積極應(yīng)對(duì)老齡化背景下“老年人發(fā)展權(quán)”平等保護(hù)之構(gòu)想

徐智華，趙 靖

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430074）

根據(jù)第七次全國(guó)人口普查公報(bào)，截至2020年11月1日零時(shí)，我國(guó)“60歲及以上人口為264018766人，占（全國(guó)人口）18.70%，其中65歲及以上人口為190635280人，占（全國(guó)人口）13.50%。”相比第六次全國(guó)人口普查，各上升5.44%和4.63%。［1］聯(lián)合國(guó)前秘書長(zhǎng)安南曾指出，“21世紀(jì)的社會(huì)老齡化是人類社會(huì)歷史上前所未有的，對(duì)任何社會(huì)都是重大挑戰(zhàn)”。誠(chéng)如斯言，我國(guó)60歲以上人口所占比重，將近老齡化國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的兩倍，可以說我國(guó)老齡化問題已相當(dāng)嚴(yán)峻。

解決老齡化所帶來的社會(huì)問題的方法之一，即充實(shí)老年人的發(fā)展權(quán)。一方面，它可以緩解老齡化所帶來的經(jīng)濟(jì)壓力，另一方面它亦可讓老年人繼續(xù)保持較好的精神面貌，為社會(huì)發(fā)揮余熱?，F(xiàn)實(shí)卻是，我國(guó)老年人發(fā)展權(quán)面臨種種桎梏，難言擁有，遑論充實(shí)。首先，理論層面存在重視不足、基礎(chǔ)理論薄弱等問題。以“老年人”“發(fā)展權(quán)”為主題，在中國(guó)知網(wǎng)僅可檢索得22篇論文；其次，實(shí)踐層面缺少適當(dāng)?shù)那疤?。相關(guān)法律法規(guī)無(wú)論是數(shù)量還是內(nèi)在邏輯，都存在不足之處。因此，我們需要探析老年人發(fā)展權(quán)，以完善我國(guó)老年人立法，進(jìn)而為解決老齡化問題提供出路。

一、老年人發(fā)展權(quán)定義剖析

（一）發(fā)展權(quán)的意涵界定

一般認(rèn)為，發(fā)展權(quán)是指“個(gè)體或集體享有的參與和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和政治全面發(fā)展并享受成果的權(quán)利”。［2］發(fā)展權(quán)作為一項(xiàng)獨(dú)立概念被提出來，最早可追溯至20世紀(jì)70年代初姆巴耶的演講：《作為一項(xiàng)人權(quán)的發(fā)展權(quán)》。隨后，聯(lián)合國(guó)大會(huì)于1986年12月通過了《發(fā)展權(quán)宣言》，其第一條即指出“發(fā)展權(quán)是一項(xiàng)不可剝奪的人權(quán)，由于這種權(quán)利，每個(gè)人和所有各國(guó)人民均有權(quán)參與、促進(jìn)并享受經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和政治發(fā)展，在這種發(fā)展中，所有人權(quán)和基本自由都能獲得充分實(shí)現(xiàn)”。此后，發(fā)展權(quán)被正式確立為重要人權(quán)之一。但在當(dāng)時(shí)，發(fā)展權(quán)是基本人權(quán)這一觀念還并未被各個(gè)國(guó)家和國(guó)際組織認(rèn)同。直至1993年維也納世界人權(quán)會(huì)議的召開，人們才普遍認(rèn)為發(fā)展權(quán)是“基本人權(quán)中不可或缺的一部分”（integral part of fundamental human rights）。

不過，發(fā)展權(quán)的內(nèi)容并沒有隨著其地位的穩(wěn)固而得以確定，反而在各個(gè)國(guó)家間出現(xiàn)分歧。從國(guó)際組織文件來看，發(fā)展權(quán)似乎是一項(xiàng)涉及各個(gè)領(lǐng)域、內(nèi)容多樣的權(quán)利，卻也有學(xué)者指出，發(fā)展權(quán)過于空洞，并沒有真正的內(nèi)容，它“未能提供實(shí)質(zhì)內(nèi)容和邊界。在某種程度上，這也是由于現(xiàn)實(shí)驅(qū)使、故意做出的缺陷”。［3］在他看來，為了最大程度地獲得世界各國(guó)的認(rèn)可，發(fā)展權(quán)不得不被抽象化，因而缺少實(shí)質(zhì)的內(nèi)容。但筆者認(rèn)為，這并不是發(fā)展權(quán)的不足，反而恰恰是其特點(diǎn)所在。一方面，這是向現(xiàn)實(shí)妥協(xié)的必然產(chǎn)物，雖然全世界都認(rèn)為發(fā)展權(quán)是一種特殊的基本人權(quán)，但是不同國(guó)家、種族和個(gè)人之間的差異，往往要比純粹的學(xué)說復(fù)雜得多。僅僅是在形式上被認(rèn)可，也是在各界人士的多年努力下誕生的寶貴結(jié)果。另一方面，這也是發(fā)展權(quán)所具有的本質(zhì)及底色，作為所有個(gè)人都應(yīng)享有的權(quán)利，發(fā)展權(quán)自然應(yīng)照顧到不同國(guó)家和個(gè)人的情況。

發(fā)展權(quán)意味著“每個(gè)個(gè)人和所有民族都可以參與并享有經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和政治的發(fā)展”。［4］因此，根據(jù)內(nèi)容不同，發(fā)展權(quán)可以分為經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)、政治發(fā)展權(quán)、文化發(fā)展權(quán)等。經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)是指根據(jù)自身情況自由選擇經(jīng)濟(jì)模式的權(quán)利。“基于國(guó)家與國(guó)民的二元結(jié)構(gòu)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)可以分為國(guó)家發(fā)展權(quán)和國(guó)民發(fā)展權(quán)。其中，國(guó)民發(fā)展權(quán)可以包括企業(yè)發(fā)展權(quán)、個(gè)人發(fā)展權(quán)、第三部門發(fā)展權(quán)，等等?！保?］政治發(fā)展權(quán)則是指平等參與政治生活、享有政治發(fā)展機(jī)會(huì)等權(quán)利。［5］文化發(fā)展權(quán)“應(yīng)是指所有個(gè)人及其集合體有資格自由向國(guó)內(nèi)和國(guó)際社會(huì)主張的參與、促進(jìn)和享受文化發(fā)展所獲利益的一項(xiàng)基本人權(quán)”。［6］應(yīng)根據(jù)內(nèi)容展開對(duì)老年人發(fā)展權(quán)的研究。

（二）老年人發(fā)展權(quán)的實(shí)質(zhì)含義

發(fā)展權(quán)的主體更應(yīng)該關(guān)注個(gè)人。根據(jù)主體不同，有學(xué)者將發(fā)展權(quán)分為國(guó)家的發(fā)展權(quán)、集體的發(fā)展權(quán)和個(gè)人的發(fā)展權(quán)。例如，有人主張發(fā)展權(quán)是“一項(xiàng)不可剝奪的國(guó)家的權(quán)利，不能將它視為是一項(xiàng)抽象的個(gè)人權(quán)利”。［7］有論者認(rèn)為，發(fā)展權(quán)應(yīng)屬于每個(gè)個(gè)人，個(gè)人是發(fā)展權(quán)的“核心主題（central subject）”。［4］在筆者看來，雖然國(guó)家的發(fā)展權(quán)存在與否仍存爭(zhēng)議，但不應(yīng)否認(rèn)的是個(gè)人發(fā)展權(quán)更值得重視。一方面，個(gè)人地位所限導(dǎo)致其需要更多的保護(hù)：“相對(duì)于國(guó)家，國(guó)民處于更弱勢(shì)的地位，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)更易受到侵害，因而國(guó)民的經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)也更受關(guān)注，是經(jīng)濟(jì)法應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)保護(hù)的對(duì)象?！保?］另一方面，國(guó)家的發(fā)展最終仍要體現(xiàn)于每個(gè)個(gè)人：“發(fā)展權(quán)既體現(xiàn)在國(guó)際社會(huì)之中，又存在國(guó)內(nèi)法律秩序之中，是作為國(guó)家法律關(guān)系主體的公民個(gè)人所應(yīng)該而且能夠享有的一項(xiàng)權(quán)利；沒有組成集體的每一個(gè)體的均衡發(fā)展，整體的發(fā)展是不可能的，個(gè)體發(fā)展應(yīng)是整體發(fā)展的根本目的與歸宿?！保?］由此看來，發(fā)展權(quán)主要是指?jìng)€(gè)人參與發(fā)展并享受其成果的權(quán)利。發(fā)展權(quán)得到廣泛認(rèn)可并不是一帆風(fēng)順，為使其得到普遍認(rèn)可，不得不在內(nèi)容上有所取舍，這是為適應(yīng)不同地區(qū)、不同個(gè)人的差異而不可避免的妥協(xié)。因此，在實(shí)踐過程中，應(yīng)具體結(jié)合發(fā)展權(quán)主體的特點(diǎn)，對(duì)其進(jìn)行演繹和充實(shí)。老年人發(fā)展權(quán)概念的探析，即應(yīng)考慮到他們的特征。

老年人在生理和心理上都有不同于年輕人之處。生理上，老年人更需要得到保護(hù)，例如，老年人“隨著年齡的增長(zhǎng)，視覺功能會(huì)發(fā)生相應(yīng)的衰退，尤其是對(duì)視覺細(xì)節(jié)的敏感性顯著降低”。［8］隨著年齡遞增，老年人的骨密度逐漸下降，使得老年人行動(dòng)受限。心理上，老年人更看重穩(wěn)定的生活環(huán)境，更在乎“落葉歸根”，能夠“身體健康”和“有娛樂學(xué)習(xí)生活”。［9］應(yīng)基于這些特點(diǎn)對(duì)發(fā)展權(quán)做出適合老年人的改造。例如，對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)，年輕人需要充足的就業(yè)機(jī)會(huì)和穩(wěn)定的就業(yè)環(huán)境，以及能夠滿足衣食住行需求的收入水平；相較于年輕人，老年人的消費(fèi)意愿和消費(fèi)能力都有所下降，因而老年人在就業(yè)、收入等方面的要求并不高，更需要保障其生活。除經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)外，老年人的政治發(fā)展權(quán)和文化發(fā)展權(quán)也需要得到保障，否則老年人發(fā)展權(quán)就會(huì)演變?yōu)椤吧鏅?quán)”?！吧鏅?quán)”也是老年人的重要權(quán)利之一，但老年人發(fā)展權(quán)的內(nèi)涵遠(yuǎn)不止于此。對(duì)于政治發(fā)展權(quán)，年輕人需要通暢的上升渠道，老年人更需要適應(yīng)自身特點(diǎn)的政治參與形式。對(duì)于文化發(fā)展權(quán)，年輕人需要健康發(fā)展，老年人更需要跟上時(shí)代潮流，平等接受教育。遺憾的是，我國(guó)老年人發(fā)展權(quán)并未得到充分保障。

二、我國(guó)老年人發(fā)展權(quán)現(xiàn)狀分析

縱使世界上的民族、個(gè)人之間存在經(jīng)濟(jì)、政治或文化上的種種差異，但發(fā)展權(quán)應(yīng)平等適用于所有主體。這是發(fā)展權(quán)的本質(zhì)屬性，“任何人，不分種族、膚色、性別、語(yǔ)言、宗教、政治或其他見解、民族本源或社會(huì)出身、財(cái)產(chǎn)、出生或其他身分等區(qū)別，都應(yīng)一視同仁地享有發(fā)展的權(quán)利”。［10］對(duì)發(fā)展權(quán)的平等保護(hù)還可實(shí)現(xiàn)對(duì)形式平等的超越，追求平等的同時(shí)也追求權(quán)利的強(qiáng)化，使原本不發(fā)達(dá)的個(gè)人能夠公平分享發(fā)展成果，并且不會(huì)導(dǎo)致原本較為發(fā)達(dá)個(gè)人的權(quán)利被弱化。

當(dāng)前我國(guó)老年人發(fā)展權(quán)無(wú)法得到平等保障。我國(guó)《老年人權(quán)益保障法》對(duì)老年人的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)做出規(guī)定，但并不具體。其部分用語(yǔ)比較空泛，不利于實(shí)踐中進(jìn)一步操作。該法律中的規(guī)定雖看似多種多樣，但仍舊缺乏具體內(nèi)容和措施。例如，第四章的章名為“參與社會(huì)發(fā)展”，但僅包括三個(gè)條文，且只有原則性內(nèi)容。大量與發(fā)展權(quán)有關(guān)的權(quán)利被置于第三章“社會(huì)保障”中，并沒能體現(xiàn)出發(fā)展權(quán)所具有的獨(dú)特性，甚至模糊了生存權(quán)與發(fā)展權(quán)的邊界。這導(dǎo)致老年人的經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)、政治發(fā)展權(quán)和文化發(fā)展權(quán)面臨種種不平等現(xiàn)象。

（一）缺乏經(jīng)濟(jì)權(quán)利保障

退休后的老年人所獲取的經(jīng)濟(jì)收入會(huì)愈發(fā)減少，“總體上年齡越大的老年人收入就越低”。［11］收入的減少會(huì)直接影響老年人的生活質(zhì)量和行為抉擇，縮減他們的發(fā)展空間?？梢韵胍?，沒有充足的收入作支撐，老年人參與和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展并享受成果的權(quán)利便難以得到保障。同時(shí)值得注意的是，這種收入的減少還呈現(xiàn)出明顯的地區(qū)差異，城市老年人的人均年收入已經(jīng)超過農(nóng)村老年人的人均年收入的兩倍有余。［12］有學(xué)者指出，“地區(qū)收入不均等程度越高，老年人的正向幸福水平越低”。［13］也就是說，城鄉(xiāng)老年人收入的不平等，勢(shì)必會(huì)作用于老年人本身，影響他們的生活和發(fā)展。

老年人的勞動(dòng)權(quán)利難以得到保障。有觀點(diǎn)認(rèn)為，老年人再就業(yè)的無(wú)法適用勞動(dòng)關(guān)系，只能算作雇傭關(guān)系，因?yàn)槔夏耆艘呀?jīng)超過了法定勞動(dòng)年齡，其所從事的勞動(dòng)無(wú)法被稱為勞動(dòng)法意義上的勞動(dòng)，故不能像正常的勞動(dòng)者享受全部的勞動(dòng)權(quán)利，否則將帶來對(duì)一般勞動(dòng)者的不公待遇。并且讓老年人享受部分勞動(dòng)權(quán)利，可以降低失業(yè)率，并為適齡勞動(dòng)力帶來大量就業(yè)崗位，因此國(guó)家應(yīng)從政策領(lǐng)域出發(fā)，限制老年人就業(yè)，例如老年人再就業(yè)的，即不得領(lǐng)取退休金、養(yǎng)老保險(xiǎn)等，且不得受領(lǐng)一般勞動(dòng)者所享有的全部待遇。［14］憲法所賦予老年人的勞動(dòng)權(quán)利似乎變成了政策的犧牲品，難以得到保障的勞動(dòng)權(quán)利對(duì)老年人的收入穩(wěn)定是一巨大威脅，加劇了老年人在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的權(quán)利弱化。

（二）缺少高效政治參與

政治發(fā)展權(quán)可以影響到老年人的其他發(fā)展權(quán)。特別是在老齡化進(jìn)程顯著的當(dāng)下，對(duì)于影響自身權(quán)益的老齡化政策參與度、滿意度如何，是老年人政治發(fā)展權(quán)必須考慮的重要因素。我國(guó)老年人的政治參與度較高，他們正在通過投票、政治溝通等形式參與到我國(guó)政治活動(dòng)中。其中投票是老年人最為主要的政治參與方式。據(jù)學(xué)者統(tǒng)計(jì)，年齡因素對(duì)投票具有顯著影響，投票的發(fā)生比率最高的是60歲以上的人。［15］雖然與部分發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)老年人投票參與率相對(duì)較低：“60歲及以上人口近三年來參與過村/居委會(huì)選舉投票的比例為57.2%”，“芬蘭、美國(guó)等國(guó)家老年人超過60%的投票參與率”。［16］考慮到人口規(guī)模、受教育程度等因素，我國(guó)老年人投票參與率仍屬較高水平。不過，在政治參與形式等方面，我國(guó)老年人政治發(fā)展權(quán)仍有較大提升空間。

我國(guó)老年人的政治參與形式較為傳統(tǒng)。廣播、電視、報(bào)紙等傳統(tǒng)媒體仍是老年人了解新聞信息、參與時(shí)事討論等的主要方式，并且這些媒體的使用頻次與老年人政治參與呈明顯正相關(guān)態(tài)勢(shì)。與此相較，互聯(lián)網(wǎng)、手機(jī)對(duì)老年人政治參與的影響并不顯著。［16］當(dāng)前，網(wǎng)絡(luò)已然成為政治參與的重要形式，網(wǎng)絡(luò)政治參與有主體地位相對(duì)平等、參與方式受時(shí)空所限較少、手段便捷等特點(diǎn)。［17］我國(guó)也認(rèn)識(shí)到了網(wǎng)絡(luò)所具有的優(yōu)勢(shì)，并在實(shí)踐中廣泛運(yùn)用，例如通過網(wǎng)絡(luò)征集立法、修法的意見和建議等。網(wǎng)絡(luò)對(duì)于提高政治參與度、完善政治發(fā)展權(quán)具有重要意義。因此，網(wǎng)絡(luò)應(yīng)當(dāng)是完善老年人政治發(fā)展權(quán)的關(guān)鍵所在。

（三）缺少平等教育機(jī)會(huì)

老年人喪失了話語(yǔ)權(quán)的主導(dǎo)地位。在當(dāng)下的主流社交媒體中，似乎全然是年輕人的天下，老年人只是被他們討論的對(duì)象，而不是討論的參與者。與互聯(lián)網(wǎng)的脫鉤加劇了老年人在社交媒體已然成為熱點(diǎn)新聞的制造者和傳播者的當(dāng)下所面臨的局促和無(wú)力。這種現(xiàn)象映射出老年人參與當(dāng)代文化活動(dòng)的困難，同時(shí)無(wú)論這種困難是有意或無(wú)意形成的，無(wú)論這種困難是由老年人抑或其他人造成的，都說明了老年人并未被作為平等主體得到平等對(duì)待。

老年人缺乏充分的再度接受教育的機(jī)會(huì)。老年人接受教育，有利于他們適應(yīng)新的社會(huì)角色，豐富自身生活。此外，教育對(duì)于老年人的身心健康也具有重要意義。有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，受教育程度對(duì)于老年人健康程度具有顯著影響，“教育對(duì)健康的改善作用表現(xiàn)得非常穩(wěn)健”。［18］因此，為老年人身體健康計(jì)，也應(yīng)為他們提供再次接受教育的機(jī)會(huì)。但是目前老年人再度接受教育在我國(guó)尚未得到應(yīng)有的重視。［19］誠(chéng)然，我國(guó)已有許多城市開設(shè)了“老年大學(xué)”，有的甚至還推出了針對(duì)老年人的線上課程，看似回應(yīng)了老年人的精神需求。然而它們真的是老年人所求所需的嗎？這些老年大學(xué)大多隸屬老干局，實(shí)際上成為了年老退休干部們打發(fā)和消遣晚年時(shí)光的場(chǎng)所，對(duì)于老年人的發(fā)展所能起到的作用微乎其微。更遑論線上課程，真的適合那些不知道如何上網(wǎng)沖浪、操作手機(jī)的老年人嗎？

三、我國(guó)老年人發(fā)展權(quán)困境原因之剖析

（一）老年人發(fā)展權(quán)研究和適用缺少平等理念

當(dāng)前老年人發(fā)展權(quán)的研究和適用過程中，都缺少平等理念。平等是從古至今無(wú)數(shù)仁人志士為之付出鮮血和生命而不懈追求的目標(biāo)。平等不僅屬于人類所構(gòu)建的理想國(guó)，更應(yīng)像月光一樣普照現(xiàn)實(shí)大地。我們應(yīng)以平等作為老年人發(fā)展權(quán)完善的理論基礎(chǔ)。只有這樣，才能真切面對(duì)當(dāng)下發(fā)展權(quán)所存在的種種問題，方可為發(fā)展權(quán)的完善提供可行的方法。在此過程中，我們應(yīng)注意到現(xiàn)有的老年人發(fā)展權(quán)的不平等性，并加以解決。同時(shí)，也要關(guān)注到老年人所具有的特點(diǎn)，使發(fā)展權(quán)的平等得以向?qū)嵸|(zhì)領(lǐng)域邁進(jìn)。

老年人的發(fā)展權(quán)應(yīng)得到平等完善的機(jī)會(huì)。這意味著老年人自身及其所擁有的發(fā)展權(quán)都應(yīng)得到平等地對(duì)待。就老年人自身而言，由于退休制度的存在，使他們與主流話語(yǔ)體系之間產(chǎn)生了距離。而隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的進(jìn)步和應(yīng)用，更是加劇了老年人在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的失語(yǔ)特征。同時(shí)，話語(yǔ)權(quán)的缺失帶來的是對(duì)老年人在社會(huì)架構(gòu)中所扮演角色的長(zhǎng)期忽視。因此，老年人自身的平等意味著我們應(yīng)將社會(huì)注意力向老年人傾斜，聆聽他們所求所需，并為他們?cè)谏鐣?huì)組織中留下適當(dāng)?shù)奈恢?。老年人發(fā)展權(quán)的平等意味著，老年人應(yīng)與青少年、中年人擁有平等的發(fā)展權(quán)與機(jī)會(huì)。我們不應(yīng)因其年老而對(duì)他們有發(fā)展權(quán)方面的歧視。歧視老年人的發(fā)展權(quán)，即因他們年老所具有的生理、心理特征而產(chǎn)生的不平等對(duì)待，而“一個(gè)人基于自然天賦或社會(huì)環(huán)境的偶然因素而出現(xiàn)的不平等是不應(yīng)得的”。［20］此外，精神領(lǐng)域與物質(zhì)領(lǐng)域的發(fā)展同樣重要，理應(yīng)獲得平等地保護(hù)和完善。在今后的資源分配中，如何保障老年人精神領(lǐng)域的發(fā)展也應(yīng)是我們關(guān)注的重點(diǎn)。

平等在長(zhǎng)久的歲月中被賦予了實(shí)質(zhì)的內(nèi)涵。平等絕不是簡(jiǎn)單的均貧富，而是要考慮個(gè)體之間所具有的差異。因此我們要立足于老年人的立場(chǎng)，構(gòu)建滿足其生理、心理特征的發(fā)展權(quán)體系。老年人群體當(dāng)中也存在著不同特點(diǎn)，例如前述城鄉(xiāng)差別即是其中之一。從更為微觀的視角出發(fā)，還可以發(fā)現(xiàn)作為個(gè)體的老年人所具有的不同需求。因而，老年人發(fā)展權(quán)的立法保障要照顧到老年人群體的特殊性，也要考慮到基于地域所產(chǎn)生的老年人的不同特點(diǎn)，同時(shí)還要為老年人發(fā)展權(quán)的個(gè)性預(yù)留空間。唯此，方能平等保護(hù)老年人的發(fā)展權(quán)。

（二）持續(xù)老齡化是我國(guó)老年人發(fā)展權(quán)囿于困境的底色

按國(guó)際通行標(biāo)準(zhǔn)，60歲以上老年人占總?cè)丝?0%以上或65周歲以上老年人占總?cè)丝?%即進(jìn)入老齡化社會(huì)。我國(guó)自1999年始滿足了上述標(biāo)準(zhǔn)，是較早進(jìn)入老齡社會(huì)的發(fā)展中國(guó)家之一，也是目前唯一一個(gè)老年人口超過1億（根據(jù)最新人口普查結(jié)果，目前這一數(shù)字已超過2億）的國(guó)家。［21］我國(guó)老年人所占比例仍在持續(xù)攀升。根據(jù)第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)，我國(guó)老年人已然占據(jù)全國(guó)總?cè)丝跀?shù)量的18.70%。中外學(xué)者一致預(yù)測(cè)，2035年我國(guó)65歲以上老年人口將達(dá)到3.3億左右，21世紀(jì)中葉我國(guó)高齡老人數(shù)量龐大已是不可改變的趨勢(shì)。［22］學(xué)界業(yè)已關(guān)注到這一問題，通過學(xué)者們的研究成果可以發(fā)現(xiàn)，多種原因造成了我國(guó)老齡人口持續(xù)增多。

第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，全世界迎來生育高峰。時(shí)值我國(guó)取得了解放戰(zhàn)爭(zhēng)的勝利，建立了新中國(guó)，社會(huì)秩序空前安定，人民生活得到保障，故此具有與國(guó)際大勢(shì)相同的趨勢(shì)。在戰(zhàn)后的建設(shè)時(shí)期內(nèi)生育意愿得到釋放，生育率大幅增加，我國(guó)人口規(guī)模得以在短時(shí)間內(nèi)大幅擴(kuò)大。而這一時(shí)期出生的嬰兒，在六十年后的今天陸續(xù)邁入老年期，成為當(dāng)下老齡人口的一份子。因此，可以說20世紀(jì)的高生育率為今天龐大的老齡人口數(shù)量奠定了基礎(chǔ)。同時(shí)，隨著新中國(guó)成立以來衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展和醫(yī)療水平的提高，我國(guó)人口預(yù)期壽命由新中國(guó)成立前的不足35歲增長(zhǎng)至77歲，嬰兒死亡率也大幅下降。相比以往，該時(shí)期出生的嬰兒得以擁有更多的機(jī)會(huì)活到老年，間接促使我國(guó)當(dāng)下老齡人口的增多。

伴隨我國(guó)較大的人口基數(shù)所帶來的海量老年人口，我國(guó)計(jì)劃生育政策推行的成功與老齡化的加劇也具有一定關(guān)系：計(jì)劃生育政策提高了老年人在全國(guó)人口中所占據(jù)的比例，造成了老年人口的相對(duì)增長(zhǎng)。計(jì)劃生育政策減緩了我國(guó)所面臨的人口過度增長(zhǎng)及其帶來的經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、環(huán)境乃至安全等方面的壓力，對(duì)當(dāng)下我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)具有重大影響。然而不可否認(rèn)的是，計(jì)劃生育政策同時(shí)也改變了我國(guó)傳統(tǒng)的家庭結(jié)構(gòu)，控制乃至大大減少了總?cè)丝跀?shù)量，而老年人的數(shù)量卻并不會(huì)受計(jì)劃生育政策影響，這提高了老年人在總?cè)丝谥兴急壤瑢?dǎo)致我國(guó)老齡化進(jìn)程仍將持續(xù)一段時(shí)間，同時(shí)也驟然增加了我國(guó)當(dāng)下直至未來年輕人所面對(duì)的養(yǎng)老困難。即便目前計(jì)劃生育政策已被數(shù)次調(diào)整，但由于經(jīng)濟(jì)壓力提升、生育意愿改變等原因，預(yù)期中的嬰兒潮并未爆發(fā)，我國(guó)目前的出生率仍然偏低。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1950年我國(guó)人口總和生育出生率為5.81，1978年為2.72，而2021年已下降至1.3。一邊是不斷增加的老年人口，一邊是持續(xù)下降的出生人口，這意味著我國(guó)家庭規(guī)模將繼續(xù)縮小，老年人所占比例仍會(huì)繼續(xù)攀升。根據(jù)學(xué)者們的預(yù)測(cè)，“從1990年至2050年，中國(guó)65歲及以上老人比例年增長(zhǎng)率為2.3%，分別等于英國(guó)、美國(guó)、法國(guó)、德國(guó)與日本的2.9、2.6、2.3、2.1與1.4倍?！保?3］

老年人的增多將帶來一系列現(xiàn)實(shí)的社會(huì)問題，例如慢性病人口增多，老年醫(yī)療、保健需求上升等。老年人對(duì)社會(huì)福利的需求明顯超出青少年所需，這所有現(xiàn)象都意味著應(yīng)用在老年人身上的社會(huì)福利比例應(yīng)大幅增加，然而現(xiàn)實(shí)是老年人比例的升高卻使得本就捉襟見肘的老年人社會(huì)福利更為雪上加霜。目前的老年醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)等仍無(wú)法完全滿足老年人的需求。同時(shí)，我國(guó)城鎮(zhèn)尚存許多無(wú)保障的高齡老人，廣大農(nóng)村地區(qū)老年人的生活來源依然相當(dāng)匱乏，持續(xù)增多的老年人更是加劇了老年醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)等的缺口，今后勢(shì)必將面臨更大的挑戰(zhàn)。

同時(shí)，人口結(jié)構(gòu)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的急劇變遷對(duì)養(yǎng)老方式提出了多元化的要求，傳統(tǒng)的居家養(yǎng)老方式已不能適應(yīng)現(xiàn)今的需求，因而養(yǎng)老院等養(yǎng)老設(shè)施的普及和升級(jí)將是必然的選項(xiàng)。隨著社會(huì)的發(fā)展，養(yǎng)老設(shè)施已不再是解決單一的養(yǎng)老需求，還要滿足老年人對(duì)社交、陪伴、看護(hù)等方面的所求所需，持續(xù)增多的老年人必將增加養(yǎng)老設(shè)施所面臨的種種壓力，也為養(yǎng)老院的建設(shè)資金、場(chǎng)地等提出難題。

更為重要的是，老年人數(shù)量的增長(zhǎng)還壓縮了老年人發(fā)展權(quán)的空間。在溫飽之外，老年人有了更多追求的機(jī)會(huì)，這也是貫徹“讓所有老年人都能老有所養(yǎng)、老有所依、老有所樂、老有所安”重要指示的必然之舉。然而，發(fā)展權(quán)的完善需要大量資金的投入以建設(shè)相關(guān)場(chǎng)所，提供相應(yīng)服務(wù)，顯然老年人的增多會(huì)減少資金的使用效率并削弱資金投入的效果?！袄淆g化不僅影響了老年人的消費(fèi)水平，還會(huì)影響其他家庭成員的消費(fèi)，以及全社會(huì)的消費(fèi)預(yù)期?！保?4］

（三）我國(guó)老年人發(fā)展權(quán)法律保障不足

我國(guó)現(xiàn)有老年立法操作性不強(qiáng)，中央和地方層面都缺乏老年人發(fā)展權(quán)保障的橫向和縱向法律體系。而這正是我國(guó)《老年人權(quán)益保障法》的立法目的落空的元兇之一。詳言之，有的法規(guī)僅籠統(tǒng)規(guī)定相關(guān)機(jī)關(guān)監(jiān)督保障老年人發(fā)展權(quán)的義務(wù)，強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，優(yōu)化環(huán)境”；有的規(guī)定僅原則性要求未能保障老年人發(fā)展權(quán)的主體應(yīng)承擔(dān)責(zé)任。雖然對(duì)法律后果的規(guī)定并不是保障老年人發(fā)展權(quán)落實(shí)的唯一措施，但毫無(wú)疑問的是，具體細(xì)致的保障機(jī)制是切實(shí)保障老年人發(fā)展權(quán)的必由之路。未規(guī)定具體法律后果的種種法律、地方法規(guī)缺乏強(qiáng)制力，將導(dǎo)致老年人發(fā)展權(quán)的實(shí)際效用難以得到真正的約束和規(guī)范，更難談及具體的保障?！独夏耆藱?quán)益保障法》頒布時(shí)間較早，許多內(nèi)容已難以符合我國(guó)現(xiàn)實(shí)情況，甚至明顯落后于現(xiàn)實(shí)需要。該部法律中也存在一些關(guān)于老年人福利的規(guī)定，但相對(duì)簡(jiǎn)陋，并且缺乏實(shí)質(zhì)內(nèi)容。即便其他部門也曾出臺(tái)看似更為具體的規(guī)范，但實(shí)際上全國(guó)范圍內(nèi)老年人發(fā)展權(quán)保障并未形成統(tǒng)一的法律規(guī)范。而且由其他部門規(guī)定的部門規(guī)章或地方政府規(guī)章層級(jí)不高、效力不夠，造成發(fā)展權(quán)具體內(nèi)容在各地執(zhí)行中出現(xiàn)較大差異。此外，政府監(jiān)管的缺失也使得養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、福利機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理規(guī)章制度不健全、服務(wù)技術(shù)操作不規(guī)范、服務(wù)人員不專業(yè)等問題層出不窮，使得當(dāng)下養(yǎng)老服務(wù)、老年人發(fā)展權(quán)保障都不能令社會(huì)滿意。

現(xiàn)有的老年人發(fā)展權(quán)法律法規(guī)，存在內(nèi)容不一、差異較大的問題。例如，全國(guó)老齡辦《關(guān)于加強(qiáng)老年人優(yōu)待工作的意見》對(duì)老年人所享有的社會(huì)優(yōu)待和發(fā)展權(quán)做了原則性規(guī)定，其目的在于指導(dǎo)各地能夠在此框架之中結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)踐，做出符合實(shí)際需求的規(guī)定。應(yīng)當(dāng)說，該意見的初衷必將也必然帶來地方性差異，但這種差異理應(yīng)是地方發(fā)展不平衡的體現(xiàn)，是對(duì)各地不同實(shí)際情況的尊重，而不應(yīng)在原則性領(lǐng)域出現(xiàn)較大不同?？蓪?shí)際情況卻是有的地方做出了迥異于該意見的規(guī)定。該意見中將60歲及以上年齡作為老年人的分界線，而不同的省份分別選擇60、65、70、80直至100歲作為老年人社會(huì)優(yōu)待和發(fā)展權(quán)的年齡標(biāo)準(zhǔn)。從形式來看，這些不同的年齡都符合上述意見中提出的標(biāo)準(zhǔn)，但相互之間卻存在天壤之別，規(guī)定的目的是否為保障老年人福利便值得懷疑了。

未能與其他部門法律聯(lián)動(dòng)保障老年人發(fā)展權(quán)。由于老年人群體內(nèi)部存在的不同，在具體領(lǐng)域方面更為細(xì)致的其他法律法規(guī)，對(duì)于老年人發(fā)展權(quán)的保護(hù)也具有重要意義。有鑒于此，除《老年人權(quán)益保障法》外，我國(guó)其他法律法規(guī)也規(guī)定了部分老年人發(fā)展權(quán)。但是我國(guó)尚未能將它們的規(guī)定加以有機(jī)聯(lián)系，導(dǎo)致不同法律法規(guī)的規(guī)定僅能各自為政，這極大影響了我國(guó)老年人發(fā)展權(quán)的落實(shí)和保障。相較于我國(guó)，域外國(guó)家則通過專門立法和其他法律法規(guī)相結(jié)合的方式，相對(duì)全面地保障了老年人的發(fā)展權(quán)。例如韓國(guó)頒布了《高齡者就業(yè)促進(jìn)法》《老年親和產(chǎn)業(yè)振興法》等專門法律法規(guī)，同時(shí)也在民事法律中做出規(guī)定。日本在制定了《老年人福利法》《高齡社會(huì)對(duì)策基本法》等專門法律外，還在《福利人才確保法》中對(duì)老年人看護(hù)人才的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)權(quán)利做出規(guī)定。

四、我國(guó)老年人發(fā)展權(quán)的完善

（一）通過社會(huì)保險(xiǎn)改善老年人經(jīng)濟(jì)環(huán)境

生存權(quán)是發(fā)展權(quán)的基礎(chǔ)和前提，為防止老年人因生存困難造成的發(fā)展權(quán)難以實(shí)現(xiàn)，應(yīng)確保老年人生存權(quán)不被侵害。老年人社會(huì)保險(xiǎn)制度是保障老年人生存權(quán)的有效策略。由于國(guó)家和社會(huì)資源的有限性，以及老年人的持續(xù)增多等問題，國(guó)家和社會(huì)在養(yǎng)老問題上所能發(fā)揮的作用是有限的。應(yīng)通過國(guó)家、社會(huì)和個(gè)人協(xié)作的方式來實(shí)現(xiàn)對(duì)老年人生存權(quán)的保障。相較于其他手段，保險(xiǎn)制度可以“保障更大的集體福利”，同時(shí)又是“針對(duì)個(gè)人而非集體目標(biāo)的公正”，更能實(shí)現(xiàn)老年人發(fā)展權(quán)的平等保護(hù)。［25］因而，應(yīng)完善我國(guó)的老年人社會(huì)保險(xiǎn)制度，為老年人提供基本的經(jīng)濟(jì)保障、維持老年人基本生活。社會(huì)保險(xiǎn)制度包括社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、老年醫(yī)療保險(xiǎn)和老年護(hù)理保險(xiǎn)。

養(yǎng)老可以說是老年人最為根本的需求，發(fā)展權(quán)的內(nèi)容都以其為基礎(chǔ)，因此社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的完善與否將決定老年人的生存質(zhì)量，進(jìn)一步影響老年人發(fā)展權(quán)。我國(guó)已逐步建立多元的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，但由于設(shè)立時(shí)間較早，目前的制度已無(wú)法適應(yīng)當(dāng)下經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的社會(huì)變化，更為重要的是，已無(wú)法適應(yīng)當(dāng)前保障老年人發(fā)展權(quán)的新局面。為完善社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，保障老年人的生存權(quán)，養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)實(shí)現(xiàn)制度層面的統(tǒng)一。應(yīng)以社會(huì)平等為原則，兼容現(xiàn)有制度，構(gòu)建能夠覆蓋城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。同時(shí)，通過建構(gòu)和完善基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、企業(yè)年金和個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)、個(gè)人養(yǎng)老基金等制度在內(nèi)的多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，實(shí)現(xiàn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的多元化突圍。老年醫(yī)療保險(xiǎn)既是醫(yī)療社會(huì)保險(xiǎn)制度的重要組成部分，同時(shí)也是避免老年人因病返貧的保障，因而對(duì)于老年人生存權(quán)的保障具有重要意義。［26］城鎮(zhèn)和農(nóng)村老年人應(yīng)平等享有獲得醫(yī)療保險(xiǎn)的權(quán)利，而不應(yīng)受到地域、貢獻(xiàn)、收入等因素影響?！稗r(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)可另行單獨(dú)立法，建立家庭養(yǎng)老、土地保障與社會(huì)保險(xiǎn)相結(jié)合的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。”［27］應(yīng)突出政府在老年醫(yī)療保險(xiǎn)中的主導(dǎo)地位，確立“政府主導(dǎo)，家庭與社會(huì)共同承擔(dān)”的指導(dǎo)思想。政府作為國(guó)家健康保障政策和法律制度的執(zhí)行者，理應(yīng)是老年醫(yī)療保險(xiǎn)建構(gòu)和完善的主導(dǎo)。同時(shí)，加快我國(guó)老年醫(yī)療保險(xiǎn)法律制度統(tǒng)一化、體系化構(gòu)建，制定完善的老年人醫(yī)療保險(xiǎn)法等法律法規(guī)，保證老年人醫(yī)療保險(xiǎn)有法可依。同時(shí)，老年醫(yī)療保險(xiǎn)法律法規(guī)還應(yīng)與其他法律部門內(nèi)容相銜接以確保其有效實(shí)施。

目前國(guó)際上形成了兩種老年護(hù)理保險(xiǎn)模式，一種以美國(guó)為代表，屬于公民自愿參保為基礎(chǔ)的商業(yè)型老年護(hù)理保險(xiǎn)。該種保險(xiǎn)老年人、年輕人均可投保，按保費(fèi)多寡提供不同種類的老年護(hù)理服務(wù)。一種以日本為代表，屬于公民強(qiáng)制入保，政府予以補(bǔ)貼的社會(huì)型老年護(hù)理保險(xiǎn)。政府可以控制保險(xiǎn)市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)。在我國(guó)，老年護(hù)理保險(xiǎn)尚處于起步階段，現(xiàn)有的部分商業(yè)性老年看護(hù)保險(xiǎn)僅表現(xiàn)為支付老年人看護(hù)費(fèi)用，與老年護(hù)理保險(xiǎn)仍有較大差距。我國(guó)應(yīng)吸取商業(yè)型和社會(huì)型老年護(hù)理保險(xiǎn)的優(yōu)勢(shì)，考慮到我國(guó)老年人發(fā)展權(quán)現(xiàn)存的城鄉(xiāng)差異，同時(shí)照顧到代際公平的切實(shí)需要，“應(yīng)將老年護(hù)理保險(xiǎn)納入社會(huì)保險(xiǎn)體系，采用部分積累的籌資模式征收長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)費(fèi)，并由政府、企業(yè)、個(gè)人三方共同負(fù)擔(dān)”。［28］同時(shí)，由政府進(jìn)行集中運(yùn)營(yíng)管理，采取多種投資渠道保本盈利。有護(hù)理需求的老年人，可憑借醫(yī)療機(jī)構(gòu)出具的證明申領(lǐng)老年護(hù)理保險(xiǎn)。

（二）增加老年人接受教育的機(jī)會(huì)

尊重老年人再次接受教育的意愿。1982年聯(lián)合國(guó)《維也納老齡問題國(guó)際行動(dòng)計(jì)劃》提出，老年人接受教育是一種基本人權(quán)。我國(guó)早在1995年頒布、2021年修正的《教育法》中多次提出要“健全終身教育體系”，“推動(dòng)全民終身學(xué)習(xí)”，并“為公民接受終身教育創(chuàng)造條件”。老年人再次接受教育，是他們理應(yīng)享有的基本權(quán)利，應(yīng)當(dāng)?shù)玫轿覀兊淖鹬?。這種尊重應(yīng)當(dāng)是平等的，既要給予他們與年輕人相同的教育機(jī)會(huì)，也要正視不同地區(qū)之間、城市與農(nóng)村之間的文化教育差距。農(nóng)村老年人獲得教育的機(jī)會(huì)相較于城市和城鎮(zhèn)老年人更少，在學(xué)歷方面更為劣勢(shì)。因此，為實(shí)現(xiàn)老年人接受教育的實(shí)質(zhì)平等，應(yīng)當(dāng)更尊重農(nóng)村老年人接受教育的意愿，并為他們創(chuàng)造條件。

為讓老年人得以順利接受教育，應(yīng)當(dāng)對(duì)老年人的教育設(shè)施、教育平臺(tái)和教育內(nèi)容等進(jìn)行適老化改造。對(duì)老年大學(xué)等老年人教育設(shè)施既要增加數(shù)量，同時(shí)也要提高質(zhì)量。具體來看，要增加教育設(shè)施的開放度，使之面向全社會(huì)老年人；擴(kuò)大老年大學(xué)招生規(guī)模，增加老年人接受教育的機(jī)會(huì)；通過全職、兼職等方式補(bǔ)充老年人教育設(shè)施師資力量；同時(shí)考慮到老年人的生理特點(diǎn)，可為老年人設(shè)置放大鏡、更大文字的圖書，并增加無(wú)障礙通道等。還可以考慮為老年人提供更易消化的食物等。從教育設(shè)施、教育內(nèi)容和其他方面實(shí)現(xiàn)適老化，保障老年人得以實(shí)現(xiàn)文化發(fā)展權(quán)。同時(shí)，隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，當(dāng)前的教育形式出現(xiàn)了前所未有的變化。豐富的課程資源、便捷的授課方式使網(wǎng)上接受教育成為更加普遍的選擇。可以開設(shè)授課對(duì)象為老年人的網(wǎng)絡(luò)課程，其教育內(nèi)容可以包括互聯(lián)網(wǎng)、手機(jī)的使用技巧和方式，在字體、語(yǔ)速、界面設(shè)置等方面進(jìn)行適老化改造。

提供豐富的老年人教育形式，確保高質(zhì)量的學(xué)校老年教育。學(xué)校老年教育仍是我國(guó)當(dāng)前最主要、受眾最多的老年人教育模式。除去豐富的教育資源外，學(xué)校老年教育還可以為老年人提供社交場(chǎng)所，使他們能擴(kuò)展人際關(guān)系，在滿足了老年人接受教育的需求之外，也為他們提供了精神慰藉。促進(jìn)持續(xù)性的家庭老年教育。家庭是老年人生活的重要場(chǎng)所，讓老年人得以頤養(yǎng)天年、享受天倫之樂。面對(duì)老齡化和城市化進(jìn)程帶來的傳統(tǒng)養(yǎng)老模式瓦解之勢(shì)，更應(yīng)該促進(jìn)家庭老年教育的持續(xù)發(fā)展，因?yàn)檫@樣可以實(shí)現(xiàn)老年人與家庭成員的雙向?qū)W習(xí)，同時(shí)通過這一過程維系和升華家庭關(guān)系。發(fā)展親和性的社區(qū)老年教育。社區(qū)是老年人在家庭生活和學(xué)校生活之外的活動(dòng)空間，社區(qū)老年教育理應(yīng)成為老年人教育的重要形式。社區(qū)還可以為老年人提供不同于學(xué)校和家庭的社交氛圍和環(huán)境，促進(jìn)社區(qū)內(nèi)老年人交流。

（三）以法律法規(guī)保障老年人發(fā)展權(quán)

應(yīng)在《老年人權(quán)益保障法》中對(duì)老年人的發(fā)展權(quán)做出專章規(guī)定。首先，老年人發(fā)展權(quán)涉及國(guó)家對(duì)年老公民進(jìn)行物質(zhì)幫助的憲法義務(wù)，具有重大的意義。其次，老年人發(fā)展權(quán)的制度設(shè)計(jì)必將影響到國(guó)家的財(cái)政分配、稅收體制，取決于國(guó)家和地方的經(jīng)濟(jì)能力、政治能力和組織能力，具有專章規(guī)定的必要性。再次，老年人發(fā)展權(quán)的內(nèi)容實(shí)際上是一個(gè)國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展和社會(huì)傳統(tǒng)的反映，專章規(guī)定更能體現(xiàn)其獨(dú)特價(jià)值。最后，鑒于老年人發(fā)展權(quán)范圍越來越廣，應(yīng)通過專章規(guī)定，細(xì)化老年人所享有的發(fā)展權(quán)。同時(shí)，以專章規(guī)定還可整合目前國(guó)家和地方對(duì)老年人發(fā)展權(quán)政策法規(guī)中較為成熟的內(nèi)容，設(shè)定老年人發(fā)展權(quán)的保障機(jī)制和法律后果，不僅正式將老年人發(fā)展權(quán)作為“法定”權(quán)利，更要通過法定義務(wù)和法律責(zé)任明確其所具有的法律效力。

通過配套立法對(duì)老年人的發(fā)展權(quán)加以體系性保障?？v觀域外立法實(shí)踐，對(duì)老年人發(fā)展權(quán)的保障可分為兩種模式：一是專門的老年人發(fā)展權(quán)立法保障模式。即將老年人的發(fā)展權(quán)直接規(guī)定于單項(xiàng)、專門的老年人立法之中。此種模式能進(jìn)行更為專業(yè)的保障，但難以結(jié)合其他法律法規(guī)發(fā)揮作用。二是沒有專門針對(duì)老年人發(fā)展權(quán)的立法，而是將對(duì)其的保護(hù)分散于其他法律法規(guī)之中。此種模式可以充分發(fā)揮各項(xiàng)法律法規(guī)所具有的效力，但易導(dǎo)致老年人發(fā)展權(quán)的分散性，進(jìn)而影響其效果。因而我國(guó)應(yīng)在完善《老年人權(quán)益保障法》的同時(shí)，繼續(xù)將其他法律法規(guī)中對(duì)老年人發(fā)展權(quán)的規(guī)定加以延續(xù)和補(bǔ)充。例如我國(guó)《個(gè)人所得稅法》規(guī)定，基本養(yǎng)老金、退休費(fèi)即屬于免征個(gè)稅范圍，孤老人員所得屬于減征個(gè)稅范圍。這些規(guī)定也是老年人發(fā)展權(quán)的重要組成部分，因?yàn)槔夏耆税l(fā)展權(quán)是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，需要通過不同法律法規(guī)充分考慮老年人的差異性需要。