我國城鄉(xiāng)規(guī)劃制度運行效能改革思路研究

劉 輝，林沫玘

(浙江農(nóng)林大學(xué) 文法學(xué)院，浙江 杭州 311300)

我國在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，先后制定了《城市規(guī)劃法》《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法規(guī)，以規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)中土地與空間利用行為。2019年8月第3次修正后的《土地管理法》第18條第2款規(guī)定“已經(jīng)編制國土空間規(guī)劃的，不再編制土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃”。因此，城鄉(xiāng)規(guī)劃制度實踐需要做出必要調(diào)整。2019年4月23日，第十三屆全國人大常委會第十次會議修改的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第38條第2款有利于簡化審批流程，屬于立法條文的技術(shù)性調(diào)整。新修訂的《北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》在2019年4月28日實施后，為地方立法構(gòu)建“多規(guī)合一”的規(guī)劃編制體系提供了參考范本。既往研究大多從實體、程序和機制三方面展開?；诩韧膶嵺`素材與研究資料，本文將從規(guī)劃編制、修改的過程視角展開分析，梳理控制性詳細規(guī)劃、規(guī)劃許可與規(guī)劃處罰的承接關(guān)系，對完善公眾參與、信息公開等程序制度的問題進行論述。

一、城鄉(xiāng)規(guī)劃決策需要公眾參與程序和信息公開制度的約束

城鄉(xiāng)規(guī)劃工作是包含規(guī)劃編制、修改、許可、監(jiān)管等多階段行為的行政活動。城鄉(xiāng)規(guī)劃文本著重在土地利用規(guī)劃設(shè)定的土地用途管制范圍內(nèi)對開發(fā)建設(shè)強度與時序做出統(tǒng)籌安排，為平衡建設(shè)自由與建設(shè)管制關(guān)系提供參考依據(jù)。因此，城鄉(xiāng)規(guī)劃不僅是技術(shù)文本，而且逐漸顯示出公共政策屬性。在編制、修改城鄉(xiāng)規(guī)劃過程中需要認清公眾參與、信息公開工作的重要性，增強規(guī)劃方案的科學(xué)性與可接受性。

(一)豐富公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的形式

城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制與修改過程屬于行政決策的過程，城鄉(xiāng)規(guī)劃的文本屬于政策性文件，是行政決策的表現(xiàn)形式。政策性文件的內(nèi)容是按照“手段—目標”模式編制，而規(guī)范性文件的內(nèi)容是按照“要件—效果”模式來規(guī)定。政策性文件旨在為行政活動指明方向，而規(guī)范性文件是行政機關(guān)設(shè)定行使裁量權(quán)力的依據(jù)和限度。從行政機關(guān)公文類別①來看，對規(guī)劃的上報與審批應(yīng)該采用“請示”與“批復(fù)”形式。這類內(nèi)部行政活動與政策性文件通常只具有內(nèi)部效力，無外化的法律效力。因為行政決策涉及對個體利益的協(xié)調(diào)與公共利益的保障問題，所以需要吸納公眾參與以確保其科學(xué)性、合法性與合理性?！俺青l(xiāng)規(guī)劃是對空間資源的使用和收益進行分配和協(xié)調(diào)的過程，必須充分體現(xiàn)政府、市場和社會多元權(quán)利主體的利益訴求，又要在公共利益、部門利益和私有利益之間進行協(xié)調(diào)，還要統(tǒng)籌政治、經(jīng)濟、社會、生態(tài)、技術(shù)等的關(guān)系。形象地說，城鄉(xiāng)規(guī)劃就是一個多元利益在此互動、博弈的舞臺?！盵1]為了在行政效率、成本與公眾參與效果之間取得合理平衡，規(guī)劃部門在組織公眾參與活動時需要從參與的主體、能力、意愿、條件、形式等方面統(tǒng)籌考慮，以分層次參與的方法來保障公眾充分、有序、理性地參與表達。如：對于控制性詳細規(guī)劃未涉及地塊的居民，可以安排網(wǎng)絡(luò)留言、媒體互動等外圍參與形式，對個別意見單獨回復(fù)，對具有代表性的意見集中公開回復(fù)；對于控制性詳細規(guī)劃所涉及地塊的居民，可以先采取社區(qū)走訪調(diào)查、召開座談會的形式征集意見并及時回復(fù)；對于牽涉?zhèn)€人直接利害關(guān)系的控制性詳細規(guī)劃，在公民申請、社團推薦或機關(guān)單位抽選的前提下，依法召開聽證會，通過正式聽證程序為參與聽證的代表提供現(xiàn)場辯論的機會。除了吸納公眾參與之外，以規(guī)劃委員會為載體的參與形式可以為技術(shù)專家、行政官員、行業(yè)代表與公眾代表提供交流平臺。逐漸完善規(guī)劃委員會制度，能為充分考量與權(quán)衡各種利益創(chuàng)造條件，因此是各地規(guī)劃部門關(guān)注的改革熱點問題。廣州、上海等在規(guī)劃委員會制度完善方面提供了較為豐富的實踐經(jīng)驗。

(二)推動規(guī)劃信息公示與公開

城鄉(xiāng)規(guī)劃是一種建設(shè)管制手段，而管制建設(shè)用地上的開發(fā)利用行為是為了確保土地使用權(quán)人有序?qū)崿F(xiàn)開發(fā)建設(shè)的權(quán)利。城鄉(xiāng)規(guī)劃在土地利用規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍內(nèi)，具體規(guī)定在特定地塊開展建設(shè)時需要遵守的控制性指標要求，直接影響特定地塊未來的用途與開發(fā)限度。因此，在編制規(guī)劃過程中應(yīng)及時聽取利害關(guān)系人與公眾的不同意見，增強規(guī)劃的可接受性、降低實施規(guī)劃的難度。對于擬訂的規(guī)劃草案依法予以公示并征求各界意見，是預(yù)防糾紛發(fā)生、避免失誤出現(xiàn)的有效方式。如：在各地工作實踐中，由于忽視參考地籍資料導(dǎo)致規(guī)劃方案忽視權(quán)屬邊界的情形，通常會給后續(xù)征地、拆遷等工作增加難度。若個別地塊征收補償成本過高，還會導(dǎo)致規(guī)劃方案調(diào)整的情況發(fā)生?！?008年《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《中華人民共和國政府信息公開條例》先后實施，以及2013年《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于城鄉(xiāng)規(guī)劃公開公示的規(guī)定〉的通知》的發(fā)布，標志著規(guī)劃公示以國家法律法規(guī)的形式被確認。規(guī)劃公示已成為地方城鄉(xiāng)規(guī)劃管理部門的常規(guī)工作之一，同時也成為中國城鄉(xiāng)規(guī)劃公眾參與最常見的方式?！盵2]可見，依法公開規(guī)劃信息是規(guī)劃部門重要的工作內(nèi)容。然而在實踐中，規(guī)劃部門可能只在網(wǎng)站上公示較為模糊的規(guī)劃圖，缺少必要的解釋說明文字，導(dǎo)致公眾難以提出具體意見?！氨娨?guī)武漢”“上海2040”等規(guī)劃參與平臺借助微博、微信等新媒體傳播技術(shù)，有效降低了互動溝通的難度，因此，在當(dāng)前三維視圖技術(shù)和規(guī)劃制圖軟件技術(shù)逐漸成熟的條件下，建立規(guī)劃信息互動平臺是推動規(guī)劃信息公開與公眾參與工作的可行方案。

“美、英、德、日諸國的城鄉(xiāng)規(guī)劃立法對于公眾參與程序均有詳細的規(guī)定，信息公開、告知、聽證、說明理由、公眾參與計劃諸建制化與非建制化程序安排貫穿于城鄉(xiāng)規(guī)劃的立項、編制、審議、批準、實施許可與修改全過程。反觀我國有關(guān)城鄉(xiāng)規(guī)劃立法，公眾參與之信息公開、聽證程序基本停留在規(guī)劃草案編制階段，而其余階段幾乎未有任何具體的規(guī)定?！盵3]盡管隨著地方立法的探索與充實，城鄉(xiāng)規(guī)劃制度中公眾參與程序和信息公開辦法逐漸獲得優(yōu)化、細化，但對《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》自2008年實施以來的總體情況進行反思，還是有必要指出及早完善聽證制度為代表的公眾參與程序以及城鄉(xiāng)規(guī)劃公示與信息公開制度的必要性。

二、完善作為城鄉(xiāng)規(guī)劃制度核心內(nèi)容的控制性詳細規(guī)劃制度

在公眾參與程序完善、信息公開制度落實的條件下，依法實施控制性詳細規(guī)劃制度，完善控制性詳細規(guī)劃的編制方法，有效銜接總體規(guī)劃與修建性詳細規(guī)劃，并積極探索控制性詳細規(guī)劃與城市設(shè)計方案的融合方式，才能有效管控城鄉(xiāng)建設(shè)行為、保護城鄉(xiāng)風(fēng)貌、傳承地方特色、滿足群眾的宜居需求。

(一)區(qū)分單元、地塊層次編制控制性詳細規(guī)劃

控制性詳細規(guī)劃制度是城鄉(xiāng)規(guī)劃制度中的核心內(nèi)容?？傮w規(guī)劃中包含的各項專項規(guī)劃內(nèi)容都需要在控制性詳細規(guī)劃層面落實。以控制性詳細規(guī)劃為依據(jù)的建設(shè)用地許可與建設(shè)工程許可是土地部門辦理土地使用證、房產(chǎn)管理部門辦理房屋產(chǎn)權(quán)登記的前置條件。如果控制性詳細規(guī)劃中已經(jīng)確定某地塊的用途，但當(dāng)前該地塊建筑是普通的商住建筑或工業(yè)建筑，那就可能因為政府拍賣該地塊的工作完成而啟動以征收、拆遷為前提的建設(shè)項目。所以，控制性詳細規(guī)劃不僅決定建設(shè)用地的開發(fā)強度閾值，而且決定了特定地塊的未來用途?！拔覈募扔幸?guī)范體系下的‘控制性詳細規(guī)劃’與現(xiàn)今美國城市規(guī)劃法中的區(qū)劃、德國的營建規(guī)劃直接比較，可以發(fā)現(xiàn)在針對具體的土地使用設(shè)定了指標限制并成為建設(shè)許可的依據(jù)這些基本功能和作用上有著相似性。因此，從制度的歷史源流和規(guī)范所要求的形式內(nèi)容上看，我國和德國、美國的城市規(guī)劃相關(guān)立法可歸屬為一個類型?！盵4]控制性詳細規(guī)劃的編制可以區(qū)分時序與層次。就時序而言，近期建設(shè)規(guī)劃涉及地塊需要盡快編制控制性詳細規(guī)劃，總體規(guī)劃內(nèi)的其他地塊因為五年內(nèi)暫不進行規(guī)模開發(fā)，所以可暫緩編制具體地塊的控制性詳細規(guī)劃。按照各地“控規(guī)全覆蓋”的工作思路，關(guān)于時序的考量還需要輔以控制性詳細規(guī)劃的層次區(qū)分思考方法，即社區(qū)范圍和地塊范圍的控制性詳細規(guī)劃分別設(shè)定社區(qū)整體的開發(fā)容量和社區(qū)內(nèi)具體地塊的控制性指標。社區(qū)范圍的控制性詳細規(guī)劃也稱為單元控制性詳細規(guī)劃或控制性詳細規(guī)劃大綱，為社區(qū)內(nèi)各地塊調(diào)控指標設(shè)定了有限的增減空間與總和容量。地塊控制性詳細規(guī)劃設(shè)定的指標一般不得被突破，但例外情況經(jīng)過論證可以略作調(diào)整，如上浮或下調(diào)10%的容積率指標，但此地塊的指標調(diào)整需要與社區(qū)內(nèi)相鄰地塊的指標之間逆向平衡作為條件。這種總量控制與適度靈活調(diào)整相結(jié)合的模式，可以支持地塊間的指標協(xié)調(diào)，但對各地塊指標總量又嚴格控制，因此能夠避免給配建的水電供給、交通、垃圾處理等公共設(shè)施增加承載壓力。在暫緩建設(shè)區(qū)域，可以只編制單元控制性詳細規(guī)劃從而為將來編制具體的地塊控制性詳細規(guī)劃設(shè)定容積率總和閾值，也為可能的調(diào)整保留空間。

(二)完善以規(guī)劃條件為基礎(chǔ)的規(guī)劃許可制度

在管理部門明確限縮劃撥用地的政策背景下，出讓建設(shè)用地已成為在一級市場取得土地使用權(quán)的主導(dǎo)方式。在出讓用地的情形下，首先要依據(jù)控制性詳細規(guī)劃設(shè)定國有土地出讓合同中的規(guī)劃條件。規(guī)劃條件是開展后續(xù)的建設(shè)用地許可、建設(shè)工程許可以及進行驗收核實的直接依據(jù)。因此，規(guī)劃條件所象征的柔性規(guī)制模式已經(jīng)軟化了此前由規(guī)劃許可所象征的硬性規(guī)制模式。②由于規(guī)劃管制是銜接用地管制與建筑管制的重要環(huán)節(jié)，因此規(guī)劃許可在形式上仍有保留的必要，但其功能已經(jīng)被規(guī)劃條件條款部分替代?！耙?guī)劃部門依據(jù)控規(guī)提供的規(guī)劃條件是國有土地使用權(quán)出讓合同最為主要的內(nèi)容，也是行政相對人決定是否接受受拍地塊的重要因素。國有土地使用權(quán)出讓合同的簽訂，意味著政府就出讓地塊的規(guī)劃條件等內(nèi)容做出了承諾，行政相對人(受讓單位)也因此取得了信賴基礎(chǔ)，并基于對規(guī)劃條件的信賴做出地塊合同簽訂及后續(xù)投入等一系列行為。”[5]在明確規(guī)劃條件的前提下，規(guī)劃部門的審批時限可以在社會信用制度的支持下合理限縮。如：在建設(shè)單位許諾按照合同條款補充建筑設(shè)計方案等申請資料的情況下，規(guī)劃部門可根據(jù)該單位以往遵守城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)的情況，暫緩審查部分資料，提前批準相關(guān)許可。只要在驗收核實環(huán)節(jié)，建設(shè)單位確實履行承諾，就可以實現(xiàn)以信用換時間的目標。當(dāng)然，這樣的調(diào)整不僅需要明確責(zé)任追究制度、加強全程監(jiān)管，還需要用社會信用制度約束建設(shè)單位的失信行為，并在各地的探索經(jīng)驗基礎(chǔ)上不斷完善。

綜上所述，規(guī)劃許可制度中增添了由土地出讓合同中規(guī)劃條件條款賦予的柔性管制因素，并不意味著規(guī)劃部門可以放松規(guī)劃監(jiān)管，而是需要以更加嚴格的全程監(jiān)管來保障城鄉(xiāng)規(guī)劃方案的落實。在全程監(jiān)管的條件下，規(guī)劃審批工作可以在社會信用制度支持下優(yōu)化具體流程。除了采取各部門并聯(lián)審批方式外，規(guī)劃部門也可以將部分審查工作委托給下屬單位，從而合理減輕審查工作的負擔(dān)。例如，“2014年9月，廈門市印發(fā)了《關(guān)于推進建設(shè)工程項目規(guī)劃許可審批流程改革有關(guān)工作的通知》，將原施工圖審查中涉及的17項規(guī)劃審批內(nèi)容全部委托給施工圖審查機構(gòu)審查，規(guī)劃部門僅保留核對建設(shè)用地面積、建筑面積、容積率和建筑退線等12項內(nèi)容?！盵6]規(guī)劃許可制度的優(yōu)化調(diào)整離不開監(jiān)管執(zhí)法工作的協(xié)調(diào)配合。對于違反城鄉(xiāng)規(guī)劃的新建、改建與擴建行為，在查處環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)從嚴把關(guān)，若無法通過拆除部分建筑來消除對規(guī)劃的嚴重影響，就應(yīng)當(dāng)拆除全部違法建筑或者沒收違法建筑與非法所得，并對違法建設(shè)行為人處以罰款，使其無利可圖。因此，對規(guī)劃執(zhí)法與處罰制度的完善具有重要意義。

三、在修改規(guī)劃環(huán)節(jié)細化程序類型與注重合理補償

引發(fā)規(guī)劃修改的原因較多，如：總體規(guī)劃本應(yīng)包含各類專項規(guī)劃的內(nèi)容，但在專項規(guī)劃調(diào)整后與控制性詳細規(guī)劃發(fā)生沖突，就需要對規(guī)劃進行調(diào)整。在落實重大建設(shè)項目過程中，也可能對總體規(guī)劃內(nèi)容有所突破，需要在控制性詳細規(guī)劃方面進行調(diào)整。在土地利用規(guī)劃設(shè)定的建設(shè)用地范圍與總體規(guī)劃的內(nèi)容之間發(fā)生沖突時，“兩規(guī)合一”的要求需要首先在控制性詳細規(guī)劃層面予以落實。在房地產(chǎn)業(yè)飛速發(fā)展、城鎮(zhèn)化建設(shè)迅猛推進的20余年來，政府為招商引資也會考慮調(diào)整控制性詳細規(guī)劃的內(nèi)容來服務(wù)經(jīng)濟發(fā)展。因此，對規(guī)劃修改設(shè)定嚴格的程序條件，有利于避免規(guī)劃權(quán)力被濫用。

(一)區(qū)分規(guī)劃修改的不同情形設(shè)定對應(yīng)的程序

規(guī)劃的修改是規(guī)劃動態(tài)性特征的必然表現(xiàn)。對規(guī)劃的修改可以區(qū)分情況，設(shè)定不同的程序進行規(guī)范。立法機關(guān)在制定《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》時，為了加強行政層級監(jiān)督設(shè)定了嚴格的審批制度，但卻無法阻止各地規(guī)劃部門為了避免行政效率降低而采取“編而不報”“調(diào)而不批”的應(yīng)對方式。對于開發(fā)商為牟取更多利潤而通過賄賂方式誘導(dǎo)規(guī)劃部門工作人員修改控制性詳細規(guī)劃中的容積率等指標的做法，確實需要嚴格監(jiān)管，但也要考慮到監(jiān)管方式和效率要求。例如，對控制性詳細規(guī)劃的修改可以分為整體修編、局部調(diào)整、技術(shù)修訂，因此采取不同的程序進行繁簡分流又確保必要的監(jiān)督力度，才是更可取的方式。除了加強行政監(jiān)督之外，對規(guī)劃修改方案進行公示，聽取公眾意見，接受相關(guān)利害關(guān)系人的監(jiān)督，也是維護規(guī)劃穩(wěn)定性、提高規(guī)劃公信度的重要方式?！耙?guī)劃的修改與已批建設(shè)項目的關(guān)系，存在三種情形：(1)已經(jīng)獲得規(guī)劃許可的建設(shè)項目所在地塊與周邊的空間關(guān)系都沒有發(fā)生改變。(2)已經(jīng)獲得規(guī)劃許可的建設(shè)項目作為現(xiàn)狀建筑來處理，而周邊的空間關(guān)系發(fā)生了改變。(3)規(guī)劃對許可的建設(shè)項目所在地塊的控制要求進行了調(diào)整?！盵7]在規(guī)劃修改對周邊社區(qū)或已經(jīng)啟動的建設(shè)項目產(chǎn)生直接影響的情況下，利害關(guān)系人維護權(quán)利的監(jiān)督行為在維護城鄉(xiāng)規(guī)劃秩序方面，具有更為直接的效果。特別是在涉及垃圾中轉(zhuǎn)站、垃圾焚燒發(fā)電站、移動信號塔、變電站、醫(yī)院等鄰避設(shè)施的布局調(diào)整時，很容易引發(fā)周邊居民的強烈抵制，因此充分的溝通協(xié)商與合理的補償都是必要的舉措。在規(guī)劃修改影響的項目還未施工或竣工的情形下，需要及時告知項目建設(shè)方停止施工，避免給建設(shè)方造成更大的損失，同時也能降低支付合理補償?shù)某杀尽?/p>

(二)重視對規(guī)劃修改方案的論證及合理補償

對于由開發(fā)商提出的規(guī)劃修改申請，規(guī)劃部門需要以有資質(zhì)的規(guī)劃設(shè)計單位提出的論證報告作為審查的依據(jù)。在規(guī)劃設(shè)計單位既接受開發(fā)商委托，又直接為規(guī)劃部門提供判斷依據(jù)的情況下，角色利益沖突的矛盾就難以避免。因此，規(guī)劃部門需要考慮以委托審查的方式，另擇規(guī)劃設(shè)計單位提供反向論證報告，確保在做出審批決定前充分了解正反兩方面的意見，增強規(guī)劃修改方案的科學(xué)性與合理性。城鄉(xiāng)規(guī)劃是對土地與空間利用行為進行統(tǒng)籌調(diào)控的設(shè)計方案，必然對公眾的合理預(yù)期產(chǎn)生直接影響。在修改規(guī)劃方案的情況下，需要權(quán)衡維護規(guī)劃穩(wěn)定性與變更必要性兩種價值，然后才能做出合理的決定?！叭毡竞臀覈_灣地區(qū)的司法界曾經(jīng)否認城鄉(xiāng)規(guī)劃變更的可訴性，但隨著信賴保護理論與實踐的深入發(fā)展，逐漸出現(xiàn)針對城鄉(xiāng)規(guī)劃變更的案例。如在日本的“大阪再開發(fā)事業(yè)規(guī)劃案”中，最高法院認為，“再開發(fā)事業(yè)規(guī)劃在決定公告后，施行區(qū)域內(nèi)的土地和建筑所有人的法律地位將受到直接的影響，應(yīng)認為已經(jīng)符合訴訟對象的處分性質(zhì)?！盵8]根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第五十條的規(guī)定，因修改城鄉(xiāng)規(guī)劃給被許可人合法權(quán)益造成損失時，應(yīng)當(dāng)依法給予補償。對于修建性詳細規(guī)劃、建設(shè)工程設(shè)計方案的總平面圖進行修改，給利害關(guān)系人合法權(quán)益造成損失時，需要遵循合理補償原則的要求。由此可見，對于總體規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃進行修改若影響到規(guī)劃許可的實施，需要對被許可人的合法權(quán)益給予補償，但在總體規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃修改未影響到規(guī)劃許可的情形下，利害關(guān)系人尚無申請獲得補償?shù)姆梢罁?jù)。[9]為了避免公眾利益受損，在修改總體規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃的過程中需要豐富公眾參與形式、拓寬公眾參與渠道，完善規(guī)劃信息公示征求意見的辦法。

綜上所述，在修改城鄉(xiāng)規(guī)劃給公眾利益帶來的影響時，需要區(qū)分不同情形來確定補償方案。在規(guī)劃將特定地塊劃入征收、拆遷范圍時，合理的補償主要體現(xiàn)在安置費用的協(xié)議與土地發(fā)展權(quán)的適度分享；在規(guī)劃對文物保護區(qū)域等特定地塊設(shè)定較為嚴格的控制指標時，可通過容積率移轉(zhuǎn)或減免稅費的方式進行補償；在建設(shè)鄰避設(shè)施的規(guī)劃方案經(jīng)過公眾參與獲得接受時，可通過配建綠地、公園等文體設(shè)施進行必要的補償；在規(guī)劃許可受到影響無法實施或修建性詳細規(guī)劃、工程設(shè)計方案總平面圖被修改時，被許可人或利害關(guān)系人可以依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第50條獲得補償。“城鄉(xiāng)規(guī)劃作為政府對空間資源配置的公共政策，在形成與實施的過程中必然對不同利益主體的權(quán)利進行再分配，強勢公權(quán)力對弱勢私權(quán)利的侵害不可避免。因此，當(dāng)代城鄉(xiāng)規(guī)劃應(yīng)該重視對私權(quán)利的保護和救濟，積極構(gòu)建城鄉(xiāng)規(guī)劃申訴機制，彌補城鄉(xiāng)規(guī)劃權(quán)利救濟制度存在的缺陷。”[10]現(xiàn)行的行政復(fù)議制度與行政訴訟制度對規(guī)劃糾紛的受理范圍相對有限，因此可以通過探索公益訴訟和構(gòu)建規(guī)劃申訴督察委員會等方式來拓寬申訴救濟渠道。在地級市及省級規(guī)劃部門組織成立的規(guī)劃委員會內(nèi)部增設(shè)規(guī)劃申訴督察委員會，可以提高規(guī)劃督察工作的效能，拓寬行政救濟的通道。司法救濟的作用雖不容忽視，但規(guī)劃工作具有較強的技術(shù)性特征，司法權(quán)需要對行政裁量權(quán)予以尊重，所以通過規(guī)劃申訴的行政救濟方式解決糾紛具有獨特的優(yōu)勢。

總之，近年來以土地利用規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃為基礎(chǔ)，協(xié)調(diào)經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃的內(nèi)容，構(gòu)建國土空間規(guī)劃制度體系改革探索正逐步展開。在“三規(guī)合一”“多規(guī)融合”的發(fā)展趨勢下，只有分析城鄉(xiāng)規(guī)劃制度實施過程中出現(xiàn)的問題，積極研判城鄉(xiāng)規(guī)劃制度的發(fā)展趨向，才能為構(gòu)建國土空間規(guī)劃的努力提供豐富的經(jīng)驗素材。城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會制度、聽證制度、申訴救濟制度的完善，公眾參與形式、信息公示辦法、合理補償標準的優(yōu)化，以及控制性詳細規(guī)劃制度、規(guī)劃許可制度、監(jiān)管處罰制度的協(xié)調(diào)，都是受到廣泛關(guān)注的熱點問題。自2008年實施《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》以來，地方立法的探索與地方立法權(quán)限在城鄉(xiāng)建設(shè)管理領(lǐng)域的拓展，都為城鄉(xiāng)規(guī)劃制度的調(diào)整完善提供了條件。[11]從規(guī)劃活動的流程角度加強程序制度建設(shè)，以權(quán)利保障為基礎(chǔ)優(yōu)化規(guī)劃權(quán)力運行機制，應(yīng)當(dāng)成為完善城鄉(xiāng)規(guī)劃制度的首要目標。

注釋：

①參見2012年7月1日施行的《黨政機關(guān)公文處理條例》。該條例的第15條規(guī)定了十五種法定的公文形式，其中包括請示、批復(fù)。在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第12-15條、第19-20條、第22條中分別規(guī)定了對城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、總體規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃、鄉(xiāng)與村莊規(guī)劃進行編制與審批的機關(guān)。

②在《最高人民法院公報》2004年第3期與第11期，曾登載兩個涉及城市規(guī)劃訴訟的指導(dǎo)性案例(沈希賢等不服北京市規(guī)劃委員會城鄉(xiāng)規(guī)劃許可案、“念泗三村”居民不服揚州市規(guī)劃局規(guī)劃許可案)，為規(guī)劃許可糾紛的審理提供了相關(guān)的參考范例。