以實質(zhì)正義為中心的行政賠償案件舉證責(zé)任的轉(zhuǎn)移與再分配

周 欣

上海市閔行區(qū)人民法院，上海 201100

一、問題聚焦：對舉證責(zé)任轉(zhuǎn)移的忽略造成同案不同判

行政賠償是基于行政侵權(quán)行為而產(chǎn)生的行政法意義上的侵權(quán)之債，以“誰主張誰舉證”為基本規(guī)則，包含的基本內(nèi)容為原告對被告主體資格、損害事實的存在、損害數(shù)額的計算以及被告行為與損害結(jié)果之間存在的因果關(guān)系進(jìn)行舉證。被告對不予賠償或者減少賠償數(shù)額承擔(dān)舉證責(zé)任。同時，在基本規(guī)則之外，規(guī)定了舉證責(zé)任倒置以及法院推定的情形。

目前法律、司法解釋中對于行政賠償舉證責(zé)任的規(guī)定，雖然在一定程度上保障了形式正義，但是規(guī)定得過于原則且為初始分配，未考慮舉證責(zé)任的轉(zhuǎn)移，無法滿足行政賠償案件的復(fù)雜性要求，機械適用易造成個案不公，有違實質(zhì)正義的要求。例如，若因行政機關(guān)未履行公示義務(wù)，致使原告未能證明行政賠償主體而直接駁回起訴或駁回原告訴請，造成原告的合法權(quán)益得不到維護(hù)。同時，若以被告未履行公示催告義務(wù)，未進(jìn)行財產(chǎn)移交、公證等為由，將原告提出的所有賠償請求的舉證責(zé)任全部轉(zhuǎn)嫁給被告，亦容易造成原告濫用請求權(quán)。為平衡這種現(xiàn)象，審判實踐中隨著待證事實的深入，部分法官在審查案件過程中對案件舉證責(zé)任重新分配。這種再次分配舉證責(zé)任從實質(zhì)上維護(hù)了公平公正，是一種有力的探索，但同時因這些舉證責(zé)任的再次分配缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，依賴于法官個人的經(jīng)驗等，易導(dǎo)致同案判決結(jié)果迥異的現(xiàn)象。

二、實證考察：轉(zhuǎn)移規(guī)則缺失造成審判實踐面臨多重困境

在中國裁判文書網(wǎng)上公布的已決案件中，以原告舉證責(zé)任為觀察角度，因舉證責(zé)任轉(zhuǎn)移規(guī)則缺失造成原告舉證困境，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）賠償主體鎖定困難。賠償主體的確定由原告承擔(dān)相應(yīng)的舉證責(zé)任，但也會因被告原因造成原告賠償主體難以確定。例如，行政機關(guān)在執(zhí)法過程中未出具法律文書，也未向當(dāng)事人進(jìn)行表明身份；行政機關(guān)出具的法律文書中有多個單位蓋章；行政行為的實施系連續(xù)過程，依次涉及多個行政機關(guān)等情況，若由原告承擔(dān)相應(yīng)舉證不利帶來的法律后果，會使原告被侵害的合法權(quán)益無法得到保障，從而蠶食政府公信力，不利于法治政府建設(shè)。

（二）損害結(jié)果證明困難。基于行政行為的強制效力，行政強制法規(guī)定了保護(hù)公民權(quán)益的諸多程序規(guī)定，例如公示、催告、制作財產(chǎn)清單、公證等，雖然相關(guān)的程序規(guī)范已經(jīng)較為完備，但執(zhí)法中違反法定程序的現(xiàn)象并不少見［1］。特別是在財產(chǎn)滅失的情況下，當(dāng)賠償請求人系生活場所或者小規(guī)模經(jīng)營場所時，其通常主張的財產(chǎn)損失名目繁多且數(shù)額難以清晰記錄；而當(dāng)賠償請求人當(dāng)主張賠償?shù)奈锲愤^于貴重，例如古董名畫等物品，財產(chǎn)價值較大且稀有，原告的舉證責(zé)任也常陷入困境。雖然在最高院審理行政賠償案件的司法解釋匯總規(guī)定了因被告的原因?qū)е略鏌o法就損害情況舉證的，應(yīng)當(dāng)由被告就該損害情況承擔(dān)舉證責(zé)任，但是在司法實踐中，法官完全采取舉證責(zé)任倒置的情況并不多見。尤其是原告的訴訟請求中包含有貴重物品的情況，若貿(mào)然依據(jù)舉證責(zé)任倒置來進(jìn)行舉證不利后果分配，將會對原被告的權(quán)益產(chǎn)生重大影響，因此難以得到法院支持。

（三）損害數(shù)額舉證困難。損害數(shù)額是賠償請求人訴請的核心組成部分，當(dāng)事人對于數(shù)額舉證的常用手段是市場價格比對以及申請評估鑒定。但是，這兩種舉證手段在司法實踐中都面臨著局限性：一是對于滅失的物品，物品不復(fù)存在，價值鑒定條件不成熟，當(dāng)事人又未保存購買發(fā)票，原告對于其價值的主張只能通過市場價格比對方式，但這種舉證方式會被行政機關(guān)否認(rèn)舉證的關(guān)聯(lián)性；二是對于尚存但有一定程度損壞的財物，要求當(dāng)事人對財產(chǎn)的毀壞損失數(shù)額進(jìn)行舉證，即便可以通過鑒定方式估算出物品的殘存價值或者可以通過支付維修費用使財物恢復(fù)使用，但由于物品在行政機關(guān)執(zhí)法時的原始狀態(tài)無法確定，且是否存在賠償請求人的過錯產(chǎn)生擴大損失的情況，也使得原告的舉證陷入僵局。

（四）因果關(guān)系認(rèn)定困難。因果關(guān)系的認(rèn)定，是相對抽象的活動，應(yīng)歸屬于法官自由心證領(lǐng)域。因果關(guān)系認(rèn)定的復(fù)雜性，在民事侵權(quán)領(lǐng)域，尤其是環(huán)境污染、動物致害、醫(yī)患糾紛等特殊侵權(quán)案件，規(guī)定了諸多因果關(guān)系舉證倒置情形。但縱觀行政賠償相關(guān)法條，并未對違法行為與損害事實之間的因果關(guān)系的舉證責(zé)任做出全面的規(guī)定，僅對賠償義務(wù)機關(guān)采取行政拘留或者限制人身自由的強制措施期間，被限制人身自由的人死亡或者喪失行為能力的因果關(guān)系的證明，規(guī)定了舉證責(zé)任倒置，應(yīng)當(dāng)由賠償義務(wù)機關(guān)提供證據(jù)證明。在行政執(zhí)法過程中，行政相對人常被排除在執(zhí)法現(xiàn)場之外，或者處于被支配的情形下，對于因果關(guān)系的證明只能從外圍予以證明，故此，在行政賠償領(lǐng)域，對于因果關(guān)系的證明，難以獨立存在，常蘊含于違法行為和損害結(jié)果的證明之中，依照法官的內(nèi)心確信對于因果關(guān)系作出判斷，存在著諸多因果關(guān)系難以認(rèn)定的情形。

三、追根溯源：舉證責(zé)任分配因素的再考量

法官在審理案件過程中，若法律適用存在異議或者適用結(jié)果顯失公平，需考量制度背后蘊含的價值理念。原告證明的過程也是法官心證的過程，就其內(nèi)容和范圍而言是通過邏輯推理來評價證據(jù)的價值和對待證事實是否成立進(jìn)行判斷認(rèn)定［2］。就舉證責(zé)任的分配理論來看，影響舉證責(zé)任分配的因素主要有當(dāng)事人的證明標(biāo)準(zhǔn)的確定、舉證能力的強弱、距離證據(jù)的遠(yuǎn)近（舉證便利原則）、公平正義的需求等。

（一）證明標(biāo)準(zhǔn)的確定。證明標(biāo)準(zhǔn)是指舉證一方對于待證事實進(jìn)行證明所應(yīng)達(dá)到的程度。證明標(biāo)準(zhǔn)的高低直接影響到承擔(dān)舉證責(zé)任一方勝訴的可能性的大小［3］。證明標(biāo)準(zhǔn)包含客觀性與主觀性的雙重屬性，客觀性要求當(dāng)事人對于證據(jù)進(jìn)行充分舉證，主觀性要求法官結(jié)合經(jīng)驗進(jìn)行判斷和認(rèn)定是否能夠達(dá)到證明目的。證明標(biāo)準(zhǔn)的主觀屬性，決定了對其規(guī)則化表述。行政賠償案件特殊性，決定了其證明標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定存在著價值取向多元化、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)化、審查對象的特殊性等特點，因而要求行政法官在分配證明責(zé)任、訂立證明標(biāo)準(zhǔn)時，樹立動態(tài)變化意識。目前行政訴訟的證明標(biāo)準(zhǔn)為“案件事實清楚，證據(jù)確實、充分”，但上述標(biāo)準(zhǔn)是針對被告承擔(dān)證明責(zé)任而言。民事證據(jù)采用的“高度蓋然性”標(biāo)準(zhǔn)，對于行政賠償案件的原告舉證則具有借鑒意義［3］?；谛姓C關(guān)占有的絕對優(yōu)勢，對于原告證明標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)更為寬松甚至于民事證據(jù)“高度蓋然性”標(biāo)準(zhǔn)。

（二）舉證能力的強弱。當(dāng)事人的訴訟地位平等，但舉證能力存在著天然差別。行政機關(guān)在行政執(zhí)法過程中處于強勢地位，在舉證能力方面享有明顯優(yōu)勢。在舉證責(zé)任再次分配過程中，對于當(dāng)事人收集證據(jù)能力的強弱相比于初次分配應(yīng)有更為嚴(yán)肅的考量。當(dāng)通過初次舉證責(zé)任的分配，未達(dá)到查清待證事實的目的，應(yīng)合理調(diào)整當(dāng)事人之間的舉證責(zé)任分配，彌補負(fù)證明責(zé)任一方當(dāng)事人的弱勢的舉證地位，實現(xiàn)雙方當(dāng)事人在能夠“武器平等”的基礎(chǔ)上進(jìn)行訴訟。

（三）距離證據(jù)的遠(yuǎn)近（舉證便利原則）。所謂舉證便利即證據(jù)處于一方控制或者距離一方當(dāng)事人較近時，應(yīng)當(dāng)由其承擔(dān)相關(guān)證據(jù)的舉證責(zé)任原則，也稱作證據(jù)偏在。當(dāng)證據(jù)處于一方當(dāng)事人掌控或者一方當(dāng)事人獲取證據(jù)具有明顯優(yōu)勢時，若一律按照證明責(zé)任分配規(guī)則作出判決，不利于待證事實真相的查明，將造成個案不公。在審理行政賠償案件中，證據(jù)偏在的情況可能更加突出，因此當(dāng)事人之間分配證明責(zé)任時，應(yīng)該綜合考慮距離證據(jù)的遠(yuǎn)近等舉證能力等因素，決定證明責(zé)任的歸屬。

（四）正義的需求。初始舉證責(zé)任的分配規(guī)則，由法律司法解釋框定，系靜態(tài)過程，有利于維護(hù)法律的安定穩(wěn)定性。但是，從個案觀察，審理結(jié)果可能有違公平正義。法官在面對顯失公平的個案舉證責(zé)任分配規(guī)則時，選擇適用價值衡量等原則來進(jìn)行平衡無可厚非。尤其在行政賠償案件的因果關(guān)系等認(rèn)定方面，當(dāng)事人在舉證證明其他賠償審理要素后，再對因果關(guān)系舉證已經(jīng)渾身乏力，法官亦可通過正義需求對舉證責(zé)任分配做出適當(dāng)調(diào)整。

四、錦囊拆解：構(gòu)建舉證責(zé)任動態(tài)分配制度

舉證責(zé)任的分配背后蘊藏著人權(quán)、秩序、公正、效率等一系列訴訟價值觀，滲透于證明標(biāo)準(zhǔn)、舉證能力和距離證據(jù)遠(yuǎn)近等因素的判斷過程中，影響著導(dǎo)致舉證責(zé)任分配的變化。在司法實踐中，為保證法官能夠形成內(nèi)心確信，需秉持多元化價值理念對舉證責(zé)任作出再次分配，形成動態(tài)的舉證過程，從形式正義向?qū)嵸|(zhì)正義轉(zhuǎn)變。在舉證責(zé)任動態(tài)分配過程中，結(jié)合行政賠償案件審理邏輯，筆者嘗試提出如下建議：

（一）構(gòu)建舉證責(zé)任分配的分類排除規(guī)則。行政賠償案件的訴訟請求主要由賠償范圍及賠償數(shù)額組成。國家賠償范圍限定于當(dāng)事人的合法利益損失、直接利益損失及人身損害引發(fā)的精神損害賠償。在諸多行政賠償案件中，原告訴請中的部分主張可以直接排除于審理焦點之外，無需當(dāng)事人進(jìn)行舉證，例如，因財產(chǎn)損失引發(fā)的精神損害賠償請求，當(dāng)事人為維護(hù)權(quán)益引發(fā)的誤工費、租金損失、交通費、律師費用請求以及基于不屬于原告合法財產(chǎn)的請求。上述損失訴請，可在案件審理過程中將其剔除于審理重點之外，無需對相關(guān)待證事實進(jìn)行舉證責(zé)任的分配和再分配。

（二）擴充證明手段，壓縮真?zhèn)尾幻骺臻g。當(dāng)事人窮盡舉證手段仍不能查清的待證事實，即處于真?zhèn)尾幻鞯臓顟B(tài)。法官通常通過調(diào)取或者鑒定、現(xiàn)場勘查等方式或者責(zé)令對方當(dāng)事人提供證據(jù)的方式，查明待證事實或者通過舉證責(zé)任分配，推定待證事實真?zhèn)?，分配法律后果，發(fā)揮結(jié)果意義上的舉證責(zé)任作用。第一種選擇有助于查明案件事實，能夠壓縮待證事實處于真?zhèn)尾幻鳡顟B(tài)的空間，但有違背人民法院作為訴訟的居中裁判者地位；第二種選擇更符合當(dāng)事人對訴的利益的支配原則，因為當(dāng)事人是訴訟利益的追求者，有義務(wù)對自己的主張?zhí)峁┳C據(jù)加以證明并承擔(dān)相應(yīng)的舉證不能風(fēng)險，但是這種選擇可能不利于客觀事實的查明，使當(dāng)事人的損失得不到賠償，造成個案不公。筆者更主張從實質(zhì)正義出發(fā)，通過擴充證明方式，壓縮真?zhèn)尾幻鳡顟B(tài)存在，盡力做到案件事實清楚明確，減少舉證不能責(zé)任分配。

（三）堅持以成文規(guī)則為主，轉(zhuǎn)移分配為輔。行政機關(guān)履職過程中侵害當(dāng)事人權(quán)益的必須進(jìn)行賠償。法律司法解釋對于行政賠償案件的初始分配系成文法的規(guī)定，是對舉證責(zé)任的基本安排，應(yīng)充分尊重。而在涉及原告舉證困境方面，應(yīng)當(dāng)采用多元化動態(tài)舉證責(zé)任分配規(guī)則。需要注意的是，舉證責(zé)任再次分配實際上是法官基于對個案實質(zhì)正義的一種價值追求，屬于法官造法范疇［4］，因此在審判實踐中，只有在適用成文法分配規(guī)則得出顯失公平結(jié)論的情況下，才可重新分配舉證責(zé)任。

（四）考量舉證分配因素，調(diào)節(jié)舉證分配。就行政賠償案件而言，在舉證分配過程中，原告承擔(dān)的舉證責(zé)任較重，應(yīng)當(dāng)充分考量舉證責(zé)任分配影響因素，伴隨待證事實的審查深入予以適當(dāng)調(diào)節(jié)。在行政主體方面，對于原告舉證責(zé)任的證明標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)降低，當(dāng)行政機關(guān)未履行公示義務(wù)時，只需要原告提供可能由被告實施的初步依據(jù)即可認(rèn)定其完成了對賠償主體的舉證責(zé)任；在損害事實方面，對于損害事實方面的舉證不能，法官在審理案件過程中，既不能單純適用原告舉證初始規(guī)則，亦不能采用一刀切的被告舉證責(zé)任倒置，否則均有違實質(zhì)正義要求，應(yīng)結(jié)合物品損失價值及其在生活、生產(chǎn)經(jīng)營過程中存在的合理程度綜合評判；在損害數(shù)額方面，法官需要更多借助于鑒定手段或者由法官進(jìn)行酌情考量，對于損壞或者滅失的物品，原告能夠證明物品價值的，結(jié)合物品折舊率等情況予以直接認(rèn)定；對于不能認(rèn)定價值的，由法官遵循法官職業(yè)道德，運用邏輯推理和生活經(jīng)驗、生活常識等，酌情確定賠償數(shù)額；在因果關(guān)系認(rèn)定方面，只要不存在違背常理的情形，原告只需舉證證明加害行為與損害事實之間有初步聯(lián)系或相當(dāng)因果關(guān)系即可，更多的由被告來承擔(dān)因果關(guān)系阻斷的證明責(zé)任，才能更符合公平正義的要求。