論公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)的賦權(quán)邏輯與法律性質(zhì)

徐本鑫，徐歡忠

(安徽師范大學 法學院，安徽 蕪湖 241002)

一、問題的提出

賦予檢察機關(guān)以“有強制力保障”的調(diào)查核實權(quán)，是理論界和實務(wù)界應(yīng)對公益訴訟檢察“調(diào)查核實難”問題的主流觀點，但也遭遇批判和質(zhì)疑。例如，有觀點認為，檢察調(diào)查核實權(quán)的運行旨在實現(xiàn)法律監(jiān)督，無需直接強制性，否則將會產(chǎn)生公權(quán)力系統(tǒng)失衡、迷失檢察監(jiān)督方向等弊端。[1]在各類訴訟中，各主體均不同程度地面臨調(diào)查取證難問題。若以公益訴訟檢察調(diào)查核實難為由，賦予檢察機關(guān)強制性的調(diào)查核實權(quán)，不僅對其他參與公益訴訟的主體顯失公平，而且也缺乏邏輯合理性。

雖然調(diào)查核實權(quán)已被寫入2018年《人民檢察院組織法》，但是公益訴訟實踐中調(diào)查核實權(quán)具有何種性質(zhì)，尚未達成共識。有觀點認為，公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)是公益訴權(quán)的下位權(quán)力，是法律監(jiān)督權(quán)與訴訟證明權(quán)相復(fù)合的新型權(quán)力形態(tài)。[2]也有觀點認為，公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)被包含在檢察監(jiān)督“權(quán)力束”之中，檢察機關(guān)可以自主行使。[3]還有觀點認為，公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)具有法律監(jiān)督權(quán)和當事人證明權(quán)的雙重屬性，訴權(quán)屬性是調(diào)查前提；監(jiān)督屬性是目標。[4]

公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)的性質(zhì)，決定了檢察公益訴訟的取證方式和辦案效果，是影響公益訴訟檢察制度發(fā)展方向的核心問題。為深入研究并厘清這一問題，首先從功能主義和規(guī)范主義視角討論賦予檢察公益調(diào)查核實權(quán)的正當性和必要性，然后從規(guī)范文本上推演、發(fā)展歷史上考察以及運行實踐上觀察檢察調(diào)查核實權(quán)的法律性質(zhì)，最后結(jié)合檢察調(diào)查核實權(quán)的賦權(quán)邏輯和法律性質(zhì)，提出完善公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)的制度建議。

二、公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)的賦權(quán)邏輯

賦權(quán)邏輯是指法律給予特定主體掌握和運用某項權(quán)力(利)的必要行和可能性的論證規(guī)則。檢察機關(guān)公益訴訟調(diào)查核實權(quán)的賦權(quán)邏輯，可以從功能主義和規(guī)范主義的角度進行闡釋。

(一)功能主義視角的考量

功能主義看重法律在社會發(fā)展中所起的作用，強調(diào)以工具主義的社會政策路徑實現(xiàn)法律目的。[5]賦予檢察機關(guān)公益調(diào)查核實權(quán)，有助于優(yōu)化職權(quán)配置、調(diào)查核實案情和保障訴訟程序。

首先，有助于調(diào)查核實案情?！皼]有調(diào)查就沒有發(fā)言權(quán)”。若不賦予檢察調(diào)查核實權(quán)，則無法調(diào)查案情、收集證據(jù)材料，難以推動檢察公益訴訟的順利開展。例如，在環(huán)境公益訴訟中，行政機關(guān)掌握大部分公益受損事實、違法行為等案件材料。[6]這些材料涉及的范圍廣、技術(shù)性強，如果沒有檢察調(diào)查核實權(quán)，那么案件材料將得不到核實，檢察機關(guān)履職就無法獲得證據(jù)支撐，訴前檢察建議就難以奏效，訴訟請求也不會得到法院支持，公共利益也就無法得到充分有效保護。

其次，有助于保障公益訴訟。證據(jù)是訴訟的關(guān)鍵，訴訟程序的推進和裁判結(jié)果的制作都依賴證據(jù)進行。一方面，檢察調(diào)查核實權(quán)的行使，有利于訴訟進程的推進。案件是以客觀上已存在的事實為前提，沒有違法事實或證據(jù),就不存在“案件”。[7]任何案件訴訟程序的啟動都要滿足一定標準和要求。公益訴訟也不例外。另一方面，檢察調(diào)查核實權(quán)的運行，有利于保障訴訟結(jié)果。如果沒有檢察調(diào)查核實權(quán)，那么訴前證據(jù)材料的收集無法得到保證，檢察建議或者公告的明確性、針對性、可行性就會降低，在法庭中提出的主張也將無法得到證實。

最后，有助于優(yōu)化職權(quán)配置?；趹椃ǖ臋?quán)力配置，檢察機關(guān)承擔法律監(jiān)督職權(quán)?！罢{(diào)查核實”不僅是檢察機關(guān)行使“提出檢察建議”“提起公益訴訟”等法律監(jiān)督手段的前提和基礎(chǔ)，而且其本身就具有法律監(jiān)督的屬性?！罢{(diào)查核實”“提出檢察建議”“提起公益訴訟”等環(huán)節(jié)相互獨立，各自履行檢察監(jiān)督職能，而且這些環(huán)節(jié)前后銜接，層層推進以實現(xiàn)法律監(jiān)督目標。[3]如果不賦予調(diào)查核實權(quán)，那么檢察機關(guān)將難以找到法律秩序被破壞的證據(jù)材料，就不能為“提出檢察建議”或“提起公益訴訟”提供事實和證據(jù)支持，也無法有效行使法律監(jiān)督職權(quán)。

(二)規(guī)范主義路徑的考察

規(guī)范主義路徑將賦權(quán)的正當性，歸因于規(guī)范因素。[8]在規(guī)范意義上，公益檢察調(diào)查核實權(quán)來源于檢察院組織法和相關(guān)訴訟程序法以及司法解釋和規(guī)范性文件，呈現(xiàn)出規(guī)范效力的多重性。

首先，有《人民檢察院組織法》的授權(quán)?！度嗣駲z察院組織法》第二十一條，為調(diào)查核實權(quán)的運行提供了直接法律依據(jù)。雖然“提起公益訴訟”是否屬于法律監(jiān)督職權(quán)學界存有爭議，[9]但是檢察調(diào)查核實權(quán)已經(jīng)得到組織法的授權(quán)。該法第二十一條作為一般概括性條款，與第二十條相互銜接、彼此呼應(yīng)，形成手段與目的關(guān)系。根據(jù)檢察機關(guān)的本質(zhì)屬性，提起公益訴訟是其履行法律監(jiān)督職責的內(nèi)在需要[10]，是法律監(jiān)督權(quán)延伸出的一項具體性職權(quán)而非權(quán)利，帶有法律監(jiān)督屬性。檢察機關(guān)只要行使法律監(jiān)督職權(quán)，就可以行使調(diào)查核實權(quán)。

其次，有訴訟程序法的保障。依據(jù)《民事訴訟法》，檢察機關(guān)為了提出檢察建議或抗訴，可以行使調(diào)查核實權(quán)。雖然該規(guī)范主要適用于訴訟監(jiān)督，[11]但是對檢察機關(guān)在公益訴訟中行使調(diào)查核實權(quán)具有一定的參考和借鑒價值?！缎姓V訟法》也賦予了檢察機關(guān)提起公益訴訟的權(quán)力。雖然其并未直接規(guī)定調(diào)查核實權(quán)，但規(guī)定原告的代理人有權(quán)向相關(guān)單位或者人員調(diào)查，收集案件證據(jù)材料。檢察機關(guān)作為公益訴訟中實質(zhì)上的原告，有權(quán)行使公益檢察調(diào)查核實權(quán)。

最后，有檢察內(nèi)部規(guī)范性文件的支撐。鑒于立法的原則性和模糊性，檢察機關(guān)還通過制定內(nèi)部規(guī)范性文件不斷細化和完善檢察調(diào)查核實權(quán)。2018年《檢察機關(guān)民事公益訴訟案件辦案指南(試行)》《檢察機關(guān)行政公益訴訟案件辦案指南(試行)》(簡稱《辦案指南》)，從調(diào)查的準備條件、內(nèi)容以及方式等方面對調(diào)查核實權(quán)行使作出了相對具體的規(guī)定。同年頒布的檢察公益訴訟司法解釋進一步細化了檢察調(diào)查核實權(quán)運行規(guī)則和程序要求，但相關(guān)條文規(guī)定依然較原則、抽象，不能滿足實務(wù)需要。2021年實施的《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》(簡稱《辦案規(guī)則》)，明確了檢察機關(guān)調(diào)查證據(jù)材料的原則、手段以及保障方式等內(nèi)容，為檢察調(diào)查核實權(quán)運行提供了有力支撐。

三、公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)的法律性質(zhì)

界定公益訴訟調(diào)查核實權(quán)的法律性質(zhì)，是完善檢察公益訴訟制度的核心和關(guān)鍵，只有這樣才能在檢察權(quán)體系中給調(diào)查核實權(quán)進行準確定位，保障其在公益訴訟中發(fā)揮應(yīng)有作用。

(一)公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)性質(zhì)的理論爭議

關(guān)于調(diào)查核實權(quán)性質(zhì)的認定，學界存在多種不同的觀點。

觀點一：檢察調(diào)查核實權(quán)是權(quán)利。檢察機關(guān)作為原告，其行使的調(diào)查核實權(quán)相當于一般當事人的調(diào)查取證權(quán)。因為在檢察院組織法規(guī)定的檢察職權(quán)中法律監(jiān)督職權(quán)不包含提起公益訴訟，所以檢察機關(guān)在公益訴訟中不享有法律監(jiān)督性質(zhì)的的調(diào)查核實權(quán)。[12]一方面，依據(jù)《辦案規(guī)則》第五十八條，檢察機關(guān)應(yīng)當提出“上訴”，而非“抗訴”，表明其僅是原告身份，否認在訴訟階段對訴訟程序的法律監(jiān)督。另一方面，依據(jù)《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(簡稱《公益訴訟解釋》)第六條，檢察機關(guān)不具有超出“原告”身份的強制性調(diào)查手段，其調(diào)查收集僅是實現(xiàn)訴訟請求，而非調(diào)查違法行為。

觀點二：檢察調(diào)查核實權(quán)是權(quán)力。檢察公益調(diào)查核實權(quán)，屬于進行法律監(jiān)督的公權(quán)力。[13]從調(diào)查核實權(quán)的制度運行角度看，調(diào)查核實、檢察建議(訴前公告)、提起訴訟三個環(huán)節(jié)前后銜接、梯隊互補、相互獨立，都履行了各自的檢察監(jiān)督職能。因而，公益調(diào)查核實權(quán)不是公益訴權(quán)的附帶性權(quán)利，也不是訴訟當事人證明權(quán)，而是獨立于公益訴權(quán)的法律監(jiān)督權(quán)，若用后續(xù)階段的訴訟權(quán)利反推前期的調(diào)查活動，判斷其訴訟權(quán)利的性質(zhì)，[3]既不合理，又不合法。

觀點三：檢察調(diào)查核實權(quán)具備權(quán)利和權(quán)力的雙重屬性。[14]基于檢察機關(guān)兼具“法律監(jiān)督機關(guān)”和“公益訴訟起訴人”的角色，因此，檢察調(diào)查核實權(quán)帶有進行法律監(jiān)督和實現(xiàn)訴訟請求功能，具備權(quán)利和權(quán)力的二重屬性。一方面，訴前階段，檢察機關(guān)出于履行監(jiān)督職責，以調(diào)查核實有關(guān)情況，督促有關(guān)主體依法履職。另一方面，訴訟階段，檢察調(diào)查核實權(quán)屬于當事人調(diào)查收集證據(jù)權(quán)利，根據(jù)請求權(quán)基礎(chǔ)為實現(xiàn)訴訟請求而全面調(diào)查核實。

(二)公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)的法律監(jiān)督屬性

公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)的性質(zhì)認定，是建構(gòu)“四大檢察”“十大業(yè)務(wù)”新格局的內(nèi)在要求，在檢察監(jiān)督職能的歷史傳承和演變中具有重要的理論和實踐價值。

從規(guī)范文本上推演，公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)屬于法律監(jiān)督權(quán)?；隗w系解釋，檢察院組織法規(guī)定的“檢察職權(quán)”應(yīng)當結(jié)合憲法規(guī)定的“法律監(jiān)督”進行理解，其“提起公益訴訟”屬于履行法律監(jiān)督職權(quán)。檢察調(diào)查核實權(quán)以“履行法律監(jiān)督職權(quán)”為前提，以調(diào)查違法行為、核實案件案情為目標?；谖牧x解釋，檢察院組織法用“法律監(jiān)督權(quán)”涵蓋所列舉的各項檢察職權(quán)，表明其監(jiān)督職權(quán)的有限性，不享有一般監(jiān)督權(quán)?！疤崞鸸嬖V訟”是“督促之訴”而非“問責之訴”，體現(xiàn)了法律監(jiān)督的價值指向，因而該權(quán)力本質(zhì)上具有法律監(jiān)督屬性。

從發(fā)展歷史上考察，公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)源于法律監(jiān)督權(quán)。調(diào)查核實權(quán)在發(fā)展之初就已具有法律監(jiān)督的色彩。如1950年《訴訟程序試行通則》第七十七、七十八條規(guī)定了檢察署有權(quán)對案卷進行“調(diào)閱”和“調(diào)卷審查”?！对V訟程序試行通則》雖然沒有直接規(guī)定檢察調(diào)查核實權(quán)，但能體現(xiàn)出當時檢察署通過調(diào)卷等方式積極履行監(jiān)督職能。自2018年檢察院組織法明確檢察調(diào)查核實權(quán)，調(diào)查核實權(quán)適用范圍不斷明確，在“四大檢察”中的運用不斷趨向成熟。從調(diào)查核實權(quán)的發(fā)展歷史看，公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)的法律監(jiān)督屬性具有歷史的延續(xù)和合理性，且權(quán)力內(nèi)涵與歷史的發(fā)展相一致。

從運行實踐上觀察，公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)限于法律監(jiān)督權(quán)。檢察機關(guān)開展公益訴訟，側(cè)重監(jiān)督違法行為，修復(fù)失守的法律秩序。檢察調(diào)查核實的目的督促相關(guān)主體依法履職，是程序性法律監(jiān)督。實踐中，調(diào)查核實的內(nèi)容著眼于進行法律監(jiān)督所需要的關(guān)聯(lián)證據(jù)材料與事實，聚焦于被監(jiān)督行為違法性的判斷。調(diào)查核實結(jié)束后，以發(fā)出檢察建議或發(fā)布公告方式監(jiān)督、糾正違法行為，督促有關(guān)主體依法全面履職。檢察建議提出或公告發(fā)布后，檢察機關(guān)需要調(diào)查相關(guān)主體是否全面履職或者侵權(quán)主體是否糾正違法、補救損害等，重點判斷違法行為的可訴性。

(三)公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)性質(zhì)的實踐價值

公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)是法律監(jiān)督權(quán)還是調(diào)查取證權(quán)，對調(diào)查核實權(quán)實踐運行產(chǎn)生重要影響。若是前者，則調(diào)查核實權(quán)應(yīng)是檢察機關(guān)履職的一種具體手段；若是后者，則調(diào)查核實權(quán)源自當事人證明權(quán)，屬于訴訟權(quán)利。二者在權(quán)力(利)行使的手段、內(nèi)容、程度等方面有諸多不同。

首先，兩種性質(zhì)的權(quán)力(利)行使手段不同，關(guān)系到檢察調(diào)查核實的力度界限。法律監(jiān)督權(quán)具有提醒、督促作用，權(quán)力運行采用柔性手段，秉持客觀態(tài)度。調(diào)查取證權(quán)，作為當事人證明權(quán)，在調(diào)查收集證據(jù)材料時具有主動性，并且有法院的審判權(quán)保障，比如申請財產(chǎn)保全、先予執(zhí)行等手段。檢察公益調(diào)查核實權(quán)如果是法律監(jiān)督權(quán)，應(yīng)保持歉抑性，帶有明顯的建議色彩，不具有直接強制性，在實踐運行中不得介入行政權(quán)與審判權(quán)的權(quán)力空間；如果是調(diào)查取證權(quán)，則需要在訴訟法授權(quán)范圍內(nèi)，與查封、凍結(jié)、扣押、處罰等強制性手段相結(jié)合。

其次，兩種性質(zhì)的權(quán)力(利)調(diào)查內(nèi)容不同，影響到檢察調(diào)查核實的范圍劃定。法律監(jiān)督權(quán)，關(guān)注的內(nèi)容是違法行為，識別并修復(fù)已被破壞的法律秩序，進而維護法律的統(tǒng)一正確實施。訴訟權(quán)利，側(cè)重于獲取支持檢察機關(guān)訴訟請求的證據(jù)材料，以便達到勝訴目的。如果調(diào)查核實權(quán)是法律監(jiān)督權(quán)，調(diào)查核實內(nèi)容是被監(jiān)督行為是否構(gòu)成違法，其運行階段限定在訴前階段。如果是訴訟權(quán)利，檢察機關(guān)作為“公益訴訟起訴人”，不享有優(yōu)于被告的取證權(quán)，僅擁有一般原告的“調(diào)查取證權(quán)”，根據(jù)請求權(quán)基礎(chǔ)和舉證責任分配的事實結(jié)合擬提起的訴訟主張開始調(diào)查收集證據(jù)，調(diào)查范圍更廣。

最后，兩種性質(zhì)的權(quán)力(利)調(diào)查程度不同，關(guān)乎檢察調(diào)查核實的目標實現(xiàn)。法律監(jiān)督權(quán)，是在相關(guān)主體自我監(jiān)督失靈的狀況下進行的提醒、彌補，具有督促、建議的性質(zhì)。如果公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)是法律監(jiān)督權(quán)，檢察機關(guān)通過調(diào)查公益受損情況和案涉違法行為，重點評估被監(jiān)督行為的違法性，決定有無發(fā)出檢察建議或發(fā)布公告的必要，調(diào)查核實程序應(yīng)滿足“較大可能性”標準。如果是訴訟權(quán)利，檢察機關(guān)為證明其所主張的請求而收集證據(jù)材料，該權(quán)利行使的目標為追求勝訴。受“誰主張，誰舉證”舉證規(guī)則要求，檢察機關(guān)應(yīng)全面、充分地調(diào)查證據(jù)材料，其調(diào)查取證程度應(yīng)達到“高度蓋然性”標準。

四、公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)的制度建議

公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)，是檢察公益訴訟制度健康發(fā)展的重要保障，也是檢察機關(guān)在新形勢下擴充檢察權(quán)力的有力增長點。為保障檢察公益訴訟制度不偏離公益保護的制度初衷，亟需在法律和規(guī)范性文件中明確檢察調(diào)查核實權(quán)的性質(zhì)并細化權(quán)力運行方式。

(一)在《人民檢察院組織法》中明確調(diào)查核實權(quán)的權(quán)力性質(zhì)

檢察調(diào)查核實權(quán)作為一項公權(quán)力，不得采用類推的方式予以理解和適用，而必須通過國家立法予以明確，以夯實權(quán)力行使的法律基礎(chǔ)。鑒于檢察院組織法中檢察調(diào)查核實權(quán)性質(zhì)模糊的問題，建議對其相關(guān)條文進行修改，澄清履行法律監(jiān)督職責和行使調(diào)查核實權(quán)的關(guān)系。也就是說，在公益訴訟中，明確檢察機關(guān)在調(diào)查核實中應(yīng)充當法律監(jiān)督者角色。有觀點指出，公益訴訟檢察的權(quán)力屬性應(yīng)當是一般監(jiān)督權(quán)，需要在從憲法角度和職權(quán)發(fā)展方面重新設(shè)立。[15]復(fù)設(shè)檢察機關(guān)一般監(jiān)督權(quán)，不僅可以補足檢察公益訴訟制度的法律監(jiān)督基礎(chǔ)，在法理邏輯上不再有“突兀”之感，而且可以促進檢察機關(guān)各項職權(quán)在制度邏輯上的耦合性。[16]但是，一般監(jiān)督權(quán)存在監(jiān)督范圍過廣的缺陷，幾乎涉及全部立法、執(zhí)法等行為。若直接賦予檢察機關(guān)這種“全能”的權(quán)力，不僅不利于檢察監(jiān)督職能實現(xiàn)，而且增加權(quán)力被濫用的風險，危害國家監(jiān)督權(quán)力結(jié)構(gòu)的平衡。

修改《人民檢察院組織法》相關(guān)規(guī)定，明晰法律監(jiān)督范圍和調(diào)查核實權(quán)的適用情形，是明確權(quán)力性質(zhì)的可行方式。[9]具體而言，一是，將第二十條中“依照法律規(guī)定提起公益訴訟”修改成“依照法律規(guī)定提起公益訴訟，進行法律監(jiān)督”，以明確“提起公益訴訟”屬于法律監(jiān)督范圍；二是，在第二十一條增加“公益訴訟”，即“提起公益訴訟或者提出抗訴”，增強運行調(diào)查核實權(quán)與提起公益訴訟的關(guān)聯(lián)性。在法律層面上明確調(diào)查核實權(quán)性質(zhì)，再頒布司法解釋和制定內(nèi)部規(guī)范性文件，細化調(diào)查核實權(quán)運行程序和實施措施。這不僅可以解決公益調(diào)查核實權(quán)性質(zhì)模糊的問題，而且還能避免調(diào)查核實權(quán)的濫用與功能異化。

(二)在公益訴訟專門立法中明確調(diào)查核實權(quán)的運行邊界

首先，明確調(diào)查核實的階段邊界。公益訴訟檢察調(diào)查核實的運行階段應(yīng)為：公益訴訟立案后至發(fā)出檢察建議或發(fā)布公告前，以區(qū)別于立案前的初查和訴訟階段的調(diào)查取證。第一，案件立案后方能啟動調(diào)查核實權(quán)。公益檢察調(diào)查核實權(quán)的啟動需要以公益訴訟的開展為前提，只有在公益訴訟案件依法定程序立案后檢察機關(guān)才能啟動調(diào)查核實權(quán)。第二，依據(jù)檢察院組織法規(guī)定，調(diào)查核實最終服務(wù)于檢察建議或抗訴等監(jiān)督手段。從程序角度看，公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)就應(yīng)當在檢察建議或者公告發(fā)出之前行使。在公益訴訟實踐中，檢察機關(guān)應(yīng)當避免在立案前階段就采取高證明標準進行調(diào)查核實以及在訴訟階段將調(diào)查取證權(quán)作為調(diào)查核實權(quán)行使的錯誤行為。這不僅增加檢察機關(guān)調(diào)查核實的壓力，混淆立案前初查與立案后調(diào)查核實的功能，而且導(dǎo)致訴訟當事人地位不平等，不符合訴訟程序的要求。

其次，明確調(diào)查核實的范圍邊界。調(diào)查核實范圍以不超越法律監(jiān)督職權(quán)的需要為限。調(diào)查核實權(quán)作為法律監(jiān)督權(quán)，重點是“法律”二字，監(jiān)督內(nèi)容應(yīng)是違法行為。保護公益并非檢察機關(guān)獨有的職責，檢察調(diào)查核實也不能代替行政調(diào)查或司法審查的職能，使“監(jiān)督權(quán)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皥?zhí)行權(quán)”。將事實問題交給行政機關(guān)處理，案件進入訴訟階段需要查明的事實由法院依職權(quán)調(diào)查取證，更為合理可行。具體而言，第一，將“社會公共利益受到損害的類型、具體數(shù)額或者修復(fù)費用等”排除在調(diào)查核實內(nèi)容之外。調(diào)查核實的內(nèi)容應(yīng)限于履行法律監(jiān)督職權(quán)所需要的關(guān)聯(lián)證據(jù)與事實，聚焦于被監(jiān)督行為違法性的判斷。若將此內(nèi)容作為調(diào)查核實的必要內(nèi)容，不僅增加了檢察調(diào)查核實的難度，而且也偏離了公益訴訟法律監(jiān)督目標。第二，將“行政機關(guān)的監(jiān)督管理職責”和“違法行為人的主觀過錯情況”排除調(diào)查核實內(nèi)容之外。若將這些內(nèi)容納入調(diào)查核實內(nèi)容中，則超出了法律監(jiān)督的范疇。法律監(jiān)督所對應(yīng)的是違法行為，本身并不具有制裁性，而是帶有預(yù)防功能，旨在通過較為平和的方式遏制、糾正違法傾向。

最后，明確調(diào)查核實的力度邊界。檢察調(diào)查核實權(quán)的運行重點是評估被監(jiān)督行為的違法性。一方面，在調(diào)查核實手段上，權(quán)力的運行應(yīng)當不具有對人身、財產(chǎn)的直接強制性。調(diào)查核實權(quán)作為柔性法律監(jiān)督權(quán)，具有提醒、督促相關(guān)主體積極履職的程序價值功能，監(jiān)督效果依賴監(jiān)督對象本身。在公益訴訟實踐工作中，檢察機關(guān)可以通過獲得各級人大與地方政府支持或者與法院以及監(jiān)委進行司法協(xié)作等方式進行調(diào)查核實，以此減輕調(diào)查核實手段的強制度。另一方面，在調(diào)查核實程度上，以滿足發(fā)出公告或檢察建議的需求即可，無需按照訴訟程序中的證明標準進行充分、全面調(diào)查核實。調(diào)查核實權(quán)運行的重點是調(diào)查核實違法行為，為發(fā)出公告或檢察建議提供證據(jù)支撐，進而調(diào)動相關(guān)主體自我糾錯，達到實現(xiàn)法律監(jiān)督的目的。

(三)在公益訴訟辦案規(guī)則中明確調(diào)查核實權(quán)的運行程序

首先，規(guī)范檢察公益調(diào)查核實的啟動條件。一是，明確權(quán)力啟動的前提條件。根據(jù)權(quán)力運行的階段性要求，未經(jīng)過法定程序立案，檢察機關(guān)不得啟動該權(quán)力。這樣既避免了檢察機關(guān)在立案前隨意啟動調(diào)查核實帶來的權(quán)力濫用風險，又有效區(qū)分了檢察調(diào)查核實權(quán)與案件線索初查、公益調(diào)查取證等不同權(quán)力，為權(quán)力的規(guī)范形式提供了制度保障。二是，規(guī)范權(quán)力啟動的程序要件。根據(jù)司法責任制改革精神，在堅持“檢察一體化”原則下，改革調(diào)查核實權(quán)啟動審批制度，賦予承辦檢察官一定辦案決定權(quán)。具體而言，檢察機關(guān)可以依照案件的復(fù)雜程度、損害公益大小以及影響力等因素來細化啟動程序。即案情簡單、社會影響力小等一般案件的調(diào)查核實啟動由承辦檢察官依職權(quán)決定，而影響眾多公民利益，存在重大疑難問題等重大案件的調(diào)查核實啟動應(yīng)報分管檢察長審批。

其次，細化檢察公益調(diào)查核實的實施方案。基于辦案責任制的需要，辦案檢察官是代表檢察機關(guān)辦理公益訴訟案件的直接參與人，不僅充分了解有關(guān)案情，而且其意見也會影響到公益訴訟發(fā)展方向。基于此，應(yīng)當由承辦檢察人員制定實施方案。實施方案的具體內(nèi)容應(yīng)當包括：調(diào)查核實的目的、對象、范圍等問題；相關(guān)檢察人員的數(shù)量、職責以及辦案工具；調(diào)查核實的時間、步驟及方法；安全防范預(yù)案、風險評估和緊急情況應(yīng)對方法等。承辦檢察官應(yīng)當嚴格遵循調(diào)查核實工作的總體原則、時間節(jié)點和運行目標執(zhí)行各項規(guī)范和要求，發(fā)揮其辦案主體作用。承辦檢察官按照要求制作完調(diào)查核實方案后，依法定程序報業(yè)務(wù)部門登記備案，加強對公權(quán)力行使的制約和監(jiān)督。

最后，明確檢察公益調(diào)查核實的終結(jié)形式。調(diào)查核實結(jié)束后，需要制定“調(diào)查核實終結(jié)報告”。終結(jié)報告具體內(nèi)容應(yīng)當包括：侵害公益當事人基本情況、當事人主要違法事實、調(diào)查核實行政機關(guān)不依法履職行為或民事主體侵害公益行為、因果關(guān)系、主要證明材料、處理意見等。調(diào)查核實終結(jié)報告不僅可以為檢察機關(guān)發(fā)出檢察建議或發(fā)布公告提供書面證明材料，而且還具備調(diào)查核實權(quán)的程序控制功能。從理論層面看，調(diào)查核實終結(jié)報告制作完成后，檢察機關(guān)身份已轉(zhuǎn)變?yōu)橄喈斢谠娴摹肮嬖V訟起訴人”，僅享有“調(diào)查取證權(quán)”。然而，實踐中，一些檢察機關(guān)未正確區(qū)分兩者差別，頻繁啟動調(diào)查核實權(quán)，直接混淆了不同性質(zhì)的調(diào)查行為，破壞了公益訴訟應(yīng)該遵守的法律規(guī)則。

五、結(jié)語

檢察公益調(diào)查核實權(quán)，直接影響到檢察權(quán)的權(quán)力邊界和法律監(jiān)督職責履行的效能，事關(guān)公益訴訟的實踐發(fā)展和預(yù)期目標。檢察公益訴訟遭遇到的事實認定和證據(jù)收集難題，使得理論和實務(wù)界一致以強化調(diào)查核實權(quán)、提供保障性措施作為解決出路。但是，對檢察機關(guān)的不當賦權(quán)，模糊了檢察調(diào)查核實權(quán)的法律性質(zhì)，沖擊著既定的法律秩序，容易引發(fā)公權(quán)力之間的惡性競爭，偏離公益訴訟檢察制度的初衷。從功能主義和規(guī)范主義視角討論檢察調(diào)查核實權(quán)的賦權(quán)邏輯，闡明公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)行使的正當性與必要性，并從規(guī)范文本、發(fā)展歷史、運行實踐三個維度分析公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)的監(jiān)督權(quán)性質(zhì)，對界定權(quán)力的運行邊界和程序規(guī)則具有理論價值。下一步，圍繞提升檢察機關(guān)運用該權(quán)力的規(guī)范性和有效性，仍需要更多的專家學者在實踐基礎(chǔ)上進行深入細致地研究，防止權(quán)力異化。