政府隱性債務(wù)背景下的國有企業(yè)融資路徑

林貝貝

桐廬縣國有資產(chǎn)投資經(jīng)營有限公司

物質(zhì)基礎(chǔ)決定上層建筑，國有企業(yè)的發(fā)展離不開資金的保障，而正確的融資路徑可以有效緩解資金周轉(zhuǎn)困難對國有企業(yè)經(jīng)營造成的影響。所以，在國家隱性負(fù)債的大環(huán)境下，必須深入探討國企的籌資途徑。

一、政府隱性債務(wù)的相關(guān)概述

政府隱性負(fù)債是指在國家法定負(fù)債的基礎(chǔ)上，由國家直接或保證用財政資源進(jìn)行還貸，并通過非法的擔(dān)保等手段進(jìn)行借款。政府的隱性負(fù)債包括國企代政府借款，政府提供保證，并在將來償還。目前，我國的隱性債務(wù)結(jié)構(gòu)比較復(fù)雜，以長期項目為主，地方和縣級地方的隱性負(fù)債具有較高的風(fēng)險性。

二、政府隱性債務(wù)背景下對國有企業(yè)融資的影響

城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與完善，是推進(jìn)城市化、可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵因素，是推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，改善投資環(huán)境，增強城市綜合服務(wù)能力的關(guān)鍵。近年來，我國各地市政公用工程的融資渠道和融資渠道不斷拓寬，地方政府通過對國有企業(yè)頻繁擔(dān)保和增信措施，導(dǎo)致政府隱性債務(wù)形成，金融創(chuàng)新亦加劇底層資產(chǎn)穿透識別的難度，在國有企業(yè)結(jié)構(gòu)化融資和會計處理過程中更容易隱匿，降低國有企業(yè)債務(wù)的透明度，增大政府的還款壓力[1]。

審計署披露的2018年第二季度國家重大政策措施落實情況跟蹤審計結(jié)果顯示，通過全國性抽樣調(diào)查結(jié)果6個省份的9個市縣（區(qū)）的，共產(chǎn)生88.63億元的隱性負(fù)債。政府隱性債務(wù)對國有企業(yè)融資的影響主要表現(xiàn)在以下三個方面：首先，影響國有企業(yè)償債能力。為滿足日益增長的市政建設(shè)及政府資金拆借需求，國有企業(yè)剛性債務(wù)已累至較大規(guī)模，若國有企業(yè)自有資金增速不能滿足項目建設(shè)需求，則可能需要更多地依靠外部融資來彌補，導(dǎo)致國有企業(yè)面臨的償債壓力增大。其次，影響國有企業(yè)盈利能力。隨著城市建設(shè)步伐的加快，國有企業(yè)承擔(dān)的項目數(shù)量多、規(guī)模大、周期長、回款慢，導(dǎo)致國有企業(yè)投資活動現(xiàn)金流長期呈持續(xù)流出狀態(tài)，加劇資金占款回收風(fēng)險，降低對債務(wù)的保障能力。最后，影響國有企業(yè)持續(xù)經(jīng)營能力。地方政府債務(wù)管理趨嚴(yán)，國有企業(yè)參與公益性項目增加，一旦融資政策環(huán)境惡化，資金鏈斷裂，國有企業(yè)的存續(xù)將受到影響。同時，政府隱性債務(wù)規(guī)模擴大、透明度降低、涉及范圍加大，若管理和監(jiān)管不當(dāng)，國有企業(yè)極易觸發(fā)財政風(fēng)險，甚至可能構(gòu)成金融風(fēng)險隱患。

三、政府隱性債務(wù)背景下的國有企業(yè)融資問題和不足

（一）管理體制和運行機制不健全導(dǎo)致融資困難

在政府隱性債務(wù)背景下國有企業(yè)的融資工作面臨著眾多的風(fēng)險與挑戰(zhàn)，若沒有健全的經(jīng)營制度與運作機制，將會使我國國企的財務(wù)困境進(jìn)一步惡化。國有公司的經(jīng)營制度與運作方式有三大問題：一是管理層次不清。股東作為出資人應(yīng)按出資比例推薦董事，形成董事會，并維護(hù)股東的權(quán)利。但是當(dāng)前國有企業(yè)受到政府管理的影響，往往會采用政府直接任命的形式確定董事會主要成員，從而模糊董事與股東的界限，影響國有企業(yè)融資決策。二是管理要求高。雖然國有企業(yè)經(jīng)營范圍廣泛可以分散行業(yè)風(fēng)險，但對融資管理能力帶來新的挑戰(zhàn)、提出更高的要求，若管理不到位或管理鏈條過長就會導(dǎo)致管理的失控，影響國有企業(yè)正常經(jīng)營。三是管理難度大。多渠道的融資方式加大了融資結(jié)構(gòu)的復(fù)雜程度，國有企業(yè)雖對董事會、監(jiān)事會、高級管理人員的設(shè)置較完善，但如果融資管理工作出現(xiàn)問題，缺乏應(yīng)對突發(fā)事件的能力，就會阻礙國有企業(yè)的健康發(fā)展。

（二）存量債務(wù)的周轉(zhuǎn)壓力

存量債務(wù)就是在某一時點上測度的累計債務(wù)，是在某一個時間段債務(wù)的總和。由于前期地方政府為追求發(fā)展速度對國有企業(yè)進(jìn)行違規(guī)融資承諾和擔(dān)保，導(dǎo)致國有企業(yè)存在大量隱性債務(wù)。目前，經(jīng)濟下行壓力加大，財政收入下降，地方政府尤其是區(qū)縣級政府化解存量政府隱性債務(wù)面臨很大難度。在此背景下，國務(wù)院優(yōu)先選擇廣東、上海兩個財力比較好的省市開展“全域無隱性債務(wù)”試點，發(fā)行再融資債券并置換存量債務(wù)。而大部分國有企業(yè)為保障項目順利實施，按市場化原則向資本市場或金融機構(gòu)拆借流動資金用以維持國有企業(yè)正常經(jīng)營的難度增大。同時，政策變化導(dǎo)致金融機構(gòu)對國有企業(yè)的抽貸、壓貸或停貸，會加劇存量債務(wù)周轉(zhuǎn)壓力。對難以償還的存量隱性債務(wù)，國有企業(yè)更面臨債務(wù)展期與重組不暢引發(fā)的資金周轉(zhuǎn)問題。

（三）國有企業(yè)戰(zhàn)略發(fā)展缺乏科學(xué)規(guī)劃

國有企業(yè)在建和擬建的項目多，投資金額量大，投資建設(shè)周期及資金回收時間長，若戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃不完善，將出現(xiàn)項目進(jìn)度延誤、項目質(zhì)量問題等風(fēng)險，進(jìn)而影響國有企業(yè)的聲譽。國有企業(yè)在戰(zhàn)略規(guī)劃方面存在以下不足：一是制定戰(zhàn)略規(guī)劃隨意。國有企業(yè)在制定規(guī)劃的過程中過度依賴項目可行性研究報告，導(dǎo)致項目現(xiàn)金流預(yù)測不準(zhǔn)確，又缺乏實時的動態(tài)調(diào)整，使戰(zhàn)略規(guī)劃內(nèi)容與國有企業(yè)長期發(fā)展不相適應(yīng)。二是過于追求發(fā)展速度。國有企業(yè)看到某一市場有發(fā)展前景，沒有進(jìn)行充分合理地調(diào)研分析，沒有充分考慮國有企業(yè)實際財務(wù)狀況便鋌而走險，投入大量資金，一旦項目出現(xiàn)問題將會給國有企業(yè)造成不可挽回的經(jīng)濟損失。三是融資管理行政化。國有企業(yè)對財政撥款過度依賴，存在“等、靠、要”的落后思想，忽視制定科學(xué)的融資戰(zhàn)略規(guī)劃，使自身陷入融資困境。

（四） 風(fēng)險防范意識不足或者欠缺

國有企業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目任務(wù)重，資金需求大，導(dǎo)致國有企業(yè)面臨的金融機構(gòu)多，資質(zhì)雜，涉及的協(xié)議種類多。相關(guān)法律認(rèn)知的缺失及合同條款的陷阱會引發(fā)非預(yù)期的資金贖回，若國有企業(yè)不能在短期內(nèi)籌措足額的資金，或以高成本的資金進(jìn)行替換，國有企業(yè)將面臨流動性風(fēng)險。國有企業(yè)依賴低成本的債券資金，而債券市場的穩(wěn)定性會造成國有企業(yè)的思維定式，從而輕視對融資風(fēng)險的防控。資本市場對政策敏感性強，政府隱性債務(wù)問題極易使得國有企業(yè)不能正常注冊備案發(fā)行債務(wù)，若沒有風(fēng)險處理預(yù)案，無法在第一時間妥善處理，將風(fēng)險蔓延到其他項目，就會使融資風(fēng)險在短期內(nèi)快速膨脹，國有企業(yè)將面臨信用風(fēng)險。國有企業(yè)融資風(fēng)險防控工作趨于表面的融資成本以及償還問題，對于合理利用債券批文及銀行授信實現(xiàn)長短期籌資分配等問題考慮不深，導(dǎo)致過多閑置負(fù)債，國有企業(yè)將面臨償債風(fēng)險。

四、政府隱性債務(wù)背景下國有企業(yè)融資路徑改進(jìn)策略

（一）優(yōu)化資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，改善融資條件

融資困難是困擾國企發(fā)展的一個主要問題，為了幫助國有企業(yè)適應(yīng)隱債新環(huán)境，清除發(fā)展道路上的絆腳石，優(yōu)化國有企業(yè)資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，改善融資條件，提高國有企業(yè)資信等級迫在眉睫。首先，國有企業(yè)要實現(xiàn)政企分離，處理好國有企業(yè)與政府之間的關(guān)系。在資產(chǎn)管理中將需要由政府負(fù)責(zé)支出的項目納入政府公共預(yù)算，減輕國有企業(yè)的壓力。其次，國有企業(yè)要優(yōu)化融資渠道，實現(xiàn)多元化融資并舉，創(chuàng)造融資新高地。國有企業(yè)可以深耕直融市場，加大各種類型債券的對接力度，穩(wěn)步構(gòu)建債券注冊和備案發(fā)行時間上的有序拼接，將國有企業(yè)的債務(wù)周轉(zhuǎn)壓力轉(zhuǎn)到債券內(nèi)部輪轉(zhuǎn)，逐漸形成批文的獲取與債券發(fā)行的良性循環(huán)。最后，國有企業(yè)可加大與政策性銀行合作，嚴(yán)控項目融資，認(rèn)真進(jìn)行可行性論證，合理控制投資規(guī)模，科學(xué)選擇融資方式，抑制舉債投資沖動，嚴(yán)格控制債務(wù)增長，推動國有企業(yè)可持續(xù)發(fā)展[2]。

（二）加快企業(yè)轉(zhuǎn)型，優(yōu)化融資途徑

國有企業(yè)實現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展可以減少對政府的依賴，自主行使管理權(quán)力，從而優(yōu)化融資途徑。首先，地方政府部門可以加強引導(dǎo)工作，適當(dāng)?shù)睾喺艡?quán)。國有企業(yè)要厘清政府和國有企業(yè)債務(wù)邊界，搞清基建中政企合法合規(guī)的投融資模式，既充分用好財政資金支持，又防止財政資金兜底和剛性支付，合理釋放轉(zhuǎn)型后公益類國企市場化融資機制，規(guī)范經(jīng)營運作，堵住隱債渠道，構(gòu)建適應(yīng)公益類國有企業(yè)發(fā)展的政策環(huán)境。同時，國有企業(yè)要構(gòu)建績效管理與考核體系，促進(jìn)先進(jìn)管理方法以及人員專業(yè)知識技術(shù)的提升，加快國有企業(yè)轉(zhuǎn)型。其次，地方政府要精簡財政預(yù)算，全面清理不規(guī)范的國有企業(yè)，嚴(yán)控國有企業(yè)數(shù)量，針對資質(zhì)下沉的情況分類處置，堅決遏制隱性債務(wù)增量，控制隱性債務(wù)總額和風(fēng)險，提高政治站位，全面推進(jìn)國有企業(yè)市場化轉(zhuǎn)型，為國有企業(yè)融資創(chuàng)造條件。最后，國有企業(yè)要建立數(shù)字化管理平臺，實現(xiàn)動態(tài)管理，盤活長期閑置、低效的國有資產(chǎn)，深度開發(fā)城市自有資源，增加國有資產(chǎn)經(jīng)營收入，提升自身綜合實力，加大可融資的空間，推動國有企業(yè)健康發(fā)展[3]。

（三）強化風(fēng)險意識，做好戰(zhàn)略規(guī)劃

國有企業(yè)應(yīng)當(dāng)加強對融資工作的了解，樹立風(fēng)險意識，及時發(fā)現(xiàn)潛在的風(fēng)險，做好戰(zhàn)略規(guī)劃。首先，國有企業(yè)要加強與實體經(jīng)濟企業(yè)的交流與合作，拓展業(yè)務(wù)渠道，提升自身的經(jīng)營管理能力，形成抵御風(fēng)險的合力。其次，國有企業(yè)要做好戰(zhàn)略規(guī)劃部署，制定中長期的融資目標(biāo)：加大債券資金的融資比重，完善以標(biāo)為主、非標(biāo)轉(zhuǎn)標(biāo)的融資模式，形成以債養(yǎng)債、債貸結(jié)合的融資格局。以負(fù)債替代、延長償還期、尋找長期融資渠道，將高費用的隱性負(fù)債轉(zhuǎn)換為低費用的明負(fù)債，使債務(wù)可控，實現(xiàn)債務(wù)重組，緩解國有企業(yè)償債壓力。最后，在嚴(yán)監(jiān)管必問責(zé)背景下，國有企業(yè)應(yīng)保持強監(jiān)管的高壓態(tài)勢，遵循真實、準(zhǔn)確、完善的信息披露原則，使國有企業(yè)資金的使用與償付受到利益相關(guān)者的監(jiān)督，并按堅定、可控、有序、適度的要求，保證債務(wù)形式日益正?；?biāo)準(zhǔn)化、透明化，規(guī)范債務(wù)管理，從根源堵住隱性債務(wù)渠道。

（四）加強現(xiàn)金流控制，提升盈利能力

國有企業(yè)應(yīng)依托現(xiàn)代信息技術(shù)，充分利用現(xiàn)代化的辦公軟件，建立完善的內(nèi)控系統(tǒng)，靈活高效調(diào)度資金，并加強現(xiàn)金流的動態(tài)監(jiān)控，提高日常經(jīng)營管理能力。國有企業(yè)應(yīng)嚴(yán)格規(guī)范舉債行為，審慎評估自身的償債能力和資金來源，確?，F(xiàn)有現(xiàn)金流能夠覆蓋當(dāng)前債務(wù)，對涉及財政資金安排的項目現(xiàn)金流，及時向地方政府核實，確保投放的財政補貼合法合規(guī)。國有企業(yè)應(yīng)集合各類有現(xiàn)金流的資產(chǎn)，以現(xiàn)金流匹配原則，優(yōu)化國有企業(yè)經(jīng)營性項目的籌資渠道。國有企業(yè)應(yīng)統(tǒng)籌新增財力，壓縮經(jīng)常性支出，加強存量債務(wù)的消化力度，注重隱債化解的地區(qū)差異和方式的多元化，在發(fā)展中穩(wěn)步化解存量債務(wù)，防范隱性債務(wù)風(fēng)險。國有企業(yè)應(yīng)樹立良好的企業(yè)信用形象，提升資信等級，與金融機構(gòu)建立良好的銀企合作關(guān)系，增加銀行授信規(guī)模，積極參與市場化競爭，提高自身的競爭意識，提高間接融資能力，提升國有企業(yè)持續(xù)的盈利能力，確保未來有充足的債務(wù)償付現(xiàn)金流。

（五）深化制度改革，推進(jìn)轉(zhuǎn)型發(fā)展

國有企業(yè)的健康發(fā)展離不開各部門的支持與配合。深化國有企業(yè)體制制度改革，可以強化自身經(jīng)營管理理念，為管理人員開展日常工作提供可靠的依據(jù)，減少人員的操作失誤，提高工作的科學(xué)性，推進(jìn)國有企業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展。國有企業(yè)針對融資工作中存在的問題，運用現(xiàn)代公司的新思路、新模式和新理念對業(yè)務(wù)進(jìn)行整合和重組，克服國有經(jīng)營性資產(chǎn)不足、市場主體意識不強等問題，提高市場資源優(yōu)化配置，把改革轉(zhuǎn)型成果轉(zhuǎn)化為高質(zhì)量發(fā)展效率，化解隱性債務(wù)。國有企業(yè)要增強部門間的協(xié)調(diào)配合，梳理融資工作流程，安排專員跟蹤資金的使用情況，確保項目資金?？顚Ｓ?，制定償債計劃，妥善安排資金，開展不定期核查，形成安全兌付的內(nèi)部機制，從而可以更規(guī)范的運作，更透明的流程，更好的執(zhí)行監(jiān)督，更好地抑制潛在的負(fù)債的增加。國有企業(yè)要及時梳理與政府的關(guān)系，借力政府政策扶持，充分利用地區(qū)資源優(yōu)勢，助力國有企業(yè)融資發(fā)展，推動國有企業(yè)的現(xiàn)代化建設(shè)。

五、結(jié)語

政府隱性債務(wù)背景下，國有企業(yè)融資面臨著眾多的挑戰(zhàn)，為此，國有企業(yè)應(yīng)樹立風(fēng)險意識，深化制度改革，做好戰(zhàn)略規(guī)劃，優(yōu)化融資途徑，加快轉(zhuǎn)型升級，推動國有企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。全域無隱性債務(wù)試點只是跨出清零第一步，隱性債務(wù)防范才是一條漫長的道路，國有企業(yè)規(guī)范融資工作還有很長的路要走，更應(yīng)該采取積極的應(yīng)對措施，提升融資過程的安全性和規(guī)范性。