我國(guó)土地儲(chǔ)備相關(guān)政策及問(wèn)題研究

劉馨芳

【摘要】長(zhǎng)期以來(lái)，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)遭受低效率和高成本的困擾，為了維持持續(xù)的運(yùn)營(yíng)，其憑借壟斷地位進(jìn)行大規(guī)模債務(wù)融資，并不斷推高土地出讓價(jià)格，導(dǎo)致債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的積聚和房地產(chǎn)市場(chǎng)的價(jià)格泡沫。要扭轉(zhuǎn)這一被動(dòng)局面，需要對(duì)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)模式進(jìn)行調(diào)整，克服其壟斷惰性，激勵(lì)其成本控制和效率追求。但是，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)作為地方政府下設(shè)的事業(yè)單位，自有資金并不充裕，其運(yùn)營(yíng)所需資金主要需要依靠融資取得，融資模式對(duì)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)模式構(gòu)成重要約束。因此，只有創(chuàng)新土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的融資模式，優(yōu)化融資結(jié)構(gòu)，才能實(shí)現(xiàn)其業(yè)務(wù)模式的改善，有效防范其債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，降低土地儲(chǔ)備成本，實(shí)現(xiàn)有效率的和不制造房地產(chǎn)價(jià)格泡沫的長(zhǎng)期穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)。

【關(guān)鍵詞】土地儲(chǔ)備;政策變革;模式創(chuàng)新

1、土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的融資需求及國(guó)家相關(guān)政策的變革

長(zhǎng)期以來(lái)，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)堅(jiān)持先行置換原土地權(quán)利人的全部權(quán)益，將原土地權(quán)利人排除于土地增值收益分享之外，這主要是因?yàn)槠鋲艛嗟匚皇沟闷渚哂袕?qiáng)大的債務(wù)融資能力。因?yàn)?，債?wù)融資能力與定價(jià)能力成正相關(guān)關(guān)系，定價(jià)能力越強(qiáng)，債務(wù)融資能力也越強(qiáng)，所以，定價(jià)能力強(qiáng)大的經(jīng)營(yíng)者能夠保持更為積極的債務(wù)結(jié)構(gòu)。而擁有雙邊壟斷地位的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)往往被銀行等金融機(jī)構(gòu)視為定價(jià)能力的頂峰，這使其具有高負(fù)債融資的誘人激勵(lì)。

雖然銀行等金融機(jī)構(gòu)青睞土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的雙邊壟斷地位，但是土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的高負(fù)債融資也并非全無(wú)風(fēng)險(xiǎn)。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)高負(fù)債融資的風(fēng)險(xiǎn)主要來(lái)自以下三個(gè)方面：

首先，土地收儲(chǔ)成本上升或者出讓價(jià)格下降都會(huì)擠壓土地儲(chǔ)備的收益空間。一方面，當(dāng)土地收儲(chǔ)成本上升時(shí)，如征地難度增大，被迫提高拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，或“七通一平”的土地整理成本上升，在土地出讓價(jià)格不變的前提下，收儲(chǔ)環(huán)節(jié)帶給土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的壟斷收益減少，甚至趨向于消失。另一方面，如果房屋需求下降，則房屋銷(xiāo)售價(jià)格隨之下降，而房屋銷(xiāo)售價(jià)格下降將減弱開(kāi)發(fā)商的購(gòu)地意愿，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)就會(huì)面臨下調(diào)土地出讓價(jià)格的壓力，若其不下調(diào)土地出讓價(jià)格，則會(huì)面臨土地需求銳減的壓力。下調(diào)土地出讓價(jià)格或土地需求銳減都將壓縮土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的賣(mài)方壟斷收益，甚至使之趨于消失。事實(shí)上，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的土地出讓價(jià)格與其收儲(chǔ)土地的成本之間存在聯(lián)動(dòng)關(guān)系。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)在土地出讓環(huán)節(jié)所取得的高額壟斷利潤(rùn)很容易在土地收儲(chǔ)環(huán)節(jié)激發(fā)原土地權(quán)利人漫天要價(jià)，從而增加收儲(chǔ)土地的難度和成本。

其次，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)作為壟斷經(jīng)營(yíng)者難以控制經(jīng)營(yíng)成本的上升。根據(jù) Leibenstein 的 X- 效率理論，壟斷經(jīng)營(yíng)者都難免產(chǎn)生管理松弛、資源浪費(fèi)、人員懈怠等低效率現(xiàn)象。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)作為壟斷經(jīng)營(yíng)者具有管理效率上的劣勢(shì)，其經(jīng)營(yíng)成本不斷攀升是難以避免的趨勢(shì)。

最后，雖然土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)可以利用其壟斷地位提高土地出讓價(jià)格，但過(guò)高的土地出讓價(jià)格會(huì)傳導(dǎo)為房屋銷(xiāo)售價(jià)格的飆升，轉(zhuǎn)而引發(fā)國(guó)家抑制房?jī)r(jià)過(guò)快上漲的調(diào)控政策。

總之，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的高額壟斷利潤(rùn)并不具有長(zhǎng)期的可持續(xù)性，在一段時(shí)間的土地出讓價(jià)格上升后，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)就會(huì)面臨土地收儲(chǔ)成本上升、管理成本上升和宏觀調(diào)控的三重壓力。如果其負(fù)債水平過(guò)高，就有可能造成債務(wù)違約的金融風(fēng)險(xiǎn)。

2、土地儲(chǔ)備融資方式選擇的對(duì)策建議

2.1內(nèi)部融資和外部融資方式相結(jié)合

在利用土地儲(chǔ)備進(jìn)行融資時(shí)，有幾種常見(jiàn)的融資方式，內(nèi)部融資方式有財(cái)政撥款、國(guó)有土地收益基金以及土地儲(chǔ)備證券，外部融資方式包括了銀行貸款、信托和保險(xiǎn)等，但是這些融資方式各有利弊，內(nèi)部融資主要面臨的問(wèn)題是融資能力不足，通過(guò)這種方式獲得的資金量較小，外部融資雖然獲得資金的能力更強(qiáng)，但所承受的風(fēng)險(xiǎn)也更大，而且容易受到產(chǎn)權(quán)問(wèn)題的制約，所以?xún)H僅采用單一的融資方式不利于土地儲(chǔ)備過(guò)程中資金的獲取，應(yīng)多種方式并行降低風(fēng)險(xiǎn)或是將內(nèi)外部融資方式結(jié)合起來(lái)使用。

2.2提前做好預(yù)測(cè)和規(guī)劃

各種融資方式各有特點(diǎn)，包括所存在的風(fēng)險(xiǎn)以及融資時(shí)間和償還時(shí)間，土地儲(chǔ)備融資方式在選擇時(shí)不能盲目，應(yīng)該根據(jù)城市土地和發(fā)展的規(guī)劃進(jìn)行合理的選擇，同時(shí)也要做好房地產(chǎn)市場(chǎng)和金融市場(chǎng)的預(yù)測(cè)，以此作為融資方式選擇的依據(jù)。具體來(lái)說(shuō)，土地儲(chǔ)備融資所要籌措的資金數(shù)額是比較大的，而且所籌集到的資金使用周期也比較長(zhǎng)，在這種情況下，銀行貸款實(shí)際上是一個(gè)比較好的選擇，也是大部分土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)所采用的方式，但是銀行貸款的劣勢(shì)在于流程比較復(fù)雜，所需時(shí)間長(zhǎng)，那么在地方急需資金是就不適用，這時(shí)就可以考慮手續(xù)簡(jiǎn)單靈活的信托融資。另外，對(duì)于房地產(chǎn)市場(chǎng)需求的預(yù)測(cè)也是必不可少的，如果市場(chǎng)比較低迷，土地價(jià)格壓得比較低，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)在選擇融資方式時(shí)就要著重考慮能否在規(guī)定時(shí)間內(nèi)融資債務(wù)償還上，要盡量選擇那些對(duì)于資金回籠要求不高的方式。

2.3創(chuàng)新融資方式，引入社會(huì)資本

當(dāng)前各地土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)在選擇融資方式是普遍的墨守成規(guī)、因循守舊，雖然采用傳統(tǒng)方式可以在一定程度上降低融資風(fēng)險(xiǎn)，但是融資效率一般來(lái)說(shuō)是比較低的，因此在條件允許的情況下，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)創(chuàng)新融資方式，提高融資活力。目前政府在融資時(shí)是由金融機(jī)構(gòu)提供資金而政府將儲(chǔ)備土地作為抵押，政府可以考慮與金融機(jī)構(gòu)合作，共同建立起一個(gè)土地儲(chǔ)備基金，這樣一來(lái)就不再只是金融機(jī)構(gòu)提供資金了，而是可以利用金融機(jī)構(gòu)的號(hào)召力聚集社會(huì)資本滿(mǎn)足土地儲(chǔ)備過(guò)程中資金需求，籌集到的資金更多。采用這種創(chuàng)新的融資方式也要考慮到其中的風(fēng)險(xiǎn)，在選擇合作的金融機(jī)構(gòu)時(shí)要謹(jǐn)慎，并且建立起相配套的監(jiān)管制度，確保土地儲(chǔ)備基金運(yùn)轉(zhuǎn)的規(guī)范化，在此基礎(chǔ)上籌集社會(huì)資本，提高融資效率。

2.4土地出讓制度的合理化

要使土地出讓制度合理化，通過(guò)建立較為科學(xué)的土地供應(yīng)計(jì)劃，把土地資源中儲(chǔ) 備和出讓部分劃分到與房地產(chǎn)市場(chǎng)有重要聯(lián)系中去，認(rèn)真地落實(shí)土地的儲(chǔ)備計(jì)劃工作，讓土地先關(guān)政策與宏觀調(diào)控一起發(fā)揮作用。其中審計(jì)部門(mén)、建設(shè)部門(mén)、監(jiān)察部門(mén)、規(guī)劃部門(mén)以及財(cái)政部門(mén)中負(fù)責(zé)人要組建成一支土地儲(chǔ)備的管理隊(duì)伍，并且該隊(duì)伍隸屬于政府土地儲(chǔ)備的宏觀協(xié)調(diào)和指導(dǎo)部門(mén)中。

2.5轉(zhuǎn)變投融資方式，形成多元化投資模式

根據(jù)一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家的具體經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，他們的土地儲(chǔ)備主要由當(dāng)?shù)卣?fù)責(zé)。而一些購(gòu)買(mǎi)和相關(guān)開(kāi)發(fā)的行為由獨(dú)立的公營(yíng)或公私合營(yíng)單位進(jìn)行。所以這樣可以有助于土地儲(chǔ)備的公平性和高效性。我們國(guó)家的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)主要是授權(quán)于政府部門(mén)，并且由政府部門(mén)監(jiān)督和管理開(kāi)展土地資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)和開(kāi)放工作。因此，轉(zhuǎn)變投融資方式，政府要簡(jiǎn)政放權(quán)，建設(shè)服務(wù)型政府，減少政府部門(mén)對(duì)土地的抵押經(jīng)營(yíng)與土地?cái)U(kuò)張管理，進(jìn)一步理清土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)與政府部門(mén)的內(nèi)在聯(lián)系與工作分工情況，從而有效地建立政府部門(mén)與土地儲(chǔ)備部門(mén)的委托和代理關(guān)系。

結(jié)語(yǔ)：

對(duì)于我國(guó)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)而言，改變簡(jiǎn)單粗放的融資模式，創(chuàng)新融資渠道，優(yōu)化融資結(jié)構(gòu)，避免債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是保持長(zhǎng)期穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)的必然要求。與債務(wù)融資模式相比，私募股權(quán)基金的融資模式具有更強(qiáng)的穩(wěn)健性，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)引入私募股權(quán)基金的融資模式，不僅可以拓寬其融資渠道，增加其資金來(lái)源的多樣性，還可以有效降低其債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，減少土地收儲(chǔ)過(guò)程中的利益沖突，符合國(guó)家控制土地儲(chǔ)備債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和調(diào)控房地產(chǎn)價(jià)格的雙重政策目標(biāo)。

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