關(guān)于片區(qū)開發(fā)建設(shè)投融資的相關(guān)探討

文/龐亞茜（山西省太忻經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展投資集團(tuán)有限公司）

在當(dāng)前社會(huì)發(fā)展中，片區(qū)開發(fā)作為一種社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，是國家或者地區(qū)吸引外部因素、促進(jìn)自身發(fā)展所形成的具有特殊性、靈活性特征的一種經(jīng)濟(jì)政策。隨著城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平全面提升，城市區(qū)域開發(fā)建設(shè)面臨諸多考驗(yàn)與挑戰(zhàn)，并且在投融資方面有著嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)。在城市片區(qū)開發(fā)實(shí)際過程中，因投資金額大、施工周期長等因素，項(xiàng)目管理經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)投融資方案不合理的現(xiàn)象，嚴(yán)重影響城市片區(qū)資源開發(fā)及利用效果，同時(shí)也影響了城市的穩(wěn)定運(yùn)行以及可持續(xù)發(fā)展需求。因此，在新形勢(shì)下，需要確定片區(qū)開發(fā)建設(shè)重點(diǎn)，審視當(dāng)前投融資模式中的優(yōu)勢(shì)和不足，結(jié)合國家相關(guān)政策，做好片區(qū)開發(fā)建設(shè)投融資管理工作，保證將片區(qū)開發(fā)建設(shè)落實(shí)到位，提高開發(fā)效益和質(zhì)量，給城市區(qū)域開發(fā)建設(shè)發(fā)展提供良好的條件。

一、片區(qū)開發(fā)建設(shè)投融資管理的意義

城市片區(qū)開發(fā)建設(shè)工作，從其基礎(chǔ)要求來區(qū)分，主要是區(qū)域系統(tǒng)規(guī)劃編制內(nèi)容，然后利用標(biāo)準(zhǔn)管控流程，完成該區(qū)域的運(yùn)營管理、投融資管理、區(qū)域招商管理等工作。若從投資建設(shè)的角度來分析，片區(qū)開發(fā)建設(shè)工作主要涉及了土地整理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)這兩項(xiàng)內(nèi)容。做好片區(qū)開發(fā)建設(shè)工作，要結(jié)合城市發(fā)展規(guī)劃來落實(shí)相應(yīng)工作，順應(yīng)城市現(xiàn)代化發(fā)展規(guī)劃，結(jié)合片區(qū)開發(fā)投融資要求，選擇合適的可行性方案，以此來充分發(fā)揮片區(qū)資源優(yōu)勢(shì)，從而達(dá)到實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。

二、片區(qū)開發(fā)建設(shè)投融資模式

（一）PPP模式

PPP模式作為一種具有融資和管理功能的合作模式，不僅可以有效解決現(xiàn)階段區(qū)域發(fā)展中的融資困難問題，化解地方債務(wù)危機(jī)，而且可以有效調(diào)動(dòng)社會(huì)資本的積極性。同時(shí)，PPP模式在該地區(qū)發(fā)展中的引入也為社會(huì)資本帶來了新的投資機(jī)會(huì)。2017年2月，我國第一份關(guān)于各開發(fā)區(qū)的總體指導(dǎo)文件《關(guān)于推進(jìn)開發(fā)區(qū)改革創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》對(duì)做好新形勢(shì)下開發(fā)區(qū)工作進(jìn)行了全面部署。文件首次提出“引導(dǎo)社會(huì)資本參與開發(fā)區(qū)建設(shè)，探索開發(fā)區(qū)多元化經(jīng)營模式”，鼓勵(lì)以PPP模式建設(shè)開發(fā)區(qū)公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，鼓勵(lì)社會(huì)資本投資現(xiàn)有開發(fā)區(qū)特色產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設(shè)和運(yùn)營。在實(shí)際中，政府部門和社會(huì)資本之間需要承擔(dān)對(duì)應(yīng)的職責(zé)，在利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的環(huán)節(jié)中，構(gòu)建和諧、平等的關(guān)系。隨著PPP模式的出現(xiàn)，改善了政府部門和社會(huì)資本之間的關(guān)系，創(chuàng)建了兩者共同發(fā)展的新格局。通過PPP模式，成立平臺(tái)公司，按照協(xié)議要求進(jìn)行社會(huì)公共產(chǎn)品或者服務(wù)開發(fā)、運(yùn)營及管理，根據(jù)國家相關(guān)要求，采用PPP模式的片區(qū)開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目，在政府和社會(huì)資本合作下，確定合作期限，通常不得小于10年[1]。這種模式不適用于使用壽命和周期短的開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目。

（二）BT投融資模式

BT模式(Build-Transfer）建設(shè)-移交。與PPP模式相比，這兩種模式有一定的相似性，都是政府部門與企業(yè)的合作模式。在實(shí)際開發(fā)建設(shè)中，BT模式下的區(qū)域開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目，都是非經(jīng)營性基礎(chǔ)項(xiàng)目，并非房地產(chǎn)商業(yè)項(xiàng)目。項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)的重點(diǎn)是企業(yè)的施工總承包和管理。項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)完成后，政府部門將根據(jù)前期與企業(yè)簽訂的投資建設(shè)計(jì)劃回購基礎(chǔ)項(xiàng)目。與財(cái)政投資模式相比，BT模式主要由企業(yè)投資和融資，這種模式可以有效緩解政府部門的財(cái)政壓力，企業(yè)負(fù)責(zé)該區(qū)域的開發(fā)建設(shè)，并嚴(yán)格按照約定的時(shí)間要求完成項(xiàng)目。同時(shí)，由于項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)由企業(yè)負(fù)責(zé)，可以有效提升該地區(qū)的開發(fā)建設(shè)水平，保證項(xiàng)目的順利完成。BT模式的不足主要體現(xiàn)在回購時(shí)間相對(duì)較短，政府部門將面臨回購資金的問題?；诖?，BT模式僅適用于公租房或公路建設(shè)項(xiàng)目。政府部門在選擇投融資模式的過程中，應(yīng)重點(diǎn)分析項(xiàng)目屬性、特點(diǎn)和政府資金[2]。

（三）投資人+EPC模式

“投資人+EPC”模式是通過把社會(huì)資本引入到片區(qū)開發(fā)建設(shè)中，成立項(xiàng)目公司，由項(xiàng)目公司實(shí)現(xiàn)片區(qū)開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目的投融資、建設(shè)管理以及資金維護(hù)。并且，項(xiàng)目公司通常以承包商身份開展項(xiàng)目設(shè)計(jì)、材料采購、施工建設(shè)、合同約定等工作，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行整體管理。在使用“投資人+EPC”模式過程中伴隨一些風(fēng)險(xiǎn)，如果地方國有企業(yè)在該地區(qū)開展開發(fā)項(xiàng)目，同時(shí)會(huì)出現(xiàn)兩種情況：（1）項(xiàng)目本身的收入（包括政府合法合規(guī)的財(cái)政支持）不足以支付項(xiàng)目的債務(wù)本金和利息；（2）地方國有企業(yè)的綜合收益不足以支付債務(wù)的本金和利息（目前，大多數(shù)地方國有企業(yè)是平臺(tái)公司，這種狀況很常見）。從透徹的角度來看，地方國有企業(yè)未來的償債必然依賴財(cái)政資金，因此本項(xiàng)目可能被認(rèn)定為“以企業(yè)債務(wù)形成政府隱性債務(wù)”。在片區(qū)開發(fā)建設(shè)過程中，應(yīng)包括滿足數(shù)量和規(guī)模要求的經(jīng)營性項(xiàng)目和準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目，在項(xiàng)目回報(bào)體系建設(shè)中，不包含政府部門承諾的保底收益。

（四）ABO模式

ABO模式是指授權(quán)(Authorize)-建設(shè)(Build)——運(yùn)營(Operate)模式。政府授權(quán)單位履行業(yè)主職責(zé)，根據(jù)合同提供所需的公共物品和服務(wù)，政府履行規(guī)則制定、績效評(píng)估等職責(zé)，同時(shí)支付授權(quán)運(yùn)營費(fèi)用。在ABO模式下，在確定項(xiàng)目業(yè)主（社會(huì)資本方）時(shí)，可以通過公開招標(biāo)和其他政府采購程序，也可能是同級(jí)政府直接授權(quán)確定項(xiàng)目業(yè)主，無須任何采購程序（例如，2016年4月20日，北京市交通委員會(huì)代表北京市政府與北京市投資公司正式簽署了《北京市軌道交通授權(quán)運(yùn)營協(xié)議》，提出了ABO模式，即北京市政府授權(quán)北京市投資公司履行北京市軌道交通所有人的職責(zé)，北京投資公司負(fù)責(zé)根據(jù)授權(quán)整合各類市場主體資源）。因此，ABO模式確定的合作伙伴不一定要經(jīng)過競爭性采購流程。與PPP模式相比，ABO模式不需要必要的識(shí)別和論證程序以及必要的早期采購程序。

三、片區(qū)開發(fā)建設(shè)投融資存在的問題

（一）片區(qū)開發(fā)內(nèi)容不明確

從法律屬性來看，片區(qū)開發(fā)屬于使用國有資金的企業(yè)投資項(xiàng)目，而不是使用財(cái)政資金的政府投資項(xiàng)目。在項(xiàng)目實(shí)施過程中，項(xiàng)目的立項(xiàng)、土地使用權(quán)和相關(guān)資產(chǎn)所有權(quán)均以城市投資或項(xiàng)目公司的名義進(jìn)行，財(cái)政不出資，也不需要向項(xiàng)目公司注資，因此不具有政府投資的性質(zhì)。雖然片區(qū)開發(fā)的一些公益項(xiàng)目最終使用財(cái)政資金作為項(xiàng)目的付款來源，但它們應(yīng)該在合規(guī)使用范圍內(nèi)，并且仍然屬于企業(yè)投資性質(zhì)。在片區(qū)開發(fā)建設(shè)過程中，雖然相關(guān)部門已經(jīng)對(duì)片區(qū)開發(fā)建設(shè)內(nèi)各個(gè)地區(qū)的地質(zhì)環(huán)境、水文條件等進(jìn)行了勘察，但是在片區(qū)開發(fā)建設(shè)投融資環(huán)節(jié)中，在內(nèi)容界定方面缺少明確性[3]。例如，在某片區(qū)開發(fā)建設(shè)中，因?yàn)樵擁?xiàng)目開發(fā)地質(zhì)條件比較復(fù)雜，在項(xiàng)目前期準(zhǔn)備過程中，因?yàn)榈胤秸块T和社會(huì)資本方等工作人員只是對(duì)項(xiàng)目開發(fā)技術(shù)進(jìn)行分析，缺少對(duì)項(xiàng)目整體開發(fā)流程的規(guī)劃和設(shè)計(jì)，使得項(xiàng)目在實(shí)際開發(fā)建設(shè)中可能會(huì)產(chǎn)生資金投放量不足的問題，給片區(qū)開發(fā)建設(shè)發(fā)展帶來一定影響。

（二）投融資模式選擇不合理

在使用政府授權(quán)經(jīng)營的ABO模式過程中，如果應(yīng)用不當(dāng)，很容易引發(fā)新的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)?，F(xiàn)階段，片區(qū)開發(fā)基本上是政府通過競爭程序?qū)⒃搮^(qū)域的投資、開發(fā)和建設(shè)權(quán)（也稱為“特許經(jīng)營權(quán)”）授予當(dāng)?shù)貒衅髽I(yè)，并將在整個(gè)區(qū)域內(nèi)作為項(xiàng)目主體，實(shí)施“投資、建設(shè)和運(yùn)營”活動(dòng)。當(dāng)然，在法律合規(guī)的前提下，實(shí)施主體也可以采取與其他社會(huì)資本合作發(fā)展的模式。然而，在項(xiàng)目實(shí)施過程中，由于片區(qū)內(nèi)的一些項(xiàng)目是公益性項(xiàng)目，如果采用市場化融資模式，很容易觸及隱性債務(wù)的“紅線”。這是此類項(xiàng)目的一個(gè)獨(dú)特特點(diǎn)，在實(shí)踐中應(yīng)予以高度重視。

（三）片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目投融資實(shí)施難度高

片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目具有投資額大、子項(xiàng)目類型多、建設(shè)周期長、涉及部門多、專業(yè)涉及廣、實(shí)際操作困難等特點(diǎn)。例如，據(jù)統(tǒng)計(jì)調(diào)查，通過招標(biāo)完成的片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目平均投資額超過100億元；建設(shè)期大多在5-7年以上，有的甚至長達(dá)10年；至少有五個(gè)子項(xiàng)目，甚至有20個(gè)子項(xiàng)目。此外，每個(gè)區(qū)域開發(fā)項(xiàng)目涉及工業(yè)、投融資、工程、成本、金融、法律、稅務(wù)、規(guī)劃、土地、環(huán)境保護(hù)等多個(gè)專業(yè)領(lǐng)域，需要更系統(tǒng)的專業(yè)知識(shí)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。而實(shí)施過程涉及發(fā)展改革、金融、資產(chǎn)監(jiān)管、住房建設(shè)、審計(jì)、國有資產(chǎn)、環(huán)保、交通、水利等多個(gè)職能部門的監(jiān)督或參與，實(shí)施難度大。

四、加強(qiáng)片區(qū)開發(fā)建設(shè)投融資的相關(guān)對(duì)策

（一）制定可行性的投融資規(guī)劃方案

在片區(qū)開發(fā)建設(shè)過程中，要想提高片區(qū)開發(fā)建設(shè)的可行性，應(yīng)結(jié)合現(xiàn)場實(shí)際情況，科學(xué)構(gòu)建片區(qū)開發(fā)建設(shè)投融資計(jì)劃，具體從以下幾個(gè)方面進(jìn)行：第一，結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際情況和建設(shè)特點(diǎn)，科學(xué)規(guī)劃片區(qū)開發(fā)建設(shè)投融資范疇，也就是根據(jù)項(xiàng)目所在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，明確投融資范疇，對(duì)片區(qū)開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目開發(fā)模式、開發(fā)流程、開發(fā)內(nèi)容有所了解，要求社會(huì)資本在政府部門的科學(xué)引導(dǎo)下，創(chuàng)新片區(qū)開發(fā)建設(shè)投融資模式。第二，通過從社會(huì)資本統(tǒng)籌的項(xiàng)目資金，減少財(cái)政資金投放，讓片區(qū)開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目能夠在約定時(shí)間內(nèi)按時(shí)按量完成。第三，在完成片區(qū)開發(fā)建設(shè)投融資方案制定工作以后，需要將其落實(shí)到位，在市場中創(chuàng)建良好的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境。

（二）確定合理的項(xiàng)目合作期限

通常情況下，給合作期限確定帶來影響的因素有項(xiàng)目投資規(guī)模、土地審批和征地拆遷時(shí)間、土地出讓規(guī)模、投融資時(shí)機(jī)和資本投資峰值、政府財(cái)政能力、政府投融資的合理合規(guī)性、社會(huì)資本方投資收益的回收期和特許經(jīng)營服務(wù)費(fèi)的支付安排等。一般來說，片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目的合作期為5至10年或20年，最長的特許經(jīng)營期為30年。其中，根據(jù)項(xiàng)目總投資，建設(shè)期一般確定為3-7年，一般不會(huì)超過8年，也可以根據(jù)資本平衡和行業(yè)發(fā)展需要適當(dāng)擴(kuò)展。在地方政府和城市投資公司的發(fā)展戰(zhàn)略以及城市經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的要求下，考慮到區(qū)域發(fā)展模式需要的土地出讓金、房地產(chǎn)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展三大支柱的相互支持，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與土地價(jià)值提升合作的關(guān)鍵窗口期通常為3至5年。經(jīng)過10多年的合作，城市發(fā)展將進(jìn)入穩(wěn)定運(yùn)行期，城市的綜合運(yùn)營、蓬勃發(fā)展的人氣和產(chǎn)業(yè)集聚將會(huì)增加經(jīng)濟(jì)收益，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。

（三）制定資金使用計(jì)劃

在片區(qū)開發(fā)建設(shè)中，需要根據(jù)項(xiàng)目具體情況，制定詳細(xì)的資金使用計(jì)劃，通過對(duì)資金科學(xué)規(guī)劃和安排，提高資金使用效率。一般情況下，在制定資金使用計(jì)劃過程中，如果把建設(shè)資金應(yīng)用在公益性強(qiáng)的項(xiàng)目中，應(yīng)將公益性項(xiàng)目建設(shè)價(jià)值全面發(fā)揮，通過對(duì)項(xiàng)目建設(shè)資金的使用、運(yùn)營及流動(dòng)情況的規(guī)劃，展現(xiàn)出項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益[4]。在實(shí)際操作中，要求項(xiàng)目的投資建設(shè)進(jìn)度與拆遷計(jì)劃、土地出讓計(jì)劃相匹配，實(shí)現(xiàn)控制項(xiàng)目的投資峰值，減少資金占用，控制投資成本的目的。

（四）優(yōu)化片區(qū)投融資規(guī)劃措施

在片區(qū)開發(fā)建設(shè)過程中，投入了諸多人力和物力，回報(bào)周期長，要想防止在片區(qū)開發(fā)建設(shè)中發(fā)生資金使用不規(guī)范、設(shè)計(jì)不合理等狀況，應(yīng)優(yōu)化片區(qū)開發(fā)建設(shè)投融資規(guī)劃措施。

第一，在片區(qū)開發(fā)建設(shè)中，投融資主體以城投公司和社會(huì)資本為主，在項(xiàng)目開發(fā)中，可能會(huì)發(fā)生實(shí)際開發(fā)價(jià)格和計(jì)劃開發(fā)價(jià)格不符的狀況，為了減少該問題出現(xiàn)，應(yīng)把投融資當(dāng)作項(xiàng)目開發(fā)重點(diǎn)，通過地方政府部門的全面支持，確保片區(qū)開發(fā)建設(shè)工作有序進(jìn)行，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展[5]。第二，政府部門在進(jìn)行片區(qū)開發(fā)建設(shè)過程中，應(yīng)發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，建立與社會(huì)資本公平、合理的對(duì)話關(guān)系，防止出現(xiàn)不滿足片區(qū)開發(fā)建設(shè)要求的投融資模式，增強(qiáng)片區(qū)開發(fā)建設(shè)的綜合競爭實(shí)力。

（五）完善土地資源開發(fā)體系

結(jié)合片區(qū)開發(fā)建設(shè)投融資要求和特點(diǎn)，在片區(qū)開發(fā)建設(shè)過程中，應(yīng)把土地資源開發(fā)作為重點(diǎn)，結(jié)合資金使用要求，開展融資工作，確保土地資源得到充分開發(fā)，給片區(qū)開發(fā)建設(shè)提供支持。但是，因?yàn)槠瑓^(qū)開發(fā)建設(shè)自身比較復(fù)雜，在實(shí)際開發(fā)建設(shè)中，容易受到區(qū)域經(jīng)濟(jì)、市場環(huán)境等因素影響。在片區(qū)開發(fā)建設(shè)過程中，需要把房地產(chǎn)項(xiàng)目開發(fā)作為重點(diǎn)，通過對(duì)項(xiàng)目總體規(guī)劃目標(biāo)的建立，確定土地出讓要求，對(duì)土地價(jià)格綜合評(píng)價(jià)，更好地滿足土地資源使用要求，展現(xiàn)出土地使用價(jià)值，為片區(qū)開發(fā)建設(shè)投融資及行業(yè)發(fā)展奠定基礎(chǔ)，防止在片區(qū)開發(fā)建設(shè)中出現(xiàn)不合理的問題。

（六）正確選擇項(xiàng)目運(yùn)作模式及投融資模式

片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目中包含大量拆遷安置、基礎(chǔ)設(shè)施等工程建設(shè)項(xiàng)目，項(xiàng)目投融資需求大。因此，如何規(guī)劃項(xiàng)目的運(yùn)營模式、投融資方式和路徑，確保項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)資金的需求，是項(xiàng)目實(shí)施的重點(diǎn)。根據(jù)《中華人民共和國預(yù)算法》《政府投資條例》《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理的意見》等財(cái)政預(yù)算管理文件，對(duì)地方政府融資和舉債進(jìn)行管理，根據(jù)PPP、專項(xiàng)債務(wù)等法律法規(guī)的規(guī)定和要求，以及相關(guān)政策文件的規(guī)定和要求，目前區(qū)域開發(fā)的投融資模式主要包括政府授權(quán)ABO、特許經(jīng)營投資者+EPC模式，以及根據(jù)財(cái)政能力和各種政策資金，具體子項(xiàng)目的政策組合[6]。因此，根據(jù)法律法規(guī)選擇項(xiàng)目的運(yùn)營模式非常重要。

在實(shí)踐中，片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目常見的運(yùn)營模式和交易結(jié)構(gòu)有ABO模式和投資者+EPC相結(jié)合，即政府授權(quán)城市投資公司啟動(dòng)片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目，城市投資公司公開選擇投資者成立合資項(xiàng)目公司進(jìn)行投資，根據(jù)法律法規(guī)進(jìn)行片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目的建設(shè)與運(yùn)行。

五、結(jié)束語

總而言之，在當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展過程中，在片區(qū)開發(fā)建設(shè)中，應(yīng)該把資源整合、項(xiàng)目管理、項(xiàng)目規(guī)劃當(dāng)作工作重點(diǎn)，結(jié)合以往的片區(qū)開發(fā)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)和案例，制定滿足當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展要求的片區(qū)開發(fā)建設(shè)方案，保證片區(qū)開發(fā)建設(shè)的可行性和有效性，給區(qū)域經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展提供支持。此外，在片區(qū)開發(fā)建設(shè)中，需要得到充足資金支持。

在項(xiàng)目投融資環(huán)節(jié)中，應(yīng)改變以往的投融資方式，通過對(duì)投融資模式的確定，整合與調(diào)配各項(xiàng)資源，加強(qiáng)土地資源開發(fā)，保證各項(xiàng)工作的順利落實(shí)，更好地滿足區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。