相對貧困治理下我國社會救助的制度困境和發(fā)展路徑*

胡秀麗，杜瑩瑩

(銅陵學(xué)院 財稅與公共管理學(xué)院，安徽 銅陵 244000)

社會救助是國家和社會為保障貧困群體基本生活而建立的一系列制度，是歷史最為悠久的社會政策，在現(xiàn)代社會保障制度出現(xiàn)以前，我國就為社會當(dāng)中出現(xiàn)的貧困問題開展過開倉放糧等現(xiàn)金或?qū)嵨锞戎＿M入現(xiàn)代社會以后，社會救助成為穩(wěn)定的制度安排，來應(yīng)對社會成員中遭受自然災(zāi)害、失去勞動能力或者其他低收入的貧困群體，主要給予物質(zhì)幫助，保障其過上最低限度的生活。社會救助在各個時期對于調(diào)整資源配置，實現(xiàn)社會的底線公正，解決困難群體生存危機以及維護社會穩(wěn)定具有重要作用。

社會救助在新時代為黨和國家打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、實現(xiàn)全面小康和提升民生福祉中，發(fā)揮了巨大的基礎(chǔ)性、兜底性制度保障作用，并與我國反貧困戰(zhàn)略一起不斷改革和完善。在實施大規(guī)模的扶貧開發(fā)計劃中，以低保制度為主的社會救助制度是反貧困的重要舉措。21世紀以來，形成了開發(fā)式扶貧和最低生活保障兩大制度的農(nóng)村扶貧新局面，2015年11月頒布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》，提出實行農(nóng)村最低生活保障制度兜底脫貧。如今我國反貧困戰(zhàn)略轉(zhuǎn)換為相對貧困問題的治理，更強化了社會救助的作為，為社會救助的綜合改革和轉(zhuǎn)型指明了方向、提出了新的要求。

很多學(xué)者都對后脫貧攻堅時代的社會救助進行了研究，一些研究側(cè)重于相對貧困問題的治理，將社會救助作為其中一個子方面進行研究，強調(diào)社會救助的反貧困功能，還有一些研究注重社會救助的制度性缺陷，力圖修正這些局限，實現(xiàn)制度的完善化，但是缺乏相對貧困治理的視角，忽視對相對貧困下的新形勢和新要求進行分析。目前的研究很少將相對貧困的治理以及社會救助改革完善結(jié)合起來。本文在相對貧困治理視角下，分析相對貧困問題的涵義、新形勢和新要求，以及社會救助存在的缺陷，再進一步提出對策建議，力圖促進社會救助兜底保障和托底支持功能的發(fā)揮。

一、相對貧困治理的提出

我國社會救助在一定時間內(nèi)都一直堅持著解決絕對貧困的目標(biāo)和理念，致力于解決生物學(xué)經(jīng)濟學(xué)角度的絕對貧困問題，對貧困線以下的困難群體救助主要目的就是為了解決生存性危機。國家統(tǒng)計局制定貧困線，主要根據(jù)居民維持基本生存所必需的最低費用，食品支出比重，最低熱量攝入量，基本食品消費價格，最低食品支出額的計算問題研究確定，并在此基礎(chǔ)上考慮市場物價上漲因素。[1]事實上，絕對貧困的視角，沒有考慮到低收入人群中個體收入的差別性，以及對窮人之間的收入分配不敏感，并且在物質(zhì)方面解決當(dāng)前生活問題只是權(quán)宜之計，很難從根本上解決發(fā)展問題，最終可能導(dǎo)致福利依賴[2]。

2020年，隨著我國全面建成小康社會，絕對貧困問題走進歷史，消除收入貧困是重要的，但不是終極目標(biāo)，人們開始關(guān)注貧困的相對性。根據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)，近三年城鄉(xiāng)居民人均可支配收入的差距比例(以農(nóng)村為1)，2017年為2.71:1，2018年為2.69:1，2019年為2.64:1，差距比例逐漸縮小。值得關(guān)注的是，按人均收入水平從高到低順序排列，將全國居民收入均等分為五等份，處于最高20%的收入群體為高收入組，依次類推為中間偏上收入組、中間收入組、中間偏下收入組、低收入組，全國農(nóng)民工近三年來都屬于中間偏上收入組。在農(nóng)民工收入增加、勞動價值得到認可，以及城鄉(xiāng)收入差距縮小的同時，農(nóng)村內(nèi)部的收入差距逐漸擴大。2013年我國農(nóng)村居民的最高收入組與最低收入組人均可支配收入比是7.41倍，2016—2018年這一差距都穩(wěn)定在9倍以上[3]。農(nóng)村貧富差距不斷加大，基尼系數(shù)超過0.4的國際警戒線[4]。究其原因，主要在于務(wù)工與務(wù)農(nóng)的收入差距，在農(nóng)村，工資性收入成為農(nóng)民收入差距擴大的主要因素，而家庭經(jīng)營性收入、財產(chǎn)性收入及轉(zhuǎn)移性收入對人均收入增長的貢獻較低。[5]可以說，城鄉(xiāng)居民收入差距相對合理化的背后，是農(nóng)民工工資性收入的增長，遮蓋了農(nóng)村務(wù)農(nóng)收入的低下，城鄉(xiāng)收入差距、工農(nóng)差距在當(dāng)下的反映便是農(nóng)村的收入差距增大。

2019年10月，黨的十九屆四中全會自十八大以來首次在中央全會公報中提及“建立解決相對貧困的長效機制”。相對貧困問題的治理，以社會的收入不平等作為著眼點，是解決社會主義主要矛盾，滿足人民群眾對美好生活期待的要求，也是緩解收入分配差距，實現(xiàn)社會公平公正的重要舉措。相對貧困治理目標(biāo)的提出，為我國的反貧困工作和社會救助的轉(zhuǎn)型升級指明了方向，社會救助面臨的任務(wù)也會更艱巨更復(fù)雜。

二、相對貧困治理視角下社會救助面臨的新形勢

相對貧困是動態(tài)概念，其治理具有復(fù)雜性、長期性、艱巨性，無法在短時間內(nèi)達到確定的標(biāo)準(zhǔn)和保障水平，應(yīng)該隨著經(jīng)濟和社會的發(fā)展逐步深化，我國目前相對貧困的目標(biāo)人群主要是在快速城市化、人口老齡化以及非常態(tài)形勢下風(fēng)險相對較大的群體。

(一)快速城市化下城鄉(xiāng)的相對貧困問題

我國長期存在城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會二元化結(jié)構(gòu)，雖然從20世紀90年代農(nóng)民已經(jīng)逐漸向城市轉(zhuǎn)移，到目前有2.9億農(nóng)民工，其中有約1.7億外出務(wù)工的農(nóng)民工，他們可以自由流動在城鄉(xiāng)之間，但戶籍制度仍阻礙他們改善生活環(huán)境和質(zhì)量的步伐，他們中部分成為流動性相對貧困人口。我國的農(nóng)民工是一個十分龐大的群體，他們的就業(yè)與其他群體的邊界日益模糊，但農(nóng)民工內(nèi)部的分化逐漸明顯，目前沒有相關(guān)的社會政策關(guān)注到這種分化。我國的社會救助制度以戶籍作為審核要件，農(nóng)民工無法被納入城市低保，他們的戶籍所在地——農(nóng)村也因為無法完全掌握他們的實際情況，自然也沒有被納入農(nóng)村低保，廣大農(nóng)民工群體成了被城市和農(nóng)村“懸掛”的人。

在快速城市化下，農(nóng)村人口進城務(wù)工步伐加快，原來城鄉(xiāng)之間的收入差距，逐漸從數(shù)字到了實際的生活中，而且廣大農(nóng)民工逐漸養(yǎng)成了城市的生活方式和消費習(xí)慣，但受他們的收入和生活環(huán)境所限無法實現(xiàn)，從而產(chǎn)生新的矛盾。并且，隨著網(wǎng)絡(luò)和新媒體的發(fā)展，城鄉(xiāng)貧富差距的生活方式很快暴露在公眾之下，人們對社會公正的需求增強。

(二)人口老齡化下老年群體的相對貧困問題

21世紀的中國將是一個不可逆轉(zhuǎn)的老齡社會，預(yù)計未來20年將進入老齡化高峰，2050年社會將進入深度老齡化階段，60歲以上人口占比超30%[6]。在老年階段，可能會面臨各種威脅其生存、生活和發(fā)展的風(fēng)險，如身體機能下降風(fēng)險、收入減少風(fēng)險、精神空虛與孤獨風(fēng)險、被騙風(fēng)險等。越來越多的老年人不僅需要養(yǎng)老金、生活補助等經(jīng)濟保障，還需要必要的生活照料、護理服務(wù)、精神寬慰等服務(wù)保障。

這些老人大部分在農(nóng)村，目前農(nóng)村主要依靠家庭養(yǎng)老，但隨著計劃生育政策的實施、生活觀念的變化以及工業(yè)化和城鎮(zhèn)化步伐的加快，家庭結(jié)構(gòu)小型化，傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式的保障功能顯著弱化。并且城鄉(xiāng)之間養(yǎng)老待遇差別較大，根據(jù)《2017年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》的數(shù)據(jù)測算，2017年全國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險人均養(yǎng)老金約為3002元，農(nóng)村居民基本養(yǎng)老保險月人均養(yǎng)老金約為128元，前者是后者的23.5倍[7]。老年人貧困發(fā)生率較高，很多都處于相對貧困狀態(tài)，未富先老跡象顯現(xiàn)，成為我國越來越突出的問題。如果養(yǎng)老機制不完善，這將成為貧困的又一根源。

(三)非常態(tài)形勢下突顯的相對貧困問題

貧困不僅表現(xiàn)為未達到最低生活水準(zhǔn)，還包括面臨風(fēng)險時的脆弱性。每個社會人在生活中，可能面臨市場競爭、自然災(zāi)害以及公共衛(wèi)生事件等不可抗力因素帶來的風(fēng)險，這些不確定性的風(fēng)險，極有可能將人們置于危險境地，生活難以維持，生命受到威脅。比如在市場經(jīng)濟下，作為市場經(jīng)濟的主體，也必然承擔(dān)市場競爭所帶來的風(fēng)險。市場競爭會有失敗者，投資失敗，創(chuàng)業(yè)失敗等，農(nóng)戶的糧食和農(nóng)副產(chǎn)品進入市場，也會直接影響其收入。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的顯著特點是對自然的超強依賴性，一旦出現(xiàn)自然災(zāi)害，一些家庭便會深受其害。

2020年出現(xiàn)的新型冠狀病毒肺炎疫情的公共衛(wèi)生事件，更是可以看出家庭的脆弱性，處在貧困邊緣的弱勢群體抵御風(fēng)險的能力較弱。因病致貧、喪失主要勞動力、單親、隔代撫養(yǎng)……疫情正在壓彎這些最脆弱的家庭[8]。在常態(tài)情況下，這些脆弱的人群和家庭的風(fēng)險還沒有完全顯露出來，但當(dāng)出現(xiàn)非常態(tài)化的風(fēng)險形勢，他們馬上陷入生活的絕境，就像“最后一根稻草”。如果只是滿足于提供基本的生活條件，低收入群體和弱勢群體的脆弱性并不能得到較大改觀，一旦面臨風(fēng)險仍然不堪一擊。

三、我國社會救助的制度性缺陷

我國城鄉(xiāng)已經(jīng)建立了以最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災(zāi)人員救助等基本生活救助和醫(yī)療、教育、住房、就業(yè)等專項救助制度為支撐的社會救助體系，但在新形勢下，其存在的覆蓋對象局限、救助項目疊加、制度面向不統(tǒng)一以及救助項目單一等制度性缺陷問題逐漸凸顯。

(一)保障線調(diào)整滯后，社會救助覆蓋面較窄

我國城鄉(xiāng)低保保障人數(shù)逐漸下降，通過對比從2008年到2018年我國城鄉(xiāng)最低生活保障人數(shù)，城市低保人數(shù)逐年遞減(2009年略有增長)，2018年相對2008年下降了56.9%。農(nóng)村低保人數(shù)2008年到2013年持續(xù)上升，2013年以后開始呈下降趨勢，2018年相比2013年下降了34.7%。2019年末全國共有861萬人享受城市最低生活保障，3456萬人享受農(nóng)村最低生活保障[9]，城鄉(xiāng)低保覆蓋率約為3%左右。城鄉(xiāng)低保人數(shù)下降過快，也可能會導(dǎo)致部分邊緣人口的保障效能降低。陳宗勝等通過繪制農(nóng)村最低收入戶的絕對和相對收入分布圖，發(fā)現(xiàn)貧困人口持續(xù)減少的原因在于我國貧困線長期保持不變，已經(jīng)難以匹配經(jīng)濟社會發(fā)展水平，最貧困人口數(shù)量其實有上升的趨勢[10]。所以最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整的步伐相對滯后，導(dǎo)致社會救助的覆蓋面較窄，一些弱勢群體沒有被納入制度救助范圍。

(二)救助項目疊加，低保身份異化

在現(xiàn)行的實施情況之下，低保制度被視為一項綜合性的社會救助方式，在按標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)取低保金之外，還享有教育補助、醫(yī)療報銷、危房改造、殘疾人生活補助、災(zāi)害補助、從事經(jīng)營活動、房租等一系列附加保障?；鶎訛榱藢嵤┓奖?，且不容易出錯，簡單地將低保作為準(zhǔn)入的條件，掛鉤各類保障，這就導(dǎo)致低保身份出現(xiàn)異化，出現(xiàn)“一保俱保，一退盡退”的連帶關(guān)系。只要申請到了低保，其他的保障就會隨之而來，這時候的低保就已經(jīng)不屬于救助，而是較高的福利，而其他專項救助的作用沒有發(fā)揮，已經(jīng)偏離制度初衷，會直接導(dǎo)致低保戶產(chǎn)生依賴心理，爭相進入低保且抗拒退出。在救助資源有限的情況下，導(dǎo)致救助資源向低保戶過多聚集，產(chǎn)生“斷崖效應(yīng)”，擠壓其他貧困家庭的資源，產(chǎn)生“懸崖效應(yīng)”，部分生活水平處于低保線臨界狀態(tài)的低收入戶，按政策不能納入低保范圍，但家庭往往會因病、因?qū)W、因災(zāi)等情況而陷入深度貧困。

(三)制度面向不統(tǒng)一，難以有效銜接

我國當(dāng)前的社會救助制度體系中，有面向家庭的按戶施保，也有面向個人的單人入保，兩者同時存在。最低生活保障制度就是家庭面向的按戶施保，以家庭為單位來進行申請、審查和領(lǐng)取，采取的是家計調(diào)查的方式。在實際操作中，農(nóng)村并不具備實施家計調(diào)查的社會經(jīng)濟條件，導(dǎo)致一些地方轉(zhuǎn)而采取看家庭有沒有小汽車等外顯指標(biāo)作為準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，主觀因素較多，一些農(nóng)戶故意拆分戶口來享受低保，導(dǎo)致救助對象的瞄準(zhǔn)率不高，每年還要定期進行核查，管理成本較高。并且，“按戶施保”政策的隱含前提是，當(dāng)家庭無法實現(xiàn)自我保障功能，才能享受低保待遇，救助理念相對滯后。特困人員供養(yǎng)、受災(zāi)人員救助、困難居民醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助等制度都是個體面向的單人入保，操作簡單快捷，可以實際解決問題，還可以將視角關(guān)注到貧困者個體，關(guān)注個體的性別、年齡、職業(yè)、角色、地位等不同所導(dǎo)致的貧困狀態(tài)以及貧困要求狀況的差異，不會因為家庭和集體角度下而忽視個人。社會救助制度面向的不統(tǒng)一會導(dǎo)致制度運行的邏輯混亂，不利于制度之間的有效銜接[11]，不利于相對貧困視野中的貧困治理。

(四)救助項目單一，綜合救助效果有限

我國社會救助的主要目標(biāo)是面向低收入和弱勢群體，給予生活保障，主要流程包括一系列申請、審核、審批、公示、發(fā)放救助金，發(fā)放救助金就是最后一個流程，意味著社會救助的完成。至于救助對象如何利用救助金生活、是否解決了困難、生活質(zhì)量是否得到提高，已然不是社會救助關(guān)注的范圍?？梢姡F(xiàn)行社會救助沒有后續(xù)救助效果方面的跟蹤，甚至在物質(zhì)待遇方面出現(xiàn)簡單粗暴的做法，比如有老人因存款超過6個月的低保標(biāo)準(zhǔn)直接取消救助資格。受救助對象困難的原因不盡相同，有的因慢性病，有的是大病，有的是暫時失去勞動能力，有的是殘疾永久失去勞動能力，并不是單一地給予物質(zhì)救助就能解決。物質(zhì)救助制造了一個制度維持性的低收入階層的問題，存在“救助缺陷”與“救助失靈”的情況，比如對于受助對象的社會資源鏈接、可行能力建設(shè)、心理支持等方面的作用幾乎沒有涉獵，對于他們面臨的各種困境以及脆弱性上的改善作用有限，難以滿足多樣化的需求。

四、相對貧困治理下我國社會救助發(fā)展路徑

隨著相對貧困治理認識的不斷增強，按照多維度貧困治理的目標(biāo)，相對貧困治理工作將走到常規(guī)性和制度性的治理軌道上來，面對新形勢、新變化、新問題，提供完善及時的社會救助是國家和全社會的責(zé)任和義務(wù)，要破解制約社會救助發(fā)展的瓶頸難題，促進社會救助這一民生保障制度的發(fā)展完善，保障受助對象的安全性和確定性，形成解決相對貧困的長效機制。

(一)樹立積極取向的救助理念，拓展制度內(nèi)涵

面對時代發(fā)展變化的挑戰(zhàn)，以及順應(yīng)人們美好生活向往的持續(xù)升級，社會救助對象應(yīng)從絕對貧困群體擴大到相對貧困群體，樹立積極取向的救助理念，提供更充分更積極的社會救助，以承擔(dān)新時代貧困治理重任。從制度定位來看，應(yīng)堅持社會救助在整個社會保障制度體系和整個民生保障制度體系中的基礎(chǔ)性作用，承擔(dān)起免除所有人生存危機的重任[12]，從選擇主義的兜底保障轉(zhuǎn)向適度普惠型的制度安排，從“窮有所救”到“弱有所扶”，建立保障和發(fā)展相結(jié)合的制度體系。從責(zé)任定位來看，將貧困歸因為社會，受社會各方面的風(fēng)險因素而陷入貧困狀態(tài)，從政府處獲得救助是公民普遍的社會權(quán)利。社會救助是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基石，政府必須要保障公民的社會救助權(quán)。從功能定位來看，應(yīng)從消除生存型貧困到緩解生活型貧困和發(fā)展型貧困，在幫助貧困者保持基本生活水準(zhǔn)的同時，采取有效措施促使其擺脫貧困，既要關(guān)注貧困的結(jié)果，也要關(guān)注貧困的原因，注重個體的差異性以及保護個人的尊嚴。

(二)提升統(tǒng)籌層次，推進社會救助城鄉(xiāng)一體化

在社會救助城鄉(xiāng)一體化的進程中，很多省市都探索實踐著一體化，已經(jīng)有很多地方實現(xiàn)城鄉(xiāng)低保待遇標(biāo)準(zhǔn)的一致，但社會救助的城鄉(xiāng)一體化遠不止救助標(biāo)準(zhǔn)這一層含義。首先，要考慮農(nóng)村社會救助的特殊性，因地制宜，采取針對性措施。在準(zhǔn)入機制上，不能簡單地以居民收入指標(biāo)低于社會最低生活保障劃分貧困者，除了以收入和財產(chǎn)作為主要指標(biāo)外，還要考慮農(nóng)村的實際情況，重視農(nóng)村貧困人口的類別定位和需求定位。其次，繼續(xù)擴大戶籍開放程度并為外來人口提供同城待遇，將常住人口以及流動人口納入居住所在地社會救助的覆蓋范圍內(nèi)，實現(xiàn)同步申請，以居住所在地而非戶籍所在地作為審核要件，逐步打破戶籍的城鄉(xiāng)壁壘，結(jié)束城鄉(xiāng)分治。最后，構(gòu)建更為包容的社會救助制度，逐步提高農(nóng)村社會救助的待遇標(biāo)準(zhǔn)以及服務(wù)可及性，縮小與城市救助保障和發(fā)展保障上的差距。

(三)采取個體取向，完善社會救助準(zhǔn)入機制

對于貧困的測量，一般是以家庭為單位和以個體為單位，也就是家庭面向和個體面向。在相對貧困治理的新形勢下，個體面向更貼合多維度貧困救助的目標(biāo)，我國社會救助制度可以統(tǒng)一采取個體面向的制度設(shè)計，也就是按照個人的情況進行審查和認定，主要根據(jù)申請人重病、殘疾和勞動能力等身份狀況。個體面向可以更好地將視角放到貧困家庭中的個人，關(guān)注個體貧困的多維度性、復(fù)雜性以及差異性，從而提高社會救助的瞄準(zhǔn)率以及救助資源的合理優(yōu)化配置。同時，統(tǒng)一面向的制度設(shè)計，有利于社會救助各制度之間的有效銜接與合作，發(fā)揮制度合力。就目前的實施情況來說，主要是修改城鄉(xiāng)最低生活保障制度的面向，由家庭改為個人，同時也要對單人入保方式進行規(guī)范，還要多渠道強化家庭支持功能。

(四)按需施救，打造分層分類社會救助制度體系

現(xiàn)行的社會救助制度安排是相對比較完備的，但實施中以低保作為其他專項救助制度的準(zhǔn)入門檻，相互疊加的制度設(shè)定顯然違背了制度的初衷。要綜合發(fā)揮社會救助資源的作用，就要理順各救助項目之間的關(guān)系，從疊加型走向聯(lián)動型社會救助制度體系，即以低保和特困供養(yǎng)為中心，低收入和支出型貧困救助為重點，突發(fā)性、臨時性困難救助為補充，促進這三類項目之間的銜接與合作，合力為困難群體提供生活保障。每個制度都有其各自的功能和重點，新形勢下要擴大低保內(nèi)涵，由滿足最低生活需要到滿足基本生活需要，以及逐漸縮小實際生活差距；加強專項救助與臨時救助力度，按照實際需要進行救助，解決貧困群體的特定需要，提高可行能力。根據(jù)困難群眾的致貧原因和多層次多樣化需求，將他們區(qū)分開來，實施差異化針對性強的社會救助。

(五)擴大服務(wù)救助，打造溫情社會救助

在社會救助物質(zhì)保障升級的同時，精神文化和服務(wù)方面的保障也要逐漸延伸。首先是基本生活方面的服務(wù)救助，主要是針對特定困難的群體，比如高齡獨居老人、重病老人的生活照料服務(wù)，殘疾人的康復(fù)護理服務(wù)，單親家庭兒童臨時照顧服務(wù)等。其次是專項服務(wù)救助，比如就業(yè)服務(wù)、教育服務(wù)以及健康服務(wù)等。給予可及性強的就業(yè)崗位信息、提高子女教育質(zhì)量以及綜合性強的衛(wèi)生健康服務(wù)，可以提高困難群體的內(nèi)生動力，賦予他們具備發(fā)展能力和抗風(fēng)險能力。最后是心理關(guān)愛、社會調(diào)適等服務(wù)，幫助他們調(diào)整心理狀態(tài)，融入發(fā)展，促進社會參與。同時，鼓勵社會力量、專業(yè)社會工作機構(gòu)積極參與社會救助公共服務(wù)供給，不斷提高服務(wù)質(zhì)量，打造溫情社會救助，溫暖人心，多主體共同做好服務(wù)型民生保障工作，提高相對貧困群體的幸福感、獲得感。