金普新區(qū)失地農(nóng)民社會(huì)保障問題及對(duì)策研究

文/楊輝 （大連金普新區(qū)就業(yè)和社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)服務(wù)中心）

金普新區(qū)位于遼東半島南部，是中國第十個(gè)、東北第一個(gè)國家級(jí)新區(qū)。隨著城市化進(jìn)程不斷推進(jìn)，金普新區(qū)失地農(nóng)民規(guī)模逐漸擴(kuò)大，失地農(nóng)民的社會(huì)保障問題日益凸顯，唯有對(duì)相關(guān)社會(huì)保障體系進(jìn)行調(diào)整創(chuàng)新，才可以保證失地農(nóng)民的權(quán)益得到有效維護(hù)，并保證失地農(nóng)民的生活風(fēng)險(xiǎn)得到有效應(yīng)對(duì)。

一、失地農(nóng)民社會(huì)保障工作的重要性

黨的十九大將鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略擺在較為突出的地位，只有保證農(nóng)民的主體地位得到有效維護(hù)，充分調(diào)動(dòng)他們的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，才可以確保鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效實(shí)現(xiàn)。近年來，我國城市化進(jìn)程速度加快，失地農(nóng)民規(guī)模呈增長趨勢，加快構(gòu)建失地農(nóng)民社會(huì)保障體系，方能真正提高失地農(nóng)民的幸福感。從“十四五”規(guī)劃的制定情況來看，未來很多年我國的城市化進(jìn)程依然會(huì)保持較快發(fā)展態(tài)勢，失地農(nóng)民社會(huì)保障體系的建設(shè)壓力將長期維持在較高水平。我國城市化的推進(jìn)很大程度上改變了農(nóng)村居民的生活狀況，在大量農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)用地的情況下，失地農(nóng)民無法維持原有的生活方式，必須使失地農(nóng)民擁有較高水平的社會(huì)保障，才可以保證失地農(nóng)民的生活質(zhì)量得到提升，并使鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的指導(dǎo)性價(jià)值得到凸顯?！笆奈濉币?guī)劃對(duì)未來的農(nóng)村居民土地征用情況進(jìn)行了預(yù)測，至2030年左右，全國范圍內(nèi)將有5450萬畝土地面臨征用，失地農(nóng)民群體數(shù)量會(huì)持續(xù)增長，因此，制定切實(shí)可行的失地農(nóng)民社會(huì)保障應(yīng)對(duì)策略顯得尤為重要。

二、金普新區(qū)失地農(nóng)民社會(huì)保障實(shí)施現(xiàn)狀

近年來，金普新區(qū)逐步提升失地農(nóng)民的社會(huì)保障水平，頒布了《金州新區(qū)被征地人員社會(huì)保障實(shí)施辦法》（大金管發(fā)[2011]39號(hào)）、《大連金普新區(qū)管理委員會(huì)關(guān)于修訂〈金州新區(qū)被征地人員社會(huì)保障實(shí)施辦法〉部分內(nèi)容的通知》（大金普管發(fā)[2017]8號(hào)），通過為失地之后沒有從業(yè)能力的農(nóng)民按時(shí)發(fā)放生活補(bǔ)助費(fèi)、繳納養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)、發(fā)放采暖費(fèi)補(bǔ)貼等方式維護(hù)其合法權(quán)益，建立了相應(yīng)的社會(huì)保障制度，基本解決被征地農(nóng)民的生活問題。

金普新區(qū)為男滿45周歲不滿55周歲、女滿40周歲不滿50周歲失地農(nóng)民每人每月發(fā)放200元生活補(bǔ)助費(fèi)；在男滿55周歲至退休、女滿50周歲至退休時(shí)，此生活補(bǔ)助費(fèi)提高到每人每月780元。同時(shí)，金普新區(qū)為男滿45周歲、女滿40周歲失地保障對(duì)象繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)用，在他們達(dá)到退休年齡后，可以按照國家相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)享受養(yǎng)老和醫(yī)療待遇。對(duì)于失地同時(shí)房屋也被征收的農(nóng)民，可以按規(guī)定享受采暖費(fèi)補(bǔ)貼政策。截至2022年2月，金普新區(qū)享受失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)17857人、醫(yī)療保險(xiǎn)17856人、享受生活補(bǔ)貼人數(shù)19782人、享受采暖費(fèi)補(bǔ)貼96399人，這些現(xiàn)行的社會(huì)保障政策雖然卓有成效，但是在實(shí)施過程中仍然存在一些問題，而這些問題影響著失地農(nóng)民的社會(huì)保障水平，進(jìn)而影響著失地農(nóng)民的生活幸福感。

三、金普新區(qū)失地農(nóng)民社會(huì)保障存在的問題

（一）社會(huì)保障政策執(zhí)行程序不規(guī)范

金普新區(qū)在失地社會(huì)保障政策執(zhí)行程序不規(guī)范問題上主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，失地農(nóng)民納入社會(huì)保障程序不規(guī)范。目前執(zhí)行的納入流程不能將村、街道、社會(huì)保障部門、農(nóng)業(yè)部門、土地部門、公安部門等相關(guān)信息同步整合，信息的不對(duì)稱會(huì)造成在被征地人員納入社會(huì)保障體系的過程中存在一定風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，基層工作人員不能精準(zhǔn)執(zhí)行政策。由于基層工作人員流動(dòng)性較大，而土地征占、納入失地社會(huì)保障流程又是個(gè)漫長的過程，這就導(dǎo)致工作人員缺乏對(duì)政策的深入研究，在某些方面上對(duì)政策把握不到位，進(jìn)而影響政策執(zhí)行力度[1]。

（二）社會(huì)保障水平較低

目前，金普新區(qū)對(duì)失地農(nóng)民執(zhí)行的社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)是2017年修訂的，雖然是每月為符合條件的失地農(nóng)民發(fā)放生活補(bǔ)助金和繳納養(yǎng)老及醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)用，但是發(fā)放的水平比較低，無論是每月200元補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，還是780元補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，都不足以保障失地農(nóng)民的日常生活，更不要說縮小城鄉(xiāng)居民生活差距了。而為其繳納的養(yǎng)老及醫(yī)療保險(xiǎn)也是按靈活就業(yè)人員的最低檔次繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行繳費(fèi)，從而享受的醫(yī)療待遇水平和未來養(yǎng)老金的積累水平相應(yīng)的都會(huì)比較低，影響了失地農(nóng)民參與城市建設(shè)的積極性，也不能保證他們未來的養(yǎng)老生活質(zhì)量。

（三）失地農(nóng)民再就業(yè)困難

從目前金普新區(qū)失地農(nóng)民社會(huì)保障工作的實(shí)際運(yùn)行情況來看，當(dāng)?shù)厝鄙賹?duì)失地農(nóng)民的定向就業(yè)安置措施，只有很少一部分失地農(nóng)民可以實(shí)現(xiàn)再就業(yè)。失地農(nóng)民本身的文化水平較低，除了種地幾乎沒有其他從業(yè)技能，在農(nóng)民失去土地之后，生存成了問題[2]。而金普新區(qū)并沒有安排有針對(duì)性的專場招聘會(huì)，或者符合失地農(nóng)民特點(diǎn)的專門培訓(xùn)班，加之就業(yè)機(jī)構(gòu)缺乏對(duì)市場供求信息的有效研究，未能在創(chuàng)造失地農(nóng)民就業(yè)途徑的過程中，構(gòu)建起失地農(nóng)民與企業(yè)之間的紐帶，沒有認(rèn)真對(duì)待失地農(nóng)民的就業(yè)需求，導(dǎo)致無法提供豐富的就業(yè)機(jī)會(huì)。

（四）社會(huì)保障基金監(jiān)督機(jī)制不完善

在金普新區(qū)失地農(nóng)民社會(huì)保障政策的實(shí)施過程中，社會(huì)保障基金監(jiān)督機(jī)制的建設(shè)并不完善。領(lǐng)取生活補(bǔ)助金、養(yǎng)老退休金、采暖費(fèi)補(bǔ)貼的人員資格沒有定期復(fù)核，這就導(dǎo)致在失地農(nóng)民進(jìn)入資金發(fā)放程序后沒有后續(xù)的監(jiān)督環(huán)節(jié)，給資金發(fā)放造成了一定的風(fēng)險(xiǎn)性。比如部分失地農(nóng)民在找到就業(yè)單位后，如果單位不為其繳納社會(huì)保險(xiǎn)，而失地農(nóng)民個(gè)人也不主動(dòng)說明此情況，那么其依然能夠領(lǐng)取被征地人員生活補(bǔ)助金、采暖費(fèi)補(bǔ)貼，享受失地農(nóng)民養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)待遇，這就違反了失地農(nóng)民社會(huì)保障政策執(zhí)行的初衷[3]。在基金管理體系建設(shè)的過程中，對(duì)于監(jiān)督工作機(jī)制的構(gòu)建和運(yùn)行情況重視程度較低，缺乏對(duì)資金發(fā)放和使用特點(diǎn)的關(guān)注，監(jiān)管措施不具有針對(duì)性，導(dǎo)致某些監(jiān)管舉措形同虛設(shè)。同時(shí)，在基金的運(yùn)行和保值增值方面，信息公開程度較低，不能及時(shí)接受社會(huì)監(jiān)督，無法為社會(huì)保障基金的長久使用做好風(fēng)向標(biāo)和指路燈。

四、失地農(nóng)民社會(huì)保障問題的因素分析

（一）法律因素

金普新區(qū)沒有建立相關(guān)失地農(nóng)民社會(huì)保障政策的法律是產(chǎn)生各項(xiàng)問題的首要原因。在構(gòu)建失地農(nóng)民社會(huì)保障體系的過程中，補(bǔ)償機(jī)制的建設(shè)與失地農(nóng)民的社會(huì)保障需求銜接不夠緊密，執(zhí)行程序不規(guī)范，現(xiàn)行的保障措施比較陳舊，設(shè)立的保障水平、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)也相對(duì)較低，無法適應(yīng)現(xiàn)階段的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。在監(jiān)督管理方面，沒有明確的管理、監(jiān)管法律，各部門之間不能互相聯(lián)動(dòng)，不能保持信息有效溝通，在發(fā)現(xiàn)問題后，也沒有有效的監(jiān)督途徑、處理辦法、懲罰措施，大大降低了工作效率。沒有規(guī)矩，不成方圓。沒有相應(yīng)的法律作為保障，在執(zhí)行具體保障措施時(shí)就沒有了依靠，進(jìn)而影響失地農(nóng)民社會(huì)保障政策的執(zhí)行效果。

（二）經(jīng)濟(jì)因素

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑。金普新區(qū)現(xiàn)行的失地農(nóng)民社會(huì)保障水平較低的根源在于社會(huì)保障資金來源渠道單一，無法支撐全體失地農(nóng)民社會(huì)保障服務(wù)需要，更不要說提高社會(huì)保障待遇水平了。目前，金普新區(qū)失地農(nóng)民社會(huì)保障資金來源主要包括征地過程中按照標(biāo)準(zhǔn)繳納的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)，區(qū)級(jí)財(cái)政每年視財(cái)力狀況和收支平衡狀況對(duì)失地農(nóng)民社會(huì)保障體系予以的補(bǔ)助。這種資金體系構(gòu)成較為單一，缺乏對(duì)多元化資金供給方式優(yōu)勢的關(guān)注，造成社會(huì)保障資金供給不足，在資金使用上有很大局限性。這種資金模式直接影響失地農(nóng)民社會(huì)保障水平，無法滿足失地農(nóng)民追求提高生活質(zhì)量的實(shí)際需要。

（三）管理因素

管理因素是影響失地農(nóng)民社會(huì)保障工作執(zhí)行質(zhì)量的重要因素。其表現(xiàn)主要體現(xiàn)在以下幾方面：第一，基層管理不到位。基層工作人員頻繁更換，新的工作人員對(duì)社會(huì)保障政策理解不透徹的情況經(jīng)常出現(xiàn)，在失地農(nóng)民納入社會(huì)保障體系時(shí)，程序操作不規(guī)范，導(dǎo)致不能將社會(huì)保障政策利益最大化于失地農(nóng)民。第二，相關(guān)部門對(duì)監(jiān)督工作重視程度較低。將失地農(nóng)民納入社會(huì)保障體系不是一兩個(gè)部門能完成的工作，它需要村、街道、區(qū)級(jí)各相關(guān)部門協(xié)同工作，包括在資金的使用監(jiān)督上也應(yīng)高度重視，這樣才能充分、合理運(yùn)用社會(huì)保障資金，保障失地農(nóng)民生活質(zhì)量。但在實(shí)際工作中，經(jīng)常會(huì)有監(jiān)督不及時(shí)情況出現(xiàn)，導(dǎo)致待遇冒領(lǐng)，社會(huì)保障資金損失。第三，社會(huì)保障部門就業(yè)培訓(xùn)缺失。失地農(nóng)民在失去土地后會(huì)經(jīng)過巨大的心理轉(zhuǎn)變，他們文化低，基本沒有其他從業(yè)技能，此時(shí)社保部門沒有專業(yè)的從業(yè)技能培訓(xùn)，極大可能讓他們只維持在依靠政府提供的最低層次保障的狀態(tài)，無法提高生活水平、創(chuàng)造個(gè)人價(jià)值。

五、失地農(nóng)民社會(huì)保障問題的優(yōu)化策略

（一）建立統(tǒng)一的失地保障對(duì)象管理系統(tǒng)

推動(dòng)失地農(nóng)民社會(huì)保障工作有序穩(wěn)步前進(jìn)，需要構(gòu)建統(tǒng)一的失地保障對(duì)象管理系統(tǒng)。這一系統(tǒng)要具有較強(qiáng)的可操作性，將村、街道、社會(huì)保障部門、農(nóng)業(yè)部門、土地部門、公安部門等相關(guān)單位信息進(jìn)行有效整合，建立各自操作端口，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享及數(shù)據(jù)對(duì)接，在失地農(nóng)民納入社會(huì)保障系統(tǒng)的第一環(huán)節(jié)把好關(guān)。在失地農(nóng)民待遇的發(fā)放過程中，人員要實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)監(jiān)測，通過大數(shù)據(jù)手段復(fù)核保障信息，保證人員動(dòng)態(tài)平衡，不重復(fù)享受失地社會(huì)保障待遇。在這套管理系統(tǒng)中，同樣需要設(shè)置政務(wù)公開欄，每年或每半年公開社會(huì)保障資金使用情況，做到透明操作，接受公眾共同監(jiān)督，杜絕挪用、濫用社會(huì)保障資金的現(xiàn)象。開發(fā)系統(tǒng)時(shí)，要結(jié)合金普新區(qū)的實(shí)際情況，對(duì)失地農(nóng)民的生活需求進(jìn)行考察，可以增設(shè)便民服務(wù)功能，用于發(fā)布用工信息、培訓(xùn)信息等，多方位推動(dòng)失地農(nóng)民發(fā)揮個(gè)人作用，創(chuàng)造自我價(jià)值，在失去土地后仍可以為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略貢獻(xiàn)自己的一份力量。這套管理系統(tǒng)可以真正保障程序執(zhí)行的規(guī)范性、發(fā)展性、長久性，為全面提高金普新區(qū)失地農(nóng)民的社會(huì)保障水平打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（二）加強(qiáng)基層工作人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)

金普新區(qū)需要從維護(hù)失地農(nóng)民合法權(quán)益的角度出發(fā)，加強(qiáng)對(duì)基層工作人員培訓(xùn)工作的關(guān)注，尤其要對(duì)影響基層工作人員業(yè)務(wù)水平的各方面因素進(jìn)行總結(jié)，使失地農(nóng)民權(quán)益保障體系可以得到更加完整的構(gòu)建。加強(qiáng)工作人員服務(wù)意識(shí)的教育，愛崗敬業(yè)，保證基層工作人員對(duì)農(nóng)民權(quán)益保障引起足夠重視，并同時(shí)選拔專業(yè)的人才從事失地農(nóng)民社會(huì)保障工作。比如金普新區(qū)政府可以與周邊高校合作，吸納學(xué)習(xí)社會(huì)保障專業(yè)的大學(xué)畢業(yè)生到基層實(shí)習(xí)，專業(yè)的人才干專業(yè)的事情，這樣既可以保證畢業(yè)生所學(xué)的理論知識(shí)應(yīng)用于實(shí)際，也可以保障社保體系運(yùn)行的專業(yè)性，全面提高基層工作人員的業(yè)務(wù)水平，提高工作效率[4]。

（三）重視失地農(nóng)民職業(yè)培訓(xùn)和再就業(yè)安置

在制定失地農(nóng)民職業(yè)培訓(xùn)相關(guān)策略過程中，要加強(qiáng)對(duì)失地農(nóng)民就業(yè)服務(wù)組織情況的關(guān)注，并結(jié)合金普新區(qū)的實(shí)際情況，對(duì)失地農(nóng)民的基本信息進(jìn)行調(diào)整優(yōu)化，分析市場需求、勞動(dòng)力流動(dòng)因素等問題，以提供更有針對(duì)性的職業(yè)培訓(xùn)。對(duì)失地農(nóng)民要進(jìn)行符合他們自身特點(diǎn)的職業(yè)規(guī)劃宣傳，使他們的就業(yè)意向與市場職業(yè)需求能夠匹配，進(jìn)而在企業(yè)與失地農(nóng)民間建立有效的聯(lián)結(jié)，提高失地農(nóng)民職業(yè)培訓(xùn)活動(dòng)的組織水平，增強(qiáng)培訓(xùn)效果，實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民再就業(yè)。同時(shí)，要結(jié)合失地農(nóng)民再就業(yè)安置的需求，科學(xué)舉辦專場招聘會(huì)，使失地農(nóng)民可以獲得更加豐富的就業(yè)機(jī)會(huì)，為他們的再就業(yè)提供基礎(chǔ)性保障。在此基礎(chǔ)上，也可以聯(lián)系當(dāng)?shù)赜袗坌牡拇笮推髽I(yè)，為失地農(nóng)民提供不需要太多技術(shù)要求的定向安置崗位，政府對(duì)這樣的企業(yè)可以進(jìn)行一定稅收的減免，鼓勵(lì)大型企業(yè)多多參與，彰顯大型企業(yè)的社會(huì)責(zé)任感。

（四）拓寬社會(huì)保障資金籌資方式

做大社會(huì)保障基金蛋糕，才能提高失地農(nóng)民的社會(huì)保障水平。從目前全國各地的經(jīng)驗(yàn)來看，拓寬社會(huì)保障資金籌資方式主要有三個(gè)途徑：首先，從現(xiàn)有基金庫角度出發(fā)。要結(jié)合《土地管理法》的相關(guān)要求，對(duì)土地征用過程中的補(bǔ)償安置性質(zhì)的費(fèi)用進(jìn)行調(diào)整創(chuàng)新，結(jié)合被征地居民的生活保障情況制定安置方案，提高征地初期的補(bǔ)償水平。與此同時(shí)，要選擇有資質(zhì)的機(jī)構(gòu)對(duì)目前已有的社會(huì)保障基金進(jìn)行管理運(yùn)營，提高投資收益，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)有資金的保值增值；其次，從區(qū)級(jí)財(cái)政撥款角度出發(fā)，社會(huì)保障資金的籌資工作要與地方財(cái)政的相關(guān)情況相符合，適度提高區(qū)級(jí)財(cái)政對(duì)失地農(nóng)民社會(huì)保障工作的重視程度，增加相應(yīng)的財(cái)政撥款，維護(hù)失地農(nóng)民權(quán)益，保證社會(huì)穩(wěn)定；最后，從其他輔助資金角度出發(fā)，鼓勵(lì)被征地的村和街道以及有社會(huì)責(zé)任感的大型企業(yè)根據(jù)自身財(cái)政情況，拿出部分資金放入基金保障庫，實(shí)現(xiàn)多方籌資，提高對(duì)政府和社會(huì)資金的整合質(zhì)量，進(jìn)而為提高失地農(nóng)民社會(huì)保障水平提供有力支撐。

（五）健全社會(huì)保障基金監(jiān)督機(jī)制

失地農(nóng)民社會(huì)保障基金管理有涉及面廣、環(huán)節(jié)多、鏈條長等特點(diǎn)，需要相關(guān)部門認(rèn)真研究這些特點(diǎn)，加強(qiáng)對(duì)基金全過程、全方位、多角度的監(jiān)管，建立健全更有針對(duì)性的監(jiān)督機(jī)制，充分發(fā)揮行政監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、財(cái)務(wù)監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督的作用。選擇資質(zhì)較高的管理機(jī)構(gòu)對(duì)失地農(nóng)民的社會(huì)保障基金進(jìn)行投資運(yùn)營，確保實(shí)現(xiàn)基金的保值增值。定期公開失地農(nóng)民社會(huì)保障基金的使用及投資運(yùn)營情況，做到信息公開透明，?？顚Ｓ?，及時(shí)發(fā)現(xiàn)社會(huì)保障基金發(fā)放、投資運(yùn)營、風(fēng)險(xiǎn)控制等過程中存在的問題，強(qiáng)化審計(jì)，徹底糾正問題，保證社會(huì)保障基金為失地農(nóng)民生活兜底，讓他們將來老有所依。

社會(huì)保障基金監(jiān)督機(jī)制在建設(shè)的過程中，需要提高社會(huì)監(jiān)督機(jī)制的完整性，使用制度監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督同步實(shí)施的方式增強(qiáng)監(jiān)督工作實(shí)效性，并保證監(jiān)督信息具備公開透明的特征。社會(huì)保障基金監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)建還要結(jié)合失地農(nóng)民管理的實(shí)際情況制定監(jiān)督工作調(diào)整策略，使社會(huì)保障基金可以在獲得足夠保障的情況下得到更加充分的應(yīng)用[5]。

六、結(jié)束語

失地農(nóng)民是金普新區(qū)城市化建設(shè)過程中不可或缺的一部分，提高他們的社會(huì)保障水平，對(duì)改善其生活質(zhì)量、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)地區(qū)發(fā)展有著十分重要的研究意義。通過對(duì)社會(huì)保障政策執(zhí)行程序不規(guī)范、社會(huì)保障水平較低、失地農(nóng)民再就業(yè)困難、社會(huì)保障基金監(jiān)管機(jī)制不完善等問題的詳細(xì)闡述，并從法律、經(jīng)濟(jì)、管理等方面展開對(duì)導(dǎo)致這些問題出現(xiàn)的原因進(jìn)行分析，提出建立統(tǒng)一的失地保障對(duì)象管理系統(tǒng)、加強(qiáng)基層工作人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)、重視失地農(nóng)民職業(yè)培訓(xùn)和再就業(yè)安置、拓寬社會(huì)保障資金籌資方式、健全社會(huì)保障基金監(jiān)督機(jī)制等應(yīng)對(duì)策略，保證失地農(nóng)民社會(huì)保障發(fā)揮最大作用，維護(hù)失地農(nóng)民權(quán)益，調(diào)動(dòng)失地農(nóng)民積極性，提高失地農(nóng)民生活幸福感，與金普新區(qū)共同發(fā)展。