國家治理視野下公證參與檢察公益訴訟路徑探索

齊 玎張曉紅

( 1．集美大學 法學院，福建 廈門361023;2．福建省廈門市鷺江公證處，福建 廈門361003)

作為一項立足中國國情、具有中國特色的檢察制度和訴訟制度，檢察公益訴訟是新時代檢察工作創(chuàng)新發(fā)展的關鍵一環(huán)，也是檢察機關以法治思維和法治方式推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。檢察公益訴訟自2015 年7 月試點，2017 年6 月正式確立以來(1)我國對檢察公益訴訟制度的探索始于2012 年修正后的《民事訴訟法》，其中第五十五條規(guī)定:“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟?！?014 年10 月23 日，黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，提出“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”。2015 年7 月，最高人民檢察院發(fā)布《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》，在北京等13 個省區(qū)市檢察機關開展試點工作。經(jīng)過為期兩年的檢察公益訴訟試點，全國人大常委會于2017 年6 月27 日作出《關于修改〈中華人民共和國民事訴訟法〉和〈中華人民共和國行政訴訟法〉的決定》，在國家基本法層面正式確立了檢察公益訴訟制度。，這項新興制度在全國范圍內得到積極的推進和穩(wěn)妥的發(fā)展。短短幾年內，檢察機關在督促行政機關依法履職、保護公益方面取得了積極明顯的成效，公益訴訟案件數(shù)量增長較快，案件范圍和類型逐年拓展。最高人民檢察院發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，自2017 年7 月檢察公益訴訟制度全面開展以來，全國檢察機關共立案辦理公益訴訟案件31萬余件，其中，行政公益訴訟29 萬余件、民事公益訴訟1．8 萬余件。僅2020 年一年，全國各級檢察機關立案辦理公益訴訟案件多達15．1 萬件，其中，民事公益訴訟1．4 萬件，行政公益訴訟13．7 萬件，同比分別增加1 倍和14．4%(2)詳見:2018—2021 年最高人民檢察院工作報告，2020 年全國檢察機關主要辦案數(shù)據(jù)。。但也應當看到，作為一項尚處于改革發(fā)展中的訴訟制度，檢察公益訴訟在實踐中也暴露出不少短板和具體問題，包括檢察資源配置緊張、檢察監(jiān)督能力有限、隊伍力量及專業(yè)儲備不足、工作機制及配套制度尚待完善等［1］，由此制約了檢察公益訴訟在監(jiān)督行政執(zhí)法、維護公益方面治理效能的充分發(fā)揮。

檢察公益訴訟是新時代檢察工作創(chuàng)新發(fā)展的重要組成部分，近年在我國初露鋒芒，它既有廣闊的發(fā)展空間，同時也面臨嚴峻的挑戰(zhàn)。在國家治理的視野下，如何通過體制機制改革進一步強化檢察機關機構和能力建設，提升檢察公益訴訟整體辦案質效、配套工作機制建設和專業(yè)化建設，同時通過探索引入第三方“專業(yè)外援”力量以切實緩解檢察資源有限、案多人少的現(xiàn)實壓力，讓檢察人員集中精力開展法律監(jiān)督工作，助推檢察機關法律監(jiān)督能力的進一步提升，成為當前學界和實務界熱議的話題。本文擬從檢察公益訴訟當前面臨的現(xiàn)實障礙和難點問題出發(fā)，進而在制度和實踐層面探討公證機構參與檢察公益訴訟的合理性與可行性，并在此基礎上提出公證機構參與檢察公益訴訟的可行路徑，助力檢察公益訴訟制度穩(wěn)積跬步，行穩(wěn)致遠。

一、檢察公益訴訟的現(xiàn)狀及問題分析

檢察機關作為憲法所規(guī)定的國家法律監(jiān)督機關，既是中國特色社會主義法治體系中“高效的法治實施體系”的重要組成部分，又是“嚴密的法治監(jiān)督體系”的重要組成部分［2］。檢察機關在公益訴訟中行使職權以公益保護為核心，以職權法定為基礎［3］。其主要職能包括調查職能、起訴職能、督促起訴或支持起訴職能、檢察建議及抗訴職能等，其職權行使貫穿于侵害公益案件的線索發(fā)現(xiàn)、調查取證、訴前程序、起訴審查、出席庭審、裁判和執(zhí)行監(jiān)督的全流程。從局部試點到全面推開，從頂層設計到實踐落地，檢察公益訴訟制度近年受到國內外的廣泛關注，取得了令人矚目的實效和成績。但隨著實踐工作的深入推進，在檢察公益訴訟的各個環(huán)節(jié)陸續(xù)暴露出線索來源有限、調查取證難、非訴手段運用不足、檢務力量及專業(yè)儲備薄弱、公益訴訟賠償裁判( 調解) 結果履行難等短板和突出問題，制約了檢察公益訴訟制度的進一步發(fā)展完善。

( 一) 線索來源有限

線索信息是啟動公益訴訟案件調查的前提和依據(jù)。根據(jù)2020 年最高人民法院、最高人民檢察院《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》( 以下簡稱《檢察公益訴訟解釋》) 的相關規(guī)定，除了檢察機關各業(yè)務部門在履行職責中發(fā)現(xiàn)屬于公益訴訟范圍的案件線索外，行政執(zhí)法機關在行政執(zhí)法活動中發(fā)現(xiàn)移交，政協(xié)交辦、轉辦，新聞媒體或社會公眾曝光以及社會組織移交的案件都可能成為公益訴訟的線索來源。但在司法實踐中，由于調查對象范圍廣泛，被調查對象因證據(jù)信息的利益影響，天然地存在隱藏或毀滅證據(jù)的主觀動機，加上司法行政機關依職權獲取的涉案信息受限于本部門嚴格的內部信息管理制度，而難以與檢察機關及時就案件信息線索進行互通共享，這些因素都直接造成了檢察機關“調查難”的現(xiàn)實困境［4］。以生態(tài)環(huán)境和資源保護領域的公益訴訟案件為例，此類案件的行政執(zhí)法活動涉及環(huán)境保護、水利水產(chǎn)、行政綜合執(zhí)法等多個政府職能部門，并體現(xiàn)為多侵害行為主體、跨區(qū)域作案、存在潛在受害者等特點，極大地增加了檢察機關發(fā)現(xiàn)線索、啟動案件調查的難度。在實踐中，出于對保密性的要求，生態(tài)環(huán)境和資源保護領域的行政處罰信息和監(jiān)測數(shù)據(jù)往往以不同形式掌握在不同的司法行政機關手中，而相應的案件線索評估和證據(jù)信息移交機制尚未有效建立或不盡完善，導致很大一部分公益訴訟案件線索因為主管部門協(xié)調銜接不當或不及時的原因而“石沉大?！?。

( 二) 調查取證難

調查取證權作為檢察權的基本構成要素，是確保檢察機關開展和推進公益訴訟的基礎性保障。2015 年最高人民檢察院頒發(fā)的《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》( 以下簡稱《檢察公益訴訟試點工作辦法》) 規(guī)定了檢察機關調查取證的方式主要有詢問當事人與證人、查閱復印相關案件材料以及勘驗等。而在此后發(fā)布的《檢察公益訴訟解釋》第六條并未詳細界定檢察機關調查取證權的具體內容，僅原則性地規(guī)定了檢察機關享有“調查收集證據(jù)材料”的權力，并要求“有關行政機關以及其他組織、公民應當配合”。很顯然，這種過于抽象和寬泛的規(guī)定不利于檢察機關開展調查取證工作，也讓檢察調查取證權頻頻遭遇過度軟化、剛性不足的質疑。一方面，檢察機關在調取案件相關物證、書證或者詢問當事人時有賴于被調查對象的配合與行政機關的協(xié)助，若當事人拒不配合或行政機關出于自身原因存在配合阻力，檢察機關缺乏具體的約束性手段加以應對。另一方面，《檢察公益訴訟試點工作辦法》《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定( 試行) 》等指導性業(yè)務文件明確規(guī)定檢察機關在調查核實活動中不得采取限制人身自由及查封、扣押、凍結等強制性措施，導致檢察人員在公益訴訟調查取證過程中缺乏足夠的威懾力，無法對可能毀損的證據(jù)直接采取強制保全措施，而必須申請法院進行訴前證據(jù)保全或訴訟證據(jù)保全。檢察公益訴訟涉及的領域廣，具有案情復雜、專業(yè)性強等特點，特別是在生態(tài)環(huán)境領域的公益訴訟案件中，往往需要檢察機關對成因復雜、潛伏易變的環(huán)境污染事實展開調查和認定，并對相關行為人所在場所的設備信息、成分信息等極難獲取的證據(jù)進行固定［5］，這對于調查取證手段有限、專業(yè)人員配備不足的檢察機關而言，無疑困難重重。近期檢察系統(tǒng)開展的多項實證調研顯示，調查取證問題已經(jīng)成為基層檢察機關辦理具體公益訴訟案件中面臨的最大難題，而檢察公益調查取證權缺乏強制性的制度障礙不僅會造成調查取證不全面、不深入、不細致，阻礙公益訴訟后續(xù)工作的順利開展，還會影響到公益訴訟案件的辦理質量和實際效果［6］。

( 三) 非訴手段運用不足

非訴手段是檢察公益訴訟的重要補充。檢察公益訴訟相比于普通的民事訴訟和行政訴訟具有其特殊性，要求檢察機關在程序的啟動和推進中主動作為，積極通過訴前程序、非訴手段的綜合運用統(tǒng)籌協(xié)調、督促多個職能部門各司其職、協(xié)作配合，以達到共同維護公共利益的預設目的。盡管兩大訴訟法和《檢察公益訴訟解釋》針對民事和行政公益訴訟案件的特點設置了不同的訴前程序，作為公益訴訟起訴前的必經(jīng)程序，但對于非訴化解機制在訴前和訴中的運用和優(yōu)先模式選擇缺乏具體規(guī)定。這導致實踐中對不同類型矛盾糾紛的分級和分流效果不佳，并且容易在案件辦理過程中引發(fā)新的矛盾糾紛，提高檢察機關對行政行為的檢察監(jiān)督成本和提起公益訴訟的司法成本?？梢钥吹?，近幾年檢察公益訴訟所取得的成果，很大程度體現(xiàn)在行政公益訴訟的訴前程序中(3)最高人民檢察院的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，近年行政公益訴訟案件占比始終在公益訴訟案件總量的90%以上，95%的案件都在訴前階段得到了有效解決。，并形成了我國檢察公益訴訟“堅持把訴前實現(xiàn)維護公益目的作為最佳司法狀態(tài)”的鮮明中國特色。為了更好地發(fā)揮訴前程序的獨立價值，努力將公益訴訟活動中現(xiàn)存和潛在的矛盾糾紛化解在訴前階段，有必要對公益訴訟中訴訟與非訴訟解決方式的程序銜接進一步明確和細化。為此，應當進一步加強和解、調解等非訴化解機制在公益訴訟訴前和訴訟中的運用，積極推動更多社會組織和多元解紛主體積極參與到公益訴訟活動中，形成一套互相配合、良性互動的公益訴訟體系。

( 四) 檢務力量有限及專業(yè)儲備薄弱

一支高素質的檢察隊伍是檢察公益訴訟創(chuàng)新發(fā)展的重要抓手。檢察公益訴訟工作自開展以來，面臨著基層辦案力量不足、人才短缺、人員專業(yè)素質能力不足等突出問題。絕大多數(shù)基層檢察院沒有單設公益訴訟檢察部門，而是與民事、行政檢察部門混編為一個部門，能夠專職從事公益訴訟的檢察官很少，難以完全適應全面開展公益訴訟工作的需要［7］。2019 年10 月23 日，張軍檢察長在第十三屆全國人大常委會第十四次會議上作《最高人民檢察院關于開展公益訴訟檢察工作情況的報告》，對公益訴訟檢察工作中檢務力量有限及專業(yè)儲備薄弱的問題予以高度重視。他指出，“一些檢察人員司法理念跟不上，線索發(fā)現(xiàn)、調查取證、庭審應對能力欠缺，尚不適應公益訴訟業(yè)務帶來的新挑戰(zhàn)?！保?］檢察公益訴訟涉及金融、經(jīng)濟、環(huán)保、食品藥品等專業(yè)性較強領域，辦案過程涵蓋線索發(fā)現(xiàn)、調查取證、訴前程序、起訴審查、出席庭審、裁判和執(zhí)行監(jiān)督等諸多環(huán)節(jié)，工作量大、專業(yè)性強，對檢察人員的專業(yè)技能和綜合素質都提出了較高的要求。在司法改革和監(jiān)察體制改革之前，檢察機關的工作重心主要放在刑事案件方面，特別是針對公職人員職務犯罪開展偵查與監(jiān)督活動。這種情況導致公益訴訟一線辦案力量總體比較薄弱，專業(yè)知識儲備不足，調查取證意識和能力偏弱，所配備的輔助人員也非常有限，難以適應公益訴訟全流程、專業(yè)化辦案要求。

( 五) 公益訴訟裁判結果履行難

在法院作出公益訴訟判決或調解書后，執(zhí)行是實現(xiàn)公益訴訟案件法律效果和社會效果的關鍵。制度層面執(zhí)行規(guī)范指引的缺失和不統(tǒng)一，加上檢察公益訴訟主體和利益主體相分離的特殊性，導致很大一部分公益訴訟案件面臨生效判決或調解協(xié)議難以得到實際履行的問題。盡管近年人民法院大力推動多項司法改革舉措，基本解決了民事訴訟案件的“執(zhí)行難”問題，但各地法院對公益訴訟案件的執(zhí)行方式、執(zhí)行成效的做法和認識不一，嚴重影響了公益訴訟案件的實際效果。以環(huán)境資源類民事公益訴訟為例，《中華人民共和國民法典》( 以下簡稱《民法典》) 第一千二百三十四條明確規(guī)定，國家機關或有關組織“有權請求侵權人在合理期限內承擔修復責任”，或在侵權人怠于履行時“自行或委托他人進行修復，所需費用由侵權人承擔”。這一規(guī)定對此前環(huán)境公益訴訟司法解釋中應被侵權人請求要求污染者“恢復原狀”的條款(4)詳見:《最高人民法院關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》( 法釋〔2015〕1 號) 第二十條; 《最高人民法院關于審理環(huán)境侵權責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》( 法釋〔2015〕12 號) 第十四條。進行升級，更加注重修復效果和功能的整體實現(xiàn)，而擺脫了以往過于強調經(jīng)濟賠償?shù)蔫滂?，對于環(huán)境侵害責任體系的完善具有直接作用［9］。但在實踐層面，由于環(huán)境侵權客體的特殊性和廣泛性，加上判決履行周期普遍較長，導致生態(tài)環(huán)境破壞的修復這種責任形態(tài)難以較好地與《民法典》相關規(guī)定進行對接落實，檢察機關和人民法院也難以對侵權人修復生態(tài)環(huán)境的情況進行長期、持續(xù)的監(jiān)督，進而影響到公益訴訟案件執(zhí)行效果。此外，我國雖然開展了環(huán)境公益訴訟賠償金使用管理的試點工作，但對于賠償金的管理和使用仍然缺乏統(tǒng)一的權屬界定和制度保障。實踐中，存在將執(zhí)行到位的損害賠償金上繳國庫、暫存法院或檢察院指定賬戶、直接分配給被侵權人等不同做法［10］，檢察機關難以對這些款項的實際用途和使用情況進行全方位追蹤和有效監(jiān)管。長此以往，將有損于檢察機關提起環(huán)境公益訴訟的公正性與權威性。

二、公證參與檢察公益訴訟的合理性與可行性

公共利益保護是一項系統(tǒng)工程，牽涉到經(jīng)濟、政治、文化、環(huán)境等方方面面，因此不能一味地突出或過分強調檢察機關在其中的作用，避免造成“單打獨斗”的局面。這就需要檢察機關充分運用政治智慧、法律智慧、監(jiān)督智慧開展公益訴訟工作，同時加強與各類行政機關、社會組織的協(xié)作聯(lián)動，鼓勵和支持社會組織積極運用法律手段維護社會公共利益。與傳統(tǒng)的訴訟活動相比，檢察公益訴訟最突出的特點在于其主動性和全流程性，要求檢察機關在線索收集、調查取證、訴前建議、提起訴訟、出席庭審、訴訟監(jiān)督、督促執(zhí)行等各個環(huán)節(jié)主動作為，充分發(fā)揮檢察監(jiān)督工作中的主動性訴訟職能。與此同時，考慮到檢察機關法律監(jiān)督職能的有限性、兜底性和協(xié)同性等特性［11］，有必要積極引入多元社會主體參與公益訴訟活動關鍵環(huán)節(jié)，并通過協(xié)調配合、協(xié)作補充、協(xié)同完善等創(chuàng)新工作方式，助力檢察機關在國家治理過程中更好地發(fā)揮其公益保護職能。

作為一項預防性司法證明制度，公證是私權保障和糾紛化解的“第一道防線”。依托于公證特有的“服務、溝通、證明、監(jiān)督”職能作用和“預防糾紛、疏減訟源”的應然價值，公證機構可以成為檢察機關輔助類事務的重要承接力量，由公證機構承接檢察輔助事務并深度參與檢察公益訴訟的各個環(huán)節(jié)，具有制度層面的合理性與實踐層面的可行性。

( 一) 制度層面的合理性

1．順應檢察體制改革要求，滿足多元司法需要。隨著中國特色社會主義法治建設的深入推進，特別是國家監(jiān)察體制改革的全面推行，檢察機關完成了空前而又深刻的職權調整、機構重整和人員轉隸，構建起以刑事檢察、民事檢察、行政檢察、公益訴訟檢察為主要內容的檢察機關法律監(jiān)督職能體系，同時也面臨著新形勢、新任務、新挑戰(zhàn)。從檢察公益訴訟的訴訟目的、訴前程序設計和訴訟難度來看，賦予檢察機關提起公益訴訟的職權，主要在于彌補缺失行政違法侵害公共利益的司法監(jiān)管的治理漏洞，充分發(fā)揮司法在監(jiān)督行政、維護公益方面的治理效能。因此，賦予檢察機關提起公益訴訟的職能，并非創(chuàng)設一項獨立的新職能，其著眼點仍然在于發(fā)揮檢察機關法律監(jiān)督的職能作用［12］，其實質是檢察機關法律監(jiān)督職能內涵和外延的擴展。對于檢察機關而言，如何精準地開展法律監(jiān)督，全面提升法律監(jiān)督質量和效果，更好地維護社會公共利益，滿足不同群體的多元司法需求成為了檢察體制改革的一項重要內容。與此同時，按照黨的十八大、十九大對全面深化改革和全面依法治國的一系列重要工作部署，近年檢察公益訴訟案件范圍進一步拓展，檢察機關在生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權出讓和英烈權益保護、未成年人權益保護等重點領域的公益訴訟案件辦理力度不斷增強。2021 年1 月1 日，《民法典》正式施行，其中關于節(jié)約資源、保護生態(tài)環(huán)境的“綠色原則”和生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)囊?guī)范體系極大地豐富了公益訴訟的實體法依據(jù)，為進一步拓展公益訴訟范圍和深化制度創(chuàng)新探索提供了實體法的支持［13］。在積極穩(wěn)妥推進檢察公益訴訟工作中，面對檢察公益訴訟工作中“案多人少”的困境，如何科學配置有限的檢察資源和檢察人員，提升檢察辦案的精準性、規(guī)范性和實效性，成為持續(xù)推動檢察公益訴訟制度完善的關鍵。在這一改革背景下，最高人民檢察院制定了《2018—2022 年檢察改革工作規(guī)劃》，強調要“全面、協(xié)調、平衡發(fā)展檢察機關各項法律監(jiān)督職能”，并且明確提出了完善公益訴訟工作機制、探索引入第三方專業(yè)力量輔助檢察官辦理案件、拓展檢察機關參與社會治理工作途徑、全面構建新時代“智慧檢察”生態(tài)等一系列改革計劃。2021 年8 月，中共中央發(fā)布《關于加強新時代檢察機關法律監(jiān)督工作的意見》，要求檢察機關精準開展法律監(jiān)督，全面提升法律監(jiān)督質量和效果，及時總結檢察公益訴訟實踐經(jīng)驗，完善相關立法。這些國家層面的政策要求無疑為公證機構深度參與檢察公益訴訟提供了制度層面的合理性。

2．豐富公證制度內涵外延，發(fā)揮社會治理效能。國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，要求改變過去一元的公權力管理模式，實現(xiàn)向國家治理、政府治理和社會治理的多元模式的轉變，而這也意味著包括公證機構在內的社會組織需要在國家治理體系中發(fā)揮更為重要的作用［14］。從公證機構的角度出發(fā)，積極參與檢察公益訴訟工作具有法理上的合理性。首先，作為社會糾紛多元化解決的基礎性司法資源，由公證機構承接檢察輔助事務并深度參與檢察公益訴訟的各個環(huán)節(jié)，在制度功能上具備天然優(yōu)勢，在價值理念上存在高度契合，能夠起到司法公信力和社會公信力雙重疊加的積極效應［15］。其次，公證機構作為獨立性、專業(yè)性、公益性、服務性極強的社會組織(5)根據(jù)《中華人民共和國公證法》第六條的規(guī)定，公證機構是依法設立，不以營利為目的，依法獨立行使公證職能、承擔民事責任的證明機構。盡管各界對于公證機構性質仍存有不同看法，但根據(jù)學界和實務界主流觀點，宜將公證機構定位為與政府部門徹底脫鉤、獨立行使公證職能、獨立享有民事權利并承擔民事責任的法律服務性組織。，可以在檢察內設機構改革和員額制改革中發(fā)揮獨特作用，形成檢察權運行機制的有益補充。將原本需要由檢察人員親自處理的輔助性事務剝離并由公證機構全面承接，有利于檢察人員在公益訴訟活動中聚焦法律監(jiān)督核心問題，將有限的檢察資源向疑難復雜案件傾斜，更好地發(fā)揮檢察機關法律監(jiān)督的職能作用，讓檢察工作持續(xù)釋放新的活力。再次，隨著公證改革的深入推進，公證制度的定位從傳統(tǒng)的“證明制度”向“預防性司法制度”轉變。公證機構積極參與檢察輔助事務，不僅符合中國國家和社會治理體系現(xiàn)代化對于公證制度功能定位的要求，也是新時期公證行業(yè)綜合運用“服務、溝通、證明、監(jiān)督”多種手段主動探索社會治理創(chuàng)新路徑、拓寬公證法律服務領域、增強公證法律服務內在活力的應然之舉。

( 二) 實踐層面的可行性

近年，各地檢察機關紛紛出臺舉措，加快對檢察公益訴訟“等”外領域的探索，讓安全生產(chǎn)、公共衛(wèi)生、殘疾人權益保障、未成年人權益保護、文物和文化遺產(chǎn)保護、個人信息保護等更多“等”外領域公共利益受損的案件進入檢察機關的重點關注視野［16］。2021 年4 月22 日，最高人民檢察院發(fā)布首批檢察機關個人信息保護公益訴訟典型案例。在其中的一例典型案件中，江西省南昌市人民檢察院積極引入公證人員的專業(yè)力量，依托公證特有的證明效力，對案涉6 款手機APP 違規(guī)收集或使用個人信息的相關證據(jù)加以固定和保全，為檢察機關準確認定手機APP 運營主體的違規(guī)行為，并以訴前檢察建議書的形式督促相關行政機關履行個人信息保護監(jiān)督管理職責起到了關鍵作用［17］。從實踐層面來看，公證機構近年在參與人民法院司法輔助事務及海關、公安等行政機關的行政執(zhí)法輔助事務等方面所積累的豐富經(jīng)驗，以及其在積極參與“數(shù)字法治、智慧司法”建設中的信息化成果和創(chuàng)新模式，都為公證機構深度參與檢察公益訴訟提供了有益的參考和借鑒。

1．公證參與司法輔助工作的創(chuàng)新經(jīng)驗。自2017 年7 月最高人民法院、司法部聯(lián)合發(fā)文，選取福建、云南、浙江、四川等12 個試點省( 區(qū)、市) 開展公證參與人民法院司法輔助試點工作(6)詳見:《最高人民法院 司法部關于開展公證參與人民法院司法輔助事務試點工作的通知》( 司發(fā)通〔2017〕68 號) 。以來，一批體制機制靈活、服務能力強的公證機構已經(jīng)率先與“案多人少”矛盾突出的基層人民法院在調解、取證、送達、保全、執(zhí)行等環(huán)節(jié)實現(xiàn)全面對接，建立起一套涵蓋法律文書送達、案件調解、調查取證、參與財產(chǎn)保全、參與執(zhí)行以及多維度、全流程的綜合公證法律服務體系，實現(xiàn)公證對司法輔助事務的全面承接(7)以福建省廈門市鷺江公證處為例，自2016 年11 月7 日以來，鷺江公證處先后攜手廈門兩級多家人民法院，率先在全國開展訴訟與公證的全方位戰(zhàn)略合作，積極承接調解、送達、調查、保全、執(zhí)行等司法輔助事務，構建起以資源協(xié)同、優(yōu)勢協(xié)同、責任協(xié)同為特點的訴訟與公證協(xié)同創(chuàng)新模式，被中央政法委譽為司法改革的“廈門模式”，最高人民法院、司法部先后兩次聯(lián)合發(fā)文，向全國試點推廣。。2019年7 月，基于對兩年期間試點工作成效的充分肯定，最高人民法院、司法部再次聯(lián)合發(fā)文，擴大公證參與司法輔助試點工作的范圍及工作要求，以期待“在更大范圍、更高層次上實現(xiàn)公證職能與法院審判執(zhí)行工作的有機銜接”(8)具體內容詳見:《最高人民法院 司法部關于擴大公證參與人民法院司法輔助事務試點工作的通知》( 司發(fā)通［2019］70 號) 。。由此可見，公證機構有資格、有能力參與輔助性司法活動，公證人員在輔助性司法活動中所體現(xiàn)出的專業(yè)性、服務性和創(chuàng)新性已獲得各地法院和社會的廣泛認可［18］。這項改革舉措有助于將“讓法官專注審判，讓司法輕車簡行”的司法體制改革目標落到實處，也為公證機構積極拓展創(chuàng)新業(yè)務領域，深入?yún)⑴c司法行政機關輔助工作及其他領域的社會治理創(chuàng)新提供了堅實的實踐基礎。

2．公證參與信息化建設的創(chuàng)新經(jīng)驗。為順應移動互聯(lián)網(wǎng)時代的潮流趨勢，公證行業(yè)近年持續(xù)加強信息化建設力度，大力拓展“互聯(lián)網(wǎng)+公證”服務領域，不斷提升公證在司法輔助、政務服務、知識產(chǎn)權保護、互聯(lián)網(wǎng)金融等新型、前沿領域的創(chuàng)新業(yè)務能力和法律服務產(chǎn)品的供給能力。隨著“數(shù)字法治、智慧司法”建設的全方位推進，各地公證機構積極拓展在線辦理公證業(yè)務范圍，深化信息化公證手段在各類場景中的應用，同時也進一步加強與公安、民政、自然資源、人力資源、社會保障以及人民法院等有關部門信息化建設方面的工作機制銜接與合作，旨在更好地滿足人民群眾日益增長的法律服務需求。以較早投身信息化建設浪潮的公證機構為例，上海東方公證處于2012 年自主研發(fā)電子證據(jù)保全平臺“公證證據(jù)寶”，為用戶提供即時、安全、可靠的電子數(shù)據(jù)證據(jù)提取與存儲平臺;北京中信公證處于2017 年研發(fā)互聯(lián)網(wǎng)金融在線辦證系統(tǒng)，通過對融資借貸合同進行在線公證，賦予強制執(zhí)行效力，有效化解和防范銀行小額貸、信用卡借貸及消費金融貸等領域的金融風險，精準解決互聯(lián)網(wǎng)金融案件的“立案難”“執(zhí)行難”問題;同年，福建省廈門市鷺江公證處參與搭建集知識產(chǎn)權創(chuàng)作保護、交易安全、維權服務、專業(yè)服務等于一體的中國知識產(chǎn)權公證服務平臺，協(xié)同全國300 多家公證機構為知識產(chǎn)權的權利認定、流轉和侵權維權等各個環(huán)節(jié)提供線上線下一體的公證法律服務。這些公證機構依托人工智能、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等智能技術，積極主導或參與研發(fā)了一系列以電子公證和電子數(shù)據(jù)證據(jù)為核心的平臺和系統(tǒng)，并借助公證制度特有的中立性、公信力及其優(yōu)先證據(jù)效力、強制執(zhí)行效力來確保電子數(shù)據(jù)的真實性和安全性，最大限度地發(fā)揮多元解紛資源的整體功能和規(guī)模效應。有鑒于此，在深化檢察改革與“智慧檢務”的建設過程中，可以參考借鑒已有的公證信息化成果及“互聯(lián)網(wǎng)+公證”模式的創(chuàng)新經(jīng)驗，并通過引入信息化公證手段進一步提升檢察輔助性工作的質效，以公證公信力與技術安全性保障檢察公益訴訟活動不同階段及各個環(huán)節(jié)所產(chǎn)生電子數(shù)據(jù)證據(jù)的真實性、安全性和可靠性。

簡言之，公證機構深度參與檢察公益訴訟這項創(chuàng)新工作具備堅實的制度基礎和實踐基礎。在現(xiàn)有的制度框架下，可以通過進一步挖掘檢察制度和公證制度的制度潛力，同時結合公證機構在承接輔助性工作及其在信息化建設中的經(jīng)驗優(yōu)勢積極探索，共同推動檢察公益訴訟制度的創(chuàng)新發(fā)展。

三、公益訴訟中檢察與公證協(xié)同創(chuàng)新的路徑

公證機構作為我國現(xiàn)代法律服務體系的重要組成部分，可以在推動檢察體制改革、完善檢察公益訴訟制度、推動社會治理創(chuàng)新中有所作為，也大有可為?？紤]到當前司法實踐中公益訴訟案件量較為有限，且民事公益訴訟和行政公益訴訟案件嚴重不均衡( 占比約為1 ∶10)，加上大多數(shù)基層檢察院尚不具備設立專門檢察公益辦案部門的條件，因此，從實踐角度來看，區(qū)分探討公證參與民事公益訴訟和行政公益訴訟尚不具備充足的條件。廣東、云南、內蒙古等地的基層檢察院正在積極探索開展公益訴訟“三訴合一”辦案新模式試點，即將刑事、民事、行政檢察司法實踐中涉公益訴訟檢察生態(tài)環(huán)境、食品藥品安全等領域的案件交由同一個辦案組負責，形成刑事訴訟、民事公益訴訟( 含刑事附帶民事公益訴訟) 和行政公益訴訟三大訴訟一體化監(jiān)督格局。在此背景下，積極探索由公證機構深入?yún)⑴c檢察公益訴訟關鍵環(huán)節(jié)，為專門檢察公益辦案部門或公益訴訟辦案組提供全流程的輔助性服務，可以有效解決傳統(tǒng)的“鏈條式”辦案模式實踐中出現(xiàn)部門間信息溝通不暢、辦案環(huán)節(jié)多、重復審查、周期長等問題，助力檢察機關更好地發(fā)揮“專業(yè)化監(jiān)督+恢復性司法+社會化治理”的檢察監(jiān)督效能。圍繞檢察公益訴訟當前面臨的現(xiàn)實障礙和難點問題，下文將具體探討在現(xiàn)有的制度框架下，公證機構可以在檢察公益訴訟的哪些關鍵環(huán)節(jié)發(fā)揮其獨特的職能作用，同時結合其在參與司法輔助工作及信息化建設中所積累的經(jīng)驗優(yōu)勢，為檢察公益訴訟工作進一步“增信賦能”。

( 一) 協(xié)同補充公益訴訟線索發(fā)現(xiàn)機制

有鑒于各地檢察機關在公益訴訟活動中所面臨“調查難”的現(xiàn)實困境，公證參與檢察公益訴訟可以從補充完善線索發(fā)現(xiàn)機制著手，在拓寬線索發(fā)現(xiàn)渠道、優(yōu)化公益訴訟線索舉報獎勵機制、健全公益訴訟信息共享和辦案銜接機制等方面協(xié)助檢察機關強化信息數(shù)據(jù)獲取和線索發(fā)現(xiàn)能力，切實提高檢察公益訴訟辦案質效。首先，公證機構可以在日常業(yè)務辦理中加強與檢察機關的信息溝通和案件線索交流。在公證業(yè)務實踐中，涉及環(huán)境保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權出讓等領域的案例并不在少數(shù)，其中的一些相關信息資源可以為檢察機關深入挖掘公益訴訟線索提供重要參考。其次，公證機構可以協(xié)助推動公益訴訟線索舉報獎勵機制在全國范圍內的推廣應用。結合江西、重慶等地檢察機關正在探索試行公益訴訟案件線索舉報獎勵機制的創(chuàng)新做法(9)目前，已有一些地方的檢察機關開始探索試行公益訴訟案件線索舉報獎勵機制，并制定相關的實施細則，如《江西省人民檢察院關于公益訴訟案件線索舉報獎勵工作的意見( 試行) 》( 2020) 、《重慶市檢察機關公益訴訟案件線索舉報獎勵辦法( 試行) 》。但從全國范圍來看，尚未建立統(tǒng)一的公益訴訟線索懸賞及獎勵平臺，對于跨區(qū)域公益訴訟線索和互聯(lián)網(wǎng)領域公益訴訟線索發(fā)現(xiàn)、舉報人個人信息保護、舉報工作監(jiān)督等方面的規(guī)定也尚不明晰。，公證機構可以發(fā)揮公證天然的中立性和公信力優(yōu)勢，以獨立第三方身份介入和監(jiān)督公益訴訟線索舉報及獎勵活動。在此過程中，公證機構可以確保懸賞舉報流程的合法性和合規(guī)性，更好地保護舉報人個人隱私信息，消除舉報人對于其與懸賞獎勵機關之間權力不對等、信息不對稱的顧慮，進一步調動社會公眾參與維護國家利益和社會公共利益的積極性。再次，公證機構可以發(fā)揮其在信息化建設方面的經(jīng)驗優(yōu)勢，運用自主掌控的成熟信息技術手段結合公證證明功能，對線索收集、線索移送、調查取證、訴訟監(jiān)督、督促執(zhí)行等多個環(huán)節(jié)所生成的電子數(shù)據(jù)進行實時存管，確保電子數(shù)據(jù)的合法性、真實性、可檢驗性和安全性［19］。這種借助信息化公證手段為檢察公益訴訟“增信賦能”的創(chuàng)新做法能夠進一步增加檢察工作的公信力和權威性，同時也有助于推動公益訴訟信息共享和辦案銜接機制的進一步完善，助力檢察機關打造“橫向可移動，縱向可銜接”的公益訴訟大數(shù)據(jù)平臺，協(xié)同其他司法行政機關及社會各界共同參與到檢察領域的訴源治理活動中。

( 二) 協(xié)同打造公益訴訟調查取證配套機制

作為“訴訟之王”，證據(jù)是各類訴訟的核心和基礎，公益訴訟亦不例外。若檢察機關的調查取證工作無法順利開展，檢察公益訴訟的實際效果將大打折扣。實踐中，檢察機關在調查取證階段所收集的證據(jù)材料類型主要包括書證、物證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)等，如果證據(jù)具有易滅失、損毀、篡改等特點，檢察機關還應當及時采取證據(jù)保全措施。我國《民事訴訟法》《公證法》及相關司法解釋均突出強調了公證證據(jù)的高層次性和強效性(10)參見:《民事訴訟法》第六十九條，《公證法》第三十六條，《最高人民法院關于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》第十條、第九十四條。，而公證的強勢證據(jù)效力對于互聯(lián)網(wǎng)時代的證據(jù)保全，特別是電子數(shù)據(jù)的保護具有得天獨厚的優(yōu)勢，能夠顯著強化證據(jù)的真實性和合法性，提高證據(jù)的證明力及可采性。根據(jù)新近頒布的《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第三十六條的規(guī)定，人民檢察院在“必要時可以指派或聘請其他具有專門知識的人”參與調查取證，或根據(jù)案件實際情況“商請相關單位協(xié)助進行”。結合上述辦案規(guī)則，公證機構可以在檢察公益訴訟的調查取證和證據(jù)保全環(huán)節(jié)積極發(fā)揮公證的職能作用和信息技術優(yōu)勢，為檢察人員自覺、依法、客觀、全面調查取證提供專業(yè)支撐和科技助力。具體而言，公證機構可以根據(jù)檢察機關的委任或指派，在調查收集證據(jù)的過程中配合檢察機關開展一系列取證輔助工作，以此克服因為時間、空間限制導致檢察機關難以及時調取證據(jù)的問題;同時還可以借助安全可靠的專業(yè)取證設備對檢察機關在公益訴訟中的調查取證行為進行保全，同步存儲于公證機構獨立掌握的電子數(shù)據(jù)保管平臺中。在遇到當事人抗拒配合調查、行政執(zhí)法機關怠于執(zhí)法或存在履職違法行為時，檢察機關可以及時通過上述平臺申請出具保全證據(jù)公證書，形成易于被法院直接采信的公證證據(jù)。實踐中，已有不少地方的檢察機關和公證機構先試先行。例如，2020 年6 月，《上海市人民代表大會常務委員會關于加強檢察公益訴訟工作的決定》首次以地方立法的方式為檢察公益訴訟工作提供法治支撐。其中，第五條明確規(guī)定，檢察機關在調查取證工作中可以委托公證機構調查取證或進行證據(jù)保全;第十三條為未來公益訴訟制度的進一步協(xié)同、探索升級預留出充足空間，支持檢察機關“根據(jù)檢察公益訴訟工作的發(fā)展需要，不斷完善相關公共法律服務體系……協(xié)調指導公證機構、律師事務所以及專業(yè)調解組織為檢察公益訴訟工作提供相關服務”。又如，甘肅省蘭州市人民檢察院在公益訴訟調查過程中使用無人機進行視頻取證，并在調查結束后及時將相關照片、視頻、調查意見上傳至其主導建設的公益訴訟大數(shù)據(jù)應用平臺上，充分運用公證證明手段對數(shù)據(jù)采集、線索分析研判、現(xiàn)場調查情況、整改情況等進行記錄與留存［20］。湖北省松滋市人民檢察院在辦理的一起多個行政機關損害公益未依法履職案中，曾在調查取證環(huán)節(jié)委托公證機構對行政相對人的違法行為進行證據(jù)保全，同時對專家出具咨詢意見、現(xiàn)場調查的過程進行證據(jù)保全［21］?？梢哉f，上述做法是各地檢察機關轉換調查核實思維范式，協(xié)同公證機構探索創(chuàng)新模式的縮影，為化解調查核實難題積累了寶貴的制度經(jīng)驗和實踐經(jīng)驗。

( 三) 協(xié)同完善公益訴訟非訴化解機制

訴前程序與訴訟程序的分立是恪守檢察機關法律監(jiān)督職能的重要制度設計，因此在檢察公益訴訟中應當注重發(fā)揮訴前程序的獨立價值和多元化解機制的補充作用。公證作為一項預防性司法證明制度，是多元化糾紛解決機制的重要組成部分，也是私權保障和糾紛化解的“第一道防線”。在司法實踐中，生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、消費者權益保護等領域標的額較小的民事公益訴訟案件，有很大一部分是以和解方式在訴前或訴中結案處理的。此類案件的共同特點在于侵權人自愿承認造成了公共利益的損害后果，并愿意與檢察機關達成訴前和解，簽署關于損害后果賠償和修復的協(xié)議［22］?？紤]到公證的中立性和公信力，由公證機構居中調解可以有效地弱化雙方的對抗情緒，促進雙方盡快達成修復和賠償?shù)木唧w方案。有鑒于此，可以考慮率先在賠償金額較小的民事公益訴訟案件中引入公證機構參與訴前和解工作，建立起快速銜接的聯(lián)合辦案機制，協(xié)同完善公益訴訟非訴化解機制。2020年1 月，在一起休漁期電魚的公益訴訟案中，侵權人與浙江省舟山市定海區(qū)檢察院在浙江省舟山市陽光公證處公證人員的見證下簽訂了訴前和解協(xié)議，并就和解協(xié)議和本案中的專家論證意見進行了公證，使得相關證據(jù)及和解協(xié)議更具證明力和法律效力［23］。可見，這項創(chuàng)新工作既能節(jié)約司法資源、提高檢察機關辦案質效，也有助于充分調動公證機構作為多元解紛力量參與維護國家利益和社會公共利益的積極性，以最小的司法投入獲得最佳的社會效果，相關實踐經(jīng)驗值得進一步推廣。

( 四) 協(xié)同探索建立公益訴訟輔助人機制

2018 年發(fā)布的《最高人民檢察院關于指派、聘請有專門知識的人參與辦案若干問題的規(guī)定( 試行) 》第十二條明確規(guī)定，人民檢察院在對公益訴訟案件決定立案和調查收集證據(jù)時，可以指派、聘請有專門知識的人協(xié)助開展專業(yè)性、技術性強的相關工作。針對公益訴訟中檢務力量及專業(yè)儲備薄弱的短板問題，可以在上述司法解釋性文件的指導下，參考借鑒近年公證在參與法院司法輔助工作中的經(jīng)驗做法，積極引入公證人員的專業(yè)力量輔助檢察機關開展公益訴訟各項工作。2020 年6 月，上海市寶山區(qū)人民檢察院率先研究制定專門技術人員輔助辦案具體實施意見，科學地規(guī)定了檢察輔助人員的資質要求、參與活動范圍、工作職責及流程規(guī)范、履職保障等內容，在具體案件辦理中取得了良好的效果［24］?；诂F(xiàn)有制度框架及公證參與人民法院司法輔助工作的實踐經(jīng)驗，檢察機關還可以和具備條件的公證機構共同探索檢察輔助事務集約外包和社會化管理模式，由兼?zhèn)浞蓪I(yè)知識和公證實務經(jīng)驗的公證人員全面承接公益訴訟檢察工作中的輔助性、事務性工作;聯(lián)合高校、行業(yè)協(xié)會定期開展檢察輔助人專項培訓、實訓，著力解決檢務力量有限及專業(yè)儲備不足的短板，為辦理涉及領域廣、案情復雜、專業(yè)性強的公益訴訟案件提供更好的專業(yè)能力支撐。

( 五) 協(xié)同解決公益訴訟執(zhí)行問題

法律的生命在于其實施，裁判的價值在于其執(zhí)行。公益訴訟案件往往問題復雜、曠日持久，并且不斷地發(fā)生新的變化，因此在獲得生效判決或調解書后持續(xù)地對執(zhí)行情況進行跟進監(jiān)督至關重要。檢察機關可以進一步加大與人民法院、環(huán)保部門、資金監(jiān)管部門、評估機構、法律服務機構等各方主體的協(xié)作配合，形成一套相互配合、良性互動的公益維護體系。其中，公證機構可以在執(zhí)行環(huán)節(jié)充分發(fā)揮公證監(jiān)督、證據(jù)保全等功能作用，確保案件的執(zhí)行到位。例如，在監(jiān)督相關生效裁判或調解書的履行方面，可以由公證機構發(fā)揮監(jiān)督及證據(jù)保全功能，對相關主體采取停止侵害、恢復原狀等行為的履行情況及時進行證據(jù)固定;在公益訴訟賠償金使用管理與監(jiān)督方面，可以發(fā)揮提存公證的優(yōu)勢作用，將相關的賠償款項或補償款項提存至指定公證機構的專門賬戶中，并由公證機構對款項的使用或發(fā)放情況進行全流程監(jiān)管，確保?？顚Ｓ糜诠鎿p害修復。2019 年11 月，杭州市江干區(qū)人民檢察院和杭州互聯(lián)網(wǎng)公證處先試先行，在一起針對禁漁期使用禁用工具、非法捕撈水產(chǎn)品的環(huán)境資源損害類公益訴訟案中探索建立全面協(xié)作機制，首次將公證提存引入環(huán)境資源損害類公益訴訟案，有效解決了公益訴訟環(huán)境資源賠償金繳納、保管、使用監(jiān)管問題，案件處理結果得到漁業(yè)主管部門高度認同［25］。

四、結語

習近平總書記在黨的十八屆四中全會上強調:“由檢察機關提起公益訴訟，有利于優(yōu)化司法職權配置、完善行政訴訟制度，也有利于推進法治政府建設?！弊鳛橐豁椌哂絮r明中國特色的檢察制度和訴訟制度，以國家治理現(xiàn)代化為引領有助于積極、穩(wěn)妥地推進檢察公益訴訟工作，拓展公益訴訟案件范圍，切實提高檢察機關的法律監(jiān)督水平和現(xiàn)代化履職能力。從檢察公益訴訟全面推開三年多來的實踐成效來看，這項制度不僅是檢察機關的職責，也是執(zhí)政黨、國家機關以及社會各界共同關注、共同參與的事業(yè)。在國家治理視野下，積極探索引入公證機構作為“專業(yè)外援”深入?yún)⑴c檢察公益訴訟全流程的輔助性工作，一方面有助于緩解檢察資源有限、案多人少的現(xiàn)實壓力，讓檢察官集中精力開展法律監(jiān)督工作;另一方面可以充分發(fā)揮公證機構在保全證據(jù)、預防糾紛、承接輔助性工作及信息化建設過程中的獨特優(yōu)勢和豐富實踐經(jīng)驗，以第三方專業(yè)輔助力量助推檢察機關法律監(jiān)督能力提檔升級，共同凝聚公益保護工作合力。當前，公證人員主要依據(jù)《公證法》《公證程序規(guī)則》以及檢察機關的相關辦案規(guī)范、內部指導性業(yè)務文件參與檢察公益訴訟輔助事務的試點工作。這項探索尚缺乏明確的法律依據(jù)、合理身份定位及精細化、標準化的工作規(guī)范。為此，在下一步工作中，有必要按照《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監(jiān)督工作的意見》的新要求，從加強訴源治理、提升多元解紛效能的創(chuàng)新工作思路出發(fā)，健全公證程序與檢察公益訴訟流程的銜接協(xié)調機制。在此基礎上，應當對公證機構參與檢察公益訴訟的職責范圍、工作方式、監(jiān)督評價、經(jīng)費保障等方面進行明確和細化，制定切實可行的操作細則，保證公證參與檢察公益訴訟工作有章可循，助力檢察公益訴訟制度全面推進，行穩(wěn)致遠。