以政府購買服務(wù)方式開展水利工程運(yùn)行管理的可行性研究

李 彬，王 璐

(北京市南水北調(diào)環(huán)線管理處，北京 100176)

1 研究背景

水利工程作為基礎(chǔ)性工程，在國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中據(jù)有戰(zhàn)略位置。在現(xiàn)代化水利工程運(yùn)行過程中，運(yùn)行管理水平成為我國水利工程行業(yè)發(fā)展的重要核心因素，對我國整體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有著極其重要的意義[1]。隨著時(shí)代的發(fā)展，運(yùn)行管理工作的內(nèi)容、要求等也在不斷地發(fā)生變化。在水利工程運(yùn)行管理工作中如何選擇適當(dāng)?shù)墓芾矸椒?，適應(yīng)新的發(fā)展形勢，已成為各水利工程運(yùn)行管理單位重點(diǎn)關(guān)注的問題。

近年來，政府向社會購買服務(wù)作為政府機(jī)關(guān)向社會提供服務(wù)的一種新的手段和概念，正被廣泛實(shí)踐于社會的各行各業(yè)，并逐漸成為政府提高服務(wù)水平的重要途徑。政府購買服務(wù)，即政府通過直接撥款或公開招標(biāo)方式，根據(jù)社會組織和企事業(yè)單位提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，把原來直接提供的公共服務(wù)事項(xiàng)，交給有資質(zhì)的社會組織和企事業(yè)單位來完成。在服務(wù)實(shí)施完成后，按照一定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評估后，支付服務(wù)費(fèi)用[2]。它是社會發(fā)展的必然趨勢，也是建立服務(wù)型政府、績效型政府、創(chuàng)新型政府的必然選擇[3]。

2 水利工程運(yùn)行管理工作的發(fā)展趨勢

2.1 水利工程規(guī)模日益壯大，人員需求激增

新中國成立以來，經(jīng)過幾十年的水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，我國水利工程數(shù)量和規(guī)模不斷擴(kuò)大，基本建成了較為完善的防洪、灌溉、城鄉(xiāng)供水等工程體系[4]。隨著工程規(guī)模的逐步擴(kuò)大，工程運(yùn)行管理工作量逐步提升，工程運(yùn)行維護(hù)人員的需求量逐年增加。而水利工程運(yùn)行管理工作所匹配的特殊工作模式，在一定程度上加速了這種發(fā)展趨勢。例如，水利工程巡查管理工作往往需要在一定時(shí)間內(nèi)多次開展，這就需要成立多支巡查隊(duì)伍，導(dǎo)致了人員需求量成倍數(shù)的增加。

2.2 運(yùn)行維護(hù)工作呈現(xiàn)職業(yè)化、專業(yè)化的發(fā)展趨勢

由于水利工程種類繁多，運(yùn)行維護(hù)工作涉及的范圍較廣。一般的水利工程運(yùn)行管理工作往往包含工程巡查、站點(diǎn)值守、設(shè)備設(shè)施維修維護(hù)、調(diào)水管理等。近年來，隨著科技的發(fā)展、智慧水務(wù)理念的提出，信息化、自動化管理工作也逐步成為水利工程運(yùn)行管理工作的重點(diǎn)項(xiàng)目。加之建設(shè)水平的提高，水利工程本身較為復(fù)雜，其運(yùn)行管理工作需要由具備相關(guān)專業(yè)素質(zhì)的人員來開展，工作的職業(yè)化、專業(yè)化要求越來越高。

3 傳統(tǒng)管理模式與社會購買服務(wù)方式對比分析

3.1 傳統(tǒng)工程運(yùn)行管理模式

在政府向社會購買服務(wù)的概念未提出之前，我國的傳統(tǒng)水利工程運(yùn)行管理模式通常是由政府成立專門的水利工程運(yùn)行管理單位進(jìn)行管理，工程的現(xiàn)場運(yùn)行管理人員隸屬于政府部門，具備體制內(nèi)的編制和身份。這種管理模式是基于水利工程關(guān)系到國計(jì)民生發(fā)展的特殊性而建立起來的。在某些特殊階段，具備一定的優(yōu)勢，但是隨著時(shí)代的發(fā)展也存在著諸多的不足。

3.1.1具備的優(yōu)勢

建設(shè)水利工程的重要目的之一就是要保障用水量和用水安全，從而保障社會的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。由此可見，水利工程的安全、高效運(yùn)行無論對國家還是社會都十分重要。而具備政府背景的水利工程運(yùn)行管理部門的公信力往往相對較強(qiáng)，公眾認(rèn)可度也較高。相比之下，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件的制約，我國的非政府組織在公共服務(wù)中所發(fā)揮的作用有限，公眾對其開展的的服務(wù)往往心存疑惑，認(rèn)可度也相對較低[2]。

3.1.2存在的不足

一是機(jī)構(gòu)臃腫，工作效率低。水利工程往往管轄范圍較大，工程運(yùn)行管理工作種類繁多。傳統(tǒng)的水利工程管理方式采取不斷建立管理機(jī)構(gòu)，吸納管理人員的方式滿足工程的日常運(yùn)行管理需求。這個(gè)過程中就會出現(xiàn)建立的運(yùn)行管理機(jī)構(gòu)管理職責(zé)劃分不合理，機(jī)構(gòu)龐大，人員臃腫的現(xiàn)象。水利工程運(yùn)行管理工作中存在行政管理和業(yè)務(wù)管理相背離，職責(zé)不清、權(quán)責(zé)重疊的問題。這在一定程度上導(dǎo)致了工作效率低、工作質(zhì)量差。加之水利工程的重要地位，如果發(fā)生管理事故，必然會導(dǎo)致公眾對政府能力失去信心，政府也將面臨嚴(yán)重的信任危機(jī)。

二是人員經(jīng)費(fèi)支出過多，財(cái)政負(fù)擔(dān)較重。傳統(tǒng)的水利工程管理方式下，從事水利工程運(yùn)行管理的人員隸屬于政府性質(zhì)的水利工程運(yùn)行管理機(jī)構(gòu)。而水利工程運(yùn)行管理工作往往具備公益的性質(zhì)，工作本身不產(chǎn)生自主收入。所以工程運(yùn)行維護(hù)人員的薪資待遇、人員福利等均需要由政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。日益增多的運(yùn)行管理人員必然會導(dǎo)致財(cái)政支出壓力不斷加大，社會福利政策難以為繼的問題。與此同時(shí)，如果財(cái)政經(jīng)費(fèi)的主要作用是用于養(yǎng)人，而不是用于工程的維修養(yǎng)護(hù)等發(fā)面的支出，就會造成工程管理中出現(xiàn)舍本逐末的現(xiàn)象，不利于工程運(yùn)行管理工作的高質(zhì)量開展。

3.2 政府向社會購買服務(wù)方式

隨著時(shí)代的發(fā)展，為滿足現(xiàn)代化管理需求。越來越多的水利工程運(yùn)行管理單位采取政府向社會購買服務(wù)的方式開展水利工程運(yùn)行管理工作。作為新興的工程運(yùn)行管理模式，它同樣具有優(yōu)勢和不足。

3.2.1具備的優(yōu)勢

一是政府機(jī)構(gòu)可以將精力集中到戰(zhàn)略性事務(wù)中。政府向社會購買服務(wù)可以將政府機(jī)構(gòu)的部分職能轉(zhuǎn)移，讓政府機(jī)構(gòu)的主要職能回歸到“掌舵”而不是“劃槳”。例如在工程維修養(yǎng)護(hù)工作中積極推進(jìn)養(yǎng)管分離模式，將工程管理和維修養(yǎng)護(hù)機(jī)構(gòu)、人員、經(jīng)費(fèi)進(jìn)行分離。維修養(yǎng)護(hù)部門實(shí)行企業(yè)化運(yùn)行，人員采用合同制管理，從而與水管單位徹底分離。水管單位無需再從事工程的日常維修養(yǎng)護(hù)工作，就可以將主要精力投入到政策完善、戰(zhàn)略制定等全局性工作中來。

二是社會企業(yè)可以為水利工程運(yùn)行管理工作提供多元化、專業(yè)化的服務(wù)隊(duì)伍?？巳R默曾提出，借助政府購買服務(wù)的經(jīng)費(fèi)資助，很多社會組織和企事業(yè)單位得以維持或擴(kuò)大規(guī)模，并能夠使一般服務(wù)變得多元化，可以提供多元化的專業(yè)隊(duì)伍[5]。與水利工程運(yùn)行管理單位相比，社會企業(yè)的經(jīng)營范圍普遍更加專一，所以其人員的專業(yè)性也較強(qiáng)，可以提供更加專業(yè)的服務(wù)。例如受智慧水務(wù)理念的影響，目前的水利工程運(yùn)行管理工作更加重視信息化、自動化的管理，更多的信息化軟件、自動化設(shè)備被應(yīng)用于日常工作之中。相比較之下，專門提供自動化、信息化服務(wù)的社會企業(yè)在進(jìn)行信息化軟硬件維護(hù)過程中會更加專業(yè)，工作質(zhì)量也更高。

三是市場化的管理模式是一種天然的激勵(lì)機(jī)制，能夠有效提升水利工程運(yùn)行管理工作質(zhì)量。社會組織作為公共服務(wù)市場化的供給主體，比政府部門具有更強(qiáng)的成本意識、更嚴(yán)格的管理體系和更靈活的反應(yīng)能力，也就更能夠促進(jìn)競爭、提高服務(wù)質(zhì)量并降低成本[6]。社會組織是在市場體制下生存和發(fā)展的，因此盈利是其經(jīng)營的首要目標(biāo)。目前，水利工程運(yùn)行管理單位在向社會購買服務(wù)時(shí)，通常會設(shè)定一定的工程運(yùn)行管理績效目標(biāo)，并按照目標(biāo)達(dá)成程度兌現(xiàn)相關(guān)費(fèi)用。這就形成了一種天然的激勵(lì)機(jī)制，激勵(lì)承接運(yùn)行管理工作的社會組織提升工作質(zhì)量，更好地完成水利工程運(yùn)行管理工作。

3.2.2存在的不足

由于政府向社會購買服務(wù)的方式發(fā)展時(shí)間較短，各種監(jiān)管機(jī)制尚不成熟。近年來，盡管國家大力推進(jìn)政府向社會購買服務(wù)，推進(jìn)各行業(yè)的市場化和社會化改革，也相應(yīng)的出臺了一些政策文件，例如2013年頒布的《政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》及2015年發(fā)布的《關(guān)于做好政府向社會力量購買公共文化服務(wù)的指導(dǎo)意見》等，但是都只是提出了指導(dǎo)性的整體建議，對于監(jiān)督、監(jiān)管方面的法律、法規(guī)依舊較少。這就導(dǎo)致了在市場中提供服務(wù)的組織魚龍混雜，政府機(jī)構(gòu)在進(jìn)行選擇和進(jìn)行后續(xù)合作的時(shí)候存在困難。

4 實(shí)例分析

以北京市南水北調(diào)配套工程東干渠工程管理模式為例。東干渠工程作為北京市南水北調(diào)配套工程，位于北京市東部朝陽區(qū)及大興區(qū)境內(nèi)，工程分為東干渠輸水隧洞工程及亦莊調(diào)節(jié)池工程2部分。東干渠隧洞工程起點(diǎn)位于團(tuán)城湖至第九水廠輸水工程末端預(yù)留接口，沿北五環(huán)向東，至廣順橋向南，其后穿越?jīng)鏊?，工程終點(diǎn)與南干渠工程相接，全長44.7km，沿線布置有第八水廠分水口、第十水廠分水口、通州水廠分水口、亦莊分水口以及排氣閥井、排空井、調(diào)壓井等建筑物若干。該工程由北京市南水北調(diào)環(huán)線管理處負(fù)責(zé)工程日常運(yùn)行維護(hù)，自2015年開始工程運(yùn)行管理工作起，采用政府向社會購買服務(wù)方式進(jìn)行管理，將工程的巡查、值守、設(shè)備設(shè)施維修維護(hù)等工作的現(xiàn)場管理職能轉(zhuǎn)移，由第三方社會組織的運(yùn)行管理隊(duì)伍進(jìn)行管理。同時(shí)，制定相應(yīng)的工程績效考核體系，從管理頻次、管理質(zhì)量等角度規(guī)定管理標(biāo)準(zhǔn)，考核結(jié)果與第三方運(yùn)管隊(duì)伍的年終所得掛鉤，保障了工程運(yùn)行維修工作質(zhì)量。通過幾年的運(yùn)行實(shí)踐，取得了如下效果。

一是人員管理模式靈活多樣，管理費(fèi)用大幅降低。采用社會購買服務(wù)進(jìn)行水利工程運(yùn)行管理，本質(zhì)上是由水利工程運(yùn)行管理單位向社會組織購買服務(wù)，日常的人員管理職能及費(fèi)用由第三方社會組織進(jìn)行承擔(dān)。以工程值守工作為例，按照水利工程管理相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)測算，每個(gè)站點(diǎn)至少配備的值守人員6名，人員年工資支出約90萬元(事業(yè)單位人員按人均15萬元/年)。而采取社會購買服務(wù)方式，水利工程管理單位只需按照站點(diǎn)數(shù)量，統(tǒng)一向第三方運(yùn)維單位購買值守服務(wù)，現(xiàn)場人員管理費(fèi)用由第三方運(yùn)維單位承擔(dān)。水利工程運(yùn)行管理單位自身僅設(shè)立少量管理人員進(jìn)行日常監(jiān)督管理，大幅度減低了自身人員管理費(fèi)用的支出。

二是機(jī)構(gòu)精簡，工程管理效率顯著提高。由于工程現(xiàn)場的日常管理工作交由第三方運(yùn)行管理隊(duì)伍承擔(dān)，水利工程運(yùn)行管理單位的人員只需進(jìn)行監(jiān)督管理，無需再從事具體工作。所以組織機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)中只需按照工程運(yùn)行維護(hù)工作分類設(shè)立相應(yīng)的監(jiān)督管理部門。這就使得工程運(yùn)行管理單位甩掉了人員、機(jī)構(gòu)臃腫的包袱，在專心做好管理的方向上輕裝上陣，對工程管理情況進(jìn)行監(jiān)管、督查，按照標(biāo)準(zhǔn)對第三方運(yùn)維隊(duì)伍進(jìn)行考核、評定，有效提高了工作效率及工程管理水平。

5 結(jié)語

水利工程運(yùn)行管理工作關(guān)系到工程的總體運(yùn)行安全，將社會購買服務(wù)方式引入工程運(yùn)行管理工作中，政府機(jī)構(gòu)一方面可以轉(zhuǎn)移部分日常管理職能，集中精力進(jìn)行統(tǒng)籌管理。另一方面可以利用社會企業(yè)專業(yè)程度高、提供服務(wù)多元化等特點(diǎn)，更高質(zhì)量地開展水利工程運(yùn)行管理工作。解決了傳統(tǒng)管理方式產(chǎn)生的機(jī)構(gòu)臃腫，工作效率低，人員經(jīng)費(fèi)支出多，財(cái)政負(fù)擔(dān)重等問題。對于各工程運(yùn)行管理單位具有一定的指導(dǎo)、借鑒意義。當(dāng)然，此種方式也存在著問題，要從立法、監(jiān)管等方面入手，規(guī)范社會購買服務(wù)的工作模式，確保工程運(yùn)行管理工作高質(zhì)量地開展。