農(nóng)村宅基地使用權(quán)市場化改革：應(yīng)然、困境與突破

杜宇能，朱雪峰，汪 高

(安徽農(nóng)業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，安徽 合肥 230036)

當(dāng)前我國新型城鎮(zhèn)化進(jìn)入了后半程，城鎮(zhèn)人口持續(xù)增加，城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地供給處于偏緊狀態(tài)，然而在人口不斷縮減的農(nóng)村，宅基地面積卻不減反增，[1]解決這一問題，需加快宅基地入市進(jìn)程。我國宅基地使用權(quán)的市場化問題被諸多文獻(xiàn)涉及，但至今未得到一致性結(jié)論，宅基地使用權(quán)市場化實(shí)際操作過程中的遲緩，一定程度上取決于計劃經(jīng)濟(jì)時期形成的桎梏。宅基地對于農(nóng)民的居住保障功能和社會的穩(wěn)定功能，決定了其是一個特殊存在，所以對宅基地改革一直保持謹(jǐn)慎的態(tài)度。[2]隨著宅基地改革的深入和宅基地使用權(quán)繼承制度的逐步完善，利益相關(guān)方也越來越紛繁復(fù)雜，改革中存在諸多難點(diǎn)。本文聚焦宅基地市場化改革，分析其難點(diǎn)和困境，并提出相應(yīng)的建議。

一、宅基地使用權(quán)市場化的必要性

(一)住宅建設(shè)用地的“錯配”

在國家推進(jìn)人口城市化的號召下，越來越多的農(nóng)業(yè)勞動者流入城市務(wù)工。從2004年中央一號文件開始，多次提到放寬農(nóng)民進(jìn)城定居條件，改善農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)環(huán)境，增加農(nóng)民外出務(wù)工收入，推進(jìn)城市戶籍制度改革，這些為農(nóng)民定居城市提供了條件。這種進(jìn)城潮流后續(xù)帶來一系列問題：對于農(nóng)村來說，越來越多的農(nóng)民定居城市，造成農(nóng)村人口減少，大面積土地資源“沉睡”，加速了農(nóng)村宅基地的閑置，甚至出現(xiàn)“空心村”的現(xiàn)象，與我國人多地少現(xiàn)狀相沖突；對于城市來說，由于人口大量聚集，短時間內(nèi)城市公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施難以跟上，新市民對原市民公共福利的稀釋加重了城市負(fù)擔(dān)，城市人口增加使得城市建設(shè)面積的需求不斷上升，造成城市建設(shè)用地供需矛盾日趨緊張。

根據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布的數(shù)據(jù)，我國農(nóng)村戶籍人口由2000年的8.12億減少至2019年的7.76億，但村莊實(shí)有住宅面積卻由2000年的195.2億平方米增加至2019年的255.3億平方米。城市用地緊張與農(nóng)村大量土地閑置形成鮮明對比，我國本就土地資源緊張，每一寸土地都應(yīng)當(dāng)?shù)玫胶侠淼乩?。所以這種城市用地緊張，農(nóng)村用地富余的“錯配”現(xiàn)象急需通過農(nóng)村宅基地使用權(quán)市場化來解決。

(二)宅基地使用權(quán)到了必須市場化改革的窗口期

首先，在城鄉(xiāng)融合大背景下隱藏的一系列問題(如人口老齡化嚴(yán)重、生育率下降、農(nóng)村空巢老人數(shù)量增多等)及戶籍制度改革和不動產(chǎn)登記形式上的完成的雙重作用下，宅基地使用權(quán)到了市場化的窗口期。以現(xiàn)在為起點(diǎn)，我國正處于宅基地使用權(quán)市場化時機(jī)的巔峰，錯過這一時期，我國對宅基地使用權(quán)的需求極有可能呈現(xiàn)下滑趨勢。其次，農(nóng)村宅基地一直傾向于被限制流轉(zhuǎn)，阻礙了宅基地由居住功能向致富功能的轉(zhuǎn)變，其財富功能無法得以釋放。但是在買方有需求、賣方有資源的情況下，私下交易得以衍生發(fā)展，尤其是城鄉(xiāng)結(jié)合部及經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)。由于這種私下交易往往以口頭交易形式進(jìn)行，不受法律保護(hù)，不僅打破了原有的市場均衡，且在沒有規(guī)范的情況下易發(fā)生不公平交易，甚至引發(fā)沖突，對社會安全造成威脅。最后，宅基地使用權(quán)依法繼承邁出關(guān)鍵一步。2020年我國出臺相關(guān)政策，規(guī)定農(nóng)村宅基地使用權(quán)可以由城鎮(zhèn)戶籍子女依法繼承。這是土地改革的一個飛躍，但不容忽視的是，由于城鎮(zhèn)戶籍子女已在城市定居并擁有房產(chǎn)，其繼承的農(nóng)村房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)仍將處于閑置狀態(tài)。為了減少甚至避免這種閑置，允許宅基地使用權(quán)市場化，加大宅基地使用權(quán)的市場流轉(zhuǎn)，是緩解這一問題的有效途徑。

(三)宅基地盤活有利于鄉(xiāng)村振興

宅基地使用權(quán)市場化，對農(nóng)村現(xiàn)有土地資源進(jìn)行優(yōu)化配置，是對賣方、買方及村集體三者都有利的決策。對于賣方而言，有利于農(nóng)民由此獲利，增加農(nóng)民收入，提高消費(fèi)水平；對于買方而言，其有效需求得到滿足；對于村集體而言，閑置宅基地的利用率得以提高，有利于引入“新村民”，發(fā)展新產(chǎn)業(yè)，為農(nóng)村發(fā)展注入新活力。但是對于宅基地盤活利用的模式要因地制宜，鼓勵根據(jù)當(dāng)?shù)靥厣l(fā)展相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)，以此帶動經(jīng)濟(jì)增長。如：對風(fēng)景優(yōu)美、生態(tài)宜居的地方加以改造用來發(fā)展鄉(xiāng)村旅游和餐飲民宿；對閑置的廢棄宅基地進(jìn)行復(fù)墾，發(fā)展農(nóng)業(yè)。做到三產(chǎn)融合有地方，產(chǎn)業(yè)興旺有空間，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興和實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

在城市土地要素價格不斷上漲、房租和房價讓人望而卻步的時代，農(nóng)村的宅基地卻無法獲得同等的市場待遇，所以可以充分利用城市周邊的農(nóng)村土地資源，尤其是針對大中城市而言，可以對其周邊農(nóng)村進(jìn)行開發(fā)，以較低的房價引導(dǎo)人們從大城市向周邊流動。這樣一來，不僅可以緩解城市住房壓力，還能推動城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素自由流動，將城市中的資源和資金引入農(nóng)村，帶動周邊農(nóng)村發(fā)展。

二、宅基地使用權(quán)市場化改革面臨的困難

(一)從法理層面分析宅基地使用權(quán)市場化的困境

早在1981年國務(wù)院發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于制止農(nóng)村建房侵占耕地的緊急通知》中規(guī)定，分配給社員的宅基地和承包的耕地等，社員只有使用權(quán)，但是不允許出租、買賣和擅自轉(zhuǎn)讓。這一規(guī)定限制了宅基地的流轉(zhuǎn)，所以不允許宅基地使用權(quán)市場化的觀念早已在公眾心中根深蒂固，突然進(jìn)行市場化改革不僅需要時間，更重要的是需要轉(zhuǎn)變?nèi)藗児逃械乃枷胗^念。

在2019年的中央一號文件和2020年修訂的《中華人民共和國土地管理法》中，均提到要深化土地制度改革，全面允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革，宅基地依舊傾向于保持被限制流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀，這種區(qū)別對待更加加大了宅基地使用權(quán)市場化的難度。

2020年7月，中央全面深化改革委員會第十四次會議審議通過的《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)方案》，標(biāo)志著宅基地的入市進(jìn)程的開啟，體現(xiàn)了其要素市場化改革的總目標(biāo)。同時該方案強(qiáng)調(diào)“堅守住土地公有制性質(zhì)不變，耕地紅線不突破，農(nóng)民利益不受損”三條底線。這種市場化配置的“總目標(biāo)”與三條底線的“大約束”就充分體現(xiàn)了宅基地入市改革的復(fù)雜性和困難性，所以就如何實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)市場化這一問題目前仍處于探索階段。

(二)從歷史視角分析宅基地使用權(quán)市場化的困境

首先，宅基地是計劃經(jīng)濟(jì)時期的產(chǎn)物，有著復(fù)雜的制度背景和政策目標(biāo)演變，因其在政治、經(jīng)濟(jì)和民生等方面的復(fù)雜性，所以對宅基地變革需要解決的歷史遺留問題較多。[3]在政治上，自古以來宅基地制度作為一項(xiàng)穩(wěn)定政治的重要制度，關(guān)聯(lián)性較強(qiáng)，其變革需要注意對國家、政府、人民等各方面權(quán)益考量；在經(jīng)濟(jì)上，宅基地使用權(quán)市場化改革需要考慮到社會各方利益，兼顧公平正義，但通常不會達(dá)到所有人都滿意的效果；在民生上，政府賦予宅基地的社會性質(zhì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過經(jīng)濟(jì)功能，對土地制度的變革往往都以社會穩(wěn)定和社會保障為目的，而忽略了經(jīng)濟(jì)效率。[4]如果制度變遷能夠進(jìn)入良性循環(huán)，那對政治、經(jīng)濟(jì)和民生的發(fā)展都將有極大的促進(jìn)作用。其次，高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的出現(xiàn)使得宅基地使用權(quán)由私有變?yōu)榧w所有，發(fā)展至今歷經(jīng)了幾十年，一時之間難以接受宅基地使用權(quán)市場化的做法。且宅基地不同于其他集體所有的財產(chǎn)，其作為一種土地要素，有著固定性和不可移動性，這一屬性決定了宅基地有著空間分異特征，不同類型地區(qū)的宅基地在土地形態(tài)、占地面積、綜合價值、使用權(quán)的可得性和可交易性方面存在顯著差別。[5-6]如果政府部門對宅基地使用權(quán)的市場化監(jiān)管不到位，很可能造成交易市場混亂并導(dǎo)致土地資源嚴(yán)重失衡。最后，雖然目前已經(jīng)開啟宅基地使用權(quán)市場化的試點(diǎn)，但是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動下，更多人認(rèn)識到房地產(chǎn)的巨大經(jīng)濟(jì)價值。尤其是宅基地使用權(quán)市場化還未形成比較明確的法律體系及規(guī)章制度，在缺乏強(qiáng)制性約束力的情況下，宅基地使用權(quán)私下流轉(zhuǎn)行為一直在發(fā)生。這種私下交易行為手續(xù)方便快捷，受到廣大人民群眾青睞，所以他們對宅基地使用權(quán)是否市場化并不十分在意。

(三)從農(nóng)民視角分析宅基地使用權(quán)市場化的困境

改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化在高速發(fā)展的背后隱藏著三方面的問題：第一，雖然城鎮(zhèn)化率提高了，但是由于城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等沒有跟上，使得市民的各種有效需求沒有得到滿足；第二，新型城鎮(zhèn)化過于重視城市規(guī)模擴(kuò)張，忽略了“人”的城鎮(zhèn)化，將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人員當(dāng)作城市的勞動力和臨時工，沒有將其當(dāng)作真正的市民，使得這部分人群長期處于城鄉(xiāng)游離狀態(tài)，造成了所謂的“半城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象；第三，城市房價過高，雖然在城市務(wù)工可能會獲得不錯的收入，但對于農(nóng)民來說，高昂的房價依然是一筆巨大的開支，所以仍有部分外出打工人員選擇租房。對他們來說，宅基地使用權(quán)市場化可能會使其住房得不到保障，因此，他們更傾向于低成本的將房屋閑置。就算能在城市中買房定居，但中國人骨子里的落葉歸根的傳統(tǒng)觀念，農(nóng)村老家仍然是他們無法割舍的鄉(xiāng)愁，因此大部分人不愿讓宅基地使用權(quán)進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)。除此之外，2020年我國各有關(guān)部門聯(lián)合對農(nóng)村居民落戶城鎮(zhèn)后農(nóng)村宅基地可否繼承的問題做出答復(fù)，其中明確提到：農(nóng)村宅基地使用權(quán)可以依法由城鎮(zhèn)戶籍子女繼承并辦理不動產(chǎn)登記。對于他們來說，農(nóng)村中的房屋更是一種感情，周末及假期可以回鄉(xiāng)與親戚朋友聯(lián)絡(luò)感情，在他們自身經(jīng)濟(jì)情況尚可的情況下，可能不愿將宅基地使用權(quán)市場化。

三、宅基地使用權(quán)市場化的路徑選擇

(一)建立健全相關(guān)的法律制度

2019年《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》(以下簡稱《意見》)提出，允許村集體在農(nóng)民自愿前提下依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地入市。在《意見》中，國家只是允許有償收回的宅基地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地后方可入市，但并未提及個人手中閑置宅基地入市以及是否可以直接入市的問題。如果允許個人閑置宅基地入市，可以擴(kuò)大宅基地市場，增加供給量，而宅基地直接入市則可以簡化中間程序，節(jié)約入市時間，提高效率。所以針對宅基地偏向于被限制流轉(zhuǎn)這一現(xiàn)象，我國應(yīng)修改相關(guān)的制度，解除對宅基地使用權(quán)市場化的限制，建立健全相關(guān)的法律制度，使宅基地入市問題做到有法可依。特別是對城鎮(zhèn)戶籍子女，應(yīng)鼓勵他們積極進(jìn)行宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。另外，針對一戶多宅和超占住宅面積的情況，可對多余住宅和超出面積進(jìn)行征稅，若不愿繳納稅款可自愿有償退出；但是如果既不退出又拒絕繳納稅款，可由國家實(shí)施強(qiáng)制措施收回其多余住宅。

(二)建立健全農(nóng)村宅基地市場

如今我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)日益趨于完善，城市土地市場發(fā)展取得了重大突破，但農(nóng)村宅基地市場仍是一片空白。由于農(nóng)村宅基地市場缺失，使得真正有需要的人找不到房源，而有房源的人又找不到買家，因此，有必要建立農(nóng)村宅基地市場。在宅基地市場中最重要的是培育合理的市場交易體系，以保證交易的順利進(jìn)行。在交易過程中要做到具體問題具體分析，重視宅基地價值的空間差異性，比如要考慮到宅基地所處的環(huán)境、交通、地理位置等不同因素對價格高低的影響，使價格在農(nóng)村宅基地市場中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。若價格過高，可能使得真正需要宅基地的人因高價望而卻步；相反若價格過低，則容易造成供不應(yīng)求，造成宅基地資源的浪費(fèi)。通過培育合理的市場交易體系，使真正有需求的人得到滿足，保證其公平性。但是在交易過程中，要注意規(guī)范市場交易的秩序，保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益不受侵害，避免產(chǎn)生糾紛，以合法手段保證交易的正常進(jìn)行，使市場在資源配置中起決定性作用

(三)重視農(nóng)民群體利益

從農(nóng)民角度來看，不愿進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)無非是怕權(quán)益受到侵害，國家要打消他們這類顧慮。首先，完善城市的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，滿足落戶城鎮(zhèn)人群的各種有效需求；其次，在城鎮(zhèn)化過程中，盡可能實(shí)現(xiàn)“人”的城鎮(zhèn)化，加大教育、衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使進(jìn)程農(nóng)民感受到城市的吸引力進(jìn)而落戶城市；最后，穩(wěn)定房價，必要時可對同意宅基地市場化的這部分人群在城市中買房時進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)貼，減小買房壓力。以宅基地使用權(quán)市場化促進(jìn)城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化促進(jìn)宅基地使用權(quán)市場化，二者相輔相成。

還有一些特殊人群，如農(nóng)村無兒無女的孤寡老人，對他們開展思想工作，告知其中的利害關(guān)系。如果他們同意將宅基地使用權(quán)投入宅基地市場進(jìn)行流轉(zhuǎn)，那么政府應(yīng)為他們提供新的住處，比如養(yǎng)老院和老年公寓，并主動解決他們生活中衣食住行以及疾病所需的各類費(fèi)用，使他們無后顧之憂，實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)。

四、結(jié)語

雖然學(xué)術(shù)界和決策層在宅基地使用權(quán)市場化問題上存在諸多不同意見，也是熱議的話題，但是在現(xiàn)實(shí)生活中，宅基地仍然偏向于被限制流轉(zhuǎn)。宅基地隱性流轉(zhuǎn)的存在說明之前限制宅基地流轉(zhuǎn)的做法已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的需要，所以宅基地使用權(quán)市場化，理論上可以，現(xiàn)實(shí)中需要。結(jié)合目前發(fā)展現(xiàn)狀來看，應(yīng)首先從法律入手，通過允許宅基地使用權(quán)入市流轉(zhuǎn)，給予宅基地使用權(quán)市場化改革最強(qiáng)大的支持和后盾；其次，建立健全宅基地市場，為宅基地使用權(quán)市場化提供途徑，允許宅基地使用權(quán)市場化，將宅基地的交易問題透明化是解決隱性流轉(zhuǎn)問題和宅基地閑置問題最為有效的方法之一；最后，從農(nóng)民自身利益出發(fā)，保護(hù)好農(nóng)民權(quán)益，突出宅基地使用權(quán)市場化所帶來的積極效果，由此推動宅基地使用權(quán)的市場化改革。