現(xiàn)這個目標任務，關鍵在鄉(xiāng)村。因此，黨中央作出了鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略部署，把鄉(xiāng)村振興作為推進農業(yè)農村現(xiàn)代化的重要抓手。鄉(xiāng)村振興，產業(yè)先行。產業(yè)振興是鄉(xiāng)村振興的物質基礎，產業(yè)興旺，農村才能興旺，農民收入才能穩(wěn)步增長。鄉(xiāng)村產業(yè)興旺是以農業(yè)為核心的多業(yè)態(tài)的集成創(chuàng)新，而不是簡單的招商引資，切忌把城市淘汰的工業(yè)轉移到農村。應以農業(yè)供給側結構性改革為主線，盤活農業(yè)農村資源，夯實農業(yè)生產能力基礎，構建農村一二三產業(yè)融合發(fā)展體系，實現(xiàn)鞏固脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接。農民專業(yè)合作社肩負著引領產業(yè)發(fā)展的歷史使命，首要作用就是要促進產業(yè)振興。各地要充分利用我國農業(yè)資源稟賦豐富多元的特點，發(fā)揮比較優(yōu)勢，發(fā)展特色富民產業(yè)，提高農業(yè)效益，著力于增加農民收入。通過“合作社+農戶”的形式，整合土地、技術、勞力等資源，發(fā)展農業(yè)生產，科學育種，優(yōu)化農業(yè)產業(yè)結構，用“長牙齒”硬措施保護耕地，推進高標準農田建設，提高農業(yè)科技含量和機械化水平，藏糧于地、藏糧于技，推動農業(yè)小規(guī)模分散經營走向標準化、集約化、品牌化，保證“中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手中，飯碗主要裝中國糧”，切實保障我國的糧食安全。用工業(yè)化理念推動農業(yè)發(fā)展，加快建設特色產品優(yōu)勢區(qū)、現(xiàn)代產業(yè)園區(qū)、鄉(xiāng)村特色小鎮(zhèn)、田園綜合體、現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)融合示范區(qū)等鄉(xiāng)村產業(yè)載體。大力發(fā)展“農業(yè)龍頭企業(yè)+合作社+基地+農戶”的生產經營模式，推進農產品深加工，拉長農業(yè)產業(yè)鏈條，提升價值鏈，完善利益鏈，提高農產品附加值，推動農業(yè)增效、農民增收，促進農業(yè)向專業(yè)化、產業(yè)化方向邁進，大力發(fā)展設施農業(yè)、智慧農業(yè)、休閑農業(yè)等特色產業(yè)，實現(xiàn)農業(yè)產業(yè)轉型升級。立足資源稟賦和優(yōu)勢條件，科學統(tǒng)籌布局生產、加工、銷售、消費等環(huán)節(jié)，以產加銷一體化延伸產業(yè)鏈，以生產服務、電商營銷、農旅融合拓展經營范圍，以品牌打造和標準化生產創(chuàng)造效益，大力發(fā)展縣域富民產業(yè)，形成縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、中心村分工合理的產業(yè)空間結構，聚焦資源城鄉(xiāng)融合，構建現(xiàn)代鄉(xiāng)村產業(yè)體系，形成“發(fā)展一個產業(yè)，帶動一方經濟，致富一方農民”的產業(yè)發(fā)展思路，以產業(yè)帶動農民就近創(chuàng)業(yè)就業(yè)。踐行“綠水青山就是金山銀山”的綠色農業(yè)發(fā)展理念，在保護環(huán)境的基礎上推進農業(yè)農村發(fā)展。積極探索農村閑置資源的多元化利用，喚醒“沉睡”的鄉(xiāng)村資產，拓展農業(yè)多種功能，挖掘鄉(xiāng)村多元價值，以鄉(xiāng)村閑置土地、宅基地、房屋、田園風光等資源為依托，大力發(fā)展鄉(xiāng)村休閑旅游、養(yǎng)生養(yǎng)老等新產業(yè)新業(yè)態(tài)。發(fā)展農村物流產業(yè)，為鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展插上互聯(lián)網(wǎng)的翅膀，推進農村電商新業(yè)態(tài)，探索“線上開網(wǎng)店+線下實體店”的創(chuàng)新模式，與大型互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)對接，搭建農產品網(wǎng)上銷售渠道，形成“線下體驗、網(wǎng)上下單”的電商平臺運營機制，打通農產品進城入市的銷售渠道，建立農產品從生產源頭到終端銷售的全新產業(yè)鏈模式。因此，要充分發(fā)揮農民專業(yè)合作社在鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展中的主力軍作用，推動鄉(xiāng)村產業(yè)提檔升級，促進農村一二三產業(yè)融合發(fā)展，夯實農業(yè)農村現(xiàn)代化的物質基礎。

二是完善農民專業(yè)合作社制度章程。農民專業(yè)合作社是解決“三農問題”的重要抓手，是推進鄉(xiāng)村振興的有效途徑，我國農民專業(yè)合作社已進入由數(shù)量增長向質量提升的關鍵時期，系統(tǒng)完善的管理制度對農民專業(yè)合作社開展工作和發(fā)揮職能具有重大的影響。因此，應積極推進農民合作社的制度建設，完善農民專業(yè)合作社規(guī)章制度，嚴格按照《農民專業(yè)合作社法》的要求，建立健全組織機構，依法成立社員（代表）大會、理事會和監(jiān)事會，權責明確，確保規(guī)范運行，防止流于形式；建立嚴密的運行制度，制定符合自身特點的章程，充分發(fā)揮章程在依法辦事中的基礎性作用，把章程和法人治理結構有機結合起來，讓社員參與社務管理，重大事項由社員（代表）大會討論決策，社員（代表）大會實行一人一票，成員具有一票基本表決權，實行民主管理、民主監(jiān)督，提升管理效能。完善財務管理制度，建章立冊，聘請專門會計人員記賬，控制成本，提高效益。規(guī)范盈余分配，根據(jù)自身情況采取股權型、契約型等利益分享模式，嚴格執(zhí)行合作社盈余分配制度，兼顧按交易量（額）盈余分配和按出資分紅，建立與社員之間緊密的利益連接機制，建立成員賬戶，準確記載成員與合作社產品交易數(shù)量、公積金量化份額、內部往來等內容。完善的制度建設對促進農民專業(yè)合作社規(guī)范化高質量發(fā)展起著重要作用。

三是大力清理“空殼合作社”。農民專業(yè)合作社的宗旨是服務農民?！翱諝ず献魃纭钡拇嬖谄x了合作社的基本宗旨，應在思想上充分認識到“空殼合作社”阻礙了正規(guī)合作社的健康發(fā)展，清理只是手段，促進農民合作社規(guī)范化高質量發(fā)展才是目的。有關部門應加強協(xié)同，實行屬地管理，壓實責任，建立長效運行機制，宣傳好《農民專業(yè)合作社法》，調整登記注冊門檻，嚴格把控登記注冊“源頭關”，條件成熟一個，注冊登記一個，嚴禁濫竽充數(shù)；相關部門要加強監(jiān)督檢查，調查合作社實際運行情況，把好生產經營過程“實質關”；要加大制度幫扶力度，及時發(fā)現(xiàn)糾正合作社組織機構設置不健全、民主決策不合理、財務管理不規(guī)范等問題，控制組織管理“規(guī)范關”；建立靈活的退出機制，把控經營停止“退出關”；調整地方政府政績評價體系，實事求是地評價基層干部的工作業(yè)績，合作社的多少不能服務于政績工程；積極倡導村支部領辦合作社，實現(xiàn)發(fā)展合作社和發(fā)展農村集體經濟相結合，避免農民專業(yè)合作社被大戶、商業(yè)資本俘獲，讓廣大農民平等享受合作社發(fā)展的紅利；大力促進農民專業(yè)合作社示范化建設，強化示范引領作用；鼓勵同業(yè)同域農民合作社組建聯(lián)合社，以規(guī)模優(yōu)勢增強市場話語權，支持創(chuàng)辦公司實體，提升決策和管理效率?？傊尯献魃缁貧w農民合作的本質，在合作的主體上，要堅持以農民為主體，確保相關的政策扶持轉化為農民利益，避免出現(xiàn)少數(shù)力量主導的“空殼合作社”。

四是加強農業(yè)農村人才隊伍建設。民族要復興，鄉(xiāng)村必振興，人才振興是關鍵，人才興而鄉(xiāng)村興。全面推進鄉(xiāng)村振興，加快農業(yè)農村現(xiàn)代化步伐，提升農民專業(yè)合作社規(guī)范化水平，推動合作社高質量發(fā)展，迫切需要建立一支與合作社規(guī)范化高質量發(fā)展相適應的人才隊伍。農業(yè)農村部編制的《“十四五”農業(yè)農村人才隊伍建設發(fā)展規(guī)劃》正式印發(fā)，提出到2025年初步打造一支規(guī)模宏大、結構優(yōu)化、素質結構優(yōu)良、作用凸顯，以主體人才為核心、支撐人才和管理服務人才為基礎的農業(yè)農村人才隊伍。各級政府要按照規(guī)劃要求，創(chuàng)新體制機制，完善支持政策，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，構建多層次、系統(tǒng)化的農業(yè)農村教育和人才培養(yǎng)體系。要著力發(fā)展農村基礎教育，提升質量水平，有效促進城鄉(xiāng)教育公平，并從小進行農耕文化教育，培養(yǎng)熱愛農業(yè)、熱愛農村的鄉(xiāng)村情懷。同時，不斷推進農村基礎設施建設，大力發(fā)展鄉(xiāng)村產業(yè)，提高農民的收入水平，優(yōu)化農村環(huán)境，建設宜居宜業(yè)的美麗鄉(xiāng)村，讓農村留得住人才；要不斷加強職業(yè)培訓，利用“互聯(lián)網(wǎng)+”的先進手段，運用線上線下教學方式，大力培養(yǎng)新型職業(yè)農民和合作社領辦人及重要成員，提高他們的知識文化水平和管理能力。要建立高等院校、職業(yè)學校、政府職能部門協(xié)同育人機制，充分發(fā)揮各類培訓主體的作用。高等院校在學科建設、專業(yè)設置、招生數(shù)量等方面要符合經濟社會發(fā)展對人才的要求，加大對農業(yè)農村人才隊伍的培養(yǎng)力度，政府在薪酬待遇、職稱評審、職業(yè)生涯發(fā)展等方面，對到農村的大中專畢業(yè)生、退伍軍人、工商業(yè)主等給予相關扶持政策，進一步優(yōu)化創(chuàng)業(yè)營商環(huán)境，吸引人才返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)。暢通城鄉(xiāng)人才流動機制，吸引企業(yè)家、職業(yè)經理人等參與到農民合作社運營管理，為合作社高質量發(fā)展注入活力動力?？傊?，要用好村里人、喚回返鄉(xiāng)人、集聚新農人，培養(yǎng)一支熱愛農業(yè)、熱愛農村、懂技術、善經營、會管理的農村人才隊伍，為全面推進鄉(xiāng)村振興促進農民專業(yè)合作社規(guī)范化高質量發(fā)展，加快農業(yè)農村現(xiàn)代化建設提供強有力的人才支撐和智力支持。