惠州市水利工程招投標管理問題及對策

李獻斌

(惠州市潼湖水利工程管理中心，廣東 惠州 516243)

為避免不正當競爭，我國于1981年在深圳特區(qū)開始施行工程招投標制度，取得了良好的效果。隨著市場經濟的快速發(fā)展，招投標制度逐漸被推廣應用起來。近年來，隨著我國對水利工程的不斷重視，水利工程建設規(guī)模日益擴大，水利部為促進水利建設的規(guī)范化發(fā)展，以法律條文形式將水利工程招投標制度規(guī)定下來。水利工程招投標制度促進了我國水利工程建設的規(guī)范化和可持續(xù)化發(fā)展，對提高水利工程質量、增加水利工程效益和節(jié)約水利工程成本具有重要意義。但是在利益驅動下，部分地區(qū)出現(xiàn)違法違規(guī)的情況，尤其是在水利工程招投標階段，存在圍標、串標、資質借用以及水利干部以權謀私等情況，這些問題對水利工程的健康發(fā)展具有極大危害，不僅影響了水利工程質量，也給國家和人民造成巨大的財產損失?；葜菔小笆奈濉币?guī)劃指出，要不斷加大水利建設，提高水利建設資金投入，這給水利工程項目招投標管理提出了更高的要求。為營造良好的市場秩序，發(fā)揮水利工程建設效益，對惠州市水利工程招投標管理存在的問題，采取相應的措施予以解決，就變得十分必要了。

1 招投標管理現(xiàn)狀

1.1 管理工作思路

目前，惠州市政府部門直接管理水利工程招投標方面的工作，惠州市水利局作為主管部門，負責申報、審批工程手續(xù)，指導水利工程監(jiān)督管理工作等?；葜菔兴こ陶型稑宿k公室掛靠在水利規(guī)劃與管理處，主要負責水利工程招投標監(jiān)管工作。為保障工程質量、節(jié)約工程成本，促進市場良性競爭，惠州市水利部門采取了以下3種做法：①對招投標有形市場予以完善。2015年開始，惠州市水利工程項目由惠州市交易中心進行交易，惠州市及下屬縣區(qū)水利項目則逐級分配到市級或縣區(qū)級交易中心；②完善水利工程招投標制度?；葜菔兴譃榧訌娝袌鲋刃蚪ㄔO，從制度建設開始出發(fā)。2014年5月，惠州市設置水利項目招投標管理辦公室，根據(jù)廣東省及水利管理部門相關制度，制定了符合惠州市的具體相關文件，包括《惠州市水利工程項目招投標管理辦法》《惠州市水利工程招投標監(jiān)督辦法》等；③創(chuàng)新招投標方式方法。在水利工程招投標過程中，惠州市水利管理部門堅持做到信息公開，包括招標信息公開發(fā)布、報名投標條件公開、評標辦法、地點公開等。同時，開始試行電子招投標制度，開發(fā)“惠州市水利工程電子招投標交易平臺”，以此加強水利工程招投標的公平、透明，推動招投標工作有序展開。

1.2 管理方法

惠州市水利部門采取了諸多辦法來保障水利工程招投標管理工作的順利進行。首先，嚴格執(zhí)行水利工程招投標制度。法律規(guī)定要求必須進行公開招標的項目，在水利工程的設計、建設以及材料設備的采購方面，都嚴格依法依規(guī)進行。同時，在招投標過程中，開標、評標等工作嚴格按照法定程序執(zhí)行，確保投標活動公平、公正和公開；其次，建立健全信用體系制度。為了構建良好的市場氛圍和市場秩序，惠州市水利局印發(fā)《建立水利工程建設單位信用體系的通知》，收集施工單位基本情況，建設施工單位信用庫。同時，建立水利工程行業(yè)協(xié)會體系。通過行業(yè)管理和服務制度，增強水利工程行業(yè)組織管理和自我管理；最后，嚴格落實招投標監(jiān)管制度。惠州市水利部門為遏制違法違規(guī)行為，重視對招標過程的全過程監(jiān)管，創(chuàng)新水利工程監(jiān)管方式，對水利工程招投標工作開展全方位監(jiān)管，提高了水利工程招投標活動監(jiān)管效率。

2 招投標管理存在的問題

2.1 行政干預過多，招標主體錯位

首先，有些部門領導獨斷專行，直接干預項目建設，利用職權插手招標工作，以項目技術復雜、應急工程等借口使項目直接發(fā)包，不予招標，或隨意違反招標程序等；其次，規(guī)避項目招標，如將造價達到要求招標標準的水利工程進行支解，分期建設，或將工程預算故意調低，在工程確定施工單位后，通過簽署補充協(xié)議的方式增加預算。這些行為都嚴重違反了招投標合規(guī)程序，擾亂了水利工程招投標市場秩序；最后，違反招標原則，設置投標門檻。個別領導通過故意抬高招標資質等級，設置不合理門檻來排斥潛在投標人，以此達到意定投標人中標的目的。

2.2 資格審查不嚴，投標缺乏制約

對投標人進行資格審查是水利工程招投標必不可少的環(huán)節(jié)，同時也是最不容易引起重視的環(huán)節(jié)。資格審查包括資格預審和資格后審。一般情況下，資格預審由招標代理機構進行操作，在實際操作中，存在資格預審不嚴謹?shù)膯栴}，甚至有些項目在招標過程中沒有資格預審環(huán)節(jié)，給一些投標人提供了鉆空子的機會，如掛靠、資質證書造假等。資格后審一般由評標委員會負責，在該環(huán)節(jié)惠州市水利部門的監(jiān)管工作還沒有落實到位，不能排除不符合規(guī)定的投標人。根據(jù)數(shù)據(jù)顯示，施工單位的投標成本一般占項目工程造價的1%左右，因此一些有實力的施工單位不愿參與低價中標的項目，這就給掛靠企業(yè)提供了機會。在這種情況下，資質掛靠、串標、陪標等問難以有效解決。

2.3 信用信息缺失，評標制度不規(guī)范

惠州市水利工程建筑市場信用缺乏主要表現(xiàn)在3個方面：第一，投標單位信用信息缺失。在水利工程施工過程中，有些施工單位以次充好、偷工減料，造成工程質量不合格，但由于這些信息無法在互聯(lián)網中查詢，導致企業(yè)的信用信息缺失；第二，代理機構信用信息缺失。目前招標代理機構眾多，市場秩序混亂，有些機構為謀求不法利益，做出出具假證明、假報告等失信行為；第三，評標專家信用信息缺失。有些評標專家是業(yè)主自帶進入評標活動，評分有失公正，給評標工作的正常進行帶來危害。同時，水利工程評標制度還有待完善，在惠州市水利工程評標過程中，還存在工程標底編制差、編制標底人員能力不足、評標標準不統(tǒng)一等問題，嚴重阻礙了招標工作的有序開展。

2.4 監(jiān)管作用不顯，違法行為時有發(fā)生

目前，惠州市水利工程招標的監(jiān)管工作主要由招標辦負責，而招標辦不是具有獨立法人的行政機構，存在人手不足、專業(yè)水平不高等問題，對招投標活動的監(jiān)管作用不明顯。同時，一些施工單位對接受招標辦的監(jiān)督比較排斥，對監(jiān)管人員比較抵觸，而有些監(jiān)管人員僅參與項目開標活動，做不到全過程監(jiān)督，甚至為了利益，對不合規(guī)行為不做監(jiān)管。并且沒有制定對于違法違規(guī)行為的處理機制。這些問題不僅違反了相關法律法規(guī)，也大大阻礙了水利工程招投標工作的順利進行，造成了不良影響。

3 問題原因分析

3.1 管理主體不明確

惠州市水利工程招投標管理主體不明確主要體現(xiàn)在3個方面：第一，沒有統(tǒng)一負責管理招投標市場的部門?；葜菔鞋F(xiàn)有的招投標管理格局涉及多個管理部門，招投標管理制度設計存在缺陷；第二，存在管理缺位。由于惠州市建設工程交易中心屬于城建建設部門的下屬單位，與水利部門的政策存在差異，導致水利項目進入交易環(huán)節(jié)時，水利部門在相應的項目招投標工作中存在監(jiān)管缺失。第三，存在管理越位問題。在水利工程招投標過程中，少數(shù)監(jiān)管工作人員直接參與到評標活動中去，成為評標委員。

3.2 法律法規(guī)不健全

首先，國家性水利工程招投標法律法規(guī)不適用，主要表現(xiàn)為法律法規(guī)之間的沖突與矛盾，如《政府采購法》與《招標投標法》在招標方式、內容、金額等方面的規(guī)定存在矛盾，造成水利工程招投標工作有法難依；其次，地方性水利工程招投標法律法規(guī)不完善，目前惠州市主要將《招標投標法》和廣東省水利部門制定的政策法規(guī)作為水利工程招投標工作的依據(jù)，還未制定符合惠州市實際情況的招投標管理配套文件；最后，招投標管理配套的法律法規(guī)不健全。惠州市水利部門招標辦監(jiān)督存在漏洞的主要原因是政府監(jiān)督配套法律法規(guī)缺失，存在監(jiān)督漏洞，造成監(jiān)督工作效率不高。

3.3 管理制度不科學

惠州市水利工程招投標目前缺乏獨立的項目管理中心，給水利工程招投標管理工作帶來極大的不便。并且，惠州市尚未建立完備的信用體系，主要表現(xiàn)在3個方面：一是企業(yè)日常信用記錄不完善，如信用報告制度、信譽好壞等；二是水利工程市場準入和清退機制不完善，如撤銷資質等手段運用較少；三是獎懲機制不健全，失信懲罰和誠信守信獎勵機制不夠完善。同時，招投標雙方信息不對稱也極大地影響了招標工作的順利進行，如招投標雙方不了解對方是否有過違約歷史等。

3.4 監(jiān)管機制不完善

監(jiān)管機制有待完善主要表現(xiàn)為3個方面：第一，水利工程招投標監(jiān)管隊伍不夠專業(yè)。惠州市現(xiàn)有招標辦工作人員主要是從其他業(yè)務科室抽調而來，不是專職招標辦工作人員，法制意識較弱，專業(yè)水平較低；第二，監(jiān)管責任模糊。目前惠州市多數(shù)區(qū)域還未設置水利工程招投標監(jiān)督管理部門，相關體制不全，存在監(jiān)管缺失、錯位等情況，監(jiān)管責任在不同管理主體之間不明確，導致招投標監(jiān)管責任模糊不清；第三，追責機制不健全，包括對招投標參與主體和監(jiān)管人員的追責制度不健全。如對投標人串標、分包等違法違規(guī)性行為和監(jiān)管人員違規(guī)操作等行為追究不到位。

4 加強管理對策建議

4.1 加強水利工程招投標制度體系建設

惠州市加強水利工程招投標制度體系建設可從3個方面進行：首先，加強水利工程行業(yè)領域廉政建設，推行相關干部領導廉政責任承諾制，簽署廉政責任承諾書；其次，完善水利工程行業(yè)招投標信用體系，建立施工企業(yè)信用信息查詢平臺，完善市場準入和清退機制，并建立信用獎懲機制；最后，健全水利工程行業(yè)招投標法律體系，主要包括全國性和地方性水利工程招投標法律法規(guī)和配套政策文件。同時，積極增加投訴舉報渠道，健全追責機制。

4.2 積極創(chuàng)新水利工程招投標新模式

首先，要實現(xiàn)水利工程管理部門職能轉變，對水利行政組織和建設企業(yè)進行改革，實現(xiàn)職能分離；其次，成立獨立的行業(yè)招投標管理中心，由該中心對招投標所有工作進行管理，上級管理部門只需對該中心進行監(jiān)督和指導；再次，積極采用電子化招投標，并通過法律法規(guī)將電子招投標的程序、方法等規(guī)定下來。設置專門的電子招投標管理機構，招聘專業(yè)人員并組織培訓，倡導持證上崗；最后，構建透明的電子招投標監(jiān)督系統(tǒng)，確保招投標每個環(huán)節(jié)透明無漏洞。

4.3 提升相關從業(yè)人員業(yè)務水平

水利工程招投標管理人員既不是“裁判員”也不是“運動員”，其本質是“監(jiān)督員”的角色。因此，要提高工作人員的監(jiān)督意識。并且，要積極組織專業(yè)技術培訓，包括相關法律法規(guī)和業(yè)務能力培訓，可采取網絡在線教育貫徹法律法規(guī)，提高監(jiān)管工作人員職能能力和業(yè)務水平。同時，加大人才隊伍建設。根據(jù)資料顯示，目前惠州市水利系統(tǒng)中，本科及以上學歷工作人員僅為27%，人員專業(yè)水平不足。因此，要重視現(xiàn)有人才，同時招聘經驗豐富和理論知識扎實的專業(yè)人才。在此基礎上，要加強評標專家?guī)旖ㄔO，定期更新評標專家?guī)烊藛T，建立評標專家選擇評價體系，對不符合條件的專家進行清理。

4.4 強化水利工程招投標全過程監(jiān)管

水利工程招投標全過程管理包括事前、事中和事后管理。在事前階段，嚴把審批關，對投標代理機構和中標企業(yè)進行嚴格審查，對資質不良、信譽不好的企業(yè)予以清退。同時，聯(lián)合審計部門、城建部門實現(xiàn)聯(lián)合監(jiān)管，將風險防控工作落實到位。在事中階段，充分利用網絡監(jiān)督手段，采用大眾媒體等監(jiān)督方式對招投標相關單位進行監(jiān)督，構建公平、透明、有序、規(guī)范、高效的電子招投標操作平臺；事后階段，要加大標后管理力度，在施工過程中對隱蔽工程或重要部位的驗收要全程錄像，堅決杜絕驗收走形式的現(xiàn)象。同時，要嚴懲腐敗行為，對在招投標工作中濫用職權、違法違規(guī)操作的行為，要嚴肅處理。對于招投標過程中的投訴，必須給予高度重視，用法律法規(guī)促進水利工程行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

5 結論

針對惠州市水利工程招投標管理存在的問題，本文提出了加強水利工程招投標制度體系建設、積極創(chuàng)新水利工程招投標新模式、提升相關從業(yè)人員業(yè)務水平以及強化水利工程招投標全過程監(jiān)管等建議。該建議對惠州市有序開展水利工程招投標管理工作具有重要意義，對推動我國其他地區(qū)水利工程招投標管理工作也具有一定參考價值。同時，由于水利工程招投標管理涉及方面較廣，本文未能深入探索招投標管理機制，希望在未來的工作和學習中，能夠進行深入研究，探索適合我國的水利工程招投標管理思路，以促進我國水利工程招投標管理的健康發(fā)展。