關(guān)于事業(yè)單位預(yù)算績效管理的思考

文/田琴（青海省海北州祁連縣會計核算中心）

當(dāng)下，隨著國家財政收支的快速增長，預(yù)算績效管理這一項工作也隨后展開，全面預(yù)算績效管理能對資金的分配使用進行優(yōu)化，提高使用率，增強監(jiān)管。使事業(yè)單位在承擔(dān)社會責(zé)任方面貢獻一份力量，給社會群眾能夠帶來更好、更高的服務(wù)水平。預(yù)算績效管理，是把績效的評估和預(yù)算管理二者融合在一起，這樣一來，不但注意到投入，結(jié)果也更加直觀，將結(jié)果評估在之后的預(yù)算中體現(xiàn)出來。在2015年頒布的《預(yù)算法》中提到，各級單位在預(yù)算中應(yīng)當(dāng)遵循統(tǒng)籌兼顧，勤儉節(jié)約，量力而行，講究績效和收支平衡的原則。后在2017年黨的十九大報告中也提到了關(guān)于建設(shè)科學(xué)的預(yù)算制度。國家在促使各級單位加速建成預(yù)算體系中做出了巨大努力，是為了實現(xiàn)國家現(xiàn)代化治理的外在表現(xiàn)，這些法律法規(guī)、規(guī)章制度，對于事業(yè)單位全面推進預(yù)算績效管理具有指導(dǎo)性的意義。同時，國家對事業(yè)單位實施預(yù)算績效管理也提出了一些要求，從而使事業(yè)單位能更好地穩(wěn)健推進。

一、預(yù)算績效管理概述

近年來，國家逐步對實施預(yù)算績效管理，進行了越來越科學(xué)且精準的頂層設(shè)計和決策部署。

預(yù)算管理是政府部門資金管理中的重要組成部分，有效的預(yù)算管理、完善的預(yù)算執(zhí)行辦法、健全的預(yù)算管理體系，都將提高政府資金的利用率，有利于防范資金的浪費與流失，從源頭上強化支出控制，更能有效節(jié)約財政資金[1]。預(yù)算績效管理是組成全面預(yù)算管理的一部分，它是以績效的指標為引導(dǎo)，權(quán)衡項目的預(yù)算成本，對經(jīng)營業(yè)績進行合理評估，把這幾項工作組合起來，實現(xiàn)資源的科學(xué)分配、合理規(guī)劃，從而提升績效的整體水平和預(yù)算系統(tǒng)的整體性。預(yù)算績效管理包含了戰(zhàn)略性、資源優(yōu)化配置、系統(tǒng)管理性、標桿性等特點，第一，在戰(zhàn)略性上是以戰(zhàn)略目標為最終的目標，一切行為是為戰(zhàn)略目標提供服務(wù)，落實在目標上，開展的工作需要考慮到單位的實際情況，實際與戰(zhàn)略的結(jié)合，保證任何階段的預(yù)算都是符合當(dāng)下要求。第二，在資源優(yōu)化配置上，預(yù)算工作需要全體員工參與進來，將單位所擁有的資源進行重新合理的分配，防止出現(xiàn)過多閑置資源。第三，在系統(tǒng)管理性方面，預(yù)算績效管理就是系統(tǒng)監(jiān)控，程序化、規(guī)范化的特質(zhì)比較明顯，對所有流程進行監(jiān)督，達到降低風(fēng)險的目的。第四，標桿性可以給單位的業(yè)務(wù)和財務(wù)提供衡量標準，確保所有的目標都能達到預(yù)計的結(jié)果。

二、事業(yè)單位預(yù)算績效管理的意義

建立現(xiàn)代預(yù)算管理制度是國家治理體系的重要環(huán)節(jié)，對預(yù)算資金實行“全面實施績效管理”也已寫入黨的十九大報告。2018年，財政部頒布了《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》，要求各省市從2019年開始正式實施,隨著時間的推移,相關(guān)政策在各地逐步落地[2]。

事業(yè)單位預(yù)算績效管理是對預(yù)算項目進行開始有目標，過程有監(jiān)督，結(jié)果有評價的活動，預(yù)算績效管理對事業(yè)單位有重要的發(fā)展作用。其重要意義在于：第一，優(yōu)化事業(yè)單位的資源配置，預(yù)算績效管理通過對資金事前、事中、事后三個時間段的評估、監(jiān)控、評價得出的結(jié)果進行總結(jié)，不但保證了當(dāng)下資金的合理運用和資金安全，而且也可以在之后的工作中快速選擇最優(yōu)方案，幫助單位規(guī)避風(fēng)險。第二，增強責(zé)任意識，提高預(yù)算水平，事業(yè)單位預(yù)算分為基本支出預(yù)算和項目支出預(yù)算，基本支出預(yù)算是支付職工薪酬和支付單位正常運轉(zhuǎn)的費用，包括日常公用經(jīng)費、專項費用、人員費用。在預(yù)算編制時按照政策要求正確編制，項目支出預(yù)算根據(jù)業(yè)務(wù)不同進行申請，通過財政審核后方可安排預(yù)算。項目支出的預(yù)算一般較大，是預(yù)算績效管理相對重要的環(huán)節(jié)。第三，提高資金效率也是事業(yè)單位預(yù)算績效管理中相對重要的內(nèi)容，效率的高低通過分析項目產(chǎn)出和投入比，通過對預(yù)算資金使用的約束，各級事業(yè)單位在績效意識上具有普遍的增強效果，從而降低運行成本，提升資金使用率。第四，事業(yè)單位預(yù)算績效管理也有助于預(yù)算資金的監(jiān)管，在工作中對項目進行周期性的監(jiān)管，使事業(yè)單位從接手項目、實施、結(jié)束、評價整個過程都在監(jiān)管下完成，全體員工應(yīng)提高預(yù)算意識，主動履行預(yù)算責(zé)任，讓預(yù)算資金運動過程非常清晰明了地呈現(xiàn)出來，避免了預(yù)算資金去向不透明、使用效率低的情況發(fā)生，同時也避免了違法亂紀的事情出現(xiàn)。

三、事業(yè)單位預(yù)算績效管理相關(guān)問題分析

（一）預(yù)算績效管理意識薄弱，目標不明確

近年來，隨著事業(yè)單位深化改革進程的不斷推進，以及內(nèi)外部發(fā)展環(huán)境的快速變化，預(yù)算管理在事業(yè)單位整體管理體系中的地位也在不斷提升。有效的預(yù)算管理是事業(yè)單位提升內(nèi)部管理效率的重要手段之一，對事業(yè)單位發(fā)展發(fā)揮著重要作用。但是，由于預(yù)算績效管理在我國事業(yè)單位實行時間較短,導(dǎo)致現(xiàn)階段事業(yè)單位在實施預(yù)算績效管理過程中存在一定問題[3]。首先，一部分事業(yè)單位缺乏對預(yù)算績效管理的理論了解，在工作中對預(yù)算績效管理的重要性認識不清楚，只重視了財政資金的金額大小，卻忽視了資金的使用效率。另一方面，在近幾年的預(yù)算績效管理實施的過程中，對于部分事業(yè)單位來說也算是一個新事物，缺少可以借鑒的經(jīng)驗，預(yù)算績效管理相關(guān)工作的開展重任大多數(shù)落在財務(wù)部門，單位領(lǐng)導(dǎo)參與程度較低，導(dǎo)致基層員工對預(yù)算績效管理更加不重視。其次，長久以來的工作觀念影響，部分事業(yè)單位大多看重社會效益，對于財務(wù)方面缺少足夠了解，影響到之后的工作效率。最后，在資金的使用方面不能達到原定的目標，常出現(xiàn)超支情況，對工作重心把握不準，相關(guān)工作人員未能接受過專業(yè)的預(yù)算績效管理培訓(xùn)，導(dǎo)致管理責(zé)任不明的問題相對嚴重，在問題發(fā)生后，也無法準確追責(zé)。

（二）預(yù)算績效管理運行機制不完善

目前，在大部分事業(yè)單位中，預(yù)算績效管理非常邊緣化，缺少規(guī)范的體制和流程，在實際工作的開展中困難重重。主要問題有以下幾點：第一，部分事業(yè)單位對預(yù)算績效管理的理解過于簡單，產(chǎn)生輕管理、輕績效的做法。運行機制不完善，在于前期沒有全面做好預(yù)算績效管理體系的績效目標，后期缺少了預(yù)算績效評價指標，往往在整個過程中缺少日常跟進，沒有具體分析項目對社會是否帶來效益。第二，績效考核結(jié)果沒有與原始目標進行對比，導(dǎo)致最終結(jié)果未能充分分析利用。第三，各種缺陷漏洞疊加在一起，致使事業(yè)單位預(yù)算績效管理機制出現(xiàn)問題。因此，人員對運行機制了解不清楚，致使工作進度慢，機制流于形式，只依靠原始填表格形式進行預(yù)算績效管理的記錄總結(jié)，使工作進度跟不上實際進度，工作開展形式緩慢。

（三）績效指標單一，指標體系不完善

預(yù)算績效管理是為單位提供目標，能客觀地評價單位的效率性、公平性。當(dāng)前，部分事業(yè)單位沒有深入了解其本質(zhì)，對于預(yù)算績效管理的認知還處于在年末出具報告評價，導(dǎo)致在預(yù)算績效管理中績效指標單一，指標體系不夠完善。首先，事業(yè)單位工作內(nèi)容往往是廣泛的，在指標單一的情況下，無法保障工作質(zhì)量與效率，單一的體系使工作人員在實際的工作中沒有肩負起責(zé)任。其次，健全的指標體系是績效考核評價中的重要標準，就大部分事業(yè)單位的績效考核指標來說，其都是相對粗糙的，存在一定程度的考核盲點，達不到應(yīng)有的標準，在一定程度上也會誤導(dǎo)工作人員的目標。最后，在對指標處理的過程中，沒有采用科學(xué)的辦法，在不健全的指標體系中，可能會使工作人員的績效水平大多都停留在主觀描述上，不能深入了解，無法客觀地進行總結(jié)概述，無法準確地衡量績效的真實性，無法為單位調(diào)整工作提供參考，在一定程度上導(dǎo)致預(yù)算績效管理工作整體實現(xiàn)效果較差。

（四）預(yù)算績效評價考核不到位，結(jié)果應(yīng)用不足

事業(yè)單位預(yù)算績效管理中績效評價也是重要的部分，是單位在預(yù)算結(jié)果后進行的自我評價。部分單位對預(yù)算資金的使用僅靠明細賬填寫的金額，難以保證資金的使用。除此之外，一些單位在績效評價當(dāng)中存在與指標不合理的表現(xiàn)。首先，無法對績效評價做出正確的分析；其次，對績效目標完成情況無法準確說明；最后，在預(yù)算整體的過程中，不能及時發(fā)現(xiàn)存在的問題，項目之間的績效無法進行對比。從預(yù)算績效評價的不到位，到結(jié)果應(yīng)用的不到位，沒有科學(xué)地制定評價制度標準，缺乏對評價和結(jié)果的監(jiān)督，導(dǎo)致預(yù)算績效評價和評價結(jié)果在實際工作中不能發(fā)揮有效的作用，形成的評價報告不具備準確性，沒有真實性，不利于單位對預(yù)算績效管理制度的整體實施。

（五）預(yù)算績效管理方面復(fù)合型人才缺失

預(yù)算績效管理的信息量是龐大的，績效工作需要收集大量的基礎(chǔ)信息，并且進行細致深入的調(diào)查討論分析。在事業(yè)單位中，財政支出非常復(fù)雜且多樣性，在績效評價中相對難度較大，即使可以量化，在實際中也難以進行準確分析。其次，不同的事業(yè)單位在評判上有著不一樣的標準，標準不一致會產(chǎn)生不同的結(jié)果，人為因素也會影響到結(jié)果的不同。這樣的環(huán)境下，就決定了在預(yù)算績效管理工作中，事業(yè)單位需要專業(yè)基礎(chǔ)扎實的復(fù)合型人才。另一方面，預(yù)算績效管理對工作人員的專業(yè)程度、職業(yè)素養(yǎng)的要求相對較高。由于我國在預(yù)算績效管理的實施中，出發(fā)點相對較晚，所以對人才的培養(yǎng)也較為缺少，造成復(fù)合型人才缺失。最后，現(xiàn)有相關(guān)人員缺乏預(yù)算績效管理的實際經(jīng)驗，工作上難度增大。

四、新時期加強事業(yè)單位預(yù)算績效管理的策略

（一）強化思想認知，明確預(yù)算績效管理的目標

在強化思想認知中，第一步就是對全體員工普及預(yù)算績效管理的重要性，讓其了解預(yù)算績效管理的科學(xué)性，提升員工在其中的參與性與執(zhí)行力，提升單位對資金使用效率，同時加強內(nèi)部宣傳與引導(dǎo)，讓員工了解預(yù)算績效管理工作當(dāng)中的重點事項。第二步，績效目標是績效管理的基礎(chǔ)，加強績效目標的編制、審核、批復(fù)和公開，將績效目標作為常態(tài)化管理。在績效目標的設(shè)立上，進行修改和完善，對其相關(guān)性、適當(dāng)性、完整性、可行性進行探討，探討后再對績效目標進行再次補充完善。在明確目標的基礎(chǔ)上，將國家出臺的政策條例，落實到目標實現(xiàn)的過程中。第三步，在預(yù)算績效目標上，對工作程序、工作方法、保障措施，要有明確分工，各部門做各部門該做的事，環(huán)環(huán)緊扣，做到方向清晰、把控細節(jié)。

（二）建立完善預(yù)算績效管理運行機制，實現(xiàn)動態(tài)管理

為保障事業(yè)單位穩(wěn)定發(fā)展，在預(yù)算績效管理中，對管理機制的完善，可分為提高完整預(yù)算編制、進行嚴格預(yù)算執(zhí)行和決算公開。第一，在提高預(yù)算編制的完整程度上，可將預(yù)算管理的基礎(chǔ)動態(tài)數(shù)據(jù)匯總，建立數(shù)據(jù)庫，對各項數(shù)據(jù)信息加以分析，確保資金的使用合理，從而提高預(yù)算編制數(shù)據(jù)的準確性。第二，在預(yù)算執(zhí)行上，嚴格按照用途和金額批復(fù)執(zhí)行預(yù)算，加強管理部門和資金使用人員的溝通，使用款計劃合理科學(xué)，按照既定的程序把控預(yù)算支出，在預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)問題，能夠快速發(fā)現(xiàn)，快速改正。第三，決算公開是保證事業(yè)單位接受社會監(jiān)督，防止舞弊現(xiàn)象，在統(tǒng)一的時間，按照相同的方式流程可在單位網(wǎng)站上進行公開，不僅確保了整個過程中數(shù)據(jù)的真實完整，同時也落實了動態(tài)管理的結(jié)果。

（三）科學(xué)設(shè)計績效指標，完善預(yù)算績效指標體系

完善績效體系主要包括具體的指標、評價的標準、數(shù)據(jù)的來源等，同時滿足重要性、系統(tǒng)性、經(jīng)濟性、可比性、相關(guān)性五個原則。首先，不同的部門有不同的預(yù)算和績效指標，針對不同的部門可以制定相應(yīng)的績效指標，可以最大程度上在不同維度對績效指標的完成情況做出評價，結(jié)果更加具體。其次，績效體系應(yīng)與過往數(shù)據(jù)進行對比分析，在已有的數(shù)據(jù)上做出合理科學(xué)的績效目標，從而更好地達到預(yù)期的目標。最后，在指標體系的建立中，還應(yīng)注意除了參考之前數(shù)據(jù)，根據(jù)實際情況對新目標的規(guī)劃進行剖析，對績效指標進行定期的糾正和調(diào)整，具體原則以符合單位發(fā)展為前提。通過確立指標后，工作人員還應(yīng)根據(jù)各崗位的工作內(nèi)容，對指標進行實時調(diào)整，確?？茖W(xué)的績效指標和工作的順利開展。

（四）強化預(yù)算績效評價考核，充分運用最終結(jié)果

事業(yè)單位中績效評價是整個預(yù)算績效管理當(dāng)中相對重要的步驟，它對于預(yù)算績效管理的結(jié)果起到關(guān)鍵性作用，事業(yè)單位在項目完工時，應(yīng)及時對結(jié)果進行客觀的自我評價，在自我評價時應(yīng)保證以下幾點：第一，對資金的管理和使用進行評價，確保資金使用合理科學(xué)；第二，對決策情況進行評價，使每個決策都符合既定目標；第三，對績效執(zhí)行和效益進行評價，保證在預(yù)算績效管理制度上按照規(guī)定的流程實行。在對績效進行評價時，單位應(yīng)根據(jù)整體滿意度進行打分，最后實行平均分作為該績效的成績。在評價結(jié)果的應(yīng)用方面，一是要將結(jié)果作為之后預(yù)算績效管理的重要決策依據(jù)，例如根據(jù)不同分數(shù)、不同效益，作為之后資金使用的先后順序，用評價結(jié)果來決定資金的使用，能夠有效提高資金使用的合理性；二是根據(jù)得分的高低，能夠直觀地看出資金使用情況以及效率；三要對預(yù)算績效評價表所得出的結(jié)論進行匯總分析，總結(jié)經(jīng)驗，確保事業(yè)單位能夠充分運用預(yù)算績效評價的結(jié)果。

（五）培養(yǎng)復(fù)合型人才，夯實預(yù)算績效管理實施基礎(chǔ)

一是注重事業(yè)單位內(nèi)部對人才的培養(yǎng)，進行內(nèi)部專業(yè)知識指導(dǎo)，單位財務(wù)部門是預(yù)算績效管理的重要部門，還需加強整體的培訓(xùn)指導(dǎo)，應(yīng)加強力量向預(yù)算績效管理工作傾斜，不斷進行人才培養(yǎng)以及人才的擴充；二是多向不同的單位學(xué)習(xí)，總結(jié)經(jīng)驗吸收優(yōu)點，在融會貫通后根據(jù)單位內(nèi)部情況落實對人才的培養(yǎng)和儲備。最后，在細節(jié)上應(yīng)注意，參與培訓(xùn)的人員中專業(yè)素質(zhì)需達到要求，針對不同的人員，可根據(jù)在不同工作崗位上進行相關(guān)專業(yè)的培訓(xùn)，滿足不同崗位的不同需求，通過系統(tǒng)性的學(xué)習(xí)、細致化的培訓(xùn)，對事業(yè)單位預(yù)算績效管理人才培養(yǎng)做到最大程度的提升。

五、結(jié)束語

預(yù)算績效管理不是簡單片面的工作內(nèi)容，它在事業(yè)單位中發(fā)揮的重要性是不可取代的。實行預(yù)算績效管理是我國經(jīng)濟改革已經(jīng)確定的重大事項，其目的是為了解決單位收入支出的矛盾、保證資金的透明、履行責(zé)任情況的一種手段，嚴格執(zhí)行預(yù)算績效管理內(nèi)容，提升資金使用效率，在遇到問題時，理性分析，采取有效的措施，促使預(yù)算績效管理工作的順利開展。隨著國家經(jīng)濟水平的不斷提升，治理能力也不斷進步，促進預(yù)算績效管理的實施也是推動國家經(jīng)濟發(fā)展的一項重要措施。各級單位應(yīng)樹立預(yù)算績效管理理念，不斷探索，推動單位自身的長遠發(fā)展。