農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法治建設(shè)成就、問題和改進(jìn)初探

李 洋

（濰坊市生態(tài)環(huán)境局昌樂分局，山東 濰坊 261000）

我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了很大成就，但農(nóng)村環(huán)境保護(hù)存在一些不容忽視的問題，必須找到相應(yīng)的改進(jìn)措施并加以解決，才能克服困難，更好地促進(jìn)農(nóng)村生態(tài)文明的建設(shè)，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的宏偉目標(biāo)。

1 農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法治建設(shè)的成就分析

近年來，作為一個農(nóng)業(yè)大國，我國對農(nóng)村環(huán)境保護(hù)問題有了更多認(rèn)識。加大了生態(tài)治理的力度，建立了比較齊全的環(huán)境保護(hù)類法律法規(guī)，并得到貫徹執(zhí)行?？梢哉f對農(nóng)村環(huán)境綜合整治與生態(tài)環(huán)境建設(shè)力度持續(xù)增強，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作取得了不俗的成績，一些農(nóng)村地區(qū)的生態(tài)環(huán)境得到了很大的改善。

經(jīng)過多年的努力，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)方面取得了許多的成就，如先后制定了自然資源保護(hù)的法律十五部、環(huán)境保護(hù)的法律九部。國務(wù)院還制定及修訂了包括《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理條例》《野生植物保護(hù)條例》在內(nèi)的環(huán)境保護(hù)行政法規(guī)五十多項。相關(guān)部門、地方人民政府、地方人民代表大會依法行使職權(quán)，為使國家環(huán)境保護(hù)法律與行政法規(guī)得到更好地實施，分別頒布與制定了地方法規(guī)與規(guī)章，據(jù)統(tǒng)計達(dá)六百多件，同時國家還頒布了八百多項環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。這些法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)章，都不同程度地包含保護(hù)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的內(nèi)容[1]。例如，1996年10月，國家頒布的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》中，有相當(dāng)一部分是為了防治鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染農(nóng)村生態(tài)環(huán)境而出臺的一些具體制度、措施。

針對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，我國還制定了一系列的法規(guī)、規(guī)章以及其它政策文件、法律規(guī)范性文件。如水利部和國家發(fā)改委于2007年7月聯(lián)合發(fā)布了《縣級農(nóng)村飲水安全工程“十一五”規(guī)劃指南》和《全國農(nóng)村飲水安全工程示范縣建設(shè)管理辦法》，2008年修訂了《水污染防治法》，其中增設(shè)了第四節(jié)“農(nóng)業(yè)和農(nóng)村水污染防治”內(nèi)容，其目的是為了加強農(nóng)村水污染防治；為了保護(hù)農(nóng)村飲用水源、防治污染農(nóng)村飲用水，在2006年8月，由國務(wù)院總理主持召開國常會，通過審議并原則通過了《全國農(nóng)村飲水安全工程“十一五”規(guī)劃》。我國已經(jīng)建成初步的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律框架與體系，同時也建成了優(yōu)美村鎮(zhèn)、生態(tài)村鎮(zhèn)與農(nóng)村環(huán)境綜合整治，以及防治鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染、農(nóng)藥污染、畜禽養(yǎng)殖污染、農(nóng)村水污染等方面的法律制度。正是由于農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法制建設(shè)的推動，我國農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作取得了矚目的成就。

2 農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法治建設(shè)問題研究

2.1 立法制度方面的問題

在立法制度層面，主要體現(xiàn)兩個方面的問題：第一，統(tǒng)一的專門農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)法缺乏。對于農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法主要分散在《大氣污染防治法》《水污染防治法》《水法》《環(huán)境保護(hù)法》《土地管理法》《農(nóng)業(yè)法》等法律之中，存在系統(tǒng)優(yōu)化性與整體性不強的問題。同時，我國目前主要針對城市的環(huán)境保護(hù)立法較多，對農(nóng)村極易遭受生態(tài)破壞的脆弱地區(qū)立法較少，使得農(nóng)村生態(tài)環(huán)境進(jìn)一步加劇了惡化。第二，環(huán)境保護(hù)立法質(zhì)量不佳。對于環(huán)境保護(hù)立法，我國目前采取的都是由立法部門調(diào)查研究，然后負(fù)責(zé)起草文本，最后提交審議通過。整個過程缺少公眾參與，尤其是缺少群眾或代表的參與，導(dǎo)致環(huán)保立法質(zhì)量整體不高，主要表現(xiàn)為：內(nèi)容很多都是僅有的行為模式或假設(shè)條件，相關(guān)的處理后果缺乏，也就是其中提到的行為模式過于抽象化，法律責(zé)任過于簡單，不具備實際可操作性；法律規(guī)范沒有相關(guān)行政程序的規(guī)定，導(dǎo)致環(huán)境行政監(jiān)管出現(xiàn)權(quán)限不明，扯皮推諉的情況，使執(zhí)法效果大打折扣。

2.2 行政執(zhí)法方面的問題

第一，生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法主體權(quán)限不清楚。目前，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法層面，實行的是分管和統(tǒng)管相結(jié)合的體制，這是一種屬于主體分層次的行政執(zhí)法。根據(jù)不同的環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的行政執(zhí)法主體由林業(yè)部門、水利部門、農(nóng)業(yè)部門、城鄉(xiāng)規(guī)化部門、國土資源部門、環(huán)境保護(hù)部門等很多職能部門組成，這就存在交叉的生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法權(quán)限的問題，在實際執(zhí)行中，各個部門之間容易出現(xiàn)相互推諉與扯皮，為了地區(qū)利益或部門利益，很多部門爭搶著管理對自身有利的單位，有的更是越權(quán)管理，執(zhí)法秩序混亂。例如，在農(nóng)業(yè)部門，其內(nèi)部執(zhí)法權(quán)分散在環(huán)境保護(hù)、土肥、種子、植物保護(hù)等多個機構(gòu)中，這就出現(xiàn)了執(zhí)法主體的多元化。按照《農(nóng)業(yè)法》的相關(guān)規(guī)定，農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)工作，卻因為多種原因，有些法定的職能沒有完全落實到位，因此難以進(jìn)行正常地農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)工作。由此可見，行政執(zhí)法體制上出現(xiàn)的問題，根本原因在先前的立法工作中，沒有明確主體權(quán)限界定。因此需要從源頭上解決問題，做好立法工作，從根本上解決這個痼疾，使立法質(zhì)量得到提升[2]。第二，行政執(zhí)法過程中缺少規(guī)范的行政程序。行政主體在進(jìn)行行政執(zhí)法時，工作中應(yīng)該遵守行政程序，這是一個由方式、步驟、時限所組成的連續(xù)過程。行政程序是實現(xiàn)行政法治重要的保障與前提。

當(dāng)前，只有一部環(huán)境保護(hù)行政程序規(guī)范，就是《環(huán)境行政處罰辦法》，它是由環(huán)保保護(hù)部制定的，僅屬于部門規(guī)章，立法位階不大，而且只是對環(huán)境行政處罰單項的行政行為做出了規(guī)范，卻沒有對重要的行政行為做出應(yīng)有的規(guī)范，例如，行政征收、行政許可等，這就導(dǎo)致除了行政規(guī)章和法規(guī)以外，行政行為的程序規(guī)范顯得十分匱乏。第三，缺少完善的生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法監(jiān)督機制。如果沒有監(jiān)督，生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法者，可能會打著保護(hù)環(huán)境的幌子隨意執(zhí)法，出現(xiàn)濫用行政處罰權(quán)、縱容監(jiān)管的以罰代刑等一系列問題。盡管刑法中有瀆職罪名的規(guī)定，如環(huán)境監(jiān)管失職罪、徇私舞弊不移交刑事案件罪等，在行政處分方面也有行政機關(guān)工作人員處分條例等，其實施起來效果并不理想，主要原因是監(jiān)督力度不夠。

2.3 司法保護(hù)方面的問題

在司法保護(hù)方面，我國對于生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作做得并不理想，主要體現(xiàn)在對環(huán)境污染的民事訴訟，地方人民法院對于案件不愿受理立案，盡管《民事訴訟法》要求，民事起訴案件法院必須做出不受理和受理的裁定，卻因為行為后果沒有明確，法院的通常做法是，對環(huán)境污染民事訴訟案件符合立案受理條件的不予回復(fù)，起訴人更是不能向上一級人們法院上訴，而處于絕對弱勢地位且權(quán)利意識淡薄的農(nóng)民，其合法合理的環(huán)境權(quán)利不能用訴訟程序得到保護(hù)，一些農(nóng)民就會采取比較極端或上訪的方式，造成了很大的社會不穩(wěn)定因素。當(dāng)然，確立環(huán)境污染公益訴訟制度的《民事訴訟法》出現(xiàn)，為司法保護(hù)生態(tài)環(huán)境指明了方向；當(dāng)前，很難做到對環(huán)境保護(hù)行政監(jiān)管的不作為行為進(jìn)行立案，尤其是這種行為對于環(huán)境的危害只是威脅時，農(nóng)民提起的環(huán)境監(jiān)管行政機關(guān)不作為的訴訟更是不能給予立案，即便是立案，在進(jìn)行審理的過程中，也會因為不能證明可以造成實際的損害而會使訴訟請求被駁回[3]。

3 農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法治建設(shè)的改進(jìn)建議

3.1 完善農(nóng)村環(huán)境保護(hù)立法制度

推動公民環(huán)境權(quán)入憲。任何一個人都有一項在良好環(huán)境下生活的權(quán)利，這是重要的人權(quán)，是生存權(quán)利的應(yīng)有之義。目前，有很多國家已經(jīng)將公民的環(huán)境權(quán)納入憲法，成為一種法定的權(quán)利。在我國現(xiàn)階段的環(huán)境權(quán)還只是自然權(quán)利。環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)盡管已經(jīng)頒布了多部，但還缺乏環(huán)境權(quán)的權(quán)利屬性[4]。同時，要推動將全體國民應(yīng)該享有的公民環(huán)境權(quán)寫入憲法，這也是包括農(nóng)民在內(nèi)的公民基礎(chǔ)權(quán)利之一，對改善生活與生態(tài)環(huán)境目的受國家保護(hù)應(yīng)予以明確，這樣才能讓大眾擁有更多的生態(tài)權(quán)利。

制定農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)專項法律。在生態(tài)環(huán)境立法中，要對農(nóng)村地區(qū)生態(tài)環(huán)境有所體現(xiàn)，這是因為其具有脆弱性與特殊性的特點。早在上個世紀(jì)，一些國家就出臺了《農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)法》，這部法律十分系統(tǒng)和完善，可以為我們國家進(jìn)行農(nóng)村專門性環(huán)境立法提供一些參考與借鑒。在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)中，可以考慮專門制定一部《農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)法》，以維護(hù)農(nóng)民的環(huán)境權(quán)益。

提升立法質(zhì)量，集中完善和清理生態(tài)環(huán)境立法。將農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容，加入相關(guān)的法律規(guī)范之中，同時促進(jìn)立法質(zhì)量的提升，讓生態(tài)環(huán)境保護(hù)的相關(guān)立法變得更加系統(tǒng)和完善。其一，要反映農(nóng)民的呼聲，對農(nóng)民群眾的訴求加以重視，應(yīng)該開門立法，整個工作要吸收并重視農(nóng)民的建議，同時兼顧法學(xué)、環(huán)境學(xué)、農(nóng)學(xué)等學(xué)科專家的建議及意見，立法的科學(xué)性、民主性、透明度要提升。其二，法律規(guī)范要嚴(yán)格按照行為后果、行為模式、假定條件的邏輯結(jié)構(gòu)來制定，對環(huán)境保護(hù)義務(wù)和環(huán)境權(quán)要予以明確，讓相關(guān)的責(zé)任規(guī)范變得更加系統(tǒng)與完善，不遺留漏洞與死角。其三，生態(tài)環(huán)境立法過程中，完善相關(guān)的行政程序規(guī)定，一些地方性的行政單位也可以根據(jù)實際情況，出臺制定規(guī)范行政程序的政府規(guī)章或地方性法規(guī)，在這方面一些省區(qū)已經(jīng)出臺了《行政程序規(guī)定》，這樣就能夠更好地行使環(huán)境保護(hù)的行政權(quán)力。

3.2 強化農(nóng)村環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法

解決農(nóng)村環(huán)境的問題需要打開思路，而不是僅僅從環(huán)境問題著手。要充分考慮保護(hù)生物多樣性、資源短缺、生態(tài)環(huán)境影響、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等多種問題，使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村環(huán)境污染防治的方針在各個領(lǐng)域得到貫徹[5]。在農(nóng)村干部的任用時，應(yīng)該加強對環(huán)境保護(hù)的考核力度，在考核標(biāo)準(zhǔn)中加入相關(guān)的環(huán)?？己藘?nèi)容，主要包括：群眾性環(huán)境訴求、環(huán)保投資增長率、引用水質(zhì)量、空氣質(zhì)量、環(huán)境質(zhì)量評價等要素。這方面的考核，能讓農(nóng)村干部從單純的只重經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向重視整個農(nóng)村社會的綜合協(xié)調(diào)。建立良好的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境法律制度，需要建立相應(yīng)的農(nóng)村環(huán)境管理體制，并加強統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)。各級農(nóng)村政府與相關(guān)的職能部門要做好這些方面的工作：其一，政府要落實好同步規(guī)范和實施生態(tài)環(huán)境建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)的方針，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)村屯的環(huán)境要統(tǒng)籌規(guī)劃。其二，在農(nóng)村地區(qū)，必須貫徹落實好環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)工作，相關(guān)職能部門要加大這方面的工作力度，狠抓落實。其三，有效控制污染物的排放總量，著力解決農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)固定廢棄物、噪聲、廢氣、廢渣等污染問題，由環(huán)境行政主導(dǎo)，實施環(huán)境質(zhì)量行政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制。

強化農(nóng)村綜合行政執(zhí)法，主要從這些方面來實施：其一，實施綜合行政執(zhí)法，整合行政執(zhí)法機構(gòu)。原來的執(zhí)法機構(gòu)都設(shè)立在農(nóng)業(yè)行政主管部門職能范圍內(nèi)，需要合并為一個綜合的執(zhí)法機構(gòu)。這個綜合執(zhí)法機構(gòu)要有財政全額撥款的行政機構(gòu)，對其實施管理的應(yīng)該是當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)主管部門，這樣能夠更好地集中行使行政處罰權(quán)。其二，增強執(zhí)法隊伍建設(shè)，提升選拔執(zhí)法人員的標(biāo)準(zhǔn)。在行政執(zhí)法人員的選擇過程中，要嚴(yán)格依據(jù)公務(wù)員的職業(yè)特點與標(biāo)準(zhǔn)，公開考試，公平競爭，擇優(yōu)錄取，嚴(yán)格招聘。執(zhí)法人員一旦被錄用，就要進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)和考核，只有全部合格后才可以執(zhí)證上崗。除此之外，還要對執(zhí)法人員進(jìn)行持續(xù)的專業(yè)培訓(xùn)與素質(zhì)教育，使得他們的專業(yè)水平不斷提高。其三，執(zhí)法制約機制和監(jiān)督機制的完善。必須高度重視制約機制和監(jiān)督機制，這是實現(xiàn)文明執(zhí)法與依法執(zhí)法的基礎(chǔ)。嚴(yán)格落實行政執(zhí)法過錯責(zé)任追究制度、評議考核制、行政執(zhí)法責(zé)任制，辦事制度與執(zhí)法程序要及時的公開。提高行政執(zhí)法的透明度，嚴(yán)格執(zhí)行收支兩條線、罰繳分離等制度。

3.3 加強農(nóng)村生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)

化解生態(tài)環(huán)境沖突直接有效的途徑就是司法保護(hù)，如果在司法保護(hù)方面沒有有效地解決問題，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的沖突就會成為群體性事件，甚至擴(kuò)大至更大范圍的社會矛盾，對農(nóng)村地區(qū)與整個社會的穩(wěn)定和諧造成很大的負(fù)面影響。當(dāng)前，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的沖突時有發(fā)生，主要體現(xiàn)在環(huán)境保護(hù)行政機關(guān)和污染受害者之間的矛盾，還有污染企業(yè)和污染受害者之間的矛盾[6]。前者需要保障司法的獨立，也就是司法機關(guān)的人事權(quán)與財政權(quán)實現(xiàn)自由，這樣就能夠有效地監(jiān)督行政權(quán)利；對于后者，要力爭做到法院能夠公正審判環(huán)境侵權(quán)民事案件。另外，要方便農(nóng)民訴訟，從各個環(huán)節(jié)著手，建立和完善司法救助制度，為農(nóng)民提供更加方便快捷的法律服務(wù)。同時要讓審批職能發(fā)揮作用，通過各種途徑加強農(nóng)民的普法教育，讓農(nóng)民懂法、守法，更好地利用法律武器維護(hù)自身的生態(tài)環(huán)境權(quán)益。

4 結(jié)語

綜上所述，完善農(nóng)村環(huán)境保護(hù)立法制度；強化農(nóng)村環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法；加強農(nóng)村生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)，促進(jìn)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法治建設(shè)，使生態(tài)環(huán)境在農(nóng)村建設(shè)中得到高度重視，可以有效地解決農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法治建設(shè)中普遍存在的問題，讓廣大農(nóng)民得到優(yōu)美環(huán)境帶來的幸福感，為實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興奠定良好的基礎(chǔ)。