新時(shí)代增強(qiáng)黨和國(guó)家監(jiān)督制度系統(tǒng)性的路徑探析*

■羅 星

【提 要】黨的十八大以來(lái)，完善黨和國(guó)家監(jiān)督制度的實(shí)踐，已由前期的夯基壘臺(tái)、立柱架梁，進(jìn)入到系統(tǒng)集成、協(xié)同高效的新階段，在系統(tǒng)論視閾下審視黨和國(guó)家監(jiān)督制度有助于我們更為深刻地把握新時(shí)代權(quán)力監(jiān)督制度的理論特質(zhì)和實(shí)踐要義。在具體實(shí)踐中，增強(qiáng)黨和國(guó)家監(jiān)督制度系統(tǒng)性依然面臨著頂層設(shè)計(jì)規(guī)劃欠缺、參與要素協(xié)同不足、監(jiān)督過(guò)程銜接不暢、治理效能集成不夠等諸多現(xiàn)實(shí)困境。新時(shí)代推動(dòng)黨和國(guó)家監(jiān)督制度不斷完善，要增強(qiáng)整體謀劃和辯證思維的能力，通過(guò)頂層設(shè)計(jì)與系統(tǒng)規(guī)劃實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，通過(guò)要素契合和功能躍升實(shí)現(xiàn)各類(lèi)監(jiān)督貫通融合，通過(guò)過(guò)程協(xié)同與機(jī)制銜接推動(dòng)監(jiān)督運(yùn)行有效，通過(guò)效果集成與成效轉(zhuǎn)換不斷提升治理效能。

系統(tǒng)觀念是辯證唯物主義思想在科學(xué)方法論上的重要體現(xiàn)，同時(shí)也是新時(shí)代治國(guó)理政的基本理念和重要方略。隨著新時(shí)代權(quán)力監(jiān)督實(shí)踐不斷向縱深推進(jìn)，增強(qiáng)黨和國(guó)家監(jiān)督制度系統(tǒng)性作為一個(gè)重要理論命題和實(shí)踐課題擺在全黨面前。習(xí)近平多次強(qiáng)調(diào)：“要推動(dòng)形成系統(tǒng)集成、協(xié)同高效的中國(guó)特色監(jiān)督體系?！盵1]黨的十九屆六中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議》中，要求構(gòu)建以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)、各類(lèi)監(jiān)督貫通協(xié)調(diào)的機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督。對(duì)標(biāo)以上要求，要充分理解系統(tǒng)論視閾下黨和國(guó)家監(jiān)督制度的理論意蘊(yùn)與實(shí)踐訴求，深刻洞察黨和國(guó)家監(jiān)督制度存在的亟待解決的難題，并在實(shí)踐中切實(shí)增強(qiáng)黨和國(guó)家監(jiān)督制度的系統(tǒng)性構(gòu)建。

一、議題設(shè)置：系統(tǒng)論視域下的黨和國(guó)家監(jiān)督制度

黨和國(guó)家監(jiān)督制度作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程，只有堅(jiān)持系統(tǒng)施治、標(biāo)本兼治的理念才能取得理想的治理效果，正因?yàn)槿绱?，黨的十九屆四中全會(huì)才提出“不斷增強(qiáng)監(jiān)督嚴(yán)肅性、協(xié)同性、有效性”的戰(zhàn)略要求，在系統(tǒng)論視閾下審視黨和國(guó)家監(jiān)督制度有助于我們更為深刻地把握權(quán)力監(jiān)督制度的理論精髓和實(shí)踐要義，對(duì)于深化黨長(zhǎng)期執(zhí)政條件下權(quán)力監(jiān)督的規(guī)律性認(rèn)識(shí)，探索以自我革命跳出歷史周期率的成功道路具有極其重要的意義。

（一）黨和國(guó)家監(jiān)督制度的系統(tǒng)論意蘊(yùn)

從歷史發(fā)展維度看，黨和國(guó)家監(jiān)督制度始終是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。新中國(guó)成立后，黨立足于長(zhǎng)期執(zhí)政這個(gè)重要出發(fā)點(diǎn)，探索建立全面監(jiān)督的舉措，不僅通過(guò)建立各級(jí)紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)來(lái)強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督，還建立了各級(jí)人民監(jiān)察委員會(huì)來(lái)強(qiáng)化行政監(jiān)察職能，并對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督和行政監(jiān)察監(jiān)督的協(xié)作配合機(jī)制進(jìn)行了初步探索。改革開(kāi)放以來(lái)，黨的十一屆五中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》明確要求采取自下而上和自上而下相結(jié)合、黨內(nèi)和黨外相結(jié)合的途徑，織密監(jiān)督之網(wǎng)以加強(qiáng)對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督。黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平提出“健全黨和國(guó)家監(jiān)督制度”的要求，本身就蘊(yùn)含著鮮明的系統(tǒng)論訴求?！包h和國(guó)家”是一體而不是可以分割的概念，想要把這個(gè)要求落到實(shí)處，就必須秉持整體性觀念，把黨和國(guó)家監(jiān)督制度打造成為各種要素互相聯(lián)系、各項(xiàng)機(jī)制相互匹配、各項(xiàng)措施密切協(xié)同的系統(tǒng)，使得其中的每一個(gè)要素可以充分發(fā)揮其自身的功能和優(yōu)勢(shì)，進(jìn)而使整體力量大于各個(gè)要素之和。[2]

從黨和國(guó)家監(jiān)督制度實(shí)踐要求上看，也蘊(yùn)含了系統(tǒng)論的意蘊(yùn)。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)：“完善黨和國(guó)家監(jiān)督體系，總要求是黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面覆蓋、權(quán)威高效。”[3]堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，要求黨有效整合監(jiān)督制度中的各種資源，通過(guò)一定的體制機(jī)制將黨執(zhí)政體系中各類(lèi)權(quán)力監(jiān)督主體有效整合起來(lái)，建構(gòu)起功能上相互協(xié)調(diào)、程序上相互銜接的權(quán)力監(jiān)督制度，進(jìn)而使得監(jiān)督工作達(dá)到“決策部署指揮、資源力量整合、措施手段運(yùn)用上更加協(xié)同”[4]。堅(jiān)持全面覆蓋，實(shí)現(xiàn)了監(jiān)督對(duì)象和監(jiān)督過(guò)程的深層次拓展。與全過(guò)程人民民主相匹配的監(jiān)督形態(tài)必然是全過(guò)程監(jiān)督，要將全鏈條、全方位、全覆蓋的要求落實(shí)到監(jiān)督過(guò)程中，實(shí)現(xiàn)有形覆蓋和有效覆蓋相統(tǒng)一。既要確保監(jiān)督對(duì)象覆蓋到每一個(gè)黨員、領(lǐng)導(dǎo)干部和公職人員，消除權(quán)力監(jiān)督對(duì)象的盲區(qū)，也要抓住政策制定權(quán)、審批監(jiān)管權(quán)、執(zhí)法司法權(quán)等關(guān)鍵點(diǎn)，把監(jiān)督覆蓋到權(quán)力主體履行職責(zé)全過(guò)程。堅(jiān)持權(quán)威高效，要求各類(lèi)監(jiān)督在深度協(xié)作、共鑒融合、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)基礎(chǔ)上產(chǎn)生倍增效應(yīng)，形成發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、糾正偏差、精準(zhǔn)問(wèn)責(zé)良性機(jī)制，這些都對(duì)增強(qiáng)監(jiān)督制度的系統(tǒng)性提出了高要求。

從學(xué)術(shù)研究的角度看，系統(tǒng)觀念為研究黨和國(guó)家監(jiān)督制度提供了重要的生長(zhǎng)空間，成為該領(lǐng)域研究的重要生長(zhǎng)點(diǎn)。對(duì)黨和國(guó)家監(jiān)督制度的研究不能停留在對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、行政監(jiān)督等不同監(jiān)督主體分門(mén)別類(lèi)的研究，而是要建立整體思維，從全局的角度進(jìn)行謀劃。就監(jiān)督體系而言，“監(jiān)督體系的整體性不僅在于各部分之間的聯(lián)系性、依存性，更重要的是各個(gè)不同特性、不同功能的組成部分之間相互作用產(chǎn)生的疊加效應(yīng)”[5]。黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平多次強(qiáng)調(diào)，要探索各類(lèi)監(jiān)督貫通協(xié)同的路徑，形成常態(tài)長(zhǎng)效的監(jiān)督合力?！氨O(jiān)督合力”就是黨和國(guó)家監(jiān)督制度系統(tǒng)性的重要實(shí)踐形態(tài)，是各類(lèi)監(jiān)督主體共同協(xié)作配合所形成的，也是在深化這一領(lǐng)域研究時(shí)必須著力關(guān)注的。

（二）系統(tǒng)論視域下完善黨和國(guó)家監(jiān)督制度的重大意義

首先，增強(qiáng)黨和國(guó)家監(jiān)督制度系統(tǒng)性是超大規(guī)模國(guó)家治理的現(xiàn)實(shí)需要。作為一個(gè)擁有9600多萬(wàn)黨員，490 多萬(wàn)個(gè)基層黨組織的超大型政黨，管理這樣一個(gè)面積廣闊的國(guó)家，面臨著屬地化管理和“條塊分割”的管理體系，如果監(jiān)督制度跟不上，則極易滋生地方主義、官僚主義、形式主義等問(wèn)題[6]，這就決定了權(quán)力監(jiān)督制度必須是系統(tǒng)性、全覆蓋的，這樣才能解決好規(guī)模治理下的“失察難題”。其次，增強(qiáng)黨和國(guó)家監(jiān)督制度系統(tǒng)性也是推動(dòng)中國(guó)特色社會(huì)主義制度更加成熟定型的重要路徑。黨和國(guó)家監(jiān)督制度作為中國(guó)特色社會(huì)主義制度的重要組成部分，其系統(tǒng)性的增強(qiáng)不僅能帶動(dòng)自身不斷健全，而且能夠?yàn)槠渌贫冗\(yùn)行提供動(dòng)力支持。最后，增強(qiáng)黨和國(guó)家監(jiān)督制度的系統(tǒng)性是構(gòu)建中國(guó)特色話(huà)語(yǔ)體系的現(xiàn)實(shí)需要?；跉W美國(guó)家政治發(fā)展道路的經(jīng)驗(yàn)，西方社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域認(rèn)為權(quán)力監(jiān)督只能建立在“三權(quán)分立”和“多黨競(jìng)爭(zhēng)”格局基礎(chǔ)上，對(duì)一黨執(zhí)政條件下建構(gòu)權(quán)力監(jiān)督制度持懷疑態(tài)度。強(qiáng)化黨和國(guó)家監(jiān)督制度實(shí)踐證明，我們黨可以建構(gòu)起一套行之有效的權(quán)力監(jiān)督制度，建立起依靠自身力量發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，糾正錯(cuò)誤的機(jī)制。增強(qiáng)黨和國(guó)家監(jiān)督制度的系統(tǒng)性，是彰顯中國(guó)特色監(jiān)督制度優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)中國(guó)制度話(huà)語(yǔ)權(quán)的重要路徑。

二、現(xiàn)實(shí)困境：增強(qiáng)黨和國(guó)家監(jiān)督制度系統(tǒng)性面臨的挑戰(zhàn)分析

黨的十八大以來(lái)，在黨中央堅(jiān)強(qiáng)有力領(lǐng)導(dǎo)下，黨和國(guó)家監(jiān)督制度中各主體職責(zé)定位愈發(fā)清晰、體制機(jī)制不斷健全、協(xié)作配合更加順暢，監(jiān)督的系統(tǒng)性得到了顯著提升。當(dāng)前世界正面臨百年未有之大變局，反腐敗斗爭(zhēng)形勢(shì)呈現(xiàn)出“四個(gè)任重道遠(yuǎn)”新的階段性特征，這就要求進(jìn)一步完善黨和國(guó)家監(jiān)督制度以應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。而在具體實(shí)踐中，增強(qiáng)黨和國(guó)家監(jiān)督制度系統(tǒng)性依然面臨著諸多現(xiàn)實(shí)困境。

（一）監(jiān)督制度的頂層規(guī)劃與監(jiān)督權(quán)配置

權(quán)力監(jiān)督制度作為一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，各監(jiān)督主體職能的發(fā)揮，離不開(kāi)科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)和長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期不懈努力，我國(guó)目前雖然已經(jīng)形成了包括黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督等多個(gè)監(jiān)督主體并存的多元監(jiān)督體系，但卻缺乏相應(yīng)的統(tǒng)領(lǐng)機(jī)構(gòu)去領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)各監(jiān)督單位的工作。在對(duì)待監(jiān)督工作上，有的黨委履行主體責(zé)任不力，沒(méi)有將對(duì)監(jiān)督工作的領(lǐng)導(dǎo)與設(shè)計(jì)納入到全面從嚴(yán)治黨責(zé)任清單中去。就治理腐敗的模式而言，反腐敗機(jī)構(gòu)職能分散、形不成合力，腐敗案件頻發(fā)卻責(zé)任追究不夠。由于監(jiān)督制度的頂層設(shè)計(jì)不足，導(dǎo)致一些地方出現(xiàn)了“畸輕畸重、單刀突進(jìn)”式的監(jiān)督思路和監(jiān)督舉措。有些黨員領(lǐng)導(dǎo)干部雖然認(rèn)識(shí)到監(jiān)督制度是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，但是對(duì)這一問(wèn)題的理解僅僅停留在觀念層面，并未運(yùn)用系統(tǒng)思維充分有效推動(dòng)實(shí)踐。

監(jiān)督頂層設(shè)計(jì)規(guī)劃欠缺導(dǎo)致的一個(gè)直接后果就是監(jiān)督權(quán)配置失衡，對(duì)“關(guān)鍵少數(shù)”的監(jiān)督缺位。權(quán)力監(jiān)督制度運(yùn)行的良性狀態(tài)是實(shí)現(xiàn)自上而下的監(jiān)督、平行監(jiān)督和自下而上監(jiān)督這三者平行配置、有機(jī)統(tǒng)一。但就目前的監(jiān)督實(shí)踐中，自上而下的組織監(jiān)督力量較強(qiáng)，同級(jí)監(jiān)督和自下而上的監(jiān)督較弱，導(dǎo)致對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部特別是“一把手”的監(jiān)督，始終是黨和國(guó)家監(jiān)督制度中的一大薄弱環(huán)節(jié)。根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，黨的十九大至2020 年底，官方通報(bào)的受黨紀(jì)政務(wù)處分的廳局級(jí)及以上領(lǐng)導(dǎo)干部中，曾擔(dān)任“一把手”的占總?cè)藬?shù)的八成以上，這也側(cè)面反映出現(xiàn)階段對(duì)一把手的監(jiān)督仍然是一個(gè)相對(duì)薄弱環(huán)節(jié)。

（二）監(jiān)督制度的參與要素協(xié)同與監(jiān)督功能

各類(lèi)監(jiān)督主體有效運(yùn)轉(zhuǎn)共同形成了黨和國(guó)家監(jiān)督制度，呈現(xiàn)出整體擁有、部分不具備的特質(zhì)，而這種涌現(xiàn)性是建立在系統(tǒng)各要素密切配合與良性協(xié)同基礎(chǔ)之上。實(shí)踐中各監(jiān)督主體各自為戰(zhàn)的模式易造成各部門(mén)、各環(huán)節(jié)、各領(lǐng)域的監(jiān)督參與要素協(xié)同不足，存在一定的碎片化傾向，造成黨和國(guó)家監(jiān)督制度內(nèi)各要素抵牾與功能紊亂。比如，國(guó)家監(jiān)察體制改革之前，權(quán)力監(jiān)督體系中雖然存在較多的監(jiān)督力量，但由于缺乏相應(yīng)的協(xié)作機(jī)制，分工與協(xié)調(diào)不順暢，反腐敗綜合效能低下。再比如，就規(guī)范黨和國(guó)家監(jiān)督法規(guī)制度來(lái)說(shuō)，近年來(lái)中央先后制定出一系列黨內(nèi)法規(guī)，推動(dòng)制定國(guó)家法律來(lái)規(guī)范監(jiān)督工作，但是有的過(guò)于籠統(tǒng)、缺乏具體的量化標(biāo)準(zhǔn)；有的相互脫節(jié)，彼此缺乏銜接和協(xié)調(diào)配合，形不成系統(tǒng)化的制度鏈條。

另一方面，對(duì)監(jiān)督權(quán)的監(jiān)督仍然是目前黨和國(guó)家監(jiān)督制度中的一個(gè)盲區(qū)。國(guó)家監(jiān)察體制改革后，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督范圍和權(quán)限擴(kuò)大，獨(dú)立性和權(quán)威性有了顯著提升，“燈下黑”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。而在實(shí)踐中，由于缺乏相應(yīng)的監(jiān)督渠道，對(duì)這類(lèi)群體的監(jiān)督一直是一個(gè)難題。根據(jù)相關(guān)資料顯示，2021年1—11月，全國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)干部受到黨紀(jì)政務(wù)處分2600 余人，涉嫌犯罪被移送檢察機(jī)關(guān)90 余人，這一組數(shù)據(jù)充分印證了監(jiān)督制度在這一領(lǐng)域運(yùn)行中的功能缺損。

（三）監(jiān)督制度運(yùn)行機(jī)制與監(jiān)督貫通性

監(jiān)督制度想要實(shí)現(xiàn)良好的運(yùn)轉(zhuǎn)，必須要通過(guò)一定的中介形態(tài)，使制度化的權(quán)力監(jiān)督能夠從形式走向?qū)嵸|(zhì)。監(jiān)督制度中多元主體參與，既為監(jiān)督制度運(yùn)轉(zhuǎn)提供了有力保障，同時(shí)也增大了對(duì)監(jiān)督體系整合的難度。由于各監(jiān)督主體的職能、權(quán)限、責(zé)任等都不同，出現(xiàn)了各監(jiān)督主體各自為戰(zhàn)的局面，出現(xiàn)重復(fù)監(jiān)督和無(wú)效監(jiān)督并存的局面，正如習(xí)近平指出：“目前，各方面監(jiān)督總體上有力有序，但協(xié)同銜接不夠順暢的問(wèn)題比較突出?！盵7]以問(wèn)題線(xiàn)索的發(fā)現(xiàn)和處置為例，人大、審計(jì)等機(jī)關(guān)收到的問(wèn)題線(xiàn)索，缺乏相應(yīng)的工作機(jī)制，沒(méi)能及時(shí)移交紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)，導(dǎo)致對(duì)問(wèn)題的查處出現(xiàn)了“斷頭路”的現(xiàn)象。以懲治行賄受賄現(xiàn)象為例，行賄人長(zhǎng)期有組織、有預(yù)謀“圍獵”黨員干部，是導(dǎo)致當(dāng)前腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)的重要因素。由于各主體協(xié)作配合機(jī)制不健全，導(dǎo)致長(zhǎng)期出現(xiàn)“重打擊受賄，輕打擊行賄”的局面?；诖耍?021 年中央紀(jì)委等多個(gè)部門(mén)專(zhuān)門(mén)印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)受賄行賄一起查的意見(jiàn)》，要求紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要與人大機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)和組織人事部門(mén)、統(tǒng)戰(zhàn)部門(mén)、執(zhí)法機(jī)關(guān)等建立對(duì)行賄人的聯(lián)合懲戒機(jī)制。

就監(jiān)督的全過(guò)程性而言，包括事前、事中、事后監(jiān)督這三個(gè)階段，全面覆蓋的監(jiān)督制度要求將監(jiān)督貫穿于權(quán)力運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)，達(dá)到“全周期管理”的效果。而從現(xiàn)有權(quán)力監(jiān)督制度運(yùn)行情況來(lái)看，監(jiān)督理念相對(duì)滯后，監(jiān)督行為主要集中在對(duì)違紀(jì)違法行為的懲治，懲治性的事后監(jiān)督遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于預(yù)防性的事前監(jiān)督，導(dǎo)致成本過(guò)高。

（四）監(jiān)督制度的效能發(fā)揮與監(jiān)督“后半篇文章”

監(jiān)督制度成效不僅關(guān)乎黨和國(guó)家政權(quán)自身的肌體健康，更對(duì)國(guó)家和民族的前途命運(yùn)與人民的幸福產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。在現(xiàn)階段，監(jiān)督制度的優(yōu)勢(shì)未能得到充分發(fā)揮，一系列的監(jiān)督思路理念的構(gòu)想謀劃、政策舉措的出臺(tái)實(shí)施未能形成整體合力，從而激發(fā)共振效應(yīng)形成良好的治理成效。比如，有的監(jiān)督主體在開(kāi)展監(jiān)督的過(guò)程中淺嘗輒止，沒(méi)有堅(jiān)持從業(yè)務(wù)看政治，透過(guò)表面現(xiàn)象看到其在理想信念、工作程序、體制機(jī)制上存在的深層次問(wèn)題，監(jiān)督僅僅停留在對(duì)不良現(xiàn)象的簡(jiǎn)單糾正，難以達(dá)到“治本”的目標(biāo)。有的在監(jiān)督過(guò)程中發(fā)現(xiàn)了問(wèn)題，但在整改糾正的“后半篇文章”上存在欠缺。以巡視監(jiān)督為例，作為黨內(nèi)監(jiān)督的戰(zhàn)略性制度安排，在發(fā)現(xiàn)問(wèn)題上起到了利劍作用，不僅查出了許多領(lǐng)導(dǎo)干部違紀(jì)違法線(xiàn)索，而且通過(guò)巡視發(fā)現(xiàn)了制約一個(gè)單位、部門(mén)發(fā)展的深層次、結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。但是，在一些地方卻出現(xiàn)了“一巡了之”的現(xiàn)象，對(duì)巡視發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題沒(méi)有切實(shí)進(jìn)行整改，大大降低了巡視的制度權(quán)威和效能。為此，習(xí)近平一針見(jiàn)血地指出：“巡視發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的目的是解決問(wèn)題，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題不解決，比不巡視的效果還壞。”[8]

黨和國(guó)家監(jiān)督制度的最終成效要體現(xiàn)到黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和國(guó)家治理能力的提升，體現(xiàn)到領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革發(fā)展的能力上來(lái)，而不是僅僅“為了監(jiān)督而監(jiān)督”。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)：“權(quán)力監(jiān)督的目的是保證公權(quán)力正確行使，更好促進(jìn)干部履職盡責(zé)，干事創(chuàng)業(yè)?！盵9]而現(xiàn)實(shí)中有些黨員干部在高壓反腐態(tài)勢(shì)下出現(xiàn)“為官不為”的現(xiàn)象，認(rèn)為“寧肯不改革也不能犯錯(cuò)誤”。這一方面反映了監(jiān)督問(wèn)責(zé)中還存在許多不精準(zhǔn)的地方，誤傷了一批干事創(chuàng)業(yè)的干部，另一方面也反映了一些地方未能將監(jiān)督成效轉(zhuǎn)化為黨推動(dòng)改革發(fā)展的動(dòng)力，未能調(diào)動(dòng)起黨員干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性。因此，因懼于“洗碗效應(yīng)”而出現(xiàn)的各種懶政怠政、不作為、亂作為的現(xiàn)象也是監(jiān)督制度構(gòu)建所要解決的重點(diǎn)問(wèn)題。

三、方法策略：強(qiáng)化黨和國(guó)家監(jiān)督制度系統(tǒng)性的路徑探析

新時(shí)代完善黨和國(guó)家監(jiān)督制度，既不是各類(lèi)監(jiān)督簡(jiǎn)單的“物理疊加”，也不是對(duì)各監(jiān)督主體的監(jiān)督職責(zé)重新分配，而是在秉持系統(tǒng)集成、協(xié)同高效理念的基礎(chǔ)上，打破條塊分割壁壘，從思想上、責(zé)任上、機(jī)制上、組織上全方位貫通，通過(guò)構(gòu)建各類(lèi)監(jiān)督主體貫通協(xié)調(diào)運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督職責(zé)再?gòu)?qiáng)化、監(jiān)督力量再融合、監(jiān)督效果再提升。

（一）頂層設(shè)計(jì)與系統(tǒng)規(guī)劃：完善黨和國(guó)家監(jiān)督制度領(lǐng)導(dǎo)體制

增強(qiáng)黨和國(guó)家監(jiān)督制度系統(tǒng)性首先要從整體上做好頂層設(shè)計(jì)和系統(tǒng)規(guī)劃。一是加強(qiáng)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。在中國(guó)當(dāng)代政治體系中，黨對(duì)各類(lèi)權(quán)力監(jiān)督力量具有天然的整合力。[10]要強(qiáng)化對(duì)整個(gè)監(jiān)督制度的頂層設(shè)計(jì)、系統(tǒng)謀劃，適時(shí)以中央文件形式對(duì)黨和國(guó)家監(jiān)督制度整體布局作出規(guī)劃。要對(duì)現(xiàn)有監(jiān)督工作的黨內(nèi)法規(guī)、國(guó)家法律等依據(jù)進(jìn)行系統(tǒng)梳理，統(tǒng)籌推進(jìn)“立、改、廢、釋”，推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律實(shí)現(xiàn)銜接配套，對(duì)各類(lèi)監(jiān)督主體協(xié)作配合的方式、范圍、內(nèi)容等進(jìn)行規(guī)范，打通制度層面的斷點(diǎn)和堵點(diǎn)，保證各權(quán)力監(jiān)督力量履行監(jiān)督職責(zé)、相互貫通協(xié)調(diào)具有相應(yīng)的法規(guī)制度依據(jù)。二是各級(jí)黨委（黨組）落實(shí)主體責(zé)任。黨委（黨組）要準(zhǔn)確把握在監(jiān)督工作中的主體責(zé)任，履行全面監(jiān)督職責(zé)，領(lǐng)導(dǎo)黨內(nèi)監(jiān)督各主體發(fā)揮作用，找準(zhǔn)各類(lèi)監(jiān)督的同類(lèi)項(xiàng)，相互貫通、形成合力，協(xié)調(diào)解決各單位監(jiān)督工作貫通的重大事項(xiàng)、重點(diǎn)難點(diǎn)和共性問(wèn)題。認(rèn)真落實(shí)《黨委（黨組）落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任規(guī)定》，制定主體責(zé)任清單并將貫通協(xié)調(diào)的要求納入其中。三是豐富黨領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督工作的運(yùn)作形態(tài)。在政黨引領(lǐng)的監(jiān)督模式下，黨處于權(quán)力監(jiān)督制度的核心位置，可以通過(guò)加強(qiáng)政治領(lǐng)導(dǎo)、實(shí)現(xiàn)制度整合和鼓勵(lì)社會(huì)參與三大機(jī)制，協(xié)調(diào)不同的監(jiān)督權(quán)，將所有行使公權(quán)力的公職人員納入到監(jiān)督格局中。[11]要探索黨委對(duì)各類(lèi)監(jiān)督主體的領(lǐng)導(dǎo)形式，做實(shí)做細(xì)紀(jì)檢監(jiān)察雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，通過(guò)加強(qiáng)上級(jí)紀(jì)委在線(xiàn)索處置、案件查辦方面對(duì)下級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)，破解“一把手”監(jiān)督難題。

（二）要素契合和功能提升：構(gòu)建各類(lèi)監(jiān)督貫通協(xié)調(diào)機(jī)制

實(shí)踐中，各類(lèi)監(jiān)督主體要積極主動(dòng)“站高一格，前進(jìn)半步”，探索貫通協(xié)調(diào)的方式方法，暢通“血液循環(huán)”。比如，探索利用審計(jì)、財(cái)會(huì)、統(tǒng)計(jì)等專(zhuān)業(yè)力量，深度參與監(jiān)督檢查、巡視巡察等黨內(nèi)監(jiān)督工作，以增強(qiáng)其監(jiān)督效力。各類(lèi)監(jiān)督主體可以建立問(wèn)題線(xiàn)索分析、移交處置、督辦反饋等機(jī)制，打破既往監(jiān)督中的信息壁壘和數(shù)據(jù)孤島，形成有效的監(jiān)督合力。

在黨和國(guó)家監(jiān)督制度各主體中，只有紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)被定性為黨內(nèi)監(jiān)督和國(guó)家監(jiān)察專(zhuān)責(zé)機(jī)關(guān)，擁有的監(jiān)督調(diào)查處置權(quán)限最為豐富，在實(shí)踐中形成了對(duì)公職人員較大的威懾力，是監(jiān)督制度中聯(lián)通四面八方的樞紐。[12]構(gòu)建貫通各類(lèi)監(jiān)督的協(xié)調(diào)機(jī)制，一是主動(dòng)靠前對(duì)接，依規(guī)依紀(jì)依法向各監(jiān)督主體提供信息，主動(dòng)將工作中發(fā)現(xiàn)的有關(guān)行業(yè)領(lǐng)域共性問(wèn)題，典型情況提供給有關(guān)單位，為其強(qiáng)化監(jiān)督提供“靶向”參考。二是要履行好協(xié)助職責(zé)，協(xié)助黨委加強(qiáng)對(duì)監(jiān)督工作的統(tǒng)籌。要協(xié)助黨委抓好監(jiān)督工作的任務(wù)分解，定期匯總分析各監(jiān)督主體遇到的共性問(wèn)題和具體問(wèn)題，向黨委提出推動(dòng)各類(lèi)監(jiān)督有機(jī)貫通的舉措建議。三是落實(shí)監(jiān)督責(zé)任，加強(qiáng)與各類(lèi)監(jiān)督主體的協(xié)作配合。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要積極加強(qiáng)與人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督等溝通協(xié)作，聚焦制約各類(lèi)監(jiān)督有機(jī)貫通、相互協(xié)調(diào)的體制性障礙、機(jī)制性梗阻、政策性創(chuàng)新等問(wèn)題，及時(shí)深入研究解決。四是加強(qiáng)內(nèi)控制約機(jī)制，切實(shí)解決好監(jiān)督主體自身“燈下黑”的問(wèn)題。探索創(chuàng)新監(jiān)督方式和手段，建立對(duì)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行程序和案件質(zhì)量進(jìn)行抽查、檢查的長(zhǎng)效制度。梳理不同崗位、不同層級(jí)存在的風(fēng)險(xiǎn)，探索制定約束紀(jì)檢監(jiān)察干部的“權(quán)力清單”，完善濫用執(zhí)紀(jì)執(zhí)法權(quán)力責(zé)任追究制度。

（三）過(guò)程協(xié)同與機(jī)制銜接：推動(dòng)監(jiān)督過(guò)程不斷優(yōu)化

各監(jiān)督主體要樹(shù)立全過(guò)程監(jiān)督的理念，在有效配合的基礎(chǔ)上打通監(jiān)督的“斷頭路”。一是建立日常監(jiān)督協(xié)同機(jī)制，提升監(jiān)督的前瞻性。各監(jiān)督主體都要樹(shù)立“抓早抓小”的理念，對(duì)黨員和公職人員的日常違紀(jì)違法行為加強(qiáng)監(jiān)督管理。完善審計(jì)機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)涉嫌違紀(jì)違法問(wèn)題線(xiàn)索向紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)移送處理工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督于未發(fā)之時(shí)。二是運(yùn)用好專(zhuān)項(xiàng)治理這個(gè)重要形式，提高監(jiān)督的針對(duì)性。各監(jiān)督主體可以選取黨中央關(guān)注和人民群眾關(guān)心的重點(diǎn)工作，聯(lián)合開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)治理。目前，圍繞生態(tài)環(huán)境保護(hù)、掃黑除惡、脫貧攻堅(jiān)等重大問(wèn)題，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)等開(kāi)展了一系列專(zhuān)項(xiàng)治理活動(dòng)，取得了良好的成效。三是完善紀(jì)法銜接機(jī)制，提升監(jiān)督的權(quán)威性。健全統(tǒng)一決策、一體運(yùn)行的執(zhí)紀(jì)執(zhí)法工作機(jī)制，完善監(jiān)察調(diào)查與刑事司法銜接機(jī)制，堅(jiān)持受賄行賄一起查，探索由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)與人大機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)和組織人事部門(mén)、統(tǒng)戰(zhàn)部門(mén)對(duì)行賄人開(kāi)展聯(lián)合懲戒體制，形成監(jiān)督合力。

（四）效果集成與成效轉(zhuǎn)化：實(shí)現(xiàn)監(jiān)督制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能

監(jiān)督的內(nèi)涵和效能，既要表現(xiàn)在管住不作為、亂作為上，更要體現(xiàn)在激發(fā)干部干事創(chuàng)業(yè)的熱情和積極性上。健全黨和國(guó)家監(jiān)督制度，其目的是解決阻礙治理體系和治理能力發(fā)展的深層次問(wèn)題，不斷推動(dòng)制度的創(chuàng)新。一是分類(lèi)施策，突出特色。各監(jiān)督主體要在統(tǒng)一的監(jiān)督理念、目標(biāo)和要求下，結(jié)合本部門(mén)本領(lǐng)域?qū)嶋H，把業(yè)務(wù)工作與職能監(jiān)督有效結(jié)合起來(lái)，充分發(fā)揮治理效能。人大監(jiān)督、民主監(jiān)督要依托人大制度和新型政黨制度在國(guó)家治理體系中的支撐作用和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，圍繞黨中央重大決策部署等發(fā)揮監(jiān)督作用。司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督等要發(fā)揮對(duì)權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督的專(zhuān)業(yè)性特點(diǎn)，加強(qiáng)對(duì)行政行為和司法活動(dòng)等日常監(jiān)督。群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督要立足反映人民群眾意見(jiàn)，圍繞解決社會(huì)生活中存在的矛盾和問(wèn)題，監(jiān)督推動(dòng)相關(guān)部門(mén)履行職責(zé)、加強(qiáng)協(xié)作。二是完善整改落實(shí)制度。在查辦違紀(jì)違法案件的同時(shí)，發(fā)現(xiàn)所在單位、部門(mén)、領(lǐng)域在權(quán)力制約、監(jiān)督管理、制度執(zhí)行等方面存在的問(wèn)題。注重剖析案件背后存在的體制機(jī)制漏洞，將“改、建、治”貫穿到監(jiān)督的全過(guò)程，為制度改革和完善提供有力建議和支持。三是建立容錯(cuò)糾錯(cuò)制度，讓監(jiān)督更有“溫度”。要認(rèn)真落實(shí)“三個(gè)區(qū)分開(kāi)來(lái)”，精準(zhǔn)甄別“為公”和“謀私”的根本差異，對(duì)明知故犯和無(wú)心之過(guò)，肆意違規(guī)和改革失誤區(qū)別對(duì)待，對(duì)于受到誣告陷害的干部要及時(shí)予以澄清證明，不斷形成良好干事創(chuàng)業(yè)的政治生態(tài)。