國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)體制的變遷與啟示

■楊 麗 張金才

【提 要】我國(guó)社會(huì)主義的國(guó)家性質(zhì)，決定了黨必須在國(guó)有企業(yè)中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。新中國(guó)成立后，我國(guó)國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)體制經(jīng)歷了從“一長(zhǎng)制”、黨委領(lǐng)導(dǎo)下的廠長(zhǎng)負(fù)責(zé)制、廠長(zhǎng)（經(jīng)理）負(fù)責(zé)制、“三句話”，到建全體現(xiàn)黨對(duì)國(guó)企全面領(lǐng)導(dǎo)的公司治理結(jié)構(gòu)的深刻變化。在歷史考察基礎(chǔ)上，總結(jié)歸納變遷中反映出的經(jīng)濟(jì)、政治邏輯及規(guī)律性啟示，以期在實(shí)踐中完善中國(guó)特色現(xiàn)代企業(yè)制度，確保國(guó)企改革發(fā)展正確方向。

“國(guó)有企業(yè)的改革發(fā)展史，就是一部堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、加強(qiáng)黨的建設(shè)的歷史。”[1]國(guó)有企業(yè)的前身公營(yíng)企業(yè)誕生于新民主主義革命時(shí)期，先后實(shí)行過“三人團(tuán)”“廠務(wù)會(huì)議”等領(lǐng)導(dǎo)體制。在服務(wù)革命戰(zhàn)爭(zhēng)需要的實(shí)踐中，“公營(yíng)企業(yè)中生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理主體主要是黨政工三方”的認(rèn)識(shí)初步形成，奠定了此后國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)體制中“黨—政—工”的基本架構(gòu)。

中國(guó)共產(chǎn)黨作為中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，必須在國(guó)有企業(yè)中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。黨的十八大以來，公司治理結(jié)構(gòu)和機(jī)制迎來重塑，國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)體制發(fā)生深刻變化，國(guó)企黨組織的地位愈發(fā)重要。對(duì)此變化，社會(huì)上存在一些不同看法，如把當(dāng)前“黨委（黨組）發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用”理解為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期“黨委一元化”領(lǐng)導(dǎo)體制的回歸，質(zhì)疑“黨管企業(yè)是開改革倒車”“公有制與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不相適應(yīng)”?？疾煨轮袊?guó)成立以來國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)體制的變遷，有助于厘清各種認(rèn)識(shí)誤區(qū)，正確把握中國(guó)特色現(xiàn)代企業(yè)制度內(nèi)涵，匯聚國(guó)企改革發(fā)展的共識(shí)。

一、社會(huì)主義革命與建設(shè)時(shí)期：從“一長(zhǎng)制”到黨委領(lǐng)導(dǎo)下的廠長(zhǎng)負(fù)責(zé)制

新中國(guó)成立后，黨面臨著完成社會(huì)主義革命和推進(jìn)社會(huì)主義建設(shè)的任務(wù)?！耙晃濉庇?jì)劃期間，我國(guó)成功完成社會(huì)主義改造，建立了社會(huì)主義制度，形成高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制單一公有制的基礎(chǔ)、實(shí)行指令性計(jì)劃的特征、對(duì)生產(chǎn)指揮高度集中的要求，客觀上要求建立與之匹配的企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)體制。

（一）“一長(zhǎng)制”的推行與取消

新中國(guó)成立之初，各地在國(guó)營(yíng)企業(yè)采用何種領(lǐng)導(dǎo)體制上沒有統(tǒng)一的看法。1951 年，各中央分局召開的城市工作會(huì)議上，華北局等傾向于實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的廠長(zhǎng)負(fù)責(zé)制[2]，東北局則明確支持實(shí)行廠長(zhǎng)負(fù)責(zé)制[3]。這種“廠長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”，實(shí)際上就是蘇聯(lián)“一長(zhǎng)制”的翻版[4]，更適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)指揮高度集中的要求，因而東北地區(qū)的工業(yè)生產(chǎn)取得了亮眼成績(jī)。1954 年，中共中央批準(zhǔn)并轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于在國(guó)營(yíng)廠礦企業(yè)中實(shí)行廠長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的決定》，開始在全國(guó)推廣“一長(zhǎng)制”。但“一長(zhǎng)制”在全面推廣前并未在除東北以外的地區(qū)進(jìn)行過試點(diǎn)，當(dāng)時(shí)也未注意研究國(guó)營(yíng)企業(yè)內(nèi)黨委與行政的關(guān)系問題，很快，廠長(zhǎng)權(quán)力過大會(huì)威脅黨對(duì)國(guó)營(yíng)企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)的弊端開始顯現(xiàn)。1955年，中共中央書記處辦公廳召開“工礦企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)問題的座談會(huì)”，多數(shù)代表認(rèn)為應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)黨在企業(yè)中的領(lǐng)導(dǎo)作用，國(guó)營(yíng)企業(yè)的“一長(zhǎng)制”需要改變。

（二）黨委領(lǐng)導(dǎo)下廠長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的確立及實(shí)踐的“變形”

1956 年，劉少奇在黨的八大會(huì)議上提出要在國(guó)營(yíng)企業(yè)強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)，在企業(yè)中建立“以黨為核心的集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人負(fù)責(zé)相結(jié)合的領(lǐng)導(dǎo)制度”[5]。1961 年，《國(guó)營(yíng)工業(yè)企業(yè)工作條例（草案）》（工業(yè)七十條），明確了企業(yè)黨委和行政的職權(quán)：共產(chǎn)黨在企業(yè)中的組織，是企業(yè)工作的領(lǐng)導(dǎo)核心，黨委領(lǐng)導(dǎo)下的廠長(zhǎng)負(fù)責(zé)制是我國(guó)國(guó)營(yíng)企業(yè)的根本制度，企業(yè)中有關(guān)生產(chǎn)行政的企業(yè)重大問題由黨委討論后決定。[6]但由于黨的八大以后政治運(yùn)動(dòng)不斷，黨委領(lǐng)導(dǎo)下的廠長(zhǎng)負(fù)責(zé)制在實(shí)踐中逐漸“變形”為“大權(quán)獨(dú)攬”“書記掛帥”的“書記一長(zhǎng)制”，即黨委書記成為企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理的實(shí)際負(fù)責(zé)人。“文化大革命”時(shí)期，在錯(cuò)誤政治路線影響下，國(guó)營(yíng)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)體制陷入混亂，先后經(jīng)歷“群眾組織”掌權(quán)、“革命委員會(huì)”掌權(quán)以及黨委“一元化”領(lǐng)導(dǎo)三個(gè)階段。[7]1975年，鄧小平試圖以《關(guān)于加快工業(yè)發(fā)展問題》（工業(yè)三十條）進(jìn)行調(diào)整，但很快遭到批判，企業(yè)管理混亂的局面沒有改觀。

要看到，“一長(zhǎng)制”和黨委領(lǐng)導(dǎo)下的廠長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，都是在革命時(shí)期公營(yíng)企業(yè)“黨—政—工”基本架構(gòu)上形成的，雖然在具體領(lǐng)導(dǎo)體制下三者地位、作用、關(guān)系不同，但都沒有離開這個(gè)基本架構(gòu)。還要看到，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制作為國(guó)營(yíng)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)體制的根本制度基礎(chǔ)，不管領(lǐng)導(dǎo)體制如何變化，最終必然要遵循生產(chǎn)指揮高度集中的基本邏輯。短暫實(shí)行的“一長(zhǎng)制”符合這個(gè)邏輯，黨委領(lǐng)導(dǎo)下的廠長(zhǎng)負(fù)責(zé)制則與這種邏輯存在矛盾，很快變成“書記一長(zhǎng)制”，以至“文化大革命”時(shí)期最終形成黨委“一元化”領(lǐng)導(dǎo)?？傮w看，國(guó)企作為政治和經(jīng)濟(jì)雙重屬性的辯證統(tǒng)一體，這個(gè)時(shí)期的經(jīng)濟(jì)屬性表現(xiàn)為在指令性計(jì)劃下完成國(guó)家生產(chǎn)計(jì)劃，領(lǐng)導(dǎo)體制必須有利于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)屬性，因此才有“一長(zhǎng)制”的推行；政治屬性表現(xiàn)為加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，因此才有黨委領(lǐng)導(dǎo)下廠長(zhǎng)負(fù)責(zé)制對(duì)企業(yè)內(nèi)部黨政關(guān)系的調(diào)整。

二、改革開放與社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新時(shí)期：從廠長(zhǎng)（經(jīng)理）負(fù)責(zé)制到“三句話”

改革開放后，黨面臨的主要任務(wù)是繼續(xù)探索中國(guó)建設(shè)社會(huì)主義的正確道路，解放和發(fā)展生產(chǎn)力，使人民擺脫貧困、盡快富裕起來。為回答這一時(shí)代課題，必須對(duì)經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)行全方位改革，進(jìn)而也必須對(duì)國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)體制進(jìn)行改革。

（一）確立廠長(zhǎng)（經(jīng)理）負(fù)責(zé)制

以黨的十一屆三中全會(huì)為標(biāo)志，我國(guó)拉開了以社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為取向的經(jīng)濟(jì)體制改革大幕。1981—1983 年，中央陸續(xù)頒布《國(guó)營(yíng)工業(yè)企業(yè)暫行條例》等四個(gè)條例，在企業(yè)中重新恢復(fù)黨委領(lǐng)導(dǎo)下的廠長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，企業(yè)中原有的黨政工職責(zé)不明、工礦生產(chǎn)管理多頭領(lǐng)導(dǎo)和黨不管黨的問題非但沒有解決，還暴露出無人負(fù)責(zé)、企業(yè)的集中統(tǒng)一和凝聚力受損、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和黨建“一手硬、一手軟”等弊端[8]，對(duì)解放企業(yè)生產(chǎn)力造成嚴(yán)重束縛。

1980 年，鄧小平在《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》中闡述了對(duì)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)體制改革的設(shè)想，提出要“逐步推廣、分別實(shí)行工廠管理委員會(huì)、公司董事會(huì)、經(jīng)濟(jì)聯(lián)合體的聯(lián)合委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督下的廠長(zhǎng)負(fù)責(zé)制、經(jīng)理負(fù)責(zé)制”[9]。為此，從1984 年起，中央決定在部分單位進(jìn)行廠長(zhǎng)（經(jīng)理）負(fù)責(zé)制試點(diǎn)。在試點(diǎn)基礎(chǔ)上，1986 年陸續(xù)頒發(fā)《全民所有制工業(yè)企業(yè)廠長(zhǎng)工作條例》等“四個(gè)條例”，對(duì)廠長(zhǎng)的任免、權(quán)責(zé)、獎(jiǎng)懲，以及廠長(zhǎng)與黨組織的關(guān)系等具體問題作出規(guī)定，廠長(zhǎng)（經(jīng)理）負(fù)責(zé)制開始全面鋪開。1987年，黨的十三大報(bào)告在闡述黨政分開時(shí)進(jìn)一步明確：“企業(yè)黨組織的作用是保證監(jiān)督，不再對(duì)本單位實(shí)行‘一元化’領(lǐng)導(dǎo)，而應(yīng)支持廠長(zhǎng)、經(jīng)理負(fù)起全面領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任?！盵10]

（二）“三句話”領(lǐng)導(dǎo)體制的形成與體制調(diào)整重點(diǎn)的轉(zhuǎn)向

實(shí)行廠長(zhǎng)（經(jīng)理）負(fù)責(zé)制后，國(guó)企內(nèi)部各主體職責(zé)得到明確，干部和職工的生產(chǎn)積極性有所提高。與此同時(shí)，由于過于強(qiáng)調(diào)“效益第一”，黨組織的活動(dòng)空間被大大擠壓，不同程度出現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)被邊緣化的傾向，加之資產(chǎn)階級(jí)自由化泛濫以及一九八九年政治風(fēng)波暴露出各領(lǐng)域黨的領(lǐng)導(dǎo)缺失的嚴(yán)重后果，黨中央重新思考企業(yè)黨組織的地位作用。1989年8月，江澤民在全國(guó)組織部長(zhǎng)會(huì)議上強(qiáng)調(diào)“企業(yè)黨組織發(fā)揮政治核心作用”[11]。講話發(fā)表一周后，中共中央發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)黨的建設(shè)的通知》，明確“黨在企業(yè)的基層組織處于政治核心的地位；企業(yè)黨委要參與討論企業(yè)的重大問題并提出意見和建議”[12]，黨組織在國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)體制中的地位得到提升。1990 年，《中共中央關(guān)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展十年規(guī)劃和“八五計(jì)劃”的建議》提出，“在企業(yè)內(nèi)部進(jìn)一步發(fā)揮黨組織的政治核心作用，堅(jiān)持和完善廠長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，全心全意依靠工人階級(jí)”[13]。此后，這三句話長(zhǎng)期成為對(duì)我國(guó)國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)體制的集中概括。[14]

在實(shí)行“三句話”領(lǐng)導(dǎo)體制過程中，經(jīng)濟(jì)體制改革出現(xiàn)新的變化。1992 年，黨的十四大報(bào)告指出經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是“建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”[15]。1993 年，《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》明確“建立現(xiàn)代企業(yè)制度是我國(guó)國(guó)有企業(yè)的改革方向”“企業(yè)中的黨組織要發(fā)揮政治核心作用，保證監(jiān)督黨和國(guó)家方針政策的執(zhí)行”。[16]1997年，《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)國(guó)有企業(yè)黨的建設(shè)工作的通知》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)國(guó)企黨組織參與企業(yè)重大問題決策是發(fā)揮政治核心作用的重要職責(zé)和基本途徑，明確參與重大決策的內(nèi)容、途徑、方法以及需要建立的配套制度。此后十幾年間，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)體制的調(diào)整主要聚焦協(xié)調(diào)各治理主體的關(guān)系，細(xì)化黨組織參與重大決策的方式方法。

總的來看，改革開放后國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)體制的變化有三個(gè)特點(diǎn)。其一，依舊遵循“黨—政—工”基本架構(gòu)?！罢钡膬?nèi)涵，則由廠長(zhǎng)（經(jīng)理）擴(kuò)展為“三會(huì)一層”。實(shí)踐中，各企業(yè)逐漸有了黨組織嵌入公司法人治理結(jié)構(gòu)的趨向。其二，依然受政治因素影響較大。1986 年出臺(tái)的全民所有制工業(yè)企業(yè)“四個(gè)條例”中的“補(bǔ)充條例”過于突出廠長(zhǎng)“一把手”地位，由此導(dǎo)致企業(yè)黨組織地位下降和作用弱化的傾向，直到建立“三句話”領(lǐng)導(dǎo)體制才得到糾正。其三，領(lǐng)導(dǎo)體制調(diào)整的重點(diǎn)發(fā)生轉(zhuǎn)向。實(shí)行廠長(zhǎng)（經(jīng)理）負(fù)責(zé)制的底層邏輯是強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)責(zé)任制、防止以黨代企、釋放企業(yè)活力，這個(gè)時(shí)期國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)體制改革被視為政治體制改革的重要內(nèi)容?！叭湓挕鳖I(lǐng)導(dǎo)體制的底層邏輯，則兼顧黨的領(lǐng)導(dǎo)和企業(yè)改革發(fā)展，體制調(diào)整的重點(diǎn)轉(zhuǎn)為建立協(xié)調(diào)“黨—政—工”三者關(guān)系的具體制度機(jī)制。前者突出強(qiáng)調(diào)國(guó)企的經(jīng)濟(jì)屬性，后者力求國(guó)企經(jīng)濟(jì)屬性和政治屬性的協(xié)調(diào)。

三、中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代：堅(jiān)持黨對(duì)國(guó)有企業(yè)的全面領(lǐng)導(dǎo)

以黨的十八大為標(biāo)志，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，黨面臨的主要任務(wù)是，實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)，開啟實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年奮斗新征程，朝著實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的宏偉目標(biāo)繼續(xù)前進(jìn)。為此，必須堅(jiān)定不移深化國(guó)企改革，把國(guó)企做強(qiáng)做優(yōu)做大?，F(xiàn)實(shí)是，一段時(shí)間以來，不少企業(yè)不同程度存在黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的建設(shè)弱化、淡化、虛化、邊緣化問題，出現(xiàn)“只抓業(yè)務(wù)不抓黨風(fēng)、只管發(fā)展不治腐敗”的現(xiàn)象，對(duì)企業(yè)改革發(fā)展造成不利影響。完成公司制改革后，國(guó)企內(nèi)部治理主體從“老三會(huì)”（黨委會(huì)、廠長(zhǎng)辦公會(huì)、職工代表大會(huì)）變?yōu)椤叭龝?huì)一層”（股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層），因而公司治理結(jié)構(gòu)中黨組織功能定位亟待進(jìn)一步明確，領(lǐng)導(dǎo)體制有待重塑。

（一）對(duì)國(guó)有企業(yè)黨組織功能定位認(rèn)識(shí)的深化

2013年，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，要在國(guó)企積極發(fā)展混合所有制，進(jìn)一步完善現(xiàn)代企業(yè)制度。[17]習(xí)近平在2014 年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上首次提出，要加強(qiáng)和改進(jìn)公司法人治理機(jī)制，把加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和完善公司治理統(tǒng)一起來。據(jù)此，2015 年8 月，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》強(qiáng)調(diào)，“將黨建工作總體要求納入國(guó)有企業(yè)章程，明確國(guó)有企業(yè)黨組織在公司法人治理結(jié)構(gòu)中的法定地位，創(chuàng)新國(guó)有企業(yè)黨組織發(fā)揮政治核心作用的途徑和方式”[18]，同時(shí)要求黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員與“三會(huì)一層”成員“雙向進(jìn)入、交叉任職”、黨組織書記與董事長(zhǎng)“一肩挑”。同年9月，中辦發(fā)布《關(guān)于在深化國(guó)有企業(yè)改革中堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)加強(qiáng)黨的建設(shè)的若干意見》，對(duì)國(guó)企黨的領(lǐng)導(dǎo)與公司治理相統(tǒng)一的具體體制機(jī)制問題作出規(guī)定，分類明確“黨組發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用”“黨委發(fā)揮政治核心作用”，以“雙向進(jìn)入、交叉任職”“一肩挑”等要求保證在組織架構(gòu)上將黨的領(lǐng)導(dǎo)和其他公司治理主體相融合，以“四同步、四對(duì)接”實(shí)現(xiàn)國(guó)企黨組織發(fā)揮作用組織化、制度化、具體化。至此，重塑國(guó)企治理機(jī)制的制度條件初步具備。

（二）建立體現(xiàn)黨對(duì)國(guó)有企業(yè)全面領(lǐng)導(dǎo)的公司治理結(jié)構(gòu)

2016 年10 月召開的全國(guó)國(guó)有企業(yè)黨的建設(shè)工作會(huì)議，在國(guó)企改革發(fā)展和黨的建設(shè)史上具有里程碑意義。習(xí)近平對(duì)許多長(zhǎng)期存在模糊認(rèn)識(shí)的問題作出論述，明確國(guó)企是中國(guó)特色社會(huì)主義的重要“物質(zhì)基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)”；指出國(guó)企改革發(fā)展的目標(biāo)是“做強(qiáng)做優(yōu)做大”；強(qiáng)調(diào)在政治原則和發(fā)展方向上要做到“兩個(gè)一以貫之”；提出“建設(shè)中國(guó)特色現(xiàn)代國(guó)有企業(yè)制度”的重大命題；強(qiáng)調(diào)中國(guó)特色現(xiàn)代國(guó)有企業(yè)制度的本質(zhì)特征是“把黨的領(lǐng)導(dǎo)融入公司治理各環(huán)節(jié)、把企業(yè)黨組織內(nèi)嵌到公司治理結(jié)構(gòu)之中”；指出建設(shè)中國(guó)特色現(xiàn)代國(guó)有企業(yè)制度的關(guān)鍵是“處理好黨組織和其他治理主體的關(guān)系，明確權(quán)責(zé)邊界，做到無縫銜接，形成各司其職、各負(fù)其責(zé)、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、有效制衡的公司治理機(jī)制”；指出國(guó)企黨組織發(fā)揮政治核心和領(lǐng)導(dǎo)核心作用，基本職責(zé)是“把方向、管大局、保落實(shí)”；強(qiáng)調(diào)國(guó)企的決策程序是“重大經(jīng)營(yíng)管理事項(xiàng)必須經(jīng)黨組織研究討論后，再由董事會(huì)和經(jīng)理層作出決定”。[19]這些論述起到“一錘定音”作用，成為新時(shí)代重塑國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)體制的根本遵循。

2017 年，黨的十九大修訂黨章，用“國(guó)有企業(yè)黨委（黨組）發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用”一統(tǒng)此前的“政治核心和領(lǐng)導(dǎo)核心作用”表述，結(jié)束了國(guó)企實(shí)踐中長(zhǎng)期存在的黨組織與其他治理主體究竟誰是中心的爭(zhēng)論。2019年，《中國(guó)共產(chǎn)黨國(guó)有企業(yè)基層組織工作條例（試行）》安排專章“黨的領(lǐng)導(dǎo)和公司治理”，對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)融入公司治理作出原則規(guī)定。2021 年，中辦印發(fā)《關(guān)于中央企業(yè)在完善公司治理中加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的意見》，將企業(yè)黨委（黨組）“把方向、管大局、保落實(shí)”的職責(zé)優(yōu)化為“把方向、管大局、促落實(shí)”，強(qiáng)化企業(yè)黨組織對(duì)抓落實(shí)的領(lǐng)導(dǎo)力度。此外，對(duì)中央企業(yè)黨委（黨組）的領(lǐng)導(dǎo)原則、討論和決定重大事項(xiàng)的職責(zé)范圍、前置研究討論重大經(jīng)營(yíng)管理事項(xiàng)的要求和程序、在董事會(huì)授權(quán)決策和總經(jīng)理辦公會(huì)決策中發(fā)揮作用的方式、自身建設(shè)等一系列問題作出明確規(guī)定，將黨的領(lǐng)導(dǎo)融入公司治理的要求進(jìn)一步制度化、具體化。

新時(shí)代國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)體制的變革，政治背景是黨的十八大以來堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，因此這個(gè)時(shí)期國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)體制調(diào)整的價(jià)值取向是實(shí)現(xiàn)政治屬性與經(jīng)濟(jì)屬性的統(tǒng)一，底層邏輯是確保黨對(duì)國(guó)企的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，具體途徑是將黨的意志在國(guó)企“一竿子插到底”。雖然仍在“黨—政—工”基本架構(gòu)內(nèi)進(jìn)行調(diào)整，但思路更強(qiáng)調(diào)“黨組織領(lǐng)導(dǎo)其他治理主體、其他治理主體自覺維護(hù)黨組織”，其目標(biāo)是形成具有中國(guó)特色的公司治理機(jī)制。企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)體制的調(diào)整，既呈現(xiàn)出制度化的特點(diǎn)，落腳于健全黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度，也呈現(xiàn)出具體化的特點(diǎn)，落腳于改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式。

四、新中國(guó)成立以來國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)體制變遷的啟示

綜觀新中國(guó)成立以來國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)體制的變遷，不難發(fā)現(xiàn)其中既有“變化”，也有“堅(jiān)持”，既遵循企業(yè)發(fā)展規(guī)律，也追求政治目標(biāo)，最終形成的是“中國(guó)土壤”中自然生長(zhǎng)出來的中國(guó)特色現(xiàn)代企業(yè)制度。

（一）堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)

列寧強(qiáng)調(diào)在無產(chǎn)階級(jí)建立政權(quán)后，社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)的發(fā)展同樣必須由無產(chǎn)階級(jí)政黨來領(lǐng)導(dǎo)，在討論如何進(jìn)行活動(dòng)、如何組織建設(shè)工作時(shí)“一定要注意承認(rèn)黨的領(lǐng)導(dǎo)作用問題”[20]。這是國(guó)企必須接受黨的領(lǐng)導(dǎo)的基本理論依據(jù)。由于時(shí)代局限，列寧沒有也不可能涉及到國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)體制問題。這樣的問題，只能由實(shí)踐來回答。自國(guó)企誕生之日起，其領(lǐng)導(dǎo)體制變化無一不是在企業(yè)出現(xiàn)這樣或那樣的問題、存在偏離正確發(fā)展方向的危險(xiǎn)時(shí)，由黨主導(dǎo)進(jìn)行，取得了“糾偏”效果。

沒有決策權(quán)，就談不上領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。正因?yàn)椤耙婚L(zhǎng)制”在實(shí)踐中形成廠長(zhǎng)“一言堂”，弱化了黨的建設(shè)和思想政治工作，所以才有黨委領(lǐng)導(dǎo)下的廠長(zhǎng)負(fù)責(zé)制要求黨委對(duì)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理進(jìn)行集體討論；正因?yàn)閺S長(zhǎng)（經(jīng)理）負(fù)責(zé)制過于強(qiáng)調(diào)廠長(zhǎng)作為“一把手”全權(quán)決定企業(yè)重大事項(xiàng)，造成企業(yè)黨組織作用被邊緣化，所以才有“三句話”領(lǐng)導(dǎo)體制的要求；正因?yàn)辄h的十八大前一段時(shí)間內(nèi)，不少國(guó)企存在不同程度黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的建設(shè)弱化、淡化、虛化、邊緣化問題，所以才強(qiáng)調(diào)“國(guó)企黨委（黨組）依照規(guī)定討論和決定企業(yè)重大事項(xiàng)”。實(shí)踐反復(fù)證明，要確保黨對(duì)國(guó)企的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，必須確保企業(yè)黨委（黨組）的決策權(quán)。

（二）確保政治屬性與經(jīng)濟(jì)屬性的平衡

長(zhǎng)期以來，我國(guó)國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)體制變化多有“反復(fù)”，給企業(yè)帶來一系列體制變化成本。“反復(fù)”的動(dòng)因主要有兩個(gè)：一是對(duì)企業(yè)改革發(fā)展的要求，二是外部政治環(huán)境。這兩個(gè)因素互動(dòng)往往導(dǎo)致企業(yè)的經(jīng)濟(jì)屬性與政治屬性失衡。在企業(yè)外部環(huán)境特別是政治環(huán)境相對(duì)寬松，出資人更強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)效益時(shí)，就偏向于弱化政治屬性，一切為了效益，容易造成“黨的領(lǐng)導(dǎo)缺失”；在政治環(huán)境強(qiáng)調(diào)集中統(tǒng)一，需要強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)時(shí)，出資人更看重企業(yè)政治責(zé)任、社會(huì)責(zé)任的落實(shí)，就偏向于強(qiáng)化政治屬性，容易造成“以黨組織代替其他治理主體行權(quán)”。消除“反復(fù)”的關(guān)鍵在于解決“失衡”。習(xí)近平提出的“兩個(gè)一以貫之”“建設(shè)中國(guó)特色現(xiàn)代企業(yè)制度”等重要論斷提供了一把金鑰匙。中國(guó)特色現(xiàn)代企業(yè)制度，強(qiáng)調(diào)把黨的領(lǐng)導(dǎo)融入公司治理，形成“權(quán)責(zé)法定、權(quán)責(zé)透明、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、有效制衡的公司治理機(jī)制”[21]，做強(qiáng)做優(yōu)做大國(guó)有資本和國(guó)有企業(yè)?？梢灶A(yù)見，中國(guó)特色現(xiàn)代企業(yè)制度將使國(guó)企徹底跳出“兩個(gè)屬性”失衡的“怪圈”，成為國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)體制相對(duì)穩(wěn)定的長(zhǎng)期制度形態(tài)。

（三）重視建設(shè)與領(lǐng)導(dǎo)體制配套銜接的制度體系

黨委領(lǐng)導(dǎo)下的廠長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，初衷是加強(qiáng)集體領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)踐中卻走向“書記掛帥”“大權(quán)獨(dú)攬”；廠長(zhǎng)（經(jīng)理）負(fù)責(zé)制，初衷是強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)責(zé)任制，釋放企業(yè)活力，實(shí)踐中卻走向廠長(zhǎng)“一言堂”；“三句話”領(lǐng)導(dǎo)體制，初衷是“黨—政—工”分工協(xié)作、各司其職、各負(fù)其責(zé)，實(shí)踐中卻出現(xiàn)不同程度黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的建設(shè)弱化、淡化、虛化、邊緣化問題。體制實(shí)踐的這些“走樣”，固然受改革要求和政治背景的強(qiáng)烈影響，但也反映出與體制配套銜接的制度體系不健全。

黨的十八大以來，中央高度重視國(guó)資國(guó)企領(lǐng)域制度體系的完善。2016 年，習(xí)近平強(qiáng)調(diào)“要明確黨組織在決策、執(zhí)行、監(jiān)督各環(huán)節(jié)的權(quán)責(zé)和工作方式，使黨組織發(fā)揮作用組織化、制度化、具體化”[22]，指明建立中國(guó)特色現(xiàn)代企業(yè)制度的關(guān)鍵在以制度形式明確各治理主體的權(quán)責(zé)邊界。此后十九大黨章、《中國(guó)共產(chǎn)黨國(guó)有企業(yè)基層組織條例（試行）》明確了企業(yè)黨委（黨組）的權(quán)責(zé)范圍。黨中央和國(guó)務(wù)院國(guó)資委出臺(tái)的一系列規(guī)范性文件對(duì)“雙向進(jìn)入、交叉任職”“一肩挑”的要求作出更具體的規(guī)定。《關(guān)于中央企業(yè)在完善公司治理中加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的意見》更是對(duì)企業(yè)黨委（黨組）“如何參與決策”這個(gè)要害問題作出詳細(xì)規(guī)定。圍繞建立體現(xiàn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的公司治理結(jié)構(gòu)，已基本上形成以黨內(nèi)法規(guī)為主、規(guī)范性文件為輔的嚴(yán)密制度體系。

（四）堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)和基層探索相結(jié)合

各個(gè)歷史時(shí)期的國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)體制，都是中國(guó)共產(chǎn)黨立足中國(guó)市場(chǎng)特征、制度環(huán)境和社會(huì)傳統(tǒng)，汲取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對(duì)企業(yè)治理制度進(jìn)行的創(chuàng)新，都需要結(jié)合實(shí)際不斷進(jìn)行探索，及時(shí)發(fā)現(xiàn)基層創(chuàng)造的好做法，總結(jié)提煉后用于完善頂層制度。此外，為了控制風(fēng)險(xiǎn)、降低成本，全局性的國(guó)企重大改革事項(xiàng)也往往由中央統(tǒng)籌安排部分試點(diǎn)進(jìn)行先行探索。

例如，在國(guó)企實(shí)行“三句話”領(lǐng)導(dǎo)體制時(shí)期，1997年，《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)國(guó)有企業(yè)黨的建設(shè)的通知》首次允許在國(guó)企中實(shí)行“雙向進(jìn)入、交叉任職”“一肩挑”，就是在上海國(guó)企成功做法的基礎(chǔ)上概括的[23]，現(xiàn)已成為構(gòu)建中國(guó)特色現(xiàn)代企業(yè)制度的基本體制要件。黨的十八大以來，國(guó)資國(guó)企領(lǐng)域繼續(xù)堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)和基層探索相結(jié)合，進(jìn)一步完善中國(guó)特色現(xiàn)代企業(yè)制度，中央制定的制度文件都體現(xiàn)了對(duì)基層好經(jīng)驗(yàn)、好做法的凝練總結(jié)。只要繼續(xù)堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)和基層探索相結(jié)合，當(dāng)前國(guó)資國(guó)企領(lǐng)域存在的“混合所有制國(guó)有控股企業(yè)黨的建設(shè)”“一帶一路下國(guó)有企業(yè)境外單位黨的建設(shè)”“黨組織參與決策后企業(yè)議事鏈條延長(zhǎng)導(dǎo)致決策效率降低”等難題，一定會(huì)逐步得到破解。